□趙 煒

(中國(guó)人民公安大學(xué),北京 100038)

從當(dāng)代世界看,改革主要有兩大取向。一種是以“自由民主”為取向的改革——主要圍繞立法權(quán)推進(jìn)改革,如前蘇聯(lián)東歐式的改革以及美國(guó)主導(dǎo)的所謂“顏色革命”等;一種是以“國(guó)家治理”為取向的改革——主要圍繞行政權(quán)和司法權(quán)推進(jìn)改革,如新加坡和回歸之前的香港式的改革。我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的四十五年間,主要實(shí)施“國(guó)家治理”為核心取向的改革,包括政府管理取向的改革(主要有結(jié)構(gòu)性改革、功能性改革、程序性改革等方面)、政府服務(wù)取向的改革、社會(huì)自治取向的改革、協(xié)同治理取向的改革四大類(lèi)型[1]——社會(huì)治理已經(jīng)蘊(yùn)含在國(guó)家治理當(dāng)中。

一、從國(guó)家治理、社會(huì)治理現(xiàn)代化到國(guó)家安全現(xiàn)代化

(一)國(guó)家治理現(xiàn)代化是全面深化改革的兩個(gè)主要目標(biāo)之一

在2013年11月12日舉行的中共十八屆三中全會(huì)上通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(下文簡(jiǎn)稱《決定》)中明確指出,全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”,簡(jiǎn)稱為國(guó)家治理現(xiàn)代化。對(duì)應(yīng)地,全面深化公安改革的總目標(biāo)可以描述為:完善和發(fā)展具有中國(guó)特色的社會(huì)主義公安制度,推進(jìn)公安治理體系和治理能力現(xiàn)代化,即簡(jiǎn)稱為公安治理現(xiàn)代化。[2]

(二)2013年開(kāi)始在社會(huì)治理概念之下討論公共安全問(wèn)題

《決定》的第十三部分為“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”。包括“改進(jìn)社會(huì)治理方式,激發(fā)社會(huì)組織活力、創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制、健全公共安全體系”四大內(nèi)容。

(三)2017年開(kāi)始在社會(huì)治理概念之下討論國(guó)家安全問(wèn)題

2017年10月18日的黨的十九大報(bào)告第八部分“提高保障和改善民生水平,加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”之下的第七個(gè)問(wèn)題集中闡述了“有效維護(hù)國(guó)家安全”。

(四)2019年形成了國(guó)家治理現(xiàn)代化理論體系

2019年10月31日黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》,提出了國(guó)家治理制度體系的基本框架和主要任務(wù),把總目標(biāo)細(xì)化為十三個(gè)方面的具體任務(wù)——除第一部分“重大意義和總體要求”和第十五部分“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)”外,國(guó)家治理現(xiàn)代化的具體內(nèi)容實(shí)際上是十三個(gè)部分。其中的第九部分為“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度,保持社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)國(guó)家安全”,包括“完善正確處理新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾有效機(jī)制、完善社會(huì)治安防控體系建設(shè)、健全公共安全體制機(jī)制、構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局、完善國(guó)家安全體系”五個(gè)方面的任務(wù)。這一時(shí)期理論創(chuàng)新的特點(diǎn)是在社會(huì)治理范疇之下討論國(guó)家安全問(wèn)題。[3]

(五)2020年使用國(guó)家安全體系和能力建設(shè)的概念

2020年10月26日召開(kāi)的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年愿景目標(biāo)的建議》中提出,安全是發(fā)展的基礎(chǔ),發(fā)展是安全的保障。其中,習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)指出,“要堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀,堅(jiān)持國(guó)家利益至上,以人民安全為宗旨,以政治安全為根本,加強(qiáng)國(guó)家安全體系和能力建設(shè)”。從理論創(chuàng)新的角度看,已經(jīng)開(kāi)始以國(guó)家安全和能力建設(shè)來(lái)統(tǒng)攬各種安全問(wèn)題(還沒(méi)有上升到現(xiàn)代化的高度)。

(六)2022年開(kāi)始在國(guó)家安全現(xiàn)代化概念之下討論社會(huì)治理問(wèn)題

2022年10月16日黨的二十大報(bào)告第十一部分為“推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化(可簡(jiǎn)稱國(guó)家安全現(xiàn)代化),堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定”,從“健全國(guó)家安全體系、增強(qiáng)維護(hù)國(guó)家安全能力、提高公共安全治理水平、完善社會(huì)治理體系”四個(gè)方面進(jìn)行了詳細(xì)闡述,提出了相應(yīng)的工作任務(wù)和措施。

(七)2023年在社會(huì)治理現(xiàn)代化方面的制度創(chuàng)新

2023年2月26日至28日召開(kāi)的黨的二十屆二中全會(huì)通過(guò)的《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》提出:組建中央社會(huì)工作部,劃入民政部的指導(dǎo)城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力建設(shè)、擬訂社會(huì)工作政策等職責(zé),統(tǒng)籌推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理和基層政權(quán)建設(shè);省市縣級(jí)黨委組建社會(huì)工作部門(mén)——由此建立起黨的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)職能體系。這是國(guó)家治理和社會(huì)治理現(xiàn)代化方面基礎(chǔ)性、體系化的基本制度創(chuàng)新。

(八)國(guó)家治理理論創(chuàng)新的考察結(jié)論

新時(shí)代十一年來(lái)的治理理論創(chuàng)新,在理論界研究基礎(chǔ)上,從2013年中央層面開(kāi)始使用國(guó)家治理、政府治理、社會(huì)治理等基本概念后,主要是2019年10月以來(lái)的十九屆四中全會(huì)、2020年11月的五中全會(huì)和2022年10月的二十大,比2013年增加了“推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化”和“完善國(guó)家安全體系”的內(nèi)容。其中最重要的制度創(chuàng)新是建立黨的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)職能體系、最重要的理論創(chuàng)新是黨的二十大在“國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化”范疇之下討論政治安全、社會(huì)治理和平安中國(guó)建設(shè)等問(wèn)題。

二、公安治理現(xiàn)代化指導(dǎo)思想、基本目標(biāo)、主要類(lèi)型和重點(diǎn)任務(wù)

根據(jù)2023年1月6日習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于政法工作重要批示中明確提出“堅(jiān)持改革創(chuàng)新,發(fā)揚(yáng)斗爭(zhēng)精神,奮力推進(jìn)政法工作現(xiàn)代化” 的指示要求,借鑒現(xiàn)代化類(lèi)型理論特別是以中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)為核心的中國(guó)式現(xiàn)代化、國(guó)家治理現(xiàn)代化、社會(huì)治理現(xiàn)代化、國(guó)防和軍隊(duì)現(xiàn)代化、國(guó)家安全現(xiàn)代化等已有研究成果,探索提出“公安治理體系和治理能力現(xiàn)代化(簡(jiǎn)稱公安治理現(xiàn)代化)”的新概念、新理論。公安治理現(xiàn)代化是公安工作制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn),是學(xué)習(xí)貫徹中央關(guān)于國(guó)家治理、政府治理、社會(huì)治理理論創(chuàng)新和決策部署的結(jié)果,是國(guó)家治理現(xiàn)代化和社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要組成部分,也是國(guó)家安全現(xiàn)代化和政法工作現(xiàn)代化的重要組成部分。

公安治理體系是黨和國(guó)家關(guān)于公安治理的制度體系、組織體系、價(jià)值體系、人員管理體系的總稱。公安治理能力則是運(yùn)用公安治理制度管理公安事務(wù)的能力。在新時(shí)代新征程公安機(jī)關(guān)要把推進(jìn)公安治理現(xiàn)代化作為重要任務(wù)常抓不懈。

(一)指導(dǎo)思想

在新時(shí)代的征程中,公安治理現(xiàn)代化應(yīng)以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)。這一過(guò)程中,要堅(jiān)持并發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”和“浦江經(jīng)驗(yàn)”,并以縣域社會(huì)治理現(xiàn)代化作為入口。同時(shí),重點(diǎn)應(yīng)放在預(yù)防和化解威脅國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定和人民安寧的重大風(fēng)險(xiǎn)上。此外,公安治理的目標(biāo)是增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感和公正感。為此,需統(tǒng)籌考慮國(guó)內(nèi)外大局、發(fā)展與安全兩大重點(diǎn)、線上和線下兩個(gè)戰(zhàn)場(chǎng)。這包括加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理和專(zhuān)項(xiàng)治理,不斷提高治理的社會(huì)化、法治化、專(zhuān)業(yè)化和智能化水平。這樣,我們可以構(gòu)建一個(gè)共建共治共享的公安治理新格局,確保國(guó)家政治安全、社會(huì)穩(wěn)定有序、人民幸福安寧。

(二)基本目標(biāo)

到2029年(新中國(guó)成立80周年),黨委領(lǐng)導(dǎo)、公安統(tǒng)籌、部門(mén)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的公安治理體系基本健全,共建共治共享的公安治理新格局基本形成;風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)預(yù)警預(yù)防能力明顯提高,重特大刑事案件、群體性事件、公共安全事件明顯減少,公安治理和平安中國(guó)建設(shè)取得突破性進(jìn)展。到2035年,現(xiàn)代化公安治理體系基本成型,公安治理能力現(xiàn)代化水平大幅提升,建設(shè)更高水平的平安中國(guó)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。到2049年(新中國(guó)成立100周年),新時(shí)代新征程中國(guó)特色社會(huì)主義公安制度體系基本建立,公安治理體系和治理能力現(xiàn)代化全面實(shí)現(xiàn),更高水平的平安中國(guó)全面建成。

(三)主要類(lèi)型

公安治理現(xiàn)代化的類(lèi)型主要有:

1.公安人員現(xiàn)代化。人、制度、價(jià)值、機(jī)構(gòu)構(gòu)成公安治理的四要素。[4]習(xí)近平總書(shū)記深刻指出:“現(xiàn)代化的本質(zhì)是人的現(xiàn)代化”。[5]公安人員的現(xiàn)代化主要包括理念現(xiàn)代化和能力現(xiàn)代化兩個(gè)方面。一是理念的現(xiàn)代化。2003年在全警開(kāi)展的大討論,引發(fā)了一場(chǎng)深刻的理念變革,服務(wù)意識(shí)、民主意識(shí)、人權(quán)保障意識(shí)、證據(jù)意識(shí)等深入警心。進(jìn)入新時(shí)代新征程,仍然需要進(jìn)一步解放思想、轉(zhuǎn)變觀念。首先要以習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“對(duì)黨忠誠(chéng)、服務(wù)人民、執(zhí)法公正、紀(jì)律嚴(yán)明”的“8.26”訓(xùn)詞精神武裝全體民輔警;其次要圍繞人民美好生活新需要塑造公安民輔警新理念,以此建構(gòu)新時(shí)代新征程公安民警價(jià)值新體系。二是能力的現(xiàn)代化。要奮力推進(jìn)公安民輔警“十大”能力的現(xiàn)代化。維護(hù)國(guó)家安全穩(wěn)定的能力;服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力;促進(jìn)公平正義的能力;保障人民幸福安康的能力;改革創(chuàng)新能力;打擊犯罪能力;防范管控能力;群眾工作能力;輿論引導(dǎo)能力;組織實(shí)施能力。此外,在推進(jìn)公安人員現(xiàn)代化的同時(shí),要加強(qiáng)公安人員的革命化建設(shè),大力提高廣大民輔警的政治思想和職業(yè)道德素質(zhì)。

2.公安制度體系現(xiàn)代化。以根本制度、基本制度、重要制度為核心框架,構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的公安制度體系。主要包括:公安機(jī)關(guān)黨的建設(shè)制度體系(黨),如黨委會(huì)、政工、紀(jì)檢、巡視制度等;公安力量建設(shè)政策制度體系(建),如警察職業(yè)保障、輔警建設(shè)、訓(xùn)練、裝備、后勤等;公安力量使用政策制度體系(用),如合成作戰(zhàn)指揮、警務(wù)聯(lián)合行動(dòng)、數(shù)據(jù)管理等;公安管理政策制度體系(管),如警察法、機(jī)構(gòu)編制管理、人事管理、國(guó)際合作等。從而回答好全面深化公安改革總目標(biāo)“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義公安制度,推進(jìn)公安治理體系和治理能力現(xiàn)代化”前一句話的目標(biāo)要求。通過(guò)深入研究,明確中國(guó)特色社會(huì)主義公安制度的根本制度、基本制度和重要制度,把新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義公安制度體系基本建立起來(lái)。

3.公安組織形態(tài)現(xiàn)代化。包括公安機(jī)構(gòu)職能體系現(xiàn)代化和公安運(yùn)行機(jī)制現(xiàn)代化兩個(gè)方面。公安機(jī)構(gòu)職能體系現(xiàn)代化主要研究公安領(lǐng)導(dǎo)指揮體制、力量體系和結(jié)構(gòu)編成方面的現(xiàn)代化。按照二十大報(bào)告關(guān)于“轉(zhuǎn)變政府職能,優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu),推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”的要求,公安機(jī)關(guān)仍然有優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)的改革任務(wù),當(dāng)前主要有“四優(yōu)化”:優(yōu)化職能配置、優(yōu)化部門(mén)設(shè)置、優(yōu)化警力配置、優(yōu)化數(shù)據(jù)配置等內(nèi)容。這一輪公安結(jié)構(gòu)改革要緊緊圍繞中發(fā)〔2019〕14號(hào)文件和王小洪部長(zhǎng)2022年6月7日提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、部級(jí)抓總、省級(jí)主責(zé)、市縣主戰(zhàn)、派出所主防”的原則,解決好公安機(jī)構(gòu)職能體系現(xiàn)代化、科學(xué)化問(wèn)題。2022年8月9日公安部召開(kāi)的全面深化公安改革推進(jìn)會(huì)即進(jìn)行過(guò)研究,即將在全國(guó)市縣兩級(jí)公安機(jī)關(guān)部署實(shí)施大部門(mén)大警種制改革,主要是指包括司、政、后、監(jiān)和大政保、大治安、大網(wǎng)安、大偵查、大法制、大技術(shù)、大監(jiān)管的公安結(jié)構(gòu)改革,內(nèi)容涉及公安組織結(jié)構(gòu)的五大結(jié)構(gòu):職能結(jié)構(gòu)、部門(mén)結(jié)構(gòu)、編制結(jié)構(gòu)、職位結(jié)構(gòu)、層級(jí)結(jié)構(gòu)(部、省、市、縣、派出所的五級(jí)宏觀層級(jí)結(jié)構(gòu)不會(huì)變,但微觀層級(jí)結(jié)構(gòu)還有改革余地。2006年11月14日印發(fā)《公安部關(guān)于縣級(jí)公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置的指導(dǎo)意見(jiàn)》(公發(fā)〔2006〕10號(hào)),提出了機(jī)構(gòu)設(shè)置的老模式“八加三”模式:(1)執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu):指揮中心、國(guó)內(nèi)安全保衛(wèi)大隊(duì)、治安管理大隊(duì)、刑事偵查大隊(duì)、交通管理大隊(duì);監(jiān)管大隊(duì);(2)綜合管理機(jī)構(gòu)、政工監(jiān)督室、法制室、警務(wù)保障室;選設(shè)機(jī)構(gòu):經(jīng)偵、出入境、網(wǎng)安、禁毒和水上治安等,最多選設(shè)3個(gè);2010年增設(shè)情報(bào)中心、分設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察室。新時(shí)代新征程的機(jī)構(gòu)設(shè)置新模式為(一中心三室六大隊(duì)):情報(bào)指揮中心;政治保衛(wèi)大隊(duì)、治安巡邏大隊(duì)、犯罪偵查大隊(duì)、交通管理大隊(duì)、技術(shù)支援大隊(duì)、監(jiān)所管理大隊(duì);政治工作室、法治監(jiān)督室(督察大隊(duì))、警務(wù)保障室,原則上以10個(gè)為限。需要強(qiáng)調(diào)指出,區(qū)縣的機(jī)構(gòu)改革需要與地市公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置一并考慮研究設(shè)計(jì),尤其是區(qū)公安分局的機(jī)構(gòu)改革更應(yīng)堅(jiān)持系統(tǒng)觀念和系統(tǒng)思維。

從警種結(jié)構(gòu)看,所謂警種指的是按照主要執(zhí)法領(lǐng)域、職責(zé)任務(wù)、技術(shù)裝備劃分的警察種類(lèi)。其有相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、院校、訓(xùn)練、后勤裝備系統(tǒng),有特定的服裝、標(biāo)志,有各自的編制、訓(xùn)練、執(zhí)法特點(diǎn)和戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù),具有獨(dú)立執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法的能力。以此為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量,有些所謂的警種只是部門(mén),還稱不上警種。

公安運(yùn)行機(jī)制現(xiàn)代化肇始于1986年1月10日廣州市公安局首次開(kāi)通“110”報(bào)警服務(wù)臺(tái)。1988年9月時(shí)任國(guó)務(wù)委員、公安部部長(zhǎng)王芳在武漢十城市公安廳局長(zhǎng)座談會(huì)上明確提出建立巡警制,1991年10月召開(kāi)的“十八公”重要內(nèi)容之一就是部署在全國(guó)建立警察巡邏體制,特別是1996年8月27日公安部部黨委在福建漳州召開(kāi)全國(guó)公安機(jī)關(guān)“110”報(bào)警服務(wù)臺(tái)建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)會(huì),推廣漳州“110”重大典型,2004年在全國(guó)公安機(jī)關(guān)推行“三臺(tái)合一”、2010年在各級(jí)公安機(jī)關(guān)普遍建立情報(bào)中心,全面拉開(kāi)了公安運(yùn)行機(jī)制現(xiàn)代化建設(shè)的大幕。此后20多年來(lái)的探索一直沒(méi)有間斷。進(jìn)入新時(shí)代之后的2021年7月25日,公安部黨委召開(kāi)全國(guó)專(zhuān)題會(huì)議研究部署公安運(yùn)行機(jī)制改革和現(xiàn)代化建設(shè)問(wèn)題。公安運(yùn)行機(jī)制現(xiàn)代化主要包括動(dòng)力機(jī)制、指揮機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、保障機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制五個(gè)方面的現(xiàn)代化。[6](1)動(dòng)力機(jī)制的三步曲:發(fā)現(xiàn)問(wèn)題～收集需求～納入決策,即“民呼我應(yīng)”(民心響應(yīng))機(jī)制;(2)指揮機(jī)制的三步曲:制定計(jì)劃～配置資源～協(xié)調(diào)行動(dòng);(3)激勵(lì)機(jī)制的三步曲:建立標(biāo)準(zhǔn)～考核評(píng)估～實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì);(4)保障機(jī)制的三步曲:經(jīng)費(fèi)裝備～傷害保險(xiǎn)～優(yōu)待撫恤;(5)監(jiān)督機(jī)制的三步曲:執(zhí)法監(jiān)督～督審信訪～紀(jì)檢監(jiān)察。

4.公安技術(shù)裝備現(xiàn)代化。2023年7月7日,習(xí)近平總書(shū)記在江蘇考察時(shí)深刻指出:“中國(guó)式現(xiàn)代化關(guān)鍵在科技現(xiàn)代化?！惫部萍际堑谝粦?zhàn)斗力。公安技術(shù)裝備現(xiàn)代化在公安治理現(xiàn)代化中極其重要,集中研究公安保障體系和機(jī)制(物的)方面的現(xiàn)代化,主要表現(xiàn)形態(tài)為信息化機(jī)械化智能化。如各類(lèi)公安信息平臺(tái)、視頻監(jiān)控系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)、無(wú)人機(jī)、人工智能等在公安領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用,在應(yīng)用基礎(chǔ)上緊密結(jié)合公安實(shí)際不斷推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)創(chuàng)新、文化創(chuàng)新,加快形成公安新質(zhì)戰(zhàn)斗力。

5.公安理論現(xiàn)代化。2019年5月7日習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)公安工作會(huì)議、2019年10月31日十九屆四中全會(huì)講話和2022年10月16日二十大報(bào)告中多次指出“經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展”和“社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定”的“兩大奇跡”(1)鄭永年、楊麗君在《中國(guó)敘事》中提出“三個(gè)可持續(xù)”:可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、可持續(xù)的社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)的政治制度支撐和領(lǐng)導(dǎo),參考可見(jiàn)鄭永年,楊麗君著《中國(guó)敘事》,北京:中信出版社2021年版。。發(fā)展和穩(wěn)定是現(xiàn)代國(guó)家治理的兩大核心任務(wù),發(fā)展是穩(wěn)定的基礎(chǔ),穩(wěn)定是發(fā)展的前提。2021年人民群眾對(duì)平安建設(shè)的滿意度達(dá)98.6%。公安學(xué)術(shù)界要針對(duì)“兩大奇跡”之一的“社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定”奇跡,進(jìn)行深入的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、學(xué)理研究和理論概括。公安理論要不斷實(shí)現(xiàn)時(shí)代化、中國(guó)化、體系化,不斷與時(shí)俱進(jìn),對(duì)新實(shí)踐、新經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行理論概括,不斷推進(jìn)公安理論創(chuàng)新,形成新理念、新范疇、新理論體系。要完善和豐富公安組織理論、公安人事理論、公安信息理論、公安保障理論;公安戰(zhàn)略指導(dǎo)理論、公安打擊理論、公安防控理論、社區(qū)警務(wù)理論;公安決策理論、公安執(zhí)行理論、公安指揮理論、公安監(jiān)督理論等,奮力推進(jìn)公安理論現(xiàn)代化。

理論是知識(shí)的框架,是知識(shí)體系的基礎(chǔ)和核心。公安理論是公安知識(shí)體系的基礎(chǔ)與核心?！袄碚搫?chuàng)新對(duì)實(shí)踐創(chuàng)新具有重大先導(dǎo)作用”。理論的發(fā)展一般經(jīng)過(guò)問(wèn)題、假說(shuō)、檢驗(yàn)和系統(tǒng)化等階段。所以,首先要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。習(xí)近平總書(shū)記深刻指出:“問(wèn)題是時(shí)代的聲音,回答并指導(dǎo)解決問(wèn)題是理論的根本任務(wù)”。要增強(qiáng)問(wèn)題意識(shí),就是聚焦五大問(wèn)題,即(1)公安實(shí)踐遇到的新問(wèn)題;(2)改革發(fā)展穩(wěn)定存在的深層次問(wèn)題;(3)老百姓的急難愁盼問(wèn)題;(4)人民群眾對(duì)美好生活新向往中遇到的問(wèn)題;(5)公安隊(duì)伍建設(shè)面臨的突出問(wèn)題等五個(gè)方面開(kāi)展深入的課題研究,并提出解決問(wèn)題的“新理念,新思路,新方法”。

推進(jìn)公安理論現(xiàn)代化,方法論上要堅(jiān)持“七要”。一要以人民安全為宗旨。重點(diǎn)圍繞滿足新時(shí)代人民群眾“六大”新需要和平安中國(guó)建設(shè)來(lái)推進(jìn)公安理論闡釋、公安理論創(chuàng)新、建言獻(xiàn)策三大研究工作;公安理論創(chuàng)新必須與公安技術(shù)創(chuàng)新緊密結(jié)合。二要重視公安科研人才隊(duì)伍建設(shè),公安院校理應(yīng)成為公安科學(xué)理論研究的主力軍。三要加強(qiáng)公安科研平臺(tái)建設(shè)、條件環(huán)境建設(shè),為科研人員創(chuàng)造良好環(huán)境。四要深入總結(jié)公安實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)科學(xué)提煉公安學(xué)術(shù)的基本概念,形成公安學(xué)術(shù)的概念、理論體系和基本原理。五要堅(jiān)持基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究結(jié)合;加強(qiáng)基礎(chǔ)理論研究包括公安哲學(xué)、公安思想、公安歷史等公安基礎(chǔ)學(xué)科和公安應(yīng)用學(xué)科中的基礎(chǔ)理論研究。六要堅(jiān)持戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)結(jié)合、科研應(yīng)用結(jié)合、警民結(jié)合、育人與建言結(jié)合的研究模式。七要形成理論模型?？山梃b制度主義模型、過(guò)程模型、理性主義模型、漸進(jìn)主義模型、利益集團(tuán)模型、精英模型、博弈論模型等,[7]來(lái)描述和解釋各種公安治理現(xiàn)象和政策,最終形成公安治理自身的理論模型——努力提高公安治理理論的解釋力和預(yù)測(cè)力。需要指出,新時(shí)代新征程的公安治理現(xiàn)代化是一個(gè)重大理論課題,迫切需要公安實(shí)戰(zhàn)部門(mén)和公安學(xué)術(shù)部門(mén)的共同努力,尤其是要發(fā)揮公安學(xué)術(shù)理論戰(zhàn)線不可替代的作用。此外,還應(yīng)積極加強(qiáng)與境外警學(xué)界的學(xué)術(shù)交流。

(四)重點(diǎn)任務(wù)

2020年5月16日中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化開(kāi)創(chuàng)平安中國(guó)建設(shè)新局面的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2020〕11號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)?！兑庖?jiàn)》是對(duì)《決定》的豐富和發(fā)展。公安治理現(xiàn)代化的主要任務(wù)均包含在社會(huì)治理現(xiàn)代化中。

1.防范化解政治安全風(fēng)險(xiǎn)。黨的二十大報(bào)告指出:“以政治安全為根本”,“堅(jiān)定維護(hù)國(guó)家政權(quán)安全、制度安全、意識(shí)形態(tài)安全”。政治安全是最高的國(guó)家安全,在國(guó)家安全中居于統(tǒng)領(lǐng)地位。要堅(jiān)持把政治安全放在首要位置,把維護(hù)以政權(quán)安全、制度安全為核心的國(guó)家政治安全作為公安工作的根本著眼點(diǎn)和著力點(diǎn),健全維護(hù)國(guó)家政治安全工作體系。防范打擊滲透顛覆破壞活動(dòng)、暴力恐怖活動(dòng)、民族分裂活動(dòng)、宗教極端活動(dòng)和邪教活動(dòng);完善防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)隱患機(jī)制;完善國(guó)家反間諜機(jī)制;凈化網(wǎng)上政治生態(tài);落實(shí)意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制;依法處置非法宗教活動(dòng)。此為公安政保系統(tǒng)(政保、反邪教、臺(tái)港澳等)的主要任務(wù)。

治安治理學(xué)也要研究國(guó)家政治安全問(wèn)題。因?yàn)榕沙鏊幱诠步M織體系的末端層級(jí)——維護(hù)國(guó)家政治安全也是派出所的重要職能——治安治理學(xué)既有系統(tǒng)屬性、又有層級(jí)屬性(現(xiàn)行的治安管理學(xué)既有小治安學(xué)的內(nèi)容又有派出所管理學(xué)的內(nèi)容),是公安科學(xué)中最為特殊的學(xué)科。研究的角度是從總體國(guó)家安全觀出發(fā),主要研究維護(hù)國(guó)家政治安全職責(zé)在派出所的落實(shí)落地問(wèn)題。

2.防范化解社會(huì)治安風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)化社會(huì)治安整體防控;加快推進(jìn)立體化智能化社會(huì)治安防控體系建設(shè);加強(qiáng)流動(dòng)人口和特殊人群服務(wù)管理;“推進(jìn)掃黑除惡常態(tài)化;依法嚴(yán)懲群眾反映強(qiáng)烈的各類(lèi)違法犯罪活動(dòng)”;創(chuàng)建打擊犯罪新機(jī)制——把反電詐作為重點(diǎn)任務(wù),當(dāng)前我國(guó)刑事案件結(jié)構(gòu)正在發(fā)生重大變化,電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件急劇上升,公安部和各級(jí)地方公安機(jī)關(guān)均設(shè)立反電詐中心以適應(yīng)犯罪新形勢(shì)的需要。2021年8月20日,第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第30次會(huì)議審議通過(guò)了《個(gè)人信息保護(hù)法》。黨的二十大報(bào)告要求強(qiáng)化對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)。

3.防范化解社會(huì)矛盾糾紛。1963年11月22日毛澤東主席對(duì)推廣“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作出重要批示。2003年時(shí)任浙江省委書(shū)記的習(xí)近平同志把浦江作為首次下訪接訪群眾的第一站,由此逐步形成“浦江經(jīng)驗(yàn)”。2019年5月習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)公安工作會(huì)議上要求把“楓橋經(jīng)驗(yàn)”堅(jiān)持好、發(fā)展好。黨的二十大報(bào)告指出:“在社會(huì)基層堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’,完善正確處理新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾機(jī)制,暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道”;“及時(shí)把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)”。習(xí)近平總書(shū)記指出,要“注意從源頭上排查化解矛盾糾紛”。因此,在新時(shí)代新征程,既要堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”,也要堅(jiān)持和發(fā)展“浦江經(jīng)驗(yàn)”。2023年7月21日,中央社會(huì)工作部、國(guó)家信訪局聯(lián)合浙江省委在金華市浦江縣舉行會(huì)議,總結(jié)并推廣“浦江經(jīng)驗(yàn)”,并深入討論了領(lǐng)導(dǎo)干部直接接待和走訪群眾的經(jīng)驗(yàn)交流。此舉恰逢毛澤東批示學(xué)習(xí)并推廣“楓橋經(jīng)驗(yàn)”60周年的前夕。習(xí)近平總書(shū)記在9月親自前往浙江紹興諸暨的楓橋經(jīng)驗(yàn)陳列館進(jìn)行考察,重溫“楓橋經(jīng)驗(yàn)”誕生演進(jìn)歷程,了解新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”創(chuàng)新發(fā)展情況時(shí)又指出,“要堅(jiān)持好、發(fā)展好新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’,堅(jiān)持黨的群眾路線,正確處理人民內(nèi)部矛盾,緊緊依靠人民群眾,把問(wèn)題解決在基層、化解在萌芽狀態(tài)”?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”之所以60年紅旗不倒,關(guān)鍵在于堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一根本原則,堅(jiān)守以人民為中心的這一根本立場(chǎng),同時(shí),我們要提倡將關(guān)注點(diǎn)前移作為一項(xiàng)基本理念,并始終堅(jiān)持采取綜合措施作為根本的路徑。為此要健全五大機(jī)制:健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制;健全社會(huì)矛盾排查預(yù)警機(jī)制;健全矛盾糾紛多元化解機(jī)制;建立健全社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)防控協(xié)同機(jī)制;健全社會(huì)心理服務(wù)體系和疏導(dǎo)、危機(jī)干預(yù)機(jī)制。此外,強(qiáng)化基層建設(shè)是支持這一切的基礎(chǔ)。需要強(qiáng)調(diào)指出,楓橋經(jīng)驗(yàn)之所以60年歷久不衰,其中一個(gè)極為重要的原因是基層派出所民警和社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略持續(xù)發(fā)揮的基礎(chǔ)性作用。

4.防范化解公共安全風(fēng)險(xiǎn)。牢固樹(shù)立安全發(fā)展理念;嚴(yán)格落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制;加強(qiáng)公共安全風(fēng)險(xiǎn)源頭防范;完善公共安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系;健全公共安全隱患常態(tài)化排查整治機(jī)制;完善突發(fā)事件應(yīng)急處置機(jī)制;加強(qiáng)城市公共安全管理;優(yōu)化城鄉(xiāng)交通安全管理;強(qiáng)化食品藥品安全監(jiān)管,健全生物安全監(jiān)管預(yù)警防控體系。

5.防范化解網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)。習(xí)近平總書(shū)記指出:“沒(méi)有網(wǎng)絡(luò)安全就沒(méi)有國(guó)家安全”。[7]網(wǎng)絡(luò)安全是國(guó)家安全的重要組成部分,筑牢國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全屏障是維護(hù)國(guó)家安全的必然要求。要健全網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系,提高網(wǎng)絡(luò)綜合治理效能,推動(dòng)形成良好網(wǎng)絡(luò)生態(tài),使互聯(lián)網(wǎng)這個(gè)最大變量變成維護(hù)國(guó)家安全穩(wěn)定的最大增量。要貫徹實(shí)施《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例》,嚴(yán)格落實(shí)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)者主體責(zé)任和相關(guān)職能部門(mén)監(jiān)管責(zé)任,全面加強(qiáng)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全防護(hù)。依法嚴(yán)厲打擊網(wǎng)上政治謠言、網(wǎng)絡(luò)黃賭毒騙、網(wǎng)絡(luò)涉槍涉爆等違法犯罪行為,使網(wǎng)絡(luò)空間天朗氣清。抓好《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等法律法規(guī)的貫徹落實(shí)。牢牢掌握網(wǎng)絡(luò)輿論主導(dǎo)權(quán)。

6.加快推進(jìn)縣域公安治理現(xiàn)代化。截止2021年底,全國(guó)有3446個(gè)分縣市旗局,其中,有1594個(gè)縣(旗)、403個(gè)縣級(jí)市、1449個(gè)城市分局(含62個(gè)直轄市分局、172個(gè)副省級(jí)市分局、731個(gè)地級(jí)市城區(qū)分局和484個(gè)專(zhuān)業(yè)分局)?？h級(jí)政區(qū)分縣市旗局有2628個(gè):403個(gè)縣級(jí)市、1594個(gè)縣(旗)、731個(gè)地級(jí)市城區(qū)分局。

秦漢以來(lái)的設(shè)縣原則是,“縣大率方百里,其民稠則減,稀則曠,鄉(xiāng)、亭亦如之,皆秦制也。”(2)《漢書(shū)·表百官公卿表》,縣是我國(guó)最早出現(xiàn)的行政區(qū)劃。公元前221年秦始皇統(tǒng)一六國(guó)后推行郡縣制,縣級(jí)政區(qū)成為皇帝直接任命長(zhǎng)官的基層政區(qū)。兩千多年來(lái),不管行政區(qū)劃層級(jí)如何變化,縣級(jí)政區(qū)都是我國(guó)最穩(wěn)定的一級(jí)政區(qū)。[8]所以,要深入貫徹2019年6月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》,高度重視、深入研究縣級(jí)政區(qū)公安治理現(xiàn)代化。在新時(shí)代新征程,要以縣級(jí)政區(qū)為基本單元,堅(jiān)持自治、法治、德治“三治融合”推進(jìn),積極探索縣域公安治理現(xiàn)代化新模式。完善縣域社會(huì)治安防控體系建設(shè);健全縣局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)所、駐村民輔警三級(jí)公安治理組織體系;強(qiáng)化系統(tǒng)思維,在狠抓派出所工作基礎(chǔ)上,統(tǒng)籌謀劃縣域公安治理現(xiàn)代化建設(shè)工作,深化縣域公安治理現(xiàn)代化問(wèn)題研究,需要公安管理學(xué)和治安學(xué)等學(xué)科的共同努力。

三、強(qiáng)化公安治理現(xiàn)代化的思想組織保障

從實(shí)踐邏輯看,推進(jìn)公安治理現(xiàn)代化是一個(gè)不斷深化改革的過(guò)程,會(huì)引起公安技術(shù)、裝備、制度和理念、體制、機(jī)制的深刻變革,需要強(qiáng)有力的思想組織保障。

1982年8月,《全國(guó)政法工作會(huì)議紀(jì)要》明確提出社會(huì)治安綜合治理的主要環(huán)節(jié)是嚴(yán)厲打擊嚴(yán)重刑事犯罪。1983年8月,開(kāi)始在全國(guó)范圍部署開(kāi)展為期三年的嚴(yán)打戰(zhàn)役。1986年2月,以全國(guó)政法工作會(huì)議的召開(kāi)為標(biāo)志,“打防并舉、標(biāo)本兼治、重在治本”的社會(huì)治安綜合治理戰(zhàn)略方針基本形成。1991年2月19日中共中央、國(guó)務(wù)院的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》、1991年3月2日七屆人大常委會(huì)第十八次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》,以及同年中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)成立,一直到2019年4月被撤銷(xiāo)其職能并入中央政法委,總共存在了28年。

2015年2月16日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》及三個(gè)相關(guān)改革方案(中辦發(fā)【2015】17號(hào))中提出“創(chuàng)新社會(huì)治安治理機(jī)制”的新概念,這是新時(shí)代公安改革貫徹中央全面深化改革總目標(biāo)、學(xué)習(xí)借鑒國(guó)家治理、社會(huì)治理概念的具體成果,也可以看做是對(duì)社會(huì)治安綜合治理概念的轉(zhuǎn)用。在2019年5月7日召開(kāi)的全國(guó)公安工作會(huì)議上,習(xí)近平總書(shū)記要求,“必須創(chuàng)新完善社會(huì)治安治理的方式方法,推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化?！睆膶W(xué)科發(fā)展的角度看,當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的主要任務(wù)是,總結(jié)10年來(lái)全面深化公安改革和公安治理機(jī)制改革的理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新,借鑒國(guó)家治理理論(此理論的誕生主要是當(dāng)代政治學(xué)、社會(huì)學(xué)的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn))、社會(huì)治理理論的最新學(xué)術(shù)成果,圍繞“公安治理”這個(gè)核心概念和平安中國(guó)建設(shè)的成功做法,把公安治理學(xué)的范疇體系基本建立起來(lái)。

新時(shí)代新征程的公安治理體系和治理能力現(xiàn)代化,需要以下六個(gè)方面的思想組織保障。

(一)把握主要矛盾

進(jìn)入新時(shí)代之后的2017年10月18日,習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中明確指出,我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾,人民不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng),并要求緊緊圍繞這個(gè)社會(huì)主要矛盾推進(jìn)各項(xiàng)工作。2019年5月7日習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)公安工作會(huì)議上再一次強(qiáng)調(diào)指出,當(dāng)前人民群眾對(duì)美好生活的向往更多向民主、法治、公平、正義、安全等方面延伸,對(duì)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的要求和期待也越來(lái)越高。“人民對(duì)美好生活的向往,就是我們的奮斗目標(biāo)”。這些重要論斷為公安治理現(xiàn)代化指明了方向,提供了根本遵循。公安治理現(xiàn)代化要“堅(jiān)持以人民安全為宗旨”,緊緊圍繞人民日益增長(zhǎng)的安全、法治、公平、正義、民主、環(huán)境等美好生活新需要來(lái)有效開(kāi)展工作,進(jìn)而把人民群眾的獲得感、安全感、公正感作為衡量和評(píng)估公安工作的基本標(biāo)準(zhǔn)。

(二)明確使命任務(wù)

2014年1月7日習(xí)近平總書(shū)記在中央政法工作會(huì)議上提出了新時(shí)代政法機(jī)關(guān)的使命任務(wù):維護(hù)國(guó)家政治安全、確保社會(huì)大局穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)公平正義、保障人民安居樂(lè)業(yè)。2019年5月7日習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)公安工作會(huì)議上指出:新時(shí)代公安機(jī)關(guān)的職責(zé)定位是,維護(hù)國(guó)家政治安全、確保社會(huì)大局穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)公平正義、保障人民安居樂(lè)業(yè)。習(xí)近平總書(shū)記在十九屆四中全會(huì)和二十大報(bào)告中均提出“人民幸福安康”的概念,并在今年3月5日下午參加江蘇代表團(tuán)審議時(shí)明確指出“人民幸福安康是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的最終目的?！?023年9月28日習(xí)近平總書(shū)記給中國(guó)人民公安大學(xué)在讀英烈子女回信時(shí)指出:“維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定,守護(hù)人民的幸福和安寧,是人民警察的神圣職責(zé)?！睂W(xué)習(xí)習(xí)近平總書(shū)記的上述系列論斷,新時(shí)代新征程公安機(jī)關(guān)使命任務(wù)探索概括為:維護(hù)國(guó)家安全穩(wěn)定、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)公平正義、守護(hù)人民幸福安寧——增加了“服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”和“守護(hù)人民幸福安寧”的內(nèi)容。新時(shí)代新征程公安治理現(xiàn)代化要把四大使命任務(wù)細(xì)化為具體工作措施。

(三)推進(jìn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

從實(shí)踐邏輯看,公安戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型是一個(gè)過(guò)程。1983年8月至1987年1月開(kāi)展的三年嚴(yán)打戰(zhàn)役啟動(dòng)伊始,在1983年11月彭真同志即提出要加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理,[9]但總體上看實(shí)施的主要是打擊戰(zhàn)略。1997年5月“蘇州會(huì)議”以來(lái)的派出所改革、1997年9月召開(kāi)的黨的十五大明確提出加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理要堅(jiān)持打防結(jié)合,預(yù)防為主和2002年3月“杭州會(huì)議”以來(lái)部署實(shí)施的社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略——向“預(yù)防為主”戰(zhàn)略邁出了重要步伐。2001年9月,中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的意見(jiàn)》提出,“打防結(jié)合,以防為主”的指導(dǎo)方針,確定“打擊、防范、教育、管理、建設(shè)、改造”六個(gè)方面的工作。2003年11月中發(fā)〔2003〕13號(hào)文件和“二十公”提出:“要進(jìn)一步改革和加強(qiáng)派出所工作,把派出所真正建設(shè)成為綜合性的戰(zhàn)斗實(shí)體”。2023年4月全國(guó)治安管理工作會(huì)議提出“積極實(shí)施主動(dòng)警務(wù)、預(yù)防警務(wù)”,但未上升到戰(zhàn)略層面。黨的二十大報(bào)告指出:“推動(dòng)公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型”——這就要求實(shí)現(xiàn)公安戰(zhàn)略重點(diǎn)由打擊為主向預(yù)防為主轉(zhuǎn)型。預(yù)防警務(wù)戰(zhàn)略要求至少實(shí)行“五個(gè)傾斜”:一是工作指導(dǎo)重心要傾斜;二是編制資源配置要傾斜;三是經(jīng)費(fèi)裝備配置要傾斜;四是數(shù)據(jù)情報(bào)配置要傾斜;五是表彰獎(jiǎng)勵(lì)要傾斜。

(四)厘清職能定位

1949年7月6日成立的中央軍委公安部設(shè)有兩個(gè)局,一個(gè)是政治保衛(wèi)局,另一個(gè)就是治安行政局;10月19日成立的中央公安部設(shè)立六局一廳中的一個(gè)局——治安行政局。1953年4月第一次職能分割是勞改職能獨(dú)立出來(lái)成立勞改工作局(1983年7月劃給司法部);第二次職能分割是1955年11月消防職能獨(dú)立出來(lái)成立消防局;第三次職能分割是1983年7月刑事偵查職能獨(dú)立出來(lái)成立刑事偵查局(1998年經(jīng)濟(jì)犯罪偵查局、禁毒局和2019年成立的食藥品犯罪偵查局);第四次職能分割是1986年10月交通管理職能獨(dú)立出來(lái)成立交通管理局;第五次職能分割是2019年5月打假職能獨(dú)立出來(lái)與原森林公安組成食品藥品犯罪偵查局。[10]治安局目前負(fù)責(zé)偵查的罪名仍逾百個(gè):既有防控職能,又有打擊職能。正在推進(jìn)的公安派出所“兩隊(duì)一室”(社區(qū)警務(wù)隊(duì)、執(zhí)法辦案隊(duì)和綜合指揮室)或兩組一室部門(mén)結(jié)構(gòu)改革應(yīng)與公安戰(zhàn)略重點(diǎn)轉(zhuǎn)移相適應(yīng),要有效履行“主防”的職能定位。

從世界警察基本職能看,普遍具有執(zhí)行法律、維護(hù)和平(秩序)和提供服務(wù)三大方面的職能。[11]執(zhí)行法律只占警察日常工作的一小部分。服務(wù)職能則更為普遍,主要是處理意外事故、指揮交通、保護(hù)群眾、協(xié)助乘坐汽車(chē)有困難的人等。維護(hù)和平(秩序)的職能也是經(jīng)常性的,如制止打架斗毆、平息爭(zhēng)吵各方、處理家庭或鄰里糾紛等,此方面具有較大空間的自由裁量權(quán)。因此,治安職能分割還有不少余地,最徹底的職能分割應(yīng)是聚焦維護(hù)秩序和提供服務(wù)職能、摒除打擊職能,新時(shí)代的“治安治理”有職能轉(zhuǎn)型的任務(wù),其供給的主要產(chǎn)品和主要任務(wù)應(yīng)是維護(hù)和平(秩序)和提供服務(wù)而非打擊犯罪職能。

(五)融入基層治理

基層包括縣鄉(xiāng)村和區(qū)街居。社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要內(nèi)容和基礎(chǔ),基層治理是社會(huì)治理的關(guān)鍵支撐,是國(guó)家治理的基石。黨中央高度重視基層治理工作。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)指出:基層強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng),基層安則天下安,必須抓好基層治理現(xiàn)代化這項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。2021年4月28日,印發(fā)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》,對(duì)基層治理現(xiàn)代化建設(shè)工作進(jìn)行全面部署?！敖∪步ü仓喂蚕淼纳鐣?huì)治理制度,提升社會(huì)治理效能”。構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、群團(tuán)助推、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)共治格局。各級(jí)黨委社會(huì)工作部門(mén)發(fā)揮統(tǒng)籌指導(dǎo)信訪、統(tǒng)籌推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理和基層政權(quán)建設(shè)以及社會(huì)領(lǐng)域黨建的職能作用,對(duì)基層治理的統(tǒng)籌指導(dǎo)職能已有中央政法委轉(zhuǎn)至中央社會(huì)工作部門(mén)。2023年8月20日至24日,中共中央組織部、中央社會(huì)工作部、中央黨校聯(lián)合舉辦全國(guó)社區(qū)黨組織書(shū)記和居委會(huì)主任視頻培訓(xùn)班。按照黨的二十大報(bào)告的要求,“完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺(tái)”;健全城鄉(xiāng)基層治理體系和鄉(xiāng)村治理協(xié)同推進(jìn)機(jī)制;發(fā)揮好鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道村社區(qū)黨組織作用。2023年4月24日至28日中共中央組織部、中央黨校聯(lián)合舉辦全國(guó)村黨組織書(shū)記和村委會(huì)主任視頻培訓(xùn)班。發(fā)揮人民群眾主體作用,居委會(huì)、村委會(huì)、物業(yè)、保安;健全企業(yè)、事業(yè)單位內(nèi)部保衛(wèi)組織體系(強(qiáng)化單位的社會(huì)治理功能)。1949年建部就有的經(jīng)濟(jì)保衛(wèi)機(jī)構(gòu)體系、1998年機(jī)構(gòu)改革全面取消的公安經(jīng)濟(jì)保衛(wèi)機(jī)構(gòu)體系理應(yīng)恢復(fù)和重建。王小洪部長(zhǎng)強(qiáng)調(diào):想要社會(huì)治理的好,基層基礎(chǔ)必須打得牢,要求推動(dòng)派出所警務(wù)規(guī)范化、基層基礎(chǔ)工作標(biāo)準(zhǔn)化、基層社會(huì)治理精細(xì)化。為此,要有以下具體措施:一是把服務(wù)群眾、造福群眾作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理;二是派出所所長(zhǎng)兼任街鎮(zhèn)黨委委員或行政副職、社區(qū)民(輔)警兼任居村黨支部副書(shū)記或副主任。三是實(shí)行兩隊(duì)一室或兩組一室(因地制宜)或兩崗一室建制;社區(qū)警務(wù)隊(duì)為一隊(duì)。四是落實(shí)一村(居)一警(輔)打通神經(jīng)末梢最后一米,主要任務(wù)是組織群眾參與基層社會(huì)安全治理。五是社區(qū)警務(wù)室與社區(qū)、村居兩委的同址辦公。六是城鄉(xiāng)派出所均實(shí)行戰(zhàn)區(qū)制?？h級(jí)及其以上的公安工作均實(shí)行戰(zhàn)區(qū)制或警區(qū)制。地市以上戰(zhàn)區(qū)制較完整、縣區(qū)戰(zhàn)區(qū)制公安工作手段不太完整、派出所戰(zhàn)區(qū)制的手段最不完整(部、省、市資源手段齊全、縣區(qū)缺技偵手段);農(nóng)村派出所戰(zhàn)區(qū)制有欠缺,有社區(qū)警務(wù)、案件辦理職能,缺交通管理職能;農(nóng)村的交通管理可劃入農(nóng)村派出所。派出所是綜合性的戰(zhàn)斗實(shí)體。從全國(guó)范圍看,開(kāi)展公安工作主要是地方軍,但也要有野戰(zhàn)軍。如掃黑除惡的提級(jí)管轄、異地用警等。要充分發(fā)揮治安戰(zhàn)線在基層社會(huì)治理中的重要方面軍作用,完善基層社會(huì)治安防控體系,健全掃黑除惡長(zhǎng)效機(jī)制,打造治安治理共同體。公安派出所和社區(qū)民輔警是基層治理的重要力量,公安派出所要主動(dòng)融入基層社會(huì)治理大局中,要在黨委社會(huì)工作部門(mén)的統(tǒng)籌謀劃下開(kāi)展基層社會(huì)治理工作;要確保公安組織體系和工作力量直達(dá)基層,落實(shí)一村(社區(qū))一警(輔)力量編成要求,民輔警直接參與村莊治理,公安治理體系和治理力量作為黨治理國(guó)家的重要組成部分,已經(jīng)深入到國(guó)家治理和社會(huì)治理體系的神經(jīng)最末梢。這是數(shù)千年來(lái)我國(guó)最徹底的治理體系,也是我國(guó)創(chuàng)造社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定“奇跡”的重要因素。截止2022年2月,全國(guó)共有61.5萬(wàn)個(gè)村居,其中有49.1萬(wàn)個(gè)行政村(17年底55.4萬(wàn)),涵蓋了94%的國(guó)土面積和64%的人口規(guī)模(含農(nóng)民工)。

全國(guó)49359個(gè)(全國(guó)41636個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道)公安派出所人員機(jī)構(gòu)基本情況(截止2021年底):1～2人所1867個(gè);3～5人所11863個(gè);6～10人所16551個(gè);11～20人所10254個(gè);21～40人所6343個(gè);40人以上所2481個(gè)。截止2023年2月,全國(guó)1.17萬(wàn)個(gè)派出所完成“兩隊(duì)一室”設(shè)置。在實(shí)際工作中需要把握三點(diǎn):一是派出所的機(jī)構(gòu)設(shè)置要充分考慮城鄉(xiāng)差別;努力實(shí)現(xiàn)資源集聚、警力集聚與人口集聚、犯罪集聚相適應(yīng);二是人數(shù)在10人以上的可實(shí)行兩隊(duì)一室,社區(qū)警務(wù)隊(duì)警力不少于50%,執(zhí)法辦案隊(duì)警力約占35%,綜合指揮室警力大致占15%左右;人數(shù)不足10人的可實(shí)行兩組一室或兩崗一室;三是民警輔警人數(shù)要統(tǒng)籌使用,應(yīng)以民警為骨干、輔警為主力組成巡邏隊(duì),開(kāi)展街面巡邏防控工作。

(六)強(qiáng)化組織實(shí)施

2019年10月31日,習(xí)近平總書(shū)記在十九屆四中全會(huì)第二次全體會(huì)議上強(qiáng)調(diào)指出,“我國(guó)長(zhǎng)期保持社會(huì)和諧穩(wěn)定、人民安居樂(lè)業(yè),成為世界公認(rèn)的最有安全感的國(guó)家之一”(3)《習(xí)近平著作宣讀》第二卷P282—283。。為了建設(shè)更高水平的平安中國(guó),努力讓人民群眾的安全感更加充實(shí)、更可持續(xù)、更有保障,要把平安建設(shè)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。黨政主官是平安建設(shè)的第一責(zé)任人,嚴(yán)格落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制,把平安建設(shè)納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核指標(biāo)體系。充分發(fā)揮黨委社會(huì)工作部門(mén)統(tǒng)籌指導(dǎo)作用;各有關(guān)部門(mén)有效履行職能。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道社會(huì)治理創(chuàng)新,成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道社會(huì)治理中心。深入開(kāi)展國(guó)家級(jí)、省級(jí)平安城市和平安社區(qū)平安鄉(xiāng)村創(chuàng)建活動(dòng),命名國(guó)家級(jí)、省級(jí)平安城市、平安鄉(xiāng)村、平安社區(qū)。建立基層治安治理群眾滿意度調(diào)查制度,研究提出安全感指數(shù)評(píng)價(jià)體系并進(jìn)行地市以上百城評(píng)估排名,健全治安治理績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系和考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)化督察考核,選樹(shù)先進(jìn)典型,定期評(píng)選表彰,營(yíng)造良好的見(jiàn)義勇為和宣傳輿論氛圍。