王 榮 余

(西南政法大學(xué) a.哲學(xué)系;b.黨內(nèi)法規(guī)研究中心,重慶 401120)

無論是就法律還是黨內(nèi)法規(guī)而言,“效力”問題始終都是相關(guān)理論研究中帶有核心性且基礎(chǔ)性的問題。對于法律而言,效力不僅直接決定特定規(guī)則是否屬于某一法律體系從而是否具備相應(yīng)的法律效力——“在法律上無效的規(guī)則根本不是法律規(guī)則。有效法律是法律,無效法律不是法律”[1],更直接影響到法律自身的存在以及法體系的同一性等內(nèi)容——“法律規(guī)范的存在在于其效力”[2]89;對于黨內(nèi)法規(guī)而言,效力不僅是判斷黨內(nèi)法規(guī)是否存在的概念基礎(chǔ),并與黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢、釋等內(nèi)容直接關(guān)聯(lián),更直接影響到黨內(nèi)法規(guī)的適用及其實踐目的能否實現(xiàn)等現(xiàn)實問題。可以說,缺失或弱化效力范疇將導(dǎo)致理論與實踐大廈基礎(chǔ)的同時崩塌,這一點對于新興的黨內(nèi)法規(guī)理論研究而言尤是如此。作為黨內(nèi)法規(guī)范疇體系中的一個基礎(chǔ)性概念,在當(dāng)前既有的黨內(nèi)法規(guī)效力研究中,理論界已較為廣泛地關(guān)注到諸如效力等級、性質(zhì)、來源、溯及力、溢出效力等內(nèi)容[3],但同時卻不得不承認(rèn)仍存在學(xué)理滯后以及實踐發(fā)展缺乏理論資源供給等缺憾,這尤其體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)“溢出效力”的相關(guān)討論中。溢出效力是黨內(nèi)法規(guī)理論與實踐中的一個獨特現(xiàn)象,學(xué)界對此持有不盡相同的看法;此外,溢出效力還不僅僅只是一個涉及效力本身的性質(zhì)或?qū)嵭Х矫娴膯栴},更與黨內(nèi)法規(guī)自身的性質(zhì)及其獨特性等問題直接關(guān)聯(lián)。溢出效力必定會牽扯到黨內(nèi)法規(guī)自身性質(zhì)或?qū)傩缘挠懻?本文則旨在通過對溢出效力以及效力性質(zhì)的理解與討論展現(xiàn)由此角度揭示出的黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的獨特內(nèi)涵。

一、學(xué)術(shù)爭論:“溢出效力”是否存在

當(dāng)前,關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)“溢出效力”問題的討論正變得愈加激烈,討論的核心點集中體現(xiàn)在以下兩個方面:其一,效力溢出是否是一個“真問題”即黨內(nèi)法規(guī)效力是否存在溢出?其二,在對第一個問題予以肯定回答的基礎(chǔ)上,如何進(jìn)一步厘定其性質(zhì)。本文將從理論界關(guān)于第一個問題的兩種不同回答(即“肯定論”和“否定論”)入手,以此為基礎(chǔ)考察并回應(yīng)其他相關(guān)問題。

(一)兩種立場:肯定論與否定論

肯定論者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)效力存在溢出,“溢出效力”概念本身具有存在合法性。具體而言,其內(nèi)部又可分為兩種不同的論述傾向:一種側(cè)重學(xué)理層面的討論而較少涉及現(xiàn)象考察,一種則側(cè)重從客觀現(xiàn)象層面討論溢出問題。就前者而言,有學(xué)者認(rèn)為,黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍和對象在性質(zhì)層面只涉及“黨內(nèi)關(guān)系”而不包括“黨外關(guān)系”,然而,由于黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整過程具有“由內(nèi)及外”的顯著特點即在黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整過程中會自然而然地產(chǎn)生“外部效果”或“黨外效應(yīng)”,從而使黨內(nèi)法規(guī)效力具有溢出性,這種外部性效應(yīng)體現(xiàn)在諸如“調(diào)整對象”“調(diào)整效果”“調(diào)整內(nèi)容”等方面。此外,也有學(xué)者認(rèn)為,黨內(nèi)法規(guī)雖主要被用于管理黨組織和黨員行為,但“有時候可能會對非黨組織和非黨員產(chǎn)生影響甚至約束力,這就是黨內(nèi)法規(guī)的‘溢出效力’或者‘邊際影響’”[4],并由于中國的政治體制,黨內(nèi)法規(guī)對社會、對非中共人士和組織的影響即溢出效力是“難以避免的”,并且這種影響力嚴(yán)格地講是一種“政治影響”而非法律影響,因而尚未達(dá)到替代法律的程度。此外,還有學(xué)者認(rèn)為,黨內(nèi)法規(guī)原本有其針對的調(diào)整對象,但在實踐中則可能會出現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的“漣漪效應(yīng)”,即“以調(diào)整對象為圓心,黨內(nèi)法規(guī)的影響力向四周擴(kuò)散,在調(diào)整范圍之外產(chǎn)生普遍影響”[5]340;出現(xiàn)這種情況的原因在于,黨內(nèi)法規(guī)影響力(制度實施事實產(chǎn)生的支配力)的范圍大于黨內(nèi)法規(guī)效力(制度預(yù)期調(diào)整)范圍,并且這種漣漪效應(yīng)存在的另一個重要原因還表現(xiàn)為“黨內(nèi)法規(guī)制定者的巧妙安排或者執(zhí)行者用力而為使然”[5]343。就后者而言,有學(xué)者指出,“在現(xiàn)實中,很多黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍已經(jīng)超越了純粹黨務(wù),調(diào)整對象也超越了黨組織和黨員,從而將國家事務(wù)、非黨組織和黨外人員納入了調(diào)整范疇”[6],由此展現(xiàn)出實踐中的效力溢出。

否定論者則認(rèn)為“溢出效力”是一個偽命題,其內(nèi)部存在細(xì)微區(qū)別。前一種否定集中于學(xué)理維度,認(rèn)為“溢出效力”本身便是一個“自相矛盾的概念”,犯了“范疇錯誤”的毛病,因為“規(guī)范的‘效力’是一個主觀的、應(yīng)然的范疇,‘溢出’作為一個經(jīng)驗的、實然的描述,結(jié)合在一起,就使得‘溢出效力’變成了一個自相矛盾的概念”[7]92。一言以蔽之,它誤解或混淆了效力與實效之間的相互關(guān)系?？梢园l(fā)現(xiàn),否定論者真正否定的是“溢出效力”這一概念本身的模糊性及其在黨內(nèi)法規(guī)理論研究中的適用,但并不否定實踐中存在著的黨內(nèi)法規(guī)的“溢出效應(yīng)”,即“黨內(nèi)法規(guī)超越了黨組織和黨員的范圍,對國家事務(wù)和社會事務(wù)、對非黨組織與黨外群眾產(chǎn)生了實際的影響”[7]93。除此之外,與黨內(nèi)法規(guī)溢出效力的通常理解不同,有學(xué)者指出,溢出效力中的溢出的確是指“效力溢出”而非“影響力溢出”,并且溢出也不是所謂的超出“黨內(nèi)”這一邊界,而是指“黨內(nèi)法規(guī)的強(qiáng)制力、約束力超出了黨內(nèi)法規(guī)本身設(shè)定的約束范圍的現(xiàn)象?！盵8]53根據(jù)這種“效力”而非“影響力”的溢出立場,結(jié)合效力內(nèi)涵的基本要素(時間、空間、對象、事項)可以發(fā)現(xiàn):在對象層面,黨內(nèi)法規(guī)對非黨組織、非黨員個人行為的調(diào)整以及黨管干部現(xiàn)象(即便干部中存在非黨員)等都不屬于“效力溢出”;在事項層面,“黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨外事項,只要該事項在該黨內(nèi)法規(guī)制定主體的職權(quán)范圍內(nèi),便不屬于黨內(nèi)法規(guī)‘事項效力溢出’”;在空間層面,“黨內(nèi)法規(guī)預(yù)設(shè)的空間范圍不止于‘黨內(nèi)’,黨內(nèi)法規(guī)在黨外空間發(fā)揮作用不屬于規(guī)范層面的‘空間效力溢出’”[8]53-57。這意味著,在這種理解思路下,“溢出效力”這一概念本身便會喪失其存在合理性,因為那些被劃入“溢出效力”的現(xiàn)象原本就隸屬于黨內(nèi)法規(guī)效力所及的輻射范圍,問題不在于黨內(nèi)法規(guī)效力是否溢出,而在于黨內(nèi)法規(guī)效力對不同的組織、群體或個人具有效力強(qiáng)弱上的差異;這是一個強(qiáng)弱多少的問題,而不是一個有無或存在與否的問題。這種否定論在學(xué)理和現(xiàn)象兩個維度對溢出效力問題作了同時否定。

(二)兩個核心:黨內(nèi)黨外與效力性質(zhì)

通觀黨內(nèi)法規(guī)“溢出效力”的兩種立場與四種觀點,可以發(fā)現(xiàn),爭論的關(guān)鍵點集中在如下兩個方面:

其一,黨內(nèi)法規(guī)效力范圍是否僅僅只涉及“黨內(nèi)”從而需要將對“黨外”的調(diào)整納入“溢出效力”之中?在溢出效力的“肯定論”以及否定論中的學(xué)理否定論的論述中可以看出,溢出效力主要處理的是黨內(nèi)與黨外之間的關(guān)系問題:黨內(nèi)法規(guī)在黨組織或黨員中發(fā)揮約束制約或保護(hù)作用當(dāng)然屬于黨內(nèi)法規(guī)效力的調(diào)整范圍,而一旦對黨外組織或黨外人員發(fā)揮作用時便屬于效力的“溢出”。具體又包括規(guī)范意義上的溢出,即黨內(nèi)法規(guī)在相關(guān)文本的制定或表述中便涵括了對黨外組織或黨外人員的明確的規(guī)范要求,以及黨內(nèi)法規(guī)對黨外組織或黨外人員發(fā)揮作用是一種客觀存在的實際現(xiàn)象。針對這兩個問題,本文將在接下來的實證考察部分分別予以“文本”和“實踐”維度的考察。

其二,黨內(nèi)法規(guī)效力的性質(zhì)究竟為何,即如何理解“溢出效力”中的“效力”?從前述學(xué)界討論中可以明顯地感受到,黨內(nèi)法規(guī)研究中所使用的“效力”概念基本上是從法理學(xué)中直接轉(zhuǎn)借過來的,并由此引發(fā)系列元理論層面的問題。實際上,在法理學(xué)的相關(guān)理論脈絡(luò)中,關(guān)于效力的理解或界定也并非直接等同于學(xué)理否定論者所指向的那種效力概念。比如說,同樣在法理學(xué)中也存在法社會學(xué)基于“社會實效”理解效力的進(jìn)路,而并非一定要局限于凱爾森式規(guī)范法學(xué)意義上的效力概念。這意味著,有必要對黨內(nèi)法規(guī)研究中的效力范疇作更進(jìn)一步的梳理和深究,因為如若不從規(guī)范法學(xué)的效力概念出發(fā)而是基于實效或有學(xué)者所說的“轉(zhuǎn)化力”(將文本規(guī)定從應(yīng)然狀態(tài)轉(zhuǎn)化為實然狀態(tài)的能力)[9]33-40進(jìn)行理解,我們似乎可以更為融貫地理解黨內(nèi)法規(guī)對黨內(nèi)外不同范圍的調(diào)整和作用關(guān)系。這一內(nèi)容將在本文第三部分中進(jìn)行討論。

二、實證考察:效力是否溢出

實際上,“溢出效力”所描繪的黨內(nèi)法規(guī)效力從黨內(nèi)到黨外的跨越要獲得證立,必須在規(guī)范與事實兩維度中同時獲得肯定性支持。其中,規(guī)范層面的考察可以借助黨內(nèi)法規(guī)文本予以展開,事實層面的考察則可以借助黨內(nèi)法規(guī)實踐運(yùn)行效果進(jìn)行說明。

(一)文本邏輯

規(guī)范性文本是考察黨內(nèi)法規(guī)效力范圍及其內(nèi)在邏輯的首要參考。根據(jù)學(xué)界對黨內(nèi)法規(guī)文本效力位階的基本分類,中共中央制定的《中國共產(chǎn)黨章程》(以下簡稱《黨章》)效力等級最高,中共中央制定的其他形式的黨內(nèi)法規(guī)效力位居第二,中共中央各部委制定的“部委黨內(nèi)法規(guī)”居于第三,各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的“地方黨內(nèi)法規(guī)”居于第四[10]。此處將從四類黨內(nèi)法規(guī)中分別予以舉例,以揭示黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范性文本與溢出效力間的關(guān)系問題。

首先,《黨章》如何處理黨內(nèi)黨外關(guān)系?中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會部分修改并于2022年10月22日通過的《黨章》除“總綱”外共十一章五十五條,規(guī)定了黨和國家的基本路線、方針、政策和決議。《黨章》總綱部分對黨按照“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”原則發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用作了一般規(guī)定,并通過“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”“共產(chǎn)黨員必須同黨外群眾親密合作,共同為建設(shè)中國特色社會主義而奮斗”(總綱),“黨員干部要善于同黨外干部合作共事,尊重他們,虛心學(xué)習(xí)他們的長處”(第三十七條),“團(tuán)結(jié)黨外干部和群眾,完成黨和國家交給的任務(wù)”(第四十八條)等內(nèi)容對黨內(nèi)外關(guān)系作了總體勾畫。此外,《黨章》還通過“黨組”“黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”等對黨內(nèi)外關(guān)系作了進(jìn)一步細(xì)化。如第四十八條前半部分規(guī)定:“在中央和地方國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中,可以成立黨組。黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！庇秩?第四十五條第4款前半部分規(guī)定,“黨的中央和地方紀(jì)律檢查委員會向同級黨和國家機(jī)關(guān)全面派駐黨的紀(jì)律檢查組”?？梢?作為最根本的黨內(nèi)法規(guī),《黨章》并未將其效力范圍局限于黨內(nèi)范圍,而是在上層建筑的整體勾畫與設(shè)計中便為黨內(nèi)法規(guī)在黨外發(fā)揮效力預(yù)留了相當(dāng)大的空間。

其次,就中共中央制定的其他形式的黨內(nèi)法規(guī)而言,其文本又如何規(guī)范黨內(nèi)外關(guān)系?以《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》為例,該條例明確規(guī)定“本條例適用于違犯黨紀(jì)應(yīng)當(dāng)受到黨紀(jì)責(zé)任追究的黨組織和黨員”(第六條),由此確定其基本適用范圍,但其第十二條第3款則規(guī)定:“黨員受到留黨察看處分,其黨內(nèi)職務(wù)自然撤銷。對于擔(dān)任黨外職務(wù)的,應(yīng)當(dāng)建議黨外組織撤銷其黨外職務(wù)?！薄皯?yīng)當(dāng)”意味著在撤銷黨內(nèi)職務(wù)時“必須”同時向黨外組織提出撤銷黨外職務(wù)的建議,而“建議”本身則由于“黨管干部”的原則而具有實質(zhì)意義上的強(qiáng)制性和必為性,因此必定直接影響到留黨察看黨員在黨外組織中的生存空間。實際上,中共中央制定的其他黨內(nèi)法規(guī)也存在諸多對黨外關(guān)系的處理,如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十三條第2款便規(guī)定:“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項的,可以由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定?！秉h政聯(lián)合制定規(guī)范的直接結(jié)果,便是其制定出的黨內(nèi)法規(guī)既作用于黨組織和黨員,同時也涉及黨外組織和非黨員群體。

再次,就中共中央各部委制定的“部委黨內(nèi)法規(guī)”而言,其規(guī)范文本是否仍存在向黨外溢出的空間?以《中共中央政法委關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行切實防止司法腐敗的意見》為例,其第十七條規(guī)定:“最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部根據(jù)本意見,對相關(guān)司法解釋、部門規(guī)章或者規(guī)范性文件相應(yīng)作出修改,并建立健全相關(guān)監(jiān)督檢查制度,確保本意見切實得到執(zhí)行?！憋@然,以“中共中央政法委”為發(fā)文機(jī)關(guān)的部委黨內(nèi)法規(guī)直接影響和塑造著諸如最高法、最高檢等機(jī)關(guān)的具體實踐行為;不僅如此,它還通過最高法、最高檢等途徑進(jìn)一步影響到“執(zhí)法司法人員”以及“非執(zhí)法司法單位和個人”等具體主體,這些主體卻并非全都屬于黨組織或黨員的范圍。

最后,就省級黨委制定的“地方黨內(nèi)法規(guī)”而言,是否仍存在溢出效力?比如說,《北京市黨務(wù)公開實施細(xì)則(試行)》第二條規(guī)定:“本細(xì)則所稱黨務(wù)公開,是指本市黨的組織將其實施黨的領(lǐng)導(dǎo)活動、加強(qiáng)黨的建設(shè)工作的有關(guān)事務(wù),按規(guī)定在黨內(nèi)或者向黨外公開?！边@意味著,不僅黨內(nèi)而且黨外即非黨組織和黨員都由此獲得了一種請求公開的權(quán)能,黨外組織和黨員由此獲得的這種“保護(hù)力”便屬于該黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍。又如,由中共重慶市委印發(fā)的《重慶市實施〈中國共產(chǎn)黨巡視工作條例〉辦法》第三十八條前半部分規(guī)定,“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、政法機(jī)關(guān)和組織、審計、信訪等部門及其他有關(guān)單位,應(yīng)當(dāng)支持配合巡視工作”,該條將審計部門及其他相關(guān)單位通過“應(yīng)當(dāng)支持配合巡視工作”的規(guī)范要求全部納入調(diào)整范圍。

可見,在規(guī)范文本層面,各級各類黨內(nèi)法規(guī)一開始便沒有且也不可能將調(diào)整范圍局限于黨內(nèi)法規(guī)之中。在這個意義上,黨內(nèi)法規(guī)從黨內(nèi)向黨外的跨越便獲得了文本層面的支持。

(二)實踐樣態(tài)

黨內(nèi)法規(guī)的文本規(guī)范要求在實踐中予以兌現(xiàn),此處從總體維度和基本模式兩方面展開考察黨內(nèi)法規(guī)溢出的實踐樣態(tài)。關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)溢出效力的總體情況,有學(xué)者明確指出,“從數(shù)據(jù)上看,約有14%的黨內(nèi)法規(guī)是涉及黨外事務(wù)的,并且這些調(diào)整黨外事務(wù)的法規(guī)基本是與國家相關(guān)機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布的”[11]。姑且不論該數(shù)據(jù)是否準(zhǔn)確,但可以肯定的是,如若以“黨政聯(lián)合發(fā)文”為對象并以《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編(1949年10月—2016年12月)》中所收錄的黨內(nèi)法規(guī)為依據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計計算的話,黨政聯(lián)合發(fā)文占中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的比例實際上已高達(dá)四成左右。其中,就特定領(lǐng)域(如人事管理)來看,黨政聯(lián)合發(fā)文的相關(guān)規(guī)范高達(dá)30部,約占總數(shù)的49.3%;而就黨政聯(lián)合發(fā)文的一般情況而言,黨組織和國家行政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文數(shù)量所占比例最高,達(dá)到97.2%[12]87-88?？梢?“黨政聯(lián)合發(fā)文”已然成為黨內(nèi)法規(guī)溢出效力實踐的基本模式,在此可透過黨政聯(lián)合發(fā)文中“黨”“政”的具體“聯(lián)合”方式來進(jìn)一步考察黨內(nèi)法規(guī)溢出效力的實踐樣態(tài)。具體而言,它主要表現(xiàn)出“主體” “行為”“權(quán)力”等方面的交叉融合。

主體層面的交叉一般意指制發(fā)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的主體既包括黨組織及其工作機(jī)關(guān)也包括國家行政機(jī)關(guān)及其職能部門、辦公廳(室)等多主體。關(guān)于黨政多主體聯(lián)合發(fā)文性質(zhì)一直存在“一元說”與“雙重屬性說”的爭論,前者依據(jù)聯(lián)合發(fā)文中黨委印章、黨的名義與黨的文號判定其為黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì),后者則根據(jù)黨政聯(lián)合所制發(fā)的規(guī)范可以直接構(gòu)成黨外組織和個人的規(guī)范依據(jù)而認(rèn)定其兼具雙重屬性。行為層面的交叉意指作為動詞理解的“黨政聯(lián)合發(fā)文”同時涵括了黨組織和國家機(jī)關(guān)的規(guī)范制發(fā)行為,是學(xué)界所說的“黨政合意性行為”[13]。其中,黨組織通過該途徑行使黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)以及黨的建設(shè)等,而國家機(jī)關(guān)則通過此途徑行使國家公權(quán)力、履行管理行為。權(quán)力層面的交叉意指“黨的權(quán)力”與“國家權(quán)力”在黨政聯(lián)合發(fā)文行為中融合為一種“權(quán)力復(fù)合體”,國家權(quán)力與非國家權(quán)力即黨的權(quán)力在其中交叉融合。需要指出的是,即便溢出效力在實踐中多采用黨政聯(lián)合發(fā)文的形式,但不管是在主體、行為抑或權(quán)力維度,“黨”的要素在它們聯(lián)合所發(fā)的“文”即黨內(nèi)法規(guī)中始終都居于主導(dǎo)性地位,不僅僅是所發(fā)的“文”采取黨的發(fā)文字號予以公布、黨政在聯(lián)合發(fā)文標(biāo)題中有明確嚴(yán)格的先后次序,更在于黨建國家的特殊背景使得黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范性質(zhì)更多地具有“黨內(nèi)法規(guī)”的性質(zhì),而非國家法律或行政規(guī)范性文件性質(zhì)。因此,在法治屬性上,它們只能是黨內(nèi)法規(guī)而非國家法律[12]89。由此看來,黨政聯(lián)合發(fā)文因其濃厚的黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì),并且由于黨政聯(lián)合發(fā)文中“政”這一要素的參與,使得制發(fā)規(guī)范的調(diào)整范圍從“黨務(wù)”延展到“國務(wù)”即從黨內(nèi)延展到黨外,而黨政聯(lián)合發(fā)文本身則在實踐中扮演著效力向外溢出的傳導(dǎo)器角色。

綜合前文的考察,可以發(fā)現(xiàn),無論是就規(guī)范文本抑或其實踐運(yùn)行而言,黨內(nèi)法規(guī)效力始終保持著向黨外溢出的強(qiáng)大伸縮性。單一制發(fā)主體的各級各類黨內(nèi)法規(guī),尤其是《黨章》,為效力的溢出提供了規(guī)范空間與基本前提,實踐中則普遍通過黨政聯(lián)合發(fā)文實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)從黨內(nèi)向黨外的跨越。由此看來,溢出效力或黨內(nèi)法規(guī)的外溢不僅是一個客觀事實,同時還是制度架構(gòu)意義上的必要設(shè)置。如此一來,接下來的問題便是這種從黨內(nèi)向黨外溢出的“效力”性質(zhì)為何及其制度功能何在?

三、性質(zhì)追問:“溢出效力”中的“效力”

(一)前見與反思

黨內(nèi)法規(guī)溢出效力中的“效力”究竟是一種什么樣的“力”?為何其他規(guī)范(如法律規(guī)范)不存在效力溢出問題,唯獨只有黨內(nèi)法規(guī)存在效力溢出的問題?或者說,黨內(nèi)法規(guī)效力溢出為什么會成為一個問題?面對諸如此類的問題,有必要對“溢出效力”中的“效力”性質(zhì)作更為清晰地說明和揭示,以便于更好地理解黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)本身。

在關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)效力的既有理解中,有以下兩點不可不察:其一,黨內(nèi)法規(guī)中的效力概念以及由此而來的對效力性質(zhì)的理解皆來自于法理學(xué)。在國內(nèi)通行的法理學(xué)教科書中,對法律效力的界定基本統(tǒng)一即“所謂的法的效力,是指法律對法律主體的約束力或拘束力”[14]69;當(dāng)然,也有觀點認(rèn)為,法律效力不單指向“約束力”同時也蘊(yùn)含著對法律主體的“保護(hù)力”即兼具“強(qiáng)制與保障”[15]。關(guān)于法律效力的理解進(jìn)路塑造著人們對黨內(nèi)法規(guī)效力的基本認(rèn)知。國內(nèi)第一本黨內(nèi)法規(guī)統(tǒng)編教材《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》便認(rèn)為“黨內(nèi)法規(guī)效力,簡而言之,就是黨內(nèi)法規(guī)的約束力”[16];具體而言,此“約束力”既包括提倡激勵維度的“保護(hù)力”也包括抑制約束維度的“拘束力”。之所以如此理解黨內(nèi)法規(guī)效力概念,其原因不僅在于黨內(nèi)法規(guī)和國家法律共同構(gòu)成中國特色社會主義法治體系,因此具有更多法治屬性,從而將已基本成熟的法律效力概念進(jìn)行拓展實屬自然之事;同時還在于,現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范性研究的相關(guān)人員中很大一部分是法學(xué)學(xué)者,其中絕大多數(shù)具備法理學(xué)、憲法和行政法學(xué)的研究背景。這意味著,黨內(nèi)法規(guī)效力問題被以法學(xué)的方式解決了。

其二,當(dāng)效力由法學(xué)領(lǐng)域轉(zhuǎn)入黨內(nèi)法規(guī)學(xué)領(lǐng)域后,黨內(nèi)法規(guī)效力不可避免地攜帶進(jìn)了法律效力的知識背景,即應(yīng)然與實然或效力與實效的區(qū)分。實際上,這也直接導(dǎo)致了學(xué)界對“溢出效力”概念存在合法性的質(zhì)疑。一般認(rèn)為,“效力”是一個“應(yīng)然”范疇,指向立法者的主觀愿望,是實效問題的概念前提。從知識譜系上考察可以發(fā)現(xiàn),效力概念的這種理解實際上源自分析法學(xué)尤其是凱爾森傳統(tǒng)。為克服法律與道德之間的必然聯(lián)系也即維護(hù)“分離命題”,凱爾森選擇在休謨開創(chuàng)的“是”與“應(yīng)當(dāng)”的區(qū)分中處理法律效力問題,并將其與“實效”與“效力”兩個概念分別對應(yīng),這導(dǎo)致效力問題必須且只能在“應(yīng)當(dāng)”層面進(jìn)行討論,而無法跨越應(yīng)當(dāng)?shù)慕缦蕖?0世紀(jì)末,中國學(xué)者在編寫法學(xué)基礎(chǔ)理論教科書時采用了這種效力理解進(jìn)路,并一直沿用至今。

上述兩點深刻影響著學(xué)界對黨內(nèi)法規(guī)效力概念的認(rèn)知,但這種理解進(jìn)路實際上并不充分,甚至具有內(nèi)在局限。先看第二點,即效力概念必須在“應(yīng)當(dāng)”范圍內(nèi)進(jìn)行分析和使用嗎?不這樣使用行不行?在凱爾森所構(gòu)筑的效力世界亦即應(yīng)當(dāng)?shù)囊?guī)范領(lǐng)域中,不同層級的法律之間能夠進(jìn)行鏈條意義上的效力傳遞,并最終將所有效力歸結(jié)于“憲法”,以此為諸法律規(guī)范提供效力保障。由此產(chǎn)生的問題在于“憲法效力從何而來”?對此,凱爾森祭出了“基礎(chǔ)規(guī)范”理論,“我們終于找到這樣一個憲法,它是歷史上第一個憲法……這第一個憲法的效力是最后的預(yù)設(shè)、最終的假設(shè),我們的法律秩序的全部規(guī)范的效力都依靠這一憲法的效力……這就是正在加以考慮的那個法律秩序的基礎(chǔ)規(guī)范”[2]181。關(guān)于基礎(chǔ)規(guī)范的性質(zhì),歷來存在質(zhì)疑,如拉茲認(rèn)為基礎(chǔ)規(guī)范是一個脆弱且透明的“空殼”,它吃力地維系著一個通向它的“效力鏈條”[17]52-53;又如哈特認(rèn)為,基礎(chǔ)規(guī)范發(fā)揮作用是在某一規(guī)范體系中的規(guī)范成員資格已得到確認(rèn)的前提下來討論規(guī)范的效力來源問題,因而是一種理論上的錯置[17]577。凱爾森本人也意識到并寫道:“第一個憲法是一個有約束力的規(guī)范這一點是被預(yù)定的,而這種預(yù)定的公式表示就是這一法律秩序的基礎(chǔ)規(guī)范?！盵2]181這是凱爾森信奉“是”與“應(yīng)當(dāng)”截然分離以及遵從新康德主義的必然結(jié)果。凱爾森通過基礎(chǔ)規(guī)范終結(jié)了發(fā)問,基礎(chǔ)規(guī)范本身只是一個預(yù)設(shè),整個法律規(guī)范體系最后只能仰仗一個形式預(yù)設(shè)來予以保障。這也意味著,當(dāng)將黨內(nèi)法規(guī)的效力也局限于應(yīng)然或應(yīng)當(dāng)領(lǐng)域,那我們最終所獲得的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范將缺失堅實的基礎(chǔ),即便存在一個效力基礎(chǔ)也只能是凱爾森式的形式基礎(chǔ)或假定性基礎(chǔ),這顯然不是真實的情況并且也是極其危險的做法。

實際上,并非所有理論家都將關(guān)于效力概念及其性質(zhì)的理解局限于應(yīng)然領(lǐng)域。比如說,斯堪的納維亞現(xiàn)實主義法學(xué)便認(rèn)為,法律效力并不是一種應(yīng)然領(lǐng)域中的某種實體,而是那種對日常法律生活參與者實實在在的心理影響,一種認(rèn)同和受約束的心理狀態(tài)[18]。又比如說,在哈特看來,如果一項規(guī)則“確實存在于社會群體的實踐中,我們就沒有必要另外再去討論這項社會規(guī)則‘有沒有效力’”[19]。更有甚者,在霍姆斯看來,法律的生命不在于邏輯而在于“經(jīng)驗”即“對法院事實上將要做什么的預(yù)測”。這些不同看法實際上意味著,效力概念并非必須且首先是一個應(yīng)然范疇,對此完全可以做出與之不同的解釋。

關(guān)于第一點,即“約束力”的效力界定實際上也存在不盡相同的理解。效力問題在法理學(xué)中存在的必然性或意義主要在于:其一,在概念層面,規(guī)范效力指向“規(guī)范是什么”這一根本問題,“規(guī)范是什么”的問題由此可以轉(zhuǎn)化成“什么是有效的規(guī)范”;其二,在規(guī)范適用層面,效力是規(guī)范適用的“初始條件”,無效的規(guī)范自始不具備適用的資格。除此之外,效力本身還具備穩(wěn)固的基本問題結(jié)構(gòu),主要涉及如下兩個問題:一是規(guī)范為什么有效,這主要用于回答規(guī)范有效的標(biāo)準(zhǔn)或效力來源基礎(chǔ)問題,如在法的效力問題上法律社會學(xué)、法律實證主義以及自然法學(xué)都給出了不同的回答;二是規(guī)范在多大范圍內(nèi)有效,它主要用于回答規(guī)范效力射程所涵括的范圍,具體可細(xì)分為時間、空間、人、事等方面[14]68-72。實際上,人們通常只是在“規(guī)范在多大范圍內(nèi)有效”這個維度使用效力概念,“規(guī)范為什么有效”這一面向在很大程度上則被忽略了,但它恰恰是效力問題最核心的內(nèi)容。如此一來,黨內(nèi)法規(guī)效力問題最該關(guān)注的就應(yīng)該是“黨內(nèi)法規(guī)為什么有效”?

對此問題,“約束力論”的回答即黨內(nèi)法規(guī)具有“拘束力”顯得捉襟見肘。比如說,按照法律效力約束力論的觀點,此處約束所指向的對象就應(yīng)該是社會所有人的外在行為,因為“對于法律來說,除了我的行為外,我是根本不存在的,我根本不是法律的對象”[20],但這并不是黨內(nèi)法規(guī)效力的真實情況。黨內(nèi)法規(guī)效力的約束對象不僅僅只是外在行為,實際上很大一部分指向的是人們的內(nèi)心或思想。就此而言,傳統(tǒng)的約束力立場如若不加修正就直接適用的話,只會造成對黨內(nèi)法規(guī)效力問題的誤讀;而如果選擇賦予黨內(nèi)法規(guī)效力以新的解讀,則它必須有能力回應(yīng)這些情況。

(二)批評與建構(gòu)

反思既有效力概念可得出三點基本結(jié)論:其一,黨內(nèi)法規(guī)效力與法律效力存在區(qū)分,而非是裹挾在“效力”概念中不加甄別的存在;其二,黨內(nèi)法規(guī)約束力不僅指向行為,還指向人們的內(nèi)心或思想層面;其三,黨內(nèi)法規(guī)效力的最終基礎(chǔ)并不在于形式假設(shè),而是擁有具體的實質(zhì)內(nèi)涵,并且該實質(zhì)內(nèi)涵還能夠回應(yīng)“黨內(nèi)法規(guī)為什么有效”這一問題。

面對黨內(nèi)法規(guī)效力存在的不足,有學(xué)者試圖以“轉(zhuǎn)化力”為核心重構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)效力范疇。此觀點認(rèn)為,“黨內(nèi)法規(guī)效力實質(zhì)上是黨內(nèi)法規(guī)的轉(zhuǎn)化力,是指黨內(nèi)法規(guī)固有的將文本規(guī)定從應(yīng)然狀態(tài)轉(zhuǎn)化為實然狀態(tài)的能力。具體包括確立行為準(zhǔn)則的規(guī)范力、激發(fā)自覺守規(guī)的引領(lǐng)力、組織保證轉(zhuǎn)化的執(zhí)行力”[9]33。我們可以將這種觀點稱作黨內(nèi)法規(guī)效力的“轉(zhuǎn)化力論”。相較于約束力論,轉(zhuǎn)化力論的效力解讀呈現(xiàn)出如下特點:(1)將轉(zhuǎn)化力置于效力概念的核心,側(cè)重考察黨內(nèi)法規(guī)從應(yīng)然到實然的轉(zhuǎn)化過程;(2)將效力理解為一種動態(tài)過程而非靜止?fàn)顟B(tài);(3)試圖通過“規(guī)范—引領(lǐng)—執(zhí)行”三個不同維度全面展現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)從“文本”到“實踐”的狀態(tài)轉(zhuǎn)化。轉(zhuǎn)化力論效力觀具有重要的理論意義,不僅在“破”的意義上指出約束力論效力觀之不足,更在“立”的意義上供給了一種新的理解方向。結(jié)合上面得出的“三點基本結(jié)論”,可對轉(zhuǎn)化力論效力觀做出如下評價:其一,關(guān)于效力問題結(jié)構(gòu)中的第一個問題即“規(guī)范為什么有效”,轉(zhuǎn)化力論以“確立行為準(zhǔn)則的規(guī)范力”即“黨內(nèi)法規(guī)借助文本為調(diào)整對象確立行為準(zhǔn)則的能力”[9]34來予以回應(yīng);然而,該論述并未直面更奢談解決黨內(nèi)法規(guī)“為什么有效”的問題,因為“規(guī)范力”的存在意味著已有可供借助的“文本”,由此是在描述黨內(nèi)法規(guī)效力已然“確立”之后的情形,實際上就是回避了“黨內(nèi)法規(guī)為什么有效”。其二,轉(zhuǎn)化力論中的“引領(lǐng)力”(激發(fā)自覺守規(guī)的引領(lǐng)力)回應(yīng)了黨內(nèi)法規(guī)效力不僅指向外在行為,更著重指出:“黨內(nèi)法規(guī)引領(lǐng)力強(qiáng)調(diào)對黨員進(jìn)行政治引領(lǐng)、思想感召,形成的不止是一般意義上的‘合規(guī)’,而且還包含自覺遵守、模范踐行,表現(xiàn)為主動學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī),根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)自我對照檢視,按照制度精神和要求高標(biāo)準(zhǔn)自我約束,在自覺守規(guī)的同時敢于同身邊各種違規(guī)行為作斗爭?！盵9]38由此可以避免與法律效力相混淆。其三,轉(zhuǎn)化力論不恰當(dāng)?shù)貙ⅰ皥?zhí)行力”問題納入到效力問題中予以討論,實際上是在借黨內(nèi)法規(guī)效力范疇的名義處理黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行實效的問題。綜合而言,轉(zhuǎn)化力論的效力觀有利有弊,是否能夠真正擔(dān)負(fù)起解決黨內(nèi)法規(guī)效力問題的重任仍待理論與實踐的檢驗。

結(jié)合此處的批判以及前文對溢出效力的諸多討論,本文試圖提出以“制度性規(guī)范秩序”即“制度化了的規(guī)范秩序力”的效力觀來重新解讀黨內(nèi)法規(guī)效力范疇,并以此求教于方家。就黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體的效力而言,“制度化了的規(guī)范秩序力”有如下要點不可不察:首先,黨內(nèi)法規(guī)本身是作為“規(guī)范”中的一個類別存在的,因此具有規(guī)范力。規(guī)范總庫中除黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范外還包含著諸如法律規(guī)范、道德倫理規(guī)范等規(guī)范類別,就此而言,黨內(nèi)法規(guī)實際上與法律以及道德等要素存在規(guī)范本性維度的關(guān)聯(lián),這也意味著黨內(nèi)法規(guī)本身便會受到或接受規(guī)范本性的制約。由于規(guī)范語言一般通過“應(yīng)當(dāng)”話語表達(dá),因此,作為規(guī)范類別之一的黨內(nèi)法規(guī)實質(zhì)上也得采用“應(yīng)當(dāng)”的語言,盡管在模式上被學(xué)界區(qū)分為“黨言黨語模式”或“法言法語模式”[21],但這也只不過是規(guī)范語言層次上的差異即黨內(nèi)法規(guī)更側(cè)重規(guī)范的價值維度而已。與此同時,就規(guī)范的原初要求而言,不僅僅只是人們行為舉止上符合,同時也要求內(nèi)心確信甚至是予以堅定信仰。其次,當(dāng)這種規(guī)范發(fā)揮作用并指引人們行動時,依據(jù)規(guī)范展開行動所形成的狀態(tài)就相應(yīng)地構(gòu)成“規(guī)范秩序”,但此時還主要是“習(xí)慣”或“自發(fā)秩序”意義上的規(guī)范秩序,規(guī)范內(nèi)涵本身也還沒有被明文表達(dá)出來。法律實踐中的商業(yè)慣例便屬此類。當(dāng)前,人類心理學(xué)的研究表明人首先是“規(guī)范的使用者”然后才是規(guī)范的制定者[22],人類是先“使用”規(guī)范而后才“明確表述”規(guī)范的。這意味著,習(xí)慣意義上的規(guī)范先于實定規(guī)范存在,由此涌現(xiàn)的秩序也只能是“非正式的規(guī)范秩序”,它面臨著系列實踐難題。比如說,排隊要遵循“先來后到”的自然規(guī)范,當(dāng)人們都遵循該規(guī)范時才能夠形成排隊秩序,但也并非總能夠形成,因為在自發(fā)排隊時難免會出現(xiàn)惡意插隊的例外情形,非正式規(guī)范秩序因而有必要“制度化”。再次,立法者通過規(guī)范內(nèi)涵的明確闡釋將“非正式規(guī)范秩序”實質(zhì)性地轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸贫刃砸?guī)范秩序”。這種制度化了的規(guī)范秩序據(jù)此可以與慣例、道德等規(guī)范秩序類型相區(qū)別,但還無法有效區(qū)分黨內(nèi)法規(guī)和法律,它們都是“制度化了的規(guī)范秩序”。一方面,在無法區(qū)分的意義上,黨內(nèi)法規(guī)與國家法律不可避免地存在著主體、事項、空間等方面的交叉乃至重合,而交叉重合的具體情形需要在具體語境下進(jìn)行考察;另一方面,黨內(nèi)法規(guī)與國家法律卻又存在著區(qū)分,并且必須得進(jìn)行區(qū)分,而區(qū)分的關(guān)鍵就在于制度化過程中的不同推動力量即“主體力量”。法律規(guī)范的主體力量在于國家,黨內(nèi)法規(guī)的主體力量則在于政黨,政黨性質(zhì)本身直接影響到其制發(fā)之規(guī)范的性質(zhì)。最后,就中國語境而論,黨內(nèi)法規(guī)和國家法律間的關(guān)系會更為獨特。黨政軍民學(xué)、東西南北中,黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的,因此是“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律”;與此同時,黨章也明確規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”。由此,黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間具有本質(zhì)與價值的一致性,即“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一”。不管是黨內(nèi)法規(guī)還是國家法律,都堅持和體現(xiàn)“以人民為中心”,在本質(zhì)上都是把“維護(hù)和發(fā)展人民的根本利益作為其核心價值”[23]。

在此,以“制度化了的規(guī)范秩序力”為核心并結(jié)合前述“三點基本結(jié)論”,可對黨內(nèi)法規(guī)效力范疇作出如下重釋:首先,關(guān)于“黨內(nèi)法規(guī)為什么有效”即黨內(nèi)法規(guī)效力基礎(chǔ)問題。按照“制度性規(guī)范秩序”的立場,黨內(nèi)法規(guī)有效性的最終基礎(chǔ)并不在于形式假定或預(yù)設(shè),而是根植于“非正式規(guī)范秩序”及其明確化過程。明確化本身只不過是一個形式化過程,但它指向的內(nèi)容卻都具有實質(zhì)性內(nèi)涵,尤其是中國共產(chǎn)黨在長期實踐中所積累的實踐智慧以及在堅持“以人民為中心”的原則下對人民實踐智慧的尊重與吸收。這意味著,對于黨內(nèi)法規(guī)效力的認(rèn)識不能局限于理論維度的自圓其說,還得更多參照中國共產(chǎn)黨的實踐。其次,以中國共產(chǎn)黨為主導(dǎo)力量的制度性規(guī)范秩序不僅指向行為還指向人們內(nèi)心,這是由中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨、無產(chǎn)階級政黨以及使命型政黨的先進(jìn)性質(zhì)和內(nèi)在要求決定的。實際上,這是將那些原本存在于規(guī)范本性中且能調(diào)整內(nèi)心的要素予以了某種程度的保留,并結(jié)合和體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范文本中,因此不僅要求形成行為秩序同時還強(qiáng)調(diào)內(nèi)心秩序,而國家法律則基于現(xiàn)代性視野中的理性化要求將其予以相當(dāng)程度的消除,致力于塑造行為秩序。最后,黨內(nèi)法規(guī)效力與法律效力在此視域下應(yīng)當(dāng)且可以進(jìn)行區(qū)分。由于制度化主導(dǎo)力量的差異,這使得各自得出的制度性規(guī)范秩序明顯地要首先適用于不同的主體。在這個意義上,并非像有學(xué)者所說的那樣,黨內(nèi)法規(guī)溢出效力是一個“偽命題”[9]40。顯然,黨內(nèi)法規(guī)溢出效力是一個真問題,只不過獨特的黨政實踐使得效力溢出帶有某種必然性。這里的必然性不僅包括理論上的必然性,即黨內(nèi)法規(guī)與國家法律同屬制度性規(guī)范秩序這一大系統(tǒng),因而難免存在交叉重合;對于國家法律來說,重合部分便屬于黨內(nèi)法規(guī)效力的溢出范圍。與此同時,溢出效力還帶有實踐必然性,這是由中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)與地位決定的。否定溢出效力表面上是在質(zhì)疑黨內(nèi)法規(guī)效力從黨內(nèi)到黨外的拓展合理性,實際上是在以形而上學(xué)的思維看待中國這片土地上的黨政關(guān)系。

四、從溢出效力看黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的獨特性

溢出效力著眼于黨內(nèi)法規(guī)從黨內(nèi)向黨外溢出這一現(xiàn)象及其性質(zhì)。黨內(nèi)法規(guī)無疑要調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系,但當(dāng)其效力從黨內(nèi)的黨務(wù)關(guān)系范圍延展至社會關(guān)系時,就必定會與調(diào)整社會關(guān)系的國家法律相遇。在這個意義上,從溢出效力看黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的獨特性,在相當(dāng)程度上也就是在與國家法律相比較的視野中把握黨內(nèi)法規(guī)的獨特性。具體而言有以下幾方面。

其一,“黨內(nèi)法規(guī)”和“國家法律”同屬于“制度性規(guī)范秩序”,是共存于該系統(tǒng)內(nèi)的兩個子系統(tǒng)。一般而言,共存于該系統(tǒng)的任何子系統(tǒng)都必定具備“規(guī)范秩序”“規(guī)范秩序的制度化”等基本的形式化特征,這為黨規(guī)國法間的銜接和協(xié)調(diào)提供了形式維度的前提和可能;這同時也意味著,任何國家或社會的政黨規(guī)范都必定會與國家法律產(chǎn)生或多或少的關(guān)聯(lián)。就中國的具體語境而言,黨內(nèi)法規(guī)與國家法律還存在諸多實質(zhì)性內(nèi)容的緊密關(guān)聯(lián)。比如說,兩者間在根本價值取向上的同向性即“一切為了人民”。因此,那些嚴(yán)格遵從“國家法中心主義”立場從而削弱或排斥黨內(nèi)法規(guī)法治屬性并將其性質(zhì)歸結(jié)為“黨的政策”的觀點可以休矣,它們并沒有看到黨內(nèi)法規(guī)高度制度化的一面以及由此而來的制度功能。讀者或會心生疑問,即此處黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的獨特性是如何體現(xiàn)的?除卻接下來涉及的由于制度化過程中主導(dǎo)力量不同而衍生出的具體差異,在制度性規(guī)范層面,黨內(nèi)法規(guī)存在本身便是對現(xiàn)代法治的一種更新和發(fā)展,因此理解黨內(nèi)法規(guī)對于重新理解乃至重構(gòu)法治定義都具有獨特且深遠(yuǎn)的意義。

其二,黨內(nèi)法規(guī)不僅調(diào)整黨組織和黨員的外在行為,更注重加強(qiáng)黨員的思想建設(shè),其效力范圍由此從行為延展至思想層面?，F(xiàn)代性視野中關(guān)于法律的理解側(cè)重形式理性,主張法律只能調(diào)整外在行為,思想外化為行為時才構(gòu)成承擔(dān)法律后果的最基本前提;但黨內(nèi)法規(guī)則不僅指向外在行為更指向內(nèi)在思想,“而且能夠直指黨員內(nèi)心,對黨員的思想提出要求”[24]。作為黨內(nèi)法規(guī)的主導(dǎo)力量,中國共產(chǎn)黨是一個典型的馬克思主義政黨,具有深刻的歷史使命感和責(zé)任感,“黨的最高理想和最終目標(biāo)是實現(xiàn)共產(chǎn)主義”(《黨章》“總綱”)。對于中國共產(chǎn)黨人而言,“革命理想高于天”[25],《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》則明確規(guī)定:“必須高度重視思想政治建設(shè),把堅定理想信念作為開展黨內(nèi)政治生活的首要任務(wù)”,并且要不斷通過黨性修養(yǎng)保持黨的先進(jìn)性與純潔性。這說明,黨內(nèi)法規(guī)不僅指向內(nèi)在思想層面,并且是以一種更為嚴(yán)格的方式進(jìn)行要求的,并形成“黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律,紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法”[23]的客觀實情。

其三,黨內(nèi)法規(guī)對思想或內(nèi)心的調(diào)整建立在黨員對《黨章》以及黨的理想信念、奮斗目標(biāo)等內(nèi)容的認(rèn)同基礎(chǔ)之上,并主要通過黨員自身的廉潔自律為基本途徑展開,與法律的他律性質(zhì)判然有別。有論者根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對象的差異,將黨內(nèi)法規(guī)區(qū)分為調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)政行為的黨內(nèi)法規(guī)與調(diào)整自身運(yùn)行行為的黨內(nèi)法規(guī),并認(rèn)為后者屬于“社會組織的自治規(guī)范”[26]。然而,自治規(guī)范的理解進(jìn)路誤解了黨內(nèi)法規(guī)主導(dǎo)力量即中國共產(chǎn)黨的性質(zhì),中國共產(chǎn)黨是一個組織但不是一般的社會組織,它是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心和最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量,“在當(dāng)今中國,沒有大于中國共產(chǎn)黨的政治力量或其他什么力量。黨政軍民學(xué),東西南北中,黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的,是最高的政治領(lǐng)導(dǎo)力量?！盵27]因此,僅僅從自治規(guī)范角度出發(fā)就會墜入這樣一個誤區(qū):似乎調(diào)整自身運(yùn)行行為的這部分黨內(nèi)法規(guī)只能局限于黨內(nèi)范圍,這實際上就割裂了這部分黨內(nèi)法規(guī)本身也會與國家法律產(chǎn)生這樣或那樣的聯(lián)系和影響的現(xiàn)實性。事實上,此處的“自治”不應(yīng)被理解為社會組織調(diào)整“自身運(yùn)行行為”意義上的自治,而應(yīng)在“自律”的意義上進(jìn)行理解,并且這里的“自律”還不僅僅是慎獨意義上的自律,更應(yīng)當(dāng)直接與更高程度上的“自我革命”相聯(lián)結(jié)。習(xí)近平總書記指出,“勇于自我革命,從嚴(yán)管黨治黨,是我們黨最鮮明的品格”[28],自我革命是黨員自己改造自己的主觀世界,以符合黨員標(biāo)準(zhǔn)、不斷向優(yōu)秀黨員看齊奮進(jìn)的過程,這是中國共產(chǎn)黨人獨有的精神品格。據(jù)此,我們甚至可以說,黨內(nèi)法規(guī)在調(diào)整對象與期望程度上都稱得上是一種“高級法”;像道德之于法律、自然法之于實證法一樣,在中國特色社會主義法治體系的復(fù)合規(guī)范結(jié)構(gòu)中,法律的終點才成為黨內(nèi)法規(guī)的起點。

結(jié) 語

溢出效力是黨內(nèi)法規(guī)特有且全新的現(xiàn)象,根植于中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的獨特性。面對一種法治新事物,對其理解難免會存在簡單套用既有理論進(jìn)行解讀從而導(dǎo)致人為裁剪的缺憾,但這同時也是在要求我們結(jié)合中國語境對其相關(guān)內(nèi)容作更為深入的研究。本文從飽含爭議的“溢出效力”入手,通過理論爭議的回顧并結(jié)合規(guī)范文本與實踐運(yùn)行狀態(tài)的考察指出溢出效力的確客觀存在,同時更通過黨內(nèi)法規(guī)效力范疇的元理論追問重構(gòu)出一種新的效力解讀。此種解讀認(rèn)為,黨內(nèi)法規(guī)與國家法律同屬制度性規(guī)范秩序系統(tǒng),無論就形式抑或中國語境下的實質(zhì)內(nèi)容而論,兩者間都存在著相互聯(lián)系與交叉的可能性和必要性,兩者構(gòu)成的復(fù)合規(guī)范結(jié)構(gòu)恰似基因螺旋結(jié)構(gòu)一樣緊密關(guān)聯(lián)、動態(tài)互動,致力于共同推動中國特色社會主義法治事業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn);在此基礎(chǔ)上,以黨內(nèi)法規(guī)效力由黨內(nèi)向黨外的溢出為基本參照,可以更為具體地把握黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的獨特性,即對黨員內(nèi)心思想提出高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求,并通過徹底的自律即自我革命來塑造與行為秩序判然有別的思想秩序。當(dāng)然,此處的性質(zhì)討論是從溢出效力角度出發(fā)展開的,難免存在掛一漏萬的不足情況,而黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)所蘊(yùn)含的豐富內(nèi)涵則需要更為細(xì)致深入地研究。