藺曉林

內(nèi)容提要：印度獨立至今，以相關(guān)決策過程是否具備機制化特征及其發(fā)展程度為判斷依據(jù)，其國家安全決策機制大體呈現(xiàn)三個階段性沿革：獨立后較長一段時期，威權(quán)型決策是其主要特征，并隨多屆政府改革嘗試向機制化緩慢演進；瓦杰帕伊政府重建國家安全委員會，在形式上確立以戰(zhàn)略政策小組、國安會秘書處和國家安全顧問委員會為中樞的決策機制；近年莫迪政府的改革則在多個具體環(huán)節(jié)推動印度國家安全決策朝著機制化拓展。在現(xiàn)代化發(fā)展和國家建構(gòu)模式探索的雙線邏輯推動下，印度國家安全決策主體不斷擴大，決策過程和內(nèi)容漸趨科學(xué)化，決策影響力不斷拓展?jié)B透向各領(lǐng)域，推動印度國家安全決策機制朝著機制化運作、整體長遠規(guī)劃和系統(tǒng)化綜合協(xié)調(diào)的方向不斷演進。

國家安全一般指一個國家不受內(nèi)部和外部的威脅、破壞而保持穩(wěn)定有序的狀態(tài)。其內(nèi)涵隨時代發(fā)展不斷變化，從傳統(tǒng)軍事領(lǐng)域逐步拓展至外交、經(jīng)濟、文化等非傳統(tǒng)領(lǐng)域，各國政府為保障其變化的安全目標也不斷結(jié)合各自國情調(diào)整決策方式，形成各具特色的國家安全決策機制。自1947年獨立至今，印度國家安全決策機制經(jīng)歷了從英式內(nèi)閣委員會架構(gòu)，逐步轉(zhuǎn)向美式國家安全委員會(以下簡稱“國安會”)架構(gòu)的漫長沿革，逐步建立起以總理領(lǐng)導(dǎo)國安會為核心的國家安全決策體系。這一變化是印度綜合國力提升后完善并強化政府對戰(zhàn)略力量掌控的需要，是印度國家安全觀及其戰(zhàn)略目標發(fā)生轉(zhuǎn)向的具體表現(xiàn)，也是印度在追求現(xiàn)代化強國目標中不斷完善國家安全決策機制的結(jié)果。

目前，學(xué)界關(guān)于印度國家安全決策機制的研究成果較少(1)國內(nèi)學(xué)者李太宇曾結(jié)合案例對21世紀印度國家安全決策的行為主體、運行機制等進行考察，并簡略涉及印度國家安全決策機制的歷史演變；其他研究則多以中美俄及歐洲發(fā)達國家為對象，鮮少涉及印度。參見李太宇：《印度的國家安全決策》，北京：國防大學(xué)出版社，2016年；彭光謙：《世界主要國家安全機制內(nèi)幕》，南京：江蘇人民出版社，2014年；王曉東：《國家安全決策機制研究》，北京：金城出版社，2022年。，多以印度國家安全相關(guān)的戰(zhàn)略思想解讀和政策演變(2)參見王世達：《印度的印度洋安全觀及政策實踐》，《國家安全論壇》2022年第1期，第3—13頁；Prakash Gopal，“India’s Maritime Security Legal Framework and Its Influence on International Maritime Security Cooperation，” Maritime Affairs：Journal of the National Maritime Foundation of India，Vol.18，No.1(June 2022)，pp.91-103。，或與之相關(guān)的機構(gòu)、體系、制度研究為主(3)參見蔡舒皖：《論國家安全委員會在外交決策中的作用——以美英印國安會為例》，外交學(xué)院外交學(xué)碩士學(xué)位論文，2012年；王世達：《印度國家安全委員會的歷史脈絡(luò)及制約因素》，《國家安全研究》2022年第4期，第52—66頁；樓春豪：《威脅應(yīng)對與安全環(huán)境塑造：印度的國家安全研究》，《國際政治研究》2023年第4期，第9—37頁；Zubin Dash，“Economic Security：The Missing Link in India’s National Security Architecture，” Strategic Analysis，Vol.42，No.6(February 2019)，pp.633-639；Vinay Kaura，“India’s National Security Coordination and Policymaking：Assessing the Role and Influence of Institutions and Individuals，” The RUSI Journal，Vol.165，No.7(March 2021)，pp.68-84。。同時，現(xiàn)有成果多集中在21世紀以來的較近時段，較少對印度國家安全決策機制的歷史沿革進行系統(tǒng)梳理和研究。

本文嘗試梳理印度獨立以來國家安全決策機制的歷史演變，考察其沿革的內(nèi)在邏輯與發(fā)展趨勢。

一、從威權(quán)型決策向機制化決策的緩慢演變

自1947年獨立至拉吉夫·甘地在1989年大選中落敗，尼赫魯祖孫三代在國大黨簇擁下長期掌權(quán)，自詡為世界最大民主國家的印度一度出現(xiàn)“王朝政治”現(xiàn)象。(4)參見王紅生、B.辛格：《尼赫魯家族與印度政治》，北京：北京大學(xué)出版社，2011年，第285頁。其間，印度長期奉行“文官治軍”原則，主要由總理領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)閣處理有關(guān)國家安全的重大事務(wù)，缺乏整體國家安全觀與戰(zhàn)略部署，國家安全決策過程呈現(xiàn)威權(quán)化、碎片化、應(yīng)急化等特征。1962年中印邊境武裝沖突后，印度政府曾陸續(xù)嘗試多項改革舉措，以期改善中央決策的種種弊端，推動相關(guān)決策機制化發(fā)展。但隨著“印度女王”英迪拉·甘地兩次上臺執(zhí)政、累計時長近16年的掌權(quán)，威權(quán)型決策成為這一時期印度國家安全決策的突出特征。

(一)繼承英式內(nèi)閣架構(gòu)的威權(quán)型決策路徑

從1947年8月印度與巴基斯坦實行分治、印度實現(xiàn)獨立至1950年1月組建印度共和國，印度擺脫英國殖民地身份以主權(quán)國家面目獨立面對世界，彼時尚未形成系統(tǒng)清晰的整體國家安全觀念和長期戰(zhàn)略規(guī)劃，國防事務(wù)成為國家安全的主要內(nèi)容。尤其1948年印度和巴基斯坦在克什米爾地區(qū)達成?；饏f(xié)議后，印度在南亞次大陸幾乎再無敵手，民族自信心空前高漲，“大印度主義”思潮盛行一時，作為開國總理的尼赫魯多次在國際場合宣揚“印度中心論”，堅信印度將日益成為亞洲軸心。(5)Sarvepalli Gopal，Jawaharlal Nehru：A Biography，Vol.2：1947-1956， Harvard University Press，1980，p.33.

在此背景下，該時期的印度國家安全決策路徑呈現(xiàn)兩個鮮明特征：其一，繼承了英殖民者在“印巴分治”方案中留下的建國方案，循沿伊斯梅(Lord Ismay)和蒙巴頓(Lord Mountbatten)搭建的國家安全事務(wù)管理框架，呈現(xiàn)明顯的英式內(nèi)閣決策路徑；(6)P.V.R. Rao，“Governmental Machinery for the Evolution of National Defence Policy and the Higher Direction of War，” Strategic Analysis，Vol.39，No.5，2015，pp.572-578.其二，深受尼赫魯個人領(lǐng)袖色彩影響，涉及國家安全的重大決策多由尼赫魯(總理兼外長)領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)閣臨時做出，呈現(xiàn)威權(quán)化、碎片化、應(yīng)急化等特點。

印度憲法明確規(guī)定，總統(tǒng)是名義上的國家元首，也是印度武裝力量的最高統(tǒng)帥，但實際領(lǐng)導(dǎo)權(quán)由總理和內(nèi)閣控制，形成了一套以總理為實際領(lǐng)導(dǎo)核心的內(nèi)閣決策治理體系。至1962年中印邊境武裝沖突爆發(fā)前，涉及國家安全的重大事務(wù)(以國防事務(wù)為主)通常由總理領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)閣防務(wù)委員會(Defence Committee of the Cabinet)統(tǒng)籌決策。在該委員會領(lǐng)導(dǎo)下，國防部長委員會(Defence Minister’s Committee)、參謀長委員會(Chiefs of Staff Committee)、聯(lián)合情報委員會(Joint Intelligence Committee)和聯(lián)合計劃委員會(Joint Planning Committee)等國防部所屬機構(gòu)負責(zé)具體國防事宜，共同構(gòu)成當(dāng)時印度國家安全(國防)事務(wù)決策的主體。

在該體系中，內(nèi)閣防務(wù)委員會是尼赫魯政府的核心決策機構(gòu)，由總理、國防部長、外交部長、內(nèi)政部長、財政部長和三軍總司令(1955年該職務(wù)被裁撤，僅設(shè)軍種參謀長)組成。由于尼赫魯在印度建國后的絕對權(quán)威，加上其強勢的個人領(lǐng)袖作風(fēng)，該委員會一度成為尼赫魯及其心腹的決策傳聲筒。

國防部長委員會是當(dāng)時印度國防部內(nèi)的最高決策機構(gòu)，由國防部長主持，各軍種參謀長、國防秘書、財政顧問共同組成。通常，陸軍參謀長的意見更受總理和國防部長重視，海軍和空軍參謀長僅在涉及本軍種事務(wù)時才受邀發(fā)表意見。

參謀長委員會隸屬國防部，是當(dāng)時最高軍事咨詢機構(gòu)。(7)“Mehra Relinquishes Chiefs of Staff Committee Chairmanship，” Press Information Bureau (Defence Wing)，Government of India，New Delhi，January 31，1976，p.1.由海陸空各軍種參謀長組成，負責(zé)協(xié)調(diào)各軍種活動，主要通過國防部長向內(nèi)閣相關(guān)委員會提供軍事相關(guān)決策建議。各軍種參謀長上對國防部長負責(zé)，下對本軍種行使作戰(zhàn)指揮職能，形成國防部直接領(lǐng)導(dǎo)三軍、各軍種分別管理指揮的分立體系。

聯(lián)合情報委員會隸屬參謀長委員會，是當(dāng)時決策的主要信息來源，由外交部一名聯(lián)秘(Joint Secretary，相當(dāng)于司局級)主持，三軍種情報機構(gòu)、國防部、內(nèi)政部和各專職情報機構(gòu)代表共同組成，主要負責(zé)匯總整理各類情報信息，定期向參謀長委員會和內(nèi)閣提供國防相關(guān)的綜合情報評估。但由于權(quán)限過小、情報收集缺乏規(guī)劃性等，其發(fā)揮的實際作用有限。聯(lián)合計劃委員會則更是形同虛設(shè)。

具體而言，該時期印度國家安全決策路徑的主要弊端有三：第一，“文官治軍”原則把軍方完全排擠出決策層，由文官主導(dǎo)的國防部被賦予全面的軍政權(quán)和軍令權(quán)(8)參見魏涵：《尼赫魯政府的文官控制措施及其對印度國防建設(shè)和軍事能力的影響(1947—1962)》，《軍事歷史研究》2022年第4期，第105—114頁。；參謀長委員會雖然代表軍方發(fā)揮咨詢和執(zhí)行職能，但重大、緊急事項均由文官出身的國防部長處理或上報內(nèi)閣決策，明確形成國防部文官掌權(quán)、軍隊執(zhí)行擔(dān)責(zé)的“權(quán)責(zé)分離”結(jié)構(gòu)，引起軍方長期不滿。第二，以內(nèi)閣為首的各職能部門缺乏處理國家安全事務(wù)的經(jīng)驗，多受現(xiàn)行法律、政令、部門利益等因素影響，協(xié)作效率低下，難以從宏觀層面或長遠視野對國內(nèi)外重大事件做出超前判斷或提出妥善解決方案。第三，尼赫魯總理長期執(zhí)政和威權(quán)家長作風(fēng)，使印度國家安全決策往往“政出一人”，缺乏必要的中長期規(guī)劃，又經(jīng)常因延誤解決問題的最佳時機而陷入被動，這一點在1962年中印邊境武裝沖突沖中表現(xiàn)尤為明顯。

(二)中印邊境武裝沖突后的改革探索

1962年中印邊境武裝沖突后，尼赫魯?shù)摹按髧鴫簟逼扑?，其個人權(quán)威也急劇下滑，“大印度主義”遭受重挫。為提高印軍在沖突時的應(yīng)對效率，提高決策的針對性、長效性和規(guī)劃性，尼赫魯將內(nèi)閣防務(wù)委員會改組為內(nèi)閣緊急事務(wù)委員會(Emergency Committee of the Cabinet)，開始制定首個五年國防計劃，謀求依靠蘇、美等大國援助加快國防現(xiàn)代化進程。(9)參見劉恒：《美國對印度第一個五年國防計劃的援助和限制(1962—1965)》，《史學(xué)集刊》2023年第2期，第84—96頁。

此次改組后，內(nèi)閣緊急事務(wù)委員會統(tǒng)攬軍事與外交決策大權(quán)。該委員會直屬內(nèi)閣秘書處，由總理任主席，內(nèi)政、外交、國防、財政四大部長同為成員，三軍種參謀長被排除在外，表明以尼赫魯為首的決策層對印軍在沖突中的糟糕表現(xiàn)極為不滿。同時，印政府還改組國防部長委員會，提高其在決策中的作用，設(shè)立多個職能委員會以加速國防力量建設(shè)和部署；聯(lián)合情報委員會被劃歸內(nèi)閣秘書處，并獨立任命主席(不再由外交部聯(lián)秘兼任)。但隨著中方全線主動?；穑≌O(shè)置的多個職能委員會陸續(xù)解散或被閑置，長期不太活躍的聯(lián)合計劃委員會也于1965年解散。不過，總理作為領(lǐng)導(dǎo)核心的威權(quán)型決策路徑并無明顯變化。

尼赫魯去世后，為應(yīng)對復(fù)雜多變的地緣政治格局并重新確立印度在南亞地區(qū)的霸主地位，印度戰(zhàn)略界開始討論改善國家安全決策和建立協(xié)調(diào)機制等議題，后續(xù)政府也數(shù)次做出改革嘗試，推動國家安全決策機制系統(tǒng)化、科學(xué)化發(fā)展。1964年6月，印度總理夏斯特里(Lal Bahadur Shastri)設(shè)立總理秘書處(Prime Minister’s Secretariat)，總理秘書開始通過內(nèi)閣秘書委員會(Committee of Secretaries)在國家安全決策中發(fā)揮機制性作用。(10)Ammar Nainar，“The Evolution and Roles of India’s National Security Council，” ORF Background Paper，No.7，F(xiàn)ebruary 25，2022，p.3.1966年，總理英迪拉在外交部設(shè)置政策計劃審查委員會(Policy Planning and Review Committee)，負責(zé)審查和規(guī)劃印度對外政策以供內(nèi)閣各委員會咨詢。(11)N. R. Pillai，“Report of the Committee on the Indian Foreign Service，1966，” Ministry of External Affairs，Government of India，October 17，1966，p.25.1968年，英迪拉政府設(shè)立調(diào)查分析局(Research and Analysis Wing)，隸屬內(nèi)閣秘書處，專門負責(zé)對外情報工作，以改善國家安全決策中對外情報工作不力的狀況。(12)Jayshree Bajoria，“RAW：India’s External Intelligence Agency，” Council on Foreign Relations，November 7，2008，https：// www.cfr.org/backgrounder/raw-indias-external-intelligence-agency [2023-07-25].

值得注意的是，國防研究分析所(Institute for Defense Studies and Analysis)在1968年首次提出應(yīng)建立“國家安全委員會”(National Security Council)，并以報告形式遞交政府改革委員會(Administrative Reform Commission)，建議“以內(nèi)閣防務(wù)委員會為藍本組建國家安全委員會，以綜合制定國家安全目標，并協(xié)調(diào)外交、國防、技術(shù)和經(jīng)濟政策”。(13)K. Subrahmanyam，“IDSA in Retrospect，” Strategic Analysis，Vol.35，No.4，July 2011，pp.719-738.這表明，印度戰(zhàn)略界已經(jīng)意識到，面對日趨復(fù)雜多變的國際局勢，有必要打破尼赫魯時期軍事外交等高層決策權(quán)被總理一人把持的局面，開始嘗試加強多個機構(gòu)和部門(總理府、內(nèi)閣、議會等)在高層決策中的分工，以建設(shè)機制化的國家安全決策體系。

但隨著英迪拉·甘地總理地位的鞏固，英迪拉以強硬作風(fēng)將高層決策權(quán)牢牢握在手中，建立國安會的提議不了了之。1970年，英迪拉廢除內(nèi)閣緊急事務(wù)委員會和外交事務(wù)委員會，改設(shè)內(nèi)閣政治事務(wù)委員會(Cabinet Committee of Political Affairs)，由總理任主席，內(nèi)政、外交、國防、財政四大部長為成員，仍然將各軍種參謀長排除在外。自此，內(nèi)閣政治事務(wù)委員會成為印度國家安全事務(wù)最高決策機構(gòu)。

1977年人民黨(Janata Party)執(zhí)政后，德賽政府在內(nèi)閣秘書下設(shè)高級秘書委員會(Senior Secretaries Committee)，由內(nèi)政、外交、國防、財政四部秘書和三軍種參謀長共同擬定長期國防規(guī)劃。1978年，德賽政府又將高級秘書委員會改組為國防計劃委員會(Defence Planning Committee)，負責(zé)審核擬定各類重要國防計劃、定期評估國家安全形勢并提供咨詢意見等，但實際效果不明顯。1980年英迪拉重掌政權(quán)后，再次將政策計劃審查委員會作為總理與各部首長直接溝通的橋梁。直至1985年，拉吉夫總理以多個具體的事務(wù)委員會取代政策計劃審查委員會，英迪拉時期的個人決策格局才稍有改觀。

這一時期，印政府核心決策機構(gòu)的頻繁調(diào)整，凸顯了政黨高層圍繞國家安全決策展開的權(quán)力爭斗，也是印度探索機制化決策建設(shè)的重要嘗試。隨著印度在20世紀70年代綜合國力的提升，印度戰(zhàn)略界逐漸意識到整體國家安全戰(zhàn)略的重要性，開始嘗試綜合權(quán)衡并協(xié)調(diào)外交、國防、技術(shù)和經(jīng)濟等多領(lǐng)域需求，以制定長期戰(zhàn)略規(guī)劃。但在國內(nèi)斗爭中，英迪拉總理依靠國大黨的長期執(zhí)政優(yōu)勢和個人鐵腕手段，再度將高層決策權(quán)牢牢握在手中，使其個人領(lǐng)袖作風(fēng)不遜于尼赫魯時期，曾以聯(lián)盟形式短暫執(zhí)政的人民黨政府無力也無暇改變這一局面，印度國家安全決策的機制化仍在緩慢醞釀之中。

二、從無到有的國家安全委員會決策機制

1989年，國大黨在大選中落敗，印度人民黨(Bharatiya Janata Party，簡稱“印人黨”)影響力快速攀升，印度政壇進入權(quán)力頻繁更替的動蕩時期。此后，多屆政府打著革除弊政的名義改革決策中樞機構(gòu)，以限制總理專權(quán)，并擴大中央決策基礎(chǔ)和本黨執(zhí)政基礎(chǔ)。尤其是短暫組閣的維·普·辛格(V. P. Singh)政府1990年首次建立國安會，成為印度國家安全決策走向機制化過程中較有突破性的一次嘗試。但由于國際環(huán)境隨冷戰(zhàn)結(jié)束而風(fēng)云突變，印度國內(nèi)又因政權(quán)更迭頻繁而導(dǎo)致中央政府力有不逮，印度在該時期的內(nèi)外戰(zhàn)略目標相對保守，其國家安全決策機制改革也出現(xiàn)反復(fù)。直至1999年，瓦杰帕伊政府正式建立以國安會為核心的機制化決策體系，標志著印度國家安全決策開始邁向科學(xué)調(diào)研、全面協(xié)調(diào)、整體長期規(guī)劃的新階段。

(一)在英式內(nèi)閣制與美式總統(tǒng)制間徘徊

1989年，以聯(lián)合政府形式組閣的辛格總理上臺，他堅決反對過分集權(quán)和黨政一體，主張實行“一人一崗”。(14)參見林承節(jié)：《印度史》，北京：人民出版社，2014年，第491頁。為兌現(xiàn)競選承諾并改善印度國家安全決策中個人專權(quán)的弊端，辛格于1990年8月宣布建立國安會，由總理任主席，成員仍以內(nèi)政、外交、國防、財政四大核心部長為主，輔以其他相關(guān)內(nèi)閣部長或各邦首席部長。(15)“Prime Minister’s Statement on National Security Council，” Press Information Bureau，Government of India，August 24，1990，p.1.國安會下設(shè)戰(zhàn)略核心小組(Strategic Core Group)、秘書處和國家安全顧問委員會(National Security Advisory Board)三個部門。其中，戰(zhàn)略核心小組主席由內(nèi)閣秘書兼任，成員包括三軍種參謀長、情報負責(zé)人和相關(guān)部門秘書；秘書處由聯(lián)合情報委員會秘書兼管；國家安全顧問委員會由各邦首席部長、議員、學(xué)者、科學(xué)家及部分具有行政經(jīng)驗的官員和資深媒體人等共同組成。(16)“Prime Minister’s Statement on National Security Council，” Press Information Bureau，Government of India，August 24，1990，p.1.，pp.3-4.

辛格政府改革的顯著意義在于擴大了參與國家安全決策的主體，是推動印度國家安全決策從威權(quán)型決策走向機制化過程中較成功的一次制度創(chuàng)新。首先，改革將各邦首席部長納入國家安全顧問委員會，有助推動中央與地方的政策協(xié)調(diào)；其次，在一定程度上拓寬了軍方建言獻策渠道，有助緩和軍政關(guān)系；再次，民間專家被首次正式納入決策咨詢環(huán)節(jié)，擴大了決策的社會基礎(chǔ)。不過，辛格政府在三個月后因失去印人黨支持而垮臺，國安會也僅在1990年10月召開一次會議后被閑置。因此，這次改革未能改變內(nèi)閣政治事務(wù)委員會在國家安全決策中的關(guān)鍵角色。

隨后，拉奧(P. V. Narasimha Rao)政府致力在尼赫魯模式框架下重點推動經(jīng)濟改革，無意對高層政治架構(gòu)進行重大變動。1993年3月，孟買連環(huán)爆炸案發(fā)生后，內(nèi)閣秘書和外交秘書建議拉奧重組國安會，并在總理府增設(shè)國家安全顧問以改善相關(guān)應(yīng)急決策能力，遭到拉奧拒絕。此后數(shù)年，印度議會多次就是否重組國安會展開激烈辯論。1995年，拉奧在人民院一次辯論中強調(diào)，印度雖然“沒有專門的國安會，但聯(lián)合情報委員會、各軍種參謀長和各相關(guān)部門負責(zé)人一直保持有效聯(lián)系，圍繞國家安全事務(wù)進行磋商決策的機制和體系一直運轉(zhuǎn)良好”，并明確表態(tài)稱“相比美國那樣的總統(tǒng)制政府，(印度)以英式內(nèi)閣委員會形式來處理國家安全事務(wù)更合適”。(17)“Demands for Grants (General)，1995-96：Ministry of Defence，” The Lok Sabha Record， May 16，1995，p.293.在拉奧政府時期，印度的國家安全決策實際上又回到了國大黨執(zhí)政時的傳統(tǒng)架構(gòu)，辛格政府的改革痕跡幾乎被全部抹除。

(二)國家安全委員會決策機制的初步確立

1998年3月，印人黨以聯(lián)合政府形式組閣，印人黨元老瓦杰帕伊出任總理，成為印度國家安全決策機制發(fā)展的重要時期。為兌現(xiàn)競選承諾并盡快推動核武器發(fā)展，瓦杰帕伊上臺次月便委派前國防秘書潘特(K. C. Pant)成立一個工作組，負責(zé)研究成立國安會事宜，以明確核戰(zhàn)略與核管控機制，研判應(yīng)對核試驗之后來自國際社會的巨大壓力。5月，印度宣布第五次核爆試驗成功，正式成為擁核國家，改變了國家戰(zhàn)略力量構(gòu)成，助推印度決策層從地區(qū)大國再度轉(zhuǎn)向亞洲大國乃至全球大國的自我定位。6月，潘特工作組比較美、英、法等國家安全決策機制后遞交報告，建議成立國安會并任命國家安全顧問。起初，印政府將聯(lián)合情報委員會直接轉(zhuǎn)為秘書處，不久后又將部分國家安全顧問委員會的戰(zhàn)略事務(wù)專家、前外交官納入秘書處。1999年4月16日，印度內(nèi)閣秘書處決議正式宣布建立國安會，設(shè)置國家安全顧問，并組建戰(zhàn)略政策小組(Strategic Policy Group)。(18)“Cabinet Secretariat Resolution No. 281/29/6/98/TS，16th April，1999，”The Gazette of India， April 19，1999，pp.5-6.

在重組的國安會架構(gòu)中，國安會由總理任主席，成員包括內(nèi)政、外交、國防、財政四大部長和計劃委員會副主席，可在需要時邀請中央各部長出席會議，并邀請相關(guān)專家提供咨詢。國家安全顧問由總理首席秘書布拉杰什·米什拉(Brajesh Mishra)兼任，成為銜接國安會內(nèi)外溝通的樞紐。聯(lián)合情報委員會改組為國安會秘書處(National Security Council Secretariat)，隸屬內(nèi)閣秘書處，繼續(xù)承擔(dān)情報分析和評估職能。戰(zhàn)略政策小組通常由內(nèi)閣秘書或國家安全顧問召集會議，負責(zé)協(xié)調(diào)中央各部、整合統(tǒng)籌相關(guān)信息以推動國家安全政策出臺，實際成為國家安全政策形成過程中實施部際協(xié)調(diào)和信息整合的中樞環(huán)節(jié)。國家安全顧問委員會負責(zé)就國家安全相關(guān)事務(wù)向國安會提供咨詢建議，至多有30名成員，除各邦長外，多由各相關(guān)領(lǐng)域享有盛譽的退休官員或?qū)＜覔?dān)任，延續(xù)了非政府現(xiàn)職人員參與國家安全決策的機制化渠道。(19)Ibid.，p.7.

自此，印度國安會決策機制基本成型，確立了以戰(zhàn)略政策小組、國安會秘書處和國家安全顧問委員會為核心的高層決策架構(gòu)。國安會密切配合以總理為核心的內(nèi)閣決策圈工作，成為此后印度國家安全決策的中樞部門。雖然總理在決策中的個人影響力仍不容忽視，但以機制化、系統(tǒng)化、科學(xué)化決策取代威權(quán)型決策的發(fā)展趨勢基本明確，后續(xù)政府對國家安全決策機制的深化改革也大體符合這一特征。

(三)《卡吉爾委員會報告》與《部長小組報告》

1999年5月，印巴卡吉爾戰(zhàn)爭爆發(fā)，4月剛組建的印度國安會遭遇首次考驗。戰(zhàn)爭期間，由新改組的國安會秘書處負責(zé)評估相關(guān)情報、研判巴基斯坦預(yù)期目標、協(xié)調(diào)軍政民各界統(tǒng)一部署等，但效果不甚理想。(20)“Prime Minister Chairs National Security Council Meeting，” Press Information Bureau，Government of India，New Delhi，June 8，1999，p.1.印軍在戰(zhàn)爭中暴露出情報滯后、陸空軍缺乏聯(lián)合作戰(zhàn)體系等嚴重問題。戰(zhàn)后，印政府迅速成立卡吉爾審查委員會(Kargil Review Committee)，負責(zé)對印方在此戰(zhàn)中的得失進行全面審查，并就改善軍隊協(xié)調(diào)指揮、提高國家安全決策效率等提出建議。

卡吉爾審查委員會于1999年7月29日成立，經(jīng)過近五個月調(diào)查，于12月15日提交《卡吉爾委員會報告》(Kargil Committee Report)。報告共提出28條建議，主要包括：組建一個由權(quán)威專家組成的獨立機構(gòu)對印度國家安全機制進行整體評估；任命一名專職國家安全顧問(此前由總理首席秘書兼任)；定期向內(nèi)閣安全委員會(各相關(guān)部委秘書列席)提供情報簡報；提高情報機構(gòu)在任務(wù)分配、情報評估和部門協(xié)調(diào)等方面的效率；強化國家安全事務(wù)相關(guān)機構(gòu)的技術(shù)能力；改進邊界管理架構(gòu)和程序；改善軍政聯(lián)絡(luò)機制等。(21)“Kargil Committee Report：Executive Summary，” February 25，2000，http：//nuclearweaponarchive.org/India/KargilRCA.html [2023-10-02].

在此基礎(chǔ)上，印政府2000年4月組建國家安全事務(wù)部長小組(以下簡稱“部長小組”)，商討如何改革國家安全決策機制，并結(jié)合《卡吉爾委員會報告》擬定具體改革方案。(22)“Group of Ministers to Review National Security System，” Cabinet Secretariat，No. 141/2/1/2000-TS， Government of India，New Delhi，April 17，2000，p.1.該小組由內(nèi)政、外交、國防、財政四大部長任正式成員，國家安全顧問作為特邀成員參加。該小組成立后，10個月內(nèi)召開27次會議，并設(shè)立情報機構(gòu)、國內(nèi)安全(23)“Task Force to Examine Issues Concerning Internal Security，” Cabinet Secretariat (National Security Council Secretariat)，No. C-179/1/2000-NSCS (CS)， Government of India，New Delhi，May 16，2000，p.1.、邊界管理(24)“Task Force to Consider Measures for Improving Border Management，” Cabinet Secretariat (National Security Council Secretariat)，No. C-182/1/2000-NSCS (CS)， Government of India，New Delhi，May 16，2000，p.1.和國防管理(25)“Task Force to Review of the Management of Defence，” Cabinet Secretariat (National Security Council Secretariat)，No. C-180/1/2000-NSCS (CS)， Government of India，New Delhi，May 17，2000，p.1.四個工作組，分別招募專家后啟動工作，最終于2001年2月遞交《部長小組報告》(26)“Report of the Group of Ministers on National Security，” February 19，2001，p.6，https：// www.vifindia.org/sites/default/files/GoM%20Report%20on%20National%20Security.pdf [2023-10-02].。

報告指出，21世紀關(guān)于國家安全的傳統(tǒng)概念已經(jīng)發(fā)生本質(zhì)變化。首先，單靠軍事力量已無法捍衛(wèi)一國主權(quán)安全，經(jīng)濟實力、內(nèi)部凝聚力、科技水平等都已成為國家安全的重要內(nèi)容。其次，印度國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生劇變，如核武器與導(dǎo)彈技術(shù)發(fā)展、宗教激進主義傳播、非法移民和左翼極端主義泛濫等，都極大地沖擊著原有的國家安全觀念；技術(shù)的快速發(fā)展極大改變了這些威脅因素的存在方式，還大幅縮短了國家行為體的應(yīng)對時間，使之成為全新的威脅和挑戰(zhàn)。再次，海灣戰(zhàn)爭以來在美國率先興起的“新軍事革命”顛覆了傳統(tǒng)戰(zhàn)爭理念，信息優(yōu)勢成為攻防兩端的核心要素，由此衍生的“非對稱作戰(zhàn)”“網(wǎng)絡(luò)中心戰(zhàn)”等戰(zhàn)術(shù)理念和軍事指導(dǎo)原則，成為影響印度戰(zhàn)略決策和軍事改革的重要內(nèi)容。

報告對當(dāng)時影響印度國家安全的主要因素逐一進行研判，并指明了印度的基本應(yīng)對原則和策略。在國內(nèi)事務(wù)中，東北各邦反政府武裝活動、“卡利斯坦運動”、宗教激進主義及相關(guān)恐怖活動、邊境販毒運毒、軍火走私、假鈔、洗錢、非法移民、種族教派紛爭等，被視為影響國內(nèi)安全與穩(wěn)定的主要隱患。在對外事務(wù)中，對美關(guān)系、技術(shù)進步、新軍事革命、恐怖主義、中國和巴基斯坦等，被列為影響印度外部安全的五個主要因素。(27)“Report of the Group of Ministers on National Security，” February 19，2001，pp.7-9，https：// www.vifindia.org/sites/default/files/GoM%20Report%20on%20National%20Security.pdf [2023-10-02].

《部長小組報告》是印度首次以整體安全觀為指導(dǎo)對國家安全決策機制進行綜合審視的嘗試，其絕大部分建議被批準并在此后逐步落實。報告對影響印度國家安全的內(nèi)外因素所做研判，也基本被后續(xù)事態(tài)發(fā)展所證實，或為后續(xù)政策提供了指導(dǎo)方向。如果說1999年國安會的重組為印度國家安全決策機制搭建了頂層主體框架，那么《卡吉爾委員會報告》和《部長小組報告》則共同為之賦予了可遵循、可執(zhí)行、可借鑒的具體原則和方向，塑造了印度此后20多年國家安全決策機制的主體框架及改革理念。

(四)情報機構(gòu)改革

2001年《部長小組報告》獲批后，印政府每五年都會對當(dāng)時的國家安全形勢、國家安全決策和管理機制進行綜合評估，并做出相應(yīng)改革。不過，瓦杰帕伊在2004年大選中落敗，其推動的國家安全決策機制改革呈現(xiàn)高開低走態(tài)勢。此后連任兩屆的曼莫漢·辛格政府遵循《最低共同綱領(lǐng)》聯(lián)合執(zhí)政，專注社會經(jīng)濟發(fā)展，2005—2006年和2011—2012年的兩次國家安全形勢評估影響有限。截至2017年莫迪政府對國內(nèi)外形勢做出新的評估并推動國防改革前，印度國家安全決策機制改革并未全面展開。而情報機構(gòu)改革，是少數(shù)在瓦杰帕伊政府下臺后仍然得到持續(xù)推進的改革內(nèi)容之一。

情報工作是國家安全決策的重要依托，也是印軍在卡吉爾戰(zhàn)爭中暴露出的重要短板，因而系統(tǒng)推進情報機構(gòu)改革成為《部長小組報告》的重點。報告多次強調(diào)，應(yīng)當(dāng)從情報信息、國內(nèi)安全、邊界事務(wù)和國防管理四個領(lǐng)域著手深化改革。(28)《部長小組報告》公開發(fā)布時，印政府以涉及國家安全為由將第三章情報機構(gòu)改革內(nèi)容全部刪除。參見：“Report of the Group of Ministers on National Security，” February 19，2001，pp.16-40，https：// www.vifindia.org/sites/default/files/GoM%20Report%20on%20National%20Security.pdf [2023-10-02]。此后，印政府陸續(xù)推出多項措施深化情報機構(gòu)改革，主要包括：重視加強情報技術(shù)能力建設(shè)，著力提高整體情報能力和技術(shù)水平；拓寬傳統(tǒng)情報思維，將經(jīng)濟情報等納入國家安全決策視野；建設(shè)現(xiàn)代化軍民信息聯(lián)網(wǎng)機制，推動信息全面覆蓋并提高情報效率等。

這些舉措改善了印度情報工作的頂層架構(gòu)和跨部門協(xié)調(diào)機制，從宏觀層面推動情報機構(gòu)的合理分工與資源優(yōu)化配置，從執(zhí)行層面提高情報技術(shù)的專業(yè)化發(fā)展，從微觀層面加大情報信息的全面覆蓋，最大程度地為國家安全決策提供信息支持。通過這些改革，印度不斷將經(jīng)濟安全與國內(nèi)外事務(wù)相結(jié)合，逐漸將國家安全決策的影響力擴向社會各領(lǐng)域。

從1990年辛格政府的改革嘗試到1999年國安會的正式確立，是印度國家安全決策從威權(quán)型決策向機制化過渡的關(guān)鍵時期，在形式上實現(xiàn)了從無到有的突破。《卡吉爾委員會報告》和《部長小組報告》的出臺，進一步為印度國家安全決策機制的發(fā)展搭建了指導(dǎo)理念和主體框架，使之在短時期內(nèi)具備了從理念到實踐的理論依據(jù)。此后印度情報機構(gòu)的改革，從技術(shù)水平、思維視野、信息聯(lián)網(wǎng)等角度，不斷強化為國家安全決策提供情報支持的能力，成為《部長小組報告》指導(dǎo)印度國家安全決策機制不斷完善的現(xiàn)實案例。至此，印度現(xiàn)行國家安全決策機制已基本搭建完成，并在實踐中不斷拓展、完善。

三、莫迪政府對國家安全決策機制的深化拓展

2014年印人黨在大選中以絕對多數(shù)獲勝，打破印度近20年來一直由多黨聯(lián)合執(zhí)政的局面，組建印度首個非國大黨獨掌議會的政府，開啟了印度政壇的新時代。莫迪政府上臺后，陸續(xù)在經(jīng)濟、國防、行政、農(nóng)業(yè)等多個領(lǐng)域推出大刀闊斧的改革，尤以2017年陸續(xù)推出的國防改革對印度現(xiàn)有國家安全體系影響最大?？傮w而言，莫迪改革仍然延續(xù)了2001年《部長小組報告》的理念和基本框架，其多項舉措對印度既有國家安全決策機制進行了較大程度的深化與拓展，使之在執(zhí)行層面日益具體化。

(一)莫迪政府改革的時代訴求

憑借印人黨在2014年和2019年兩次大選中的絕對優(yōu)勢，莫迪政府在兩屆任期內(nèi)陸續(xù)強勢推出多項帶有濃厚印度教民族主義色彩的改革舉措。其改革既是印度綜合國力快速提升的客觀需求，也是印人黨將長期政治目標付諸實踐的大膽嘗試。

首先，經(jīng)濟實力的快速提升，振奮了印度的民族自信心，提升了印度在世界格局中的地位，也全面而深刻地沖擊著印度社會的原有結(jié)構(gòu)與秩序。2014年莫迪政府上臺時印度國內(nèi)生產(chǎn)總值已突破2萬億美元，且經(jīng)濟持續(xù)增長勢頭迅猛，至2017年已躍居全球第六大經(jīng)濟體。(29)根據(jù)世界銀行公布的數(shù)據(jù)整理，https：// data.worldbank.org.cn/country/india？view=chart [2023-10-07]。如何保持經(jīng)濟持續(xù)高速增長和國內(nèi)外的穩(wěn)定環(huán)境，既是印人黨取代國大黨上臺所肩負的時代重任，也是維持印度社會穩(wěn)定有序發(fā)展的客觀需求，亦即新時代印度國家安全決策的重要考量。

其次，印人黨長期奉行“積極世俗主義”，主張以“印度教國家”(Hindu Rashtra)取代國大黨奉行的尼赫魯式國家建構(gòu)模式。印度人民同盟(Bharatiya Jana Sangh，印人黨前身)在1950年成立之初，就堅決反對賦予穆斯林和克什米爾地區(qū)特殊地位、主張制定統(tǒng)一民法典等，并強調(diào)以印度傳統(tǒng)文化為樞紐構(gòu)建印度社會。(30)Pralaya Kanungo，“Myth of the Monolith：The RSS Wrestles to Discipline Its Political Progeny，” Social Scientist，Vol.34，November 2006，pp.51-69.因此，當(dāng)莫迪繼瓦杰帕伊之后組建第二個完整任期的政府并連任，且印人黨在議會中連續(xù)成為第一大黨時，以“印度教特性”(Hindutva)為旗幟的一系列改革舉措陸續(xù)強勢推出。其中，莫迪政府廢除憲法第370條、出臺《公民身份修正法》(Citizenship Amendment Act)等舉措，試圖以印度教為主導(dǎo)改善民族宗教高度多元化導(dǎo)致社會結(jié)構(gòu)松散的弊端，加強中央對地方主權(quán)掌控，既是加速統(tǒng)一多民族國家現(xiàn)代化政治生態(tài)建構(gòu)的嘗試，也是以粗暴手段解決宗教爭端、非法移民等國內(nèi)安全隱患的嘗試。

再次，國際格局的深刻變化改變了印度地緣戰(zhàn)略環(huán)境，尤其中美戰(zhàn)略博弈的加劇，刺激印政府加快調(diào)整國家安全戰(zhàn)略。莫迪政府在第一任期曾短暫嘗試對華合作“共建亞洲世紀”，后因合作實效不明顯、美國拉攏力度加大等因素，在第二任期迅速調(diào)整對華立場，積極擁抱美國“印太戰(zhàn)略”，試圖借美國助力加強地區(qū)防務(wù)安全，并加速本土經(jīng)濟發(fā)展。印度外長蘇杰生甚至公開宣揚“世界將進入一個不確定的時代，中美將塑造相互脫鉤的平行世界”，印度應(yīng)當(dāng)“交好美國、管控中國、結(jié)交歐洲、安撫俄羅斯、拉攏日本、吸引鄰國”。(31)S. Jaishankar，The India Way：Strategies for an Uncertain World， Harper Collins India，2020，p.10.“聯(lián)美遏華”逐漸成為印度國家安全決策的主基調(diào)。

簡言之，莫迪政府上臺后，內(nèi)外政策目標隨著國家實力快速攀升而不斷膨脹，相關(guān)安全訴求也因印度教民族主義情緒的高漲而愈發(fā)強勢。(32)關(guān)于民族主義對莫迪政府決策的影響，參見謝超：《民族主義如何影響對外決策——論印度莫迪政府外交決策轉(zhuǎn)變中的國民志愿服務(wù)團因素》，《世界經(jīng)濟與政治》2023年第5期，第76—103頁。其多項改革舉措打破國大黨時期的傳統(tǒng)路線，旨在鞏固并深化印人黨中央政府對行政權(quán)的管理和監(jiān)督，推動國家權(quán)力下沉以擴大中央對地方和少數(shù)族群的影響力，試圖打造由強勢中央政府集權(quán)管理的、以印度教為核心的統(tǒng)一多民族國家，維護印人黨政府在面對國內(nèi)外安全威脅時的強力形象，并帶動印度實現(xiàn)“偉大復(fù)興”。在此背景下，莫迪政府的多項改革舉措對印度國家安全決策機制產(chǎn)生了一定影響，但大體上仍延續(xù)了2001年《部長小組報告》的基本框架和改革理念。

(二)莫迪政府涉及國家安全決策機制的改革

2017年，印度國家安全顧問委員會協(xié)同國安會秘書處循例對國家安全形勢進行綜合評估，認為國際格局與全球大國態(tài)勢已發(fā)生較大變化，印度戰(zhàn)略環(huán)境出現(xiàn)多種不確定性，全球海洋競爭、太空競爭等日趨激烈，網(wǎng)絡(luò)犯罪、能源安全等問題日益突出。(33)P. S. Raghavan，“The Evolution of India’s National Security Architecture，” Journal of Defence Studies， Vol.13，No.3，July-September 2019，pp.33-52.據(jù)此，莫迪政府陸續(xù)推動多個重要機構(gòu)調(diào)整，拉開了國防改革的序幕。其中，與國家安全決策機制密切相關(guān)的舉措大體有四類：

1.以優(yōu)化決策為目標，調(diào)整中樞部門

1999年國安會重組后，戰(zhàn)略政策小組、國安會秘書處、國家安全顧問委員會成為印度國家安全決策的中樞機構(gòu)。其中，戰(zhàn)略政策小組是“實施部際協(xié)調(diào)及相關(guān)信息整合的最重要機制”(34)“Cabinet Secretariat Resolution No. 281/29/6/98/TS，16th April，1999，” The Gazette of India， April 19，1999，p.6.，秘書處則是具體事務(wù)運作的載體。莫迪首先指定國家安全顧問擔(dān)任戰(zhàn)略政策小組主席，加強總理對該小組的實際控制，并增補國家轉(zhuǎn)型委員會(NITI Aayog)副主席為小組成員，提高決策的長效性和規(guī)劃性。(35)2015年計劃委員會(Planning Committee)改組為國家轉(zhuǎn)型委員會，其副主席被排除在戰(zhàn)略政策小組之外。其次，將秘書處逐步擴大為戰(zhàn)略、情報技術(shù)、國內(nèi)事務(wù)和軍事四個專門小組，提高決策的專業(yè)性。再次，重組并擴大國家安全顧問委員會，從各專業(yè)領(lǐng)域招募一批頂尖專家出任顧問，推動委員會“顧問”功能最大化。

2.以專業(yè)化發(fā)展為導(dǎo)向，為應(yīng)對新興挑戰(zhàn)提供決策支持

莫迪政府陸續(xù)新設(shè)多個專業(yè)機構(gòu)，推動相關(guān)決策和執(zhí)行專業(yè)化發(fā)展。例如，為整合優(yōu)化航天資源、推動航天研究和搶占太空對抗優(yōu)勢，2018年起推動成立國防航天局(Defence Space Agency)，并有意效仿美國太空司令部設(shè)立太空防御研究組織(Defence Space Research Organisation)；為加強國防網(wǎng)絡(luò)安全，保護關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、軍用設(shè)備等抵御網(wǎng)絡(luò)威脅，在國防部改組國防網(wǎng)絡(luò)局(Defence Cyber Agency)，負責(zé)統(tǒng)一指揮印度三軍的網(wǎng)絡(luò)部隊(36)參見呂瑋、萬兵、龔漢卿：《印度網(wǎng)絡(luò)空間作戰(zhàn)力量研究》，《信息安全與通信保密》2021年第4期，第17—25頁。，并在國防研究與開發(fā)組織(Defence Research and Development Organisation)等機構(gòu)配合下，制定和監(jiān)管一系列面向印軍的網(wǎng)絡(luò)規(guī)范。

3.以軍隊頂層架構(gòu)改革，提高軍隊在決策環(huán)節(jié)的參與度

莫迪政府為提高國防建設(shè)的長效性、規(guī)劃性，2018年4月在國防部設(shè)立國防計劃委員會(Defence Planning Committee)，由國家安全顧問統(tǒng)管，下設(shè)四部門分管國家安全戰(zhàn)略起草、推動國防能力研發(fā)、擬定國防政策和完善國防制造體系，并擬定軍事本土化發(fā)展路線圖。(37)參見袁群、黑然：《印度軍事改革：動因、現(xiàn)狀及困境》，《學(xué)術(shù)探索》2022年第7期，第50—58頁。為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)三軍事務(wù)并使軍方充分參與決策，2019年12月設(shè)立國防參謀長(Chief of Defence Staff)，使之成為印軍最高軍事首腦，兼任參謀長委員會常任主席、國防部長首席軍事顧問、國防部軍隊事務(wù)部(Department of Military Affairs)負責(zé)人。為促進三軍融合與協(xié)同作戰(zhàn)、推動戰(zhàn)區(qū)改革等，2019年在國防部組建軍隊事務(wù)部，負責(zé)處理軍隊具體事務(wù)，統(tǒng)籌陸?？杖娂邦A(yù)備役部隊，使之成為國防部與軍隊之間的樞紐。這些舉措強化了軍方在印度國家安全決策環(huán)節(jié)中涉及軍隊事務(wù)時的參與度，客觀上也使得總理通過國防參謀長、國家安全顧問等加強了對軍隊的直接控制力。

4.以綜合戰(zhàn)區(qū)改革，推動落實國家安全戰(zhàn)略部署

為統(tǒng)籌優(yōu)化國防力量建設(shè)，提高三軍一體化指揮效率和作戰(zhàn)能力，改善軍隊后勤管理并整合利用資源，莫迪授權(quán)國防參謀長力推綜合戰(zhàn)區(qū)改革。首任國防參謀長比平·拉瓦特(Bipin Rawat)曾計劃以四大戰(zhàn)區(qū)方案整合現(xiàn)有的17個獨立指揮部，但該方案在其意外身故后進展緩慢。繼任的阿尼爾·喬漢(Anil Chauhan)正竭力促成三大戰(zhàn)區(qū)改組方案，計劃以北部、西部和南部三大戰(zhàn)區(qū)分別應(yīng)對來自北方(中國)、西方(巴基斯坦)和海上的威脅，凸顯了莫迪政府當(dāng)前國家安全戰(zhàn)略的側(cè)重方向。(38)“Theaterization on the Anvil，Biggest Change since Independence：CDS General Anil Chauhan，”O(jiān)rganiser， July 15，2023，https：// organiser.org/2023/07/15/184020/bharat/theaterization-on-the-anvil-biggest-change-since-independence-cds-general-anil-chauhan [2023-09-23].目前，印度綜合戰(zhàn)區(qū)改革尚未完成，但其戰(zhàn)略指向性十分明顯，延續(xù)了《部長小組報告》關(guān)于“印美合作有益印度外部安全、印美對抗必將使印度在諸多領(lǐng)域遭受重挫”“必須密切關(guān)注中國的全面國防現(xiàn)代化進程”“巴基斯坦將持續(xù)成為印度安全威脅”等基本判斷(39)“Report of the Group of Ministers on National Security，” February 19，2001，pp.7-9，https：// www.vifindia.org/sites/default/files/GoM%20Report%20on%20National%20Security.pdf [2024-01-02].，也符合印度近年積極擁抱美國“印太戰(zhàn)略”的政策方向，是印度國家安全戰(zhàn)略在部署環(huán)節(jié)不斷具體化的表現(xiàn)。

莫迪政府的多項改革舉措仍在持續(xù)推進，其對印度既有國家建構(gòu)模式、國家安全決策機制、社會經(jīng)濟運行模式等方面的影響有待進一步考察。尤其2024年大選臨近，印人黨和莫迪能否贏得大選繼續(xù)連任，其改革舉措能否沿著既定目標繼續(xù)推行，相關(guān)舉措最終的落實程度和對印度的真實影響等，都存在許多變數(shù)。但總體而言，2001年《部長小組報告》是印人黨在首個完整政府任期內(nèi)推出的重要改革框架，其中許多關(guān)于國家安全事務(wù)的理念和改革方向被莫迪政府繼承。莫迪的多項改革舉措并未顛覆既有的國家安全決策機制框架，但在優(yōu)化原有決策機制、完善中央決策基礎(chǔ)、革新落實決策理念、推動決策執(zhí)行部署等方面影響深遠。經(jīng)過莫迪政府改革，印度國家安全決策機制在多個環(huán)節(jié)從理念具化為可執(zhí)行程序，推動相關(guān)決策朝著機制化、科學(xué)化、協(xié)調(diào)化、專業(yè)化的方向發(fā)展。

四、印度國家安全決策機制沿革的內(nèi)在邏輯與基本趨勢

自獨立以來，印度國家安全決策逐步從循沿英式內(nèi)閣路徑轉(zhuǎn)向效仿美國國安會機制，是印度根據(jù)自身綜合國力變化和階段性時代需求不斷調(diào)適國家機器的產(chǎn)物。在這一過程中，推動國家安全決策從威權(quán)型決策轉(zhuǎn)向機制化運作、從應(yīng)急處理轉(zhuǎn)向長遠規(guī)劃、從部門化碎片化視野轉(zhuǎn)向系統(tǒng)化專業(yè)化綜合協(xié)調(diào)，逐漸成為改革的主基調(diào)。隨著綜合國力的持續(xù)快速提升和國際格局的深刻變化，2014年上臺的莫迪政府陸續(xù)在多個領(lǐng)域推出大刀闊斧的改革，既是推動印度現(xiàn)行國家安全決策機制在新時期繼續(xù)深化拓展的實踐，也是印人黨試圖對國大黨長期執(zhí)政所循沿的尼赫魯式國家發(fā)展道路的調(diào)整。

(一)印度國家安全決策機制沿革的內(nèi)在邏輯

縱觀印度國家安全決策機制70余年沿革歷程，其重大改革舉措大體可按照客觀應(yīng)對和主觀塑造分為兩類，分別對應(yīng)兩條邏輯主線，即現(xiàn)代化發(fā)展的客觀水平與國家建構(gòu)模式的主觀探索。在歷史實踐中，這兩條邏輯線索相互交織、并行不悖。

一方面，現(xiàn)代化發(fā)展是印度獨立后國家建設(shè)的客觀需求。隨著綜合國力的提升、社會經(jīng)濟和技術(shù)水平等因素的發(fā)展，國家安全的內(nèi)涵從國防事務(wù)、主權(quán)領(lǐng)土等逐漸擴大到經(jīng)濟、科技、社會等諸多領(lǐng)域，國家安全相關(guān)的決策主體、決策依據(jù)和決策方式等也隨之受到影響。為適應(yīng)不斷擴容的國家安全內(nèi)涵，印政府不斷改革調(diào)整以推動相關(guān)決策機制符合當(dāng)時的客觀需求，這是印度國家安全決策機制不斷演進的內(nèi)生源動力。例如，1968年設(shè)立調(diào)查分析局加強對外情報工作以改善對外決策依據(jù)、1999年重建國安會以適應(yīng)印度國家戰(zhàn)略力量變化、2018年成立國防航天局和國防網(wǎng)絡(luò)局以應(yīng)對新興領(lǐng)域挑戰(zhàn)等。

同時，部分直接促使印政府迅速進行機構(gòu)調(diào)整的若干重大歷史事件，如1962年中印邊境武裝沖突、1998年印度核試驗、1999年印巴卡吉爾戰(zhàn)爭等，則是推動印政府加速調(diào)整或深化改革的導(dǎo)火索。總體而言，現(xiàn)代化發(fā)展這條邏輯線索，促使印度國家安全決策機制不斷朝著科學(xué)決策、長效規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)的方向演進，使之與印度社會發(fā)展階段和國家建設(shè)水平基本相適應(yīng)。

另一方面，以尼赫魯和帕特爾(V. Patel)為代表的國家建構(gòu)模式之爭由來已久。印度獨立之初，尼赫魯一度身兼總理和國大黨主席，主張黨政一體化建設(shè)，在相對集權(quán)的政治機制下推動政教分離、削弱文化身份認同差異的國家現(xiàn)代化發(fā)展路徑。而副總理帕特爾主張黨政分工，傾向由黨派承擔(dān)文化和社會建構(gòu)任務(wù)，強調(diào)印度教為主導(dǎo)的民族認同，希望以黨政分工合作的形式塑造印度的民族國家意識。(40)參見張婧：《印度獨立后的政治發(fā)展道路之爭——以1950年國大黨主席選舉的矛盾及影響為中心》，《歷史教學(xué)問題》2022年第2期，第90—99頁。此后，由于尼赫魯家族和國大黨在印度政壇的長期統(tǒng)治地位，尼赫魯式的政教分離(41)參見陳金英：《“世俗主義”變遷與印度人民黨的印度教國家》，《南亞研究》2021年第1期，第52頁。成為印度國家建構(gòu)的主基調(diào)，印度一度出現(xiàn)“王朝政治”和總理專權(quán)傾向，國家安全決策長期呈現(xiàn)威權(quán)型決策路徑，并在政治改革中不斷維護或強化以總理為核心的頂層決策架構(gòu)。直至20世紀90年代，以深化經(jīng)濟改革聞名的拉奧也一再強調(diào)，他“只是在尼赫魯規(guī)劃的模式的大框架內(nèi)實行重大變革”。(42)The Hindustan Times，July 10，1991.轉(zhuǎn)引自林承節(jié)：《印度史》，第504頁。

與此對應(yīng)的是，以人民黨和印人黨為代表的反對力量，曾多次推動改革以限制國大黨壟斷權(quán)力和總理專權(quán)。在幾次反對黨聯(lián)合執(zhí)政期間，如1977年的德賽政府、1989年的辛格政府、1998年的瓦杰帕伊政府等，都曾積極推出若干改革舉措以限制總理專權(quán)，試圖通過強化若干部門或機構(gòu)在高層決策中的作用來消解國大黨對權(quán)力的壟斷，但實際效果有限。各方圍繞是否破除個人權(quán)威、能否長期執(zhí)政等核心問題展開的改革斗爭，成為印度國家安全決策機制不斷演變的主觀推力。瓦杰帕伊政府借核試驗重建國安會后，又借卡吉爾戰(zhàn)爭推出《卡吉爾委員會報告》和《部長小組報告》，鞏固了確立未久的國安會決策機制，但其在2004年大選落敗，致使其改革尚未全面鋪開便陷入停滯。直至印人黨在2014年和2019年連續(xù)兩次強勢組閣，莫迪政府才有了大刀闊斧繼續(xù)推動多個領(lǐng)域改革的條件，并通過優(yōu)化決策中樞、扶持專業(yè)機構(gòu)發(fā)展、改善軍隊頂層架構(gòu)、推動綜合戰(zhàn)區(qū)改革等舉措，推動國家安全決策機制在實踐層面不斷完善。

(二)印度國家安全決策機制發(fā)展的基本趨勢

迄今，印度已逐步形成相對成熟的整體國家安全觀，并建立起較完善的國家安全決策機制和相應(yīng)的管理體系。(43)彭東輝認為，冷戰(zhàn)結(jié)束后印度國家安全戰(zhàn)略由傳統(tǒng)安全戰(zhàn)略向綜合安全戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，并集中表現(xiàn)為由國防建設(shè)為中心向壯大國家經(jīng)濟實力為中心轉(zhuǎn)變、謀求聯(lián)合國安理會常任理事國席位和“核供應(yīng)國集團”成員身份、奉行“最低限度的有效核威懾”戰(zhàn)略、實施“確保海洋安全”的海洋戰(zhàn)略、整合南亞力量等幾個方面。參見彭東輝：《冷戰(zhàn)結(jié)束后印度國家安全戰(zhàn)略研究》，中央黨校國際政治博士學(xué)位論文，2019年。在現(xiàn)代化發(fā)展與國家建構(gòu)模式之爭這兩條邏輯主線交織影響下，印度國家安全決策機制在漫長沿革歷程中大體呈現(xiàn)三個基本趨勢。

1.參與國家安全決策的主體不斷擴大，從“王朝政治”色彩下的威權(quán)型決策逐漸向黨政合作模式下的機制化決策發(fā)展

自印度獨立起42年期間(1947—1989)，尼赫魯、英迪拉和拉吉夫祖孫三人累計出任總理37年，形成“王朝政治”。其間，國家安全決策高度集中在總理為核心的領(lǐng)導(dǎo)班子手中，威權(quán)化、個人化色彩濃重，先后作為決策中樞的內(nèi)閣防務(wù)委員會、內(nèi)閣緊急委員會、內(nèi)閣政治事務(wù)委員會等，均以總理為絕對領(lǐng)導(dǎo)核心，輔之以內(nèi)政、外交、國防、財政四大部長。在多次改革中，總理秘書處、內(nèi)閣秘書委員會、國家安全顧問、各邦首席部長、社會專家等陸續(xù)以多種形式被納入決策各環(huán)節(jié)，在一定程度上擴大了參與決策的主體，使之從小圈子威權(quán)決策向機制化的群體決策演進。進入20世紀90年代后，印度中央政府因權(quán)力更替頻繁而相對乏力，“王朝政治”開始瓦解，各方力量進入相互角逐、博弈共生的探索融合階段。1998年上臺的瓦杰帕伊政府能夠推動將核武器納入國家戰(zhàn)略力量構(gòu)成，并確立國安會決策機制，是印度綜合國力發(fā)展的結(jié)果，也是各派政治力量博弈妥協(xié)的產(chǎn)物。自此，印度國家安全決策從威權(quán)型決策路徑走向戰(zhàn)略政策小組審議協(xié)調(diào)、國家安全顧問委員會咨詢建言、秘書處籌備執(zhí)行的機制化決策模式。雖然總理仍然是決策的核心，但其影響力與個人威望密切相關(guān)，為參與執(zhí)政的各黨派、各政治力量等影響決策擴大了渠道，“一言堂”的威權(quán)型決策模式在制度框架中受到一定程度的制約。

2.國家安全決策的過程和內(nèi)容漸趨科學(xué)化，以綜合協(xié)調(diào)、長期規(guī)劃為特征的系統(tǒng)化決策逐漸取代應(yīng)急性決策

印度獨立之初，權(quán)力高度集中的決策模式導(dǎo)致“政出一人”現(xiàn)象嚴重，相關(guān)決策過程也局限在以總理為核心的領(lǐng)導(dǎo)小圈子內(nèi)兜轉(zhuǎn)，缺乏系統(tǒng)的長期戰(zhàn)略規(guī)劃，應(yīng)急性決策成為當(dāng)時印度國家安全決策的主要特征之一。當(dāng)時，國防安全幾乎成為印度國家安全的主要內(nèi)容，相關(guān)決策依據(jù)和執(zhí)行環(huán)節(jié)也多局限在國防部框架內(nèi)。直至印度在幾次對外沖突中暴露嚴重的安全隱患后，印政府才開始在制定國防規(guī)劃、改善內(nèi)外情報工作、擴大國家安全內(nèi)涵、放寬軍方參與決策渠道等方面多次探索改革。直至2001年《部長小組報告》出臺，印度才首次以整體安全觀為指導(dǎo)對國家安全形勢、相關(guān)決策機制等進行綜合審視，并為后續(xù)改革提供了理論指導(dǎo)和基本框架。此后，印度國家安全決策的重心從國防和主權(quán)領(lǐng)土安全等，逐步拓展至經(jīng)濟、網(wǎng)絡(luò)、海洋、太空等非傳統(tǒng)領(lǐng)域。印政府還陸續(xù)在相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)設(shè)置專業(yè)機構(gòu)以應(yīng)對各類新興領(lǐng)域挑戰(zhàn)，吸納各領(lǐng)域?qū)＜疫M入決策環(huán)節(jié)，并將國防研發(fā)生產(chǎn)、國防能力建設(shè)等與國家發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合擬定長期國家安全戰(zhàn)略，印度國家安全決策的科學(xué)性、規(guī)劃性和系統(tǒng)性特征日益明顯。

3.國家安全決策的影響力不斷拓展，國家安全的概念被泛化滲透至社會各領(lǐng)域

在較長一段時期內(nèi)，印度國家安全決策的影響力幾乎局限在國防、財政等有限幾個領(lǐng)域。但隨著社會發(fā)展與科技水平的不斷進步，國家安全的內(nèi)涵不斷擴大，政治、經(jīng)濟、科技、民族乃至社會凝聚力等諸多因素被納入國家安全范疇，相關(guān)決策的影響力也隨之?dāng)U大。尤其莫迪政府上臺后，不斷利用泛化的國家安全名義強化印人黨執(zhí)政權(quán)威(44)Sushant Singh，“National Insecurity：The Modi Government Stays Silent on Real Threats While Exaggerating Imaginary Ones，” The Caravan， October 25，2023，https：// caravanmagazine.in/commentary/narendra-modi-silent-on-real-threats [2023-10-26].，對外不斷炒作地區(qū)安全威脅、邊界沖突等，為印度調(diào)整地緣戰(zhàn)略并借外部威脅凝聚民族主義支持尋求社會基礎(chǔ)；對內(nèi)則通過《公民身份修正法》、《非法活動(預(yù)防)法》(Unlawful Activities (Prevention)Act)等，推行以印度教特性為內(nèi)核的多項社會改革舉措并彈壓異見。目前看來，印度國家安全決策的影響力正不斷溢出《部長小組報告》所規(guī)劃的情報、國內(nèi)安全、邊界管理和國防管理四大領(lǐng)域，在推動各相關(guān)領(lǐng)域職能機構(gòu)日益分工明細化、技術(shù)能力現(xiàn)代化、信息數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)化、機構(gòu)運行協(xié)調(diào)化的同時，也存在國家安全名義被泛化使用、個體和群體權(quán)利被不當(dāng)國家公權(quán)力侵犯的風(fēng)險。

五、結(jié) 語

經(jīng)歷70余年沿革，印度逐漸打破“王朝政治”，使國家安全決策從具有濃厚個人色彩的威權(quán)型決策轉(zhuǎn)向機制化發(fā)展。近年，強勢崛起的印人黨對印度政壇格局形成深刻沖擊，莫迪政府帶領(lǐng)印度邁向“全球領(lǐng)導(dǎo)大國”時對多項國內(nèi)外政策的改變幾乎是顛覆性的。但是，在涉及國家安全決策時，印度的現(xiàn)實主義政治邏輯并未改變，富有曼陀羅色彩的弱肉強食生存法則始終烙印在印度精英層的思維中。(45)古印度政治家考底利耶提出“曼陀羅理論”，強調(diào)國際社會“弱肉強食”，認為追逐霸權(quán)是國家求存的基本需要，將鄰國視為天然敵人，主張對強國謀求和平兼施騷擾，對弱國積極施壓乃至兼并。參見高剛：《〈政事論〉與考底利耶國際關(guān)系思想研究》，《國際論壇》2020年第1期，第116—128頁。

印度國家安全決策機制雖然一直在演進，其決策主體在擴大、決策過程和內(nèi)容漸趨科學(xué)化、決策影響力不斷拓展，但自上而下的“精英治國”決策結(jié)構(gòu)短期內(nèi)不會改變。印人黨和國大黨關(guān)于國家建構(gòu)模式的分歧，本質(zhì)是圍繞社會治理體系中頂層架構(gòu)的爭執(zhí)。在印人黨繼續(xù)執(zhí)政的前提下，印度國家安全決策機制未來仍將大體沿著《部長小組報告》的思路演進，并隨著莫迪政府改革的腳步不斷推進，逐漸形成覆蓋政治、經(jīng)濟、社會、科技、文化等各領(lǐng)域的全方位國家安全網(wǎng)絡(luò)。

機制化的國家安全決策，意味著親緣家族政治在印度的終結(jié)。即便強勢如莫迪，也無法再現(xiàn)尼赫魯時期的“一言堂”局面，印人黨、國民志愿服務(wù)團(RSS)、文官團體、軍隊等各方力量在莫迪政府中的明爭暗斗始終存在，機制化的決策架構(gòu)為各方影響決策提供了渠道，也在一定程度上實現(xiàn)了對頂層專權(quán)的約束。這是社會發(fā)展的客觀要求，即使國大黨重掌政權(quán)，或?qū)⒕蛧野踩环夯茸h題推行一些策略性的收縮或助長，印度當(dāng)前國家安全決策機制的基本框架短期內(nèi)不會輕易改變。