◎張麗華,付 悅

吉林大學(xué) 行政學(xué)院,吉林 長春130012

一、前言

全球氣候問題日益嚴(yán)峻,極端氣候事件頻發(fā),人類生存與安全受到嚴(yán)重威脅,引起人們密切關(guān)注和重視。以聯(lián)合國為核心的國際社會為有效應(yīng)對氣候變化挑戰(zhàn),于1992年通過《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(UNFCCC,以下簡稱《公約》),確定了應(yīng)對氣候變化的最終目標(biāo)和包含“共同但有區(qū)別的責(zé)任、公平、各自能力、預(yù)防、可持續(xù)發(fā)展”在內(nèi)的國際合作應(yīng)對氣候變化的基本原則,構(gòu)建了眾多的氣候治理機制,如減緩與適應(yīng)機制、技術(shù)與資金支持機制、透明化和履約審查機制等。《公約》以自上而下的集權(quán)治理模式推動氣候治理進(jìn)程,但該協(xié)議缺乏法律上的約束力,也沒有限量排放目標(biāo)。之后,國際社會在《公約》的基礎(chǔ)框架下繼續(xù)制定從屬議定書以推進(jìn)氣候治理機制的完善。1997年簽訂的《京都議定書》延續(xù)了《公約》框架內(nèi)集權(quán)治理的基本原則和具體規(guī)則,為各締約國設(shè)定減排目標(biāo),并在此基礎(chǔ)上設(shè)立了聯(lián)合履約機制(JI)、清潔發(fā)展機制(CDM)以及排放貿(mào)易機制(ET)這三種靈活減排分擔(dān)機制,將不同國家的減排角色分別定位,但其設(shè)定的減排分擔(dān)機制只針對“附件一”中的工業(yè)國家制定了強制減排目標(biāo),對發(fā)展中國家則沒有嚴(yán)格的限制,這種減排責(zé)任劃分導(dǎo)致氣候治理過程中出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象,部分非“附件一”中的國家的溫室氣體排放量不降反增。出于對本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先的考量,部分工業(yè)化國家也不配合強制減排目標(biāo)實施,美國和加拿大甚至相繼退出《京都議定書》。以上這些行為加大了全球氣候治理難度,因此,國際社會普遍希望通過氣候談判制定新的機制來推進(jìn)全球氣候治理進(jìn)程。2015年達(dá)成的《巴黎協(xié)定》中“自主貢獻(xiàn)”的靈活減排機制設(shè)計賦予各締約方減排自主權(quán),贏得各締約方的青睞,一些阻礙氣候談判的主要排放國也公開支持此項協(xié)議,最終,《京都議定書》中強制國家實現(xiàn)減排目標(biāo)的自上而下治理機制被《巴黎協(xié)定》所確立的自下而上自主貢獻(xiàn)減排機制取代。

在1992年《公約》確立了氣候治理的基本原則和核心架構(gòu)后,全球氣候治理機制在30多年間一直處于動態(tài)演變中,確立了《京都議定書》、巴厘島路線圖以及《哥本哈根協(xié)議》《坎昆協(xié)議》《巴黎協(xié)定》《格拉斯哥氣候協(xié)議》等一攬子《公約》框架內(nèi)的治理機制體系。國際社會構(gòu)建眾多氣候治理機制的初衷是為更好地應(yīng)對全球氣候變化危機,推動氣候治理走向善治,但這些機制在實踐中發(fā)揮的作用并不盡如人意。

自20世紀(jì)80年代后期應(yīng)對氣候變化開始進(jìn)入全球治理議程后,全球氣候治理機制一直處于不斷演進(jìn)的動態(tài)變化中,既存在以《公約》為核心框架的機制復(fù)合體,也存在以多邊或雙邊氣候治理機制為代表的機制集群,逐漸呈現(xiàn)出復(fù)雜化的發(fā)展態(tài)勢。阿曼迪恩·奧西尼(Amandine Orsini)等人認(rèn)為,機制復(fù)雜化的重要表現(xiàn)是成員構(gòu)成上的重合[1],在全球氣候治理領(lǐng)域,表現(xiàn)為部分成員國為實現(xiàn)利益最大化選擇退出現(xiàn)有機制或通過多邊與雙邊合作另行構(gòu)建區(qū)域性氣候治理機制,如2001年美國退出《京都議定書》之后主導(dǎo)建立《公約》框架外的多邊合作機制,包括2005年的亞太清潔發(fā)展和氣候伙伴計劃(APP)、2007年的主要經(jīng)濟(jì)體能源安全與氣候變化會議(MEM)、2009年的主要經(jīng)濟(jì)體能源與氣候論壇(MEF)等?！豆s》框架內(nèi)外的氣候治理機制在全球、區(qū)域、多邊、雙邊等不同層級與不同維度上形成了機制復(fù)合體、機制集群和機制聯(lián)結(jié),各機制之間或沖突對立、或交叉重疊、或互為補充、或彼此平行,新舊機制相互碰撞、相互影響,呈現(xiàn)出復(fù)雜化發(fā)展態(tài)勢。在當(dāng)前的國際背景下,推動全球氣候治理機制完善并不容易,尤其是在履約機制方面難度不小,很多時候并不是機制本身存在問題,而是國家間在非氣候變化議題上的政治博弈所致。從本質(zhì)上看,全球氣候治理是國家之間特別是大國之間的政治博弈,某些大國盲目尋求自身利益最大化,選擇性使用機制,致使全球氣候治理機制復(fù)雜化態(tài)勢日益凸顯。

綜上,闡釋全球氣候治理機制復(fù)雜化現(xiàn)實表現(xiàn),分析成因,為全球氣候治理機制的有效協(xié)同與合作提供中國方案、貢獻(xiàn)中國智慧,成為亟待解決的重大問題。

二、全球氣候治理機制復(fù)雜化的現(xiàn)實表現(xiàn)

全球氣候治理機制可以被視為全球多元主體為應(yīng)對氣候變化而形成的一系列規(guī)范、準(zhǔn)則和互動模式[2]。美國學(xué)者卡爾·羅斯提亞拉(Kal Raustiala)和戴維·維克托(David G.Victor)最早將機制復(fù)雜化研究成果引入國際關(guān)系領(lǐng)域,他們認(rèn)為,機制在擴散的過程中具有極強的復(fù)雜化特征,機制復(fù)雜化是指在某一特定的議題領(lǐng)域內(nèi)形成的一批重疊的非等級關(guān)系的機制[3]。羅伯特·基歐漢(Robert O.Keohane)與戴維·維克托(David G.Victor)認(rèn)為,機制復(fù)雜化存在于一些特定并有關(guān)聯(lián)的小范圍機制之間,而且這些機制缺乏體系架構(gòu)和等級結(jié)構(gòu)[4]?？▊悺W爾特(Karen J.Alter)與索菲·默尼耶(Sophie Meunier)明確提出國際機制復(fù)雜性概念,即包含無等級秩序下的嵌套的、部分重疊的以及平行的機制[5]?？梢?機制復(fù)雜化是以某一議題領(lǐng)域內(nèi)的機制缺乏體系結(jié)構(gòu)和等級結(jié)構(gòu)為特征的,也就是說,氣候治理機制復(fù)雜化表現(xiàn)在氣候治理領(lǐng)域中各機制間的一系列無等級關(guān)系,這些機制呈現(xiàn)出或沖突對立、或交叉重疊、或互為補充、或彼此平行的互動模式。以1992年《公約》簽署為肇始,30多年來形成了一系列圍繞《公約》建立起來的氣候治理機制復(fù)合體,集中體現(xiàn)在《京都議定書》《巴黎協(xié)定》《格拉斯哥氣候協(xié)議》等一攬子氣候決議之中。這些在關(guān)鍵時間節(jié)點形成的重要機制,雖然有力地促進(jìn)了全球減排目標(biāo)的實現(xiàn),但由于大國之間的政治博弈和利益考量,各利益攸關(guān)方不斷在《公約》框架內(nèi)外開展有關(guān)氣候治理議題的多邊或雙邊協(xié)商談判,使條約數(shù)量不斷增加,治理機制出現(xiàn)交叉、重疊甚至對沖等問題,造成全球氣候治理機制復(fù)雜化態(tài)勢日益高企。

(一)從機制參與主體來看,表現(xiàn)為參與主體的多元化

目前,全球氣候治理呈現(xiàn)出多元化行為體共治共享特征。廣義上的多元化行為體既包括主權(quán)國家行為體,也包括非政府組織、民間團(tuán)體、跨國公司、城市、地區(qū)等在內(nèi)的非國家行為體[6]。傳統(tǒng)的主權(quán)國家行為體主導(dǎo)的氣候治理體系無法有效破除氣候談判參與意愿不強、協(xié)定執(zhí)行乏力、資金支持無保障等障礙,才出現(xiàn)以非國家行為體為補充的全球氣候治理模式,這意味著以主權(quán)國家行為體為中心的全球氣候治理模式過渡到國家與多利益攸關(guān)方并進(jìn)的治理形態(tài)。

2015年通過的《巴黎協(xié)定》明確提出:“歡迎所有非締約利益攸關(guān)方,包括民間社會、私營部門、金融機構(gòu)、城市和其他次國家級主管部門努力處理和應(yīng)對氣候變化?！闭介_啟非國家行為體融入全球氣候治理新紀(jì)元。2019年聯(lián)合國氣候行動峰會和2020年聯(lián)合國氣候雄心峰會都強調(diào)了與非國家行為體合作對實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》規(guī)定的控制在2℃以內(nèi)的升溫目標(biāo)的重要性,并首次將主權(quán)國家領(lǐng)導(dǎo)人和非國家行為體代表的發(fā)言位置并列[7]。以130多個國家中的1,800多個非政府組織為主要成員的氣候行動網(wǎng)絡(luò)(CAN)傘形聯(lián)盟積極活躍在聯(lián)合國氣候大會中,有力地提升了非國家行為體參與全球氣候治理的能力及影響力?！豆s》秘書處建立了非國家行為體氣候行動區(qū)域(NAZCA)平臺,為非國家行為體提供77個跨國合作機制,并作出共12,549項氣候變化承諾。非國家行為體在氣候治理機制演變進(jìn)程中發(fā)揮的作用不容小覷:一是有助于減少一些國家“搭便車”的不良動機,如城市氣候領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)盟(C40)通過國際外交和宣傳工作支持市長和城市參與全球氣候行動,在城市層面推動綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,有助于減少由于國家層面的消極態(tài)度對氣候治理產(chǎn)生的負(fù)面影響;二是有助于推進(jìn)氣候治理議題設(shè)置、促進(jìn)氣候談判議題動態(tài)調(diào)整,如以跨國企業(yè)為代表的負(fù)責(zé)任大氣政策聯(lián)盟(ARAP)積極推動《蒙特利爾議定書基加利修正案》的談判進(jìn)程,有力地促成了各締約方限控溫室氣體氫氟碳化物(HFCs)生產(chǎn)和消費的相關(guān)協(xié)議;三是有助于提高聯(lián)合國氣候治理的技術(shù)支持與資金使用效率,緩解執(zhí)行赤字,如微軟創(chuàng)始人比爾·蓋茨在巴黎氣候峰會上倡議成立突破能源聯(lián)盟(BEC),幫助研發(fā)可靠、經(jīng)濟(jì)、不排放碳的清潔能源,并于2016年成立突破能源風(fēng)險投資基金(BEVF)為綠色能源發(fā)展提供資金支持?，F(xiàn)實地看,非國家行為體參與全球氣候治理仍有局限:一是表現(xiàn)為價值訴求差異化,國家行為體與非國家行為體參與氣候談判時都存在利益偏好,多利益攸關(guān)方同主權(quán)國家在談判互動過程中存在合作與對抗等多種可能,如私營企業(yè)逐利的本性會使其為企業(yè)利益而犧牲氣候治理公益;二是表現(xiàn)為話語權(quán)的失衡,如以美國為首的西方國家內(nèi)部涌現(xiàn)的社會組織,在氣候外交中可能會以自身的強勢地位擠壓發(fā)展中國家非政府組織的話語權(quán)。雖然非國家行為體在談判中擔(dān)當(dāng)著監(jiān)督角色,致力于促進(jìn)各參與締約方達(dá)成氣候協(xié)議,但非國家行為體數(shù)量愈多、意見也愈多,加之談判中缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制,可能會降低行動效率。綜上,行為主體多元化可以保證不同利益相關(guān)者發(fā)出自己的聲音,但客觀上也導(dǎo)致無政府狀態(tài)下的低效率。

(二)從機制治理目標(biāo)來看,表現(xiàn)為階段性目標(biāo)與總治理目標(biāo)之間的博弈

全球氣候治理機制在每個歷史發(fā)展階段都有其治理目標(biāo),目標(biāo)設(shè)定的影響因素既包含氣候變化現(xiàn)狀,也包含多利益攸關(guān)方對經(jīng)濟(jì)與政治發(fā)展的戰(zhàn)略考量。各行為體在參與氣候治理談判過程中,既有分歧,也有共識,存在各階段性目標(biāo)不一致甚至與總治理目標(biāo)相悖等復(fù)雜情況,因此,實現(xiàn)機制所設(shè)定的總目標(biāo)并不容易。加之部分國家行為體在框架內(nèi)對從屬機制進(jìn)行談判修訂,在框架外采取多邊或雙邊合作的方式制定新的治理機制,導(dǎo)致機制的階段性治理目標(biāo)之間也存在沖突或競爭,進(jìn)一步加劇氣候治理機制復(fù)雜化發(fā)展態(tài)勢。

就碳排放總量的治理目標(biāo)而言,《公約》《京都議定書》《巴黎協(xié)定》明確規(guī)定氣候治理最終目標(biāo)是把全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平以上低于2℃之內(nèi),并努力將氣溫升幅限制在工業(yè)化前水平以上1.5℃之內(nèi)。為實現(xiàn)本國的政治經(jīng)濟(jì)利益,各國在《公約》框架內(nèi)外開展針對碳排放量責(zé)任分?jǐn)偟臍夂蛘勁胁┺?出現(xiàn)氣候治理機制在溫室氣體排放總目標(biāo)方向上一致但階段性目標(biāo)不一致的情況。如1997年《京都議定書》中第三條規(guī)定“附件一”中的工業(yè)化國家的排放量在2008—2012年的第一個承諾期要相較于1990年基礎(chǔ)上減少5%,但根據(jù)政府間氣候變化專門委員會(IPCC)的預(yù)測,該階段性減排目標(biāo)的制定難以實現(xiàn)全球氣溫升幅2℃以內(nèi)的總目標(biāo)。由于國際社會的碳排放量總目標(biāo)與部分相關(guān)國家行為體的利益不一致,各國對待《京都議定書》的簽署及履約承諾態(tài)度差距較大,部分工業(yè)化國家如美國、日本等不愿承擔(dān)相應(yīng)的減排目標(biāo),相繼退出第二承諾期,全球氣候治理進(jìn)程受阻。國際社會期望通過氣候談判建立新的治理機制,重新分?jǐn)倻p排責(zé)任,承諾新的減排目標(biāo)。依據(jù)巴厘島路線圖的設(shè)計,2009年召開的哥本哈根氣候大會期望達(dá)成代替《京都議定書》的《哥本哈根協(xié)議》,但由于全球平均氣溫升幅控制在2℃以內(nèi)的總目標(biāo)未獲得廣泛認(rèn)可,各國提交的減排目標(biāo)中也沒有談及,使得該協(xié)議并未達(dá)到預(yù)期效果。進(jìn)入《巴黎協(xié)定》時期,基于各國減排能力及利益認(rèn)知的權(quán)衡,各締約國決定改變《京都議定書》確立的自上而下強制性減排機制,開始轉(zhuǎn)向自下而上國家自主貢獻(xiàn)這一自主性更強的減排機制。美國試圖利用該機制中“不強制”這一軟約束來承諾減排目標(biāo),但遭到歐盟強烈反對,歐盟希望以自上而下集權(quán)治理模式達(dá)成有法律約束力的減排協(xié)議,這就形成在全球氣候治理中具有較大影響力的歐盟與美國對壘的狀態(tài)。發(fā)展中國家對強制分?jǐn)倻p排目標(biāo)也有異議,因各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在較大變數(shù),也大多不贊成在該階段履行強制性減排協(xié)議,使得氣候談判在很長一段時間內(nèi)沒有進(jìn)展。2021年簽署的《格拉斯哥氣候協(xié)議》提出新的減排目標(biāo),要求各締約方不僅要提交新的國家自主貢獻(xiàn)方案,還要制定出2050年前后實現(xiàn)零碳排放的終極目標(biāo),但鑒于各締約方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r,短期內(nèi)一再提高減排目標(biāo)并非明智之舉,容易出現(xiàn)目標(biāo)完不成甚至是阻礙目標(biāo)實現(xiàn)的情況。由此可以看出,在氣候治理機制構(gòu)建過程中,氣候脆弱國和小島國訴求保障自身生存權(quán)、美國和產(chǎn)油國致力于保障自身經(jīng)濟(jì)利益、發(fā)展中國家則追求保障自身發(fā)展權(quán),各國都努力推動構(gòu)建符合本國利益的治理機制,導(dǎo)致氣候治理機制密度與日俱增,機制復(fù)雜化特征凸顯。

(三)從機制間的互動關(guān)系來看,表現(xiàn)為沖突與合作交織

隨著全球氣候治理機制日益增多,出現(xiàn)大量機制在功能上的交叉重疊現(xiàn)象,包括參與主體即行為體的重疊、治理功能的重疊,這些重疊主要以機制間的沖突與合作兩種形態(tài)出現(xiàn),并決定著全球氣候治理的前途命運。

根據(jù)氣候治理重疊機制互動發(fā)展方向的差異性,將重疊機制互動模式分為融合方向上的互動模式和離散方向上的互動模式[8],也可稱之為合作型互動和沖突型互動。圍繞《公約》框架下主權(quán)國家推行的一系列機制復(fù)合體如《京都議定書》《巴黎協(xié)定》等是推進(jìn)氣候善治的根本抓手,區(qū)域性的氣候治理機制如亞太清潔發(fā)展和氣候伙伴計劃(APP)、歐洲氣候變化計劃(ECCP)以及非國家行為體參與下的各種治理機制集群則是必要補充。從交叉重疊現(xiàn)象生成的動因來看,主要由機制間的權(quán)力關(guān)系、利益關(guān)系和價值理念決定。當(dāng)機制間存在協(xié)調(diào)的權(quán)力關(guān)系、相似的利益訴求、契合的價值理念時,就為機制互動向合作方向發(fā)展提供有力支撐;反之,當(dāng)機制間存在抵觸的權(quán)力關(guān)系、不同的利益訴求、迥異的價值理念時,就會出現(xiàn)締約方之間不可避免的沖突。當(dāng)前,聯(lián)合國框架下的各種氣候治理機制已朝著國家自主貢獻(xiàn)方向發(fā)展,各締約方利益考量“本國化”傾向嚴(yán)重,當(dāng)出臺的條約與本國利益沖突時可能出現(xiàn)強國、大國“另起爐灶”制定以強國、大國為主導(dǎo)的區(qū)域性氣候治理機制,而不是對現(xiàn)有機制進(jìn)行修補。

三、全球氣候治理機制復(fù)雜化的生成原因

全球氣候治理機制復(fù)雜化不僅與治理框架、治理能力有關(guān),也與主權(quán)國家氣候治理話語權(quán)轉(zhuǎn)移相關(guān),更與國際秩序持續(xù)演化下氣候治理國際領(lǐng)導(dǎo)力的缺失有關(guān)。

(一)聯(lián)合國推進(jìn)氣候治理的整體效能不高

聯(lián)合國憑借其國際影響力推動構(gòu)建了一系列氣候治理機制,為實現(xiàn)全球氣候善治作出卓越貢獻(xiàn),但現(xiàn)實地看,聯(lián)合國在氣候治理中存在不足,這也是全球氣候治理機制日趨復(fù)雜的重要原因。

一是治理效率偏低。聯(lián)合國機構(gòu)龐雜,各部門職能不明晰,缺乏合理分工,協(xié)調(diào)力不強,這種松散的治理結(jié)構(gòu)造成聯(lián)合國框架下全球氣候治理進(jìn)展緩慢,效果不佳[9]。二是治理能力偏弱。全球氣候善治目標(biāo)的實現(xiàn),要求聯(lián)合國在協(xié)調(diào)能力、監(jiān)督能力、資源整合與動員能力、促進(jìn)合作與化解沖突能力等方面具有較高水準(zhǔn),但目前來看,聯(lián)合國在這些方面的能力并不足。從歷次氣候談判可以看出,每當(dāng)談判陷入爭執(zhí)或僵局,聯(lián)合國未能協(xié)調(diào)好各方利益訴求,談判最終不是以少數(shù)服從多數(shù)結(jié)局,就是以大國間的彼此妥協(xié)收尾,一些締約方的利益被棄之不理,長此以往,必將限制其在全球氣候治理中發(fā)揮更大作用。同時,聯(lián)合國的監(jiān)督與獎懲能力不強,無法有效監(jiān)督各締約方落實氣候協(xié)議情況,更無法有效制裁那些背棄氣候協(xié)議或不能按時完成目標(biāo)任務(wù)的締約方。三是治理權(quán)威遭受挑戰(zhàn)。進(jìn)入21世紀(jì)以來,各種極端氣候事件頻發(fā),強化了各國對氣候治理問題的高度關(guān)注,聯(lián)合國多次召開氣候治理大會,圍繞各類議題展開探討,但遺憾的是,聯(lián)合國未能解決好各方分歧,許多主權(quán)國家選擇繞開聯(lián)合國通過雙邊或多邊合作達(dá)成協(xié)議,如歐盟、二十國集團(tuán)和亞太經(jīng)合組織等在利益一致的前提下創(chuàng)建新的區(qū)域性氣候治理機制,這些機制的構(gòu)建改變了過去以聯(lián)合國為主導(dǎo)的氣候治理模式,削弱了聯(lián)合國的氣候治理引領(lǐng)權(quán),導(dǎo)致聯(lián)合國在全球氣候治理中的國際動員能力逐漸弱化。

(二)國際政治經(jīng)濟(jì)格局演變下氣候話語權(quán)趨于多元

國際氣候談判不僅包括減排指標(biāo)的競爭,也包括規(guī)則和規(guī)范制定話語權(quán)的競爭。氣候話語權(quán)是指全球氣候治理各相關(guān)行為體在利益認(rèn)知的基礎(chǔ)上對氣候治理的規(guī)范、機制、程序等擁有的主導(dǎo)權(quán)、制定權(quán)、控制權(quán)和修改權(quán)[10]。氣候治理話語權(quán)強弱與國家經(jīng)濟(jì)實力和國際政治地位相關(guān)。

一是新興經(jīng)濟(jì)體崛起使其全球氣候治理話語權(quán)提升。世界百年未有之大變局主要表現(xiàn)之一是國際力量對比持續(xù)朝著有利于新興經(jīng)濟(jì)體方向發(fā)展,當(dāng)前新興經(jīng)濟(jì)體對發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)趕超仍在繼續(xù)。據(jù)國際貨幣基金組織IMF發(fā)布的報告數(shù)據(jù)顯示,2021年新興市場與發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)總量已達(dá)到發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的71.7%[11]。新興經(jīng)濟(jì)體總體實力不斷增強,在全球氣候治理領(lǐng)域,以基礎(chǔ)四國(中國、印度、巴西、南非)為代表的新興經(jīng)濟(jì)體推動氣候治理已取得顯著成效并引發(fā)國際秩序深刻轉(zhuǎn)型。全球出現(xiàn)多個政治力量中心的現(xiàn)狀,也加速全球氣候治理朝著多個方向擴散,出現(xiàn)多種區(qū)域性合作治理機制,使全球氣候治理機制日益呈現(xiàn)出復(fù)雜化發(fā)展傾向。二是美國國內(nèi)政治斗爭加劇氣候治理話語權(quán)多元分散。在氣候治理機制創(chuàng)建和運行初期,以美國、歐盟為代表的發(fā)達(dá)國家掌握著氣候談判和規(guī)范制定的主導(dǎo)權(quán)和話語權(quán),然而,美國國內(nèi)政治斗爭使其在不同階段對全球氣候治理機制態(tài)度不盡相同。在氣候治理問題上,充斥著民主黨和共和黨的紛爭,導(dǎo)致美國全球氣候治理立場搖擺和不可持續(xù),美國無法穩(wěn)定參與全球氣候治理機制構(gòu)建。在美國拒絕《京都議定書》第二承諾期的延續(xù)使得國際氣候談判陷入僵局期間,以中國為首的基礎(chǔ)四國集體作出減排承諾,承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任與義務(wù),對推動全球氣候治理作出積極貢獻(xiàn)。

(三)國際社會的無政府狀態(tài)與領(lǐng)導(dǎo)力赤字的雙重困境

國際社會的無政府狀態(tài)與領(lǐng)導(dǎo)力赤字的雙重困境對全球氣候治理形成一定約束,是導(dǎo)致氣候治理機制復(fù)雜化的重要原因。

國際社會的無政府狀態(tài)意味著國際政治運行中缺少類似一國社會的中央政府和法律權(quán)威制約各利益主體,各國依據(jù)各自利益和道德價值標(biāo)準(zhǔn)行事[12]。氣候問題波及每個國家,誰也不能置身事外,氣候善治必須依靠世界各國共同努力,這就要求以一個整體來解決氣候治理問題,但具體實施起來,卻是各主權(quán)國家基于自身利益考量而各行其是,陷入“吉登斯悖論”,無法形成氣候治理合力。聯(lián)合國作為國際組織雖有一定權(quán)威性,但也只能在一定程度上協(xié)調(diào)各方利益推動氣候治理走向有序合作,無法保證取得實質(zhì)性成效。全球氣候治理同一國氣候治理一樣,也需要國家領(lǐng)導(dǎo)力支撐,權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)力對協(xié)調(diào)各方、共促全球氣候善治至關(guān)重要。以《公約》為基礎(chǔ)的框架內(nèi)從屬機制在促進(jìn)全球氣候治理方面起到不可替代作用,但由于缺乏法律約束力而難以有效執(zhí)行;聯(lián)合國參與全球氣候治理的效能不高、缺乏絕對領(lǐng)導(dǎo)力,使各利益攸關(guān)方在框架外建立了一系列多邊或雙邊治理機制,加劇全球氣候治理機制復(fù)雜化態(tài)勢。長期以來,歐盟被認(rèn)為是全球氣候治理中具有領(lǐng)導(dǎo)力的參與者,在推動全球氣候治理機制構(gòu)建中發(fā)揮重要作用,但在后巴黎時代,隨著各相關(guān)國家行為體圍繞氣候談判和責(zé)任分?jǐn)傞_展的政治博弈的逐漸激化,氣候治理進(jìn)程受阻,歐盟影響力逐漸減弱。加之歐盟內(nèi)部各成員國經(jīng)濟(jì)與能源結(jié)構(gòu)差距使其履約實踐受阻,影響其權(quán)威性,都使得國際領(lǐng)導(dǎo)力赤字日趨嚴(yán)重。同時,治理機制數(shù)量上的持續(xù)擴張使得職能分工、層次劃分愈發(fā)煩瑣復(fù)雜,治理成本上升,強化了“有組織的不負(fù)責(zé)任”,進(jìn)一步加劇全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)乏力問題。

四、全球氣候治理機制復(fù)雜化的中國應(yīng)對

目前,全球氣候治理機制日趨復(fù)雜化,給氣候治理帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。習(xí)近平主席在領(lǐng)導(dǎo)人氣候雄心峰會上指出,世界各國要“團(tuán)結(jié)一心,開創(chuàng)合作共贏的氣候治理新局面……提振雄心,形成各盡所能的氣候治理新體系……增強信心,堅持綠色復(fù)蘇的氣候治理新思路”[13],展現(xiàn)了負(fù)責(zé)任大國參與全球氣候治理的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。在氣候治理機制復(fù)雜化背景下,中國應(yīng)積極發(fā)揮引領(lǐng)者作用,提升治理安排的系統(tǒng)性,促進(jìn)機制間的協(xié)同互動。

(一)確保包容性和參與度,推動氣候治理機制協(xié)同互動

任何一個國家,僅靠單打獨斗是無法戰(zhàn)勝氣候變化的,當(dāng)前全球氣候治理實踐表現(xiàn)為兩個維度:一是以《公約》為核心的聯(lián)合國框架下的氣候治理;二是在聯(lián)合國框架外由多個利益攸關(guān)方共同推進(jìn)的多領(lǐng)域多維度的氣候治理,形成以《公約》為核心框架內(nèi)的從屬治理機制和《公約》外多邊治理機制互動的復(fù)雜化治理態(tài)勢。羅伯特·基歐漢(Robert O.Keohane)與戴維·維克托(David G.Victor)認(rèn)為,在聯(lián)合國框架下追求全面統(tǒng)一的制度難以實現(xiàn),機制復(fù)合體增強了制度靈活性,在全球氣候治理實踐中比綜合的、全面的國際制度更具有優(yōu)勢[4]。因此,在參與全球氣候治理實踐中,要講團(tuán)結(jié)、促合作,通過公平合理的制度和規(guī)則來協(xié)調(diào)規(guī)范各國關(guān)系,維護(hù)全球應(yīng)對氣候變化的集體努力,在以《公約》為核心框架下的全球氣候治理機制權(quán)威性的基礎(chǔ)上,積極推動《公約》框架內(nèi)外的氣候治理機制協(xié)同互動。在國際社會無政府狀態(tài)下,推進(jìn)全球氣候治理機制走向協(xié)同互動不僅需要聯(lián)合國發(fā)揮積極作用以協(xié)調(diào)大國合作,也需要各相關(guān)行為體共同參與。中國作為氣候治理領(lǐng)域中迅速崛起的大國,在推動氣候治理機制協(xié)同互動中更應(yīng)充分發(fā)揮積極作用,確保全球氣候治理體系具有最大的包容性和參與度。具體來說,要在氣候談判中促進(jìn)各行為體在平等協(xié)商基礎(chǔ)上進(jìn)行合作,為各主體間的對話提供積極有效的制度化溝通渠道;在氣候治理領(lǐng)域中加強自身人員培訓(xùn)和知識體系建設(shè),為氣候談判提供專業(yè)、科學(xué)、有效的解決方案,提升氣候治理機制的專業(yè)化和科學(xué)化;在規(guī)則協(xié)調(diào)和爭端處理方面發(fā)揮積極作用,使大眾明晰應(yīng)對氣候變化的責(zé)任,減少因利益分歧產(chǎn)生的爭端。

(二)維護(hù)和促進(jìn)多邊主義,推動氣候治理走向新型合作共治

全球性問題必須通過國際合作解決,多邊主義是解決全球性問題的關(guān)鍵,加強國際合作、完善氣候治理機制是應(yīng)對氣候變化的有效路徑。合作并不是實現(xiàn)絕對的和諧,但利益攸關(guān)方可通過合作調(diào)和各方利益需求或期望偏好。2020年11月,習(xí)近平主席在二十國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人利雅得峰會“守護(hù)地球”主題邊會上呼吁“二十國集團(tuán)要繼續(xù)發(fā)揮引領(lǐng)作用,在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》指導(dǎo)下,推動應(yīng)對氣候變化《巴黎協(xié)定》全面有效實施”[14]。2020年12月,習(xí)近平主席在氣候雄心峰會上的講話明確指出,“我們只有堅持多邊主義,講團(tuán)結(jié)、促合作,才能互利共贏,福澤各國人民”[15]。2021年4月,習(xí)近平主席在領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會上正式提出“共同構(gòu)建人與自然生命共同體”[16],以人類命運共同體理念引領(lǐng)氣候治理。我國要繼續(xù)堅持多邊主義,深化國際社會伙伴關(guān)系,通過多邊合作彌合差異,共建公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系。

一方面,整合全球氣候治理機制需要中美歐的協(xié)調(diào)與合作,共同發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力。在中歐合作方面,應(yīng)繼續(xù)努力推動建立中歐綠色伙伴關(guān)系。2020年9月,中歐領(lǐng)導(dǎo)人決定建立中歐環(huán)境與氣候高層對話機制,打造中歐綠色合作伙伴關(guān)系,并在2021年重申該對話機制作為雙方加強環(huán)境與氣候領(lǐng)域雙邊合作行動的重要平臺將持續(xù)發(fā)揮作用。氣候變化議題是中美之間最具合作潛力的領(lǐng)域,也被普遍認(rèn)為是推動中美關(guān)系破冰回暖的突破口,因此,中美關(guān)系的轉(zhuǎn)圜往往成為推動全球氣候治理取得進(jìn)展的重要契機。2023年11月15日,中美兩國發(fā)表《關(guān)于加強合作應(yīng)對氣候危機的陽光之鄉(xiāng)聲明》,決定啟動中美“21世紀(jì)20年代強化氣候行動工作組”以加快具體氣候行動,所釋放出的積極信號無疑將為人類攜手應(yīng)對更多全球性挑戰(zhàn)注入強大信心。另一方面,通過“南南合作”和綠色“一帶一路”建設(shè)加強與廣大發(fā)展中國家的綠色伙伴關(guān)系。要進(jìn)一步強化各國應(yīng)對氣候變化的榮損與共認(rèn)知,使其認(rèn)識到氣候變化挑戰(zhàn)面前人類命運與共。要本著量力而行、盡力而為原則,不斷提高國家自主貢獻(xiàn)度,率先垂范引領(lǐng)各締約方推進(jìn)《公約》框架下以《巴黎協(xié)定》和《格拉斯哥氣候協(xié)議》為代表的全球氣候治理機制的貫徹落實[17]。要通過雙邊或多邊合作協(xié)商,減少利益分歧,推動各利益攸關(guān)方從全面和長遠(yuǎn)的角度認(rèn)識氣候治理,促進(jìn)日趨復(fù)雜化的氣候治理機制協(xié)同融合互動,推動全球氣候治理走向善治。

(三)充分發(fā)揮引領(lǐng)者作用,推動全球氣候治理機制系統(tǒng)化發(fā)展

氣候治理在國際政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域受到廣泛關(guān)注,其跨越領(lǐng)域的議題設(shè)置也加劇了機制復(fù)雜化,使氣候治理機制不僅要平衡各利益攸關(guān)方的利益分歧,還要兼顧氣候變化對發(fā)展、經(jīng)濟(jì)、安全、人權(quán)等各領(lǐng)域的影響,因此,在國際領(lǐng)導(dǎo)乏力狀態(tài)下,更緊迫需要具有影響力的參與方為氣候治理機制的完善而協(xié)調(diào)各方利益、凝聚治理共識。近年來,中國在氣候治理領(lǐng)域行動力和影響力的上升有目共睹。習(xí)近平總書記在2022年1月中央政治局第三十六次集體學(xué)習(xí)時強調(diào),要“積極參與和引領(lǐng)全球氣候治理,以更加積極姿態(tài)參與全球氣候談判議程和國際規(guī)則制定,推動構(gòu)建公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系”[18]。中國作為全球生態(tài)文明建設(shè)的參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者,應(yīng)為全球氣候治理機制有效供給、優(yōu)化更新《公約》《京都議定書》《巴黎協(xié)定》《格拉斯哥氣候協(xié)議》等制度設(shè)計、推動構(gòu)建更加完善的治理體系作出積極貢獻(xiàn)。一是引導(dǎo)建構(gòu)《格拉斯哥氣候協(xié)議》下的跟蹤責(zé)任分配、履約核查、評審激勵等配套機制。以國家自主貢獻(xiàn)為依托,完善履約保障機制,構(gòu)建強有力的問責(zé)監(jiān)督機制,推動自下而上減排機制的履約落實。二是促進(jìn)綠色金融的國際合作,推動國際綠色金融體系構(gòu)建。2016年,中國以輪值主席國的身份首次將綠色金融納入G20峰會的核心議題之一,并成立G20綠色金融研究小組(Green Finance Study Group,GFSG),以持續(xù)推動綠色金融國際合作。同年,中國人民銀行、財政部、國家發(fā)展改革委等七部門聯(lián)合出臺《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》,明確碳金融是綠色金融體系的重要一環(huán)。作為氣候金融的重要組成部分,碳市場需要發(fā)揮更為積極的作用,為推動實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和持續(xù)注入活力。全國碳市場雖然已經(jīng)正式啟動運行,開展了以碳遠(yuǎn)期、碳期權(quán)等為主的碳金融衍生品交易試點,但并未形成規(guī)模與體系,仍有較大的發(fā)展空間,因此,應(yīng)積極推動現(xiàn)貨市場和碳金融衍生品市場的雙向聯(lián)動,建構(gòu)品類齊全的全國性碳排放交易市場,促進(jìn)綠色金融發(fā)展。三是積極推動長期資金目標(biāo)、綠色氣候資金、技術(shù)機制等條款的落實,拓寬氣候資金融資渠道,推動綠色技術(shù)支持與轉(zhuǎn)讓。此外,中國要與國際社會攜手制訂發(fā)達(dá)國家為發(fā)展中國家提供資金支持的具體分?jǐn)偡桨?根據(jù)發(fā)達(dá)國家的歷史責(zé)任、承諾履行、資金給付能力等,力促發(fā)達(dá)國家兌現(xiàn)資金和技術(shù)承諾。