孫斐 左強

［關(guān)鍵詞］ 高質(zhì)量發(fā)展；水土保持；新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團

［摘 要］ 新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團所轄區(qū)域是我國水土流失最嚴(yán)重的地區(qū)之一，多年來水土保持工作取得了顯著成績，但由于自然稟賦較差，技術(shù)、人員力量薄弱，因此水土保持工作與先進(jìn)地區(qū)還有較大差距。介紹了新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團水土保持發(fā)展歷程和存在的問題，并從明確工作目標(biāo)、構(gòu)建新工作格局和細(xì)化工作任務(wù)等方面提出了加強新時代水土保持工作的建議。

［中圖分類號］ S157 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] C DOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2024.03.001

［引用格式］ 孫斐，左強.新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團推進(jìn)新時代水土保持高質(zhì)量發(fā)展的思考[J].中國水土保持，2024（2）：1-3，10.

新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團（以下簡稱“兵團”）成立于1954年，承擔(dān)著屯墾戍邊職責(zé)，實行黨政軍企合一體制，是一支維護西部邊疆國土安全，促進(jìn)新疆穩(wěn)定繁榮、民族和諧的重要力量。兵團現(xiàn)轄14個師市、178個團場，總面積7.02萬km²。兵團的發(fā)展史就是一部與水、旱、風(fēng)、沙等災(zāi)害斗爭的歷史。兵團成立初期，肩負(fù)屯墾戍邊的使命，遵循“不與民爭”的原則，各團場大多駐守沙漠周邊和邊境沿線，所在區(qū)域自然條件惡劣，生態(tài)環(huán)境脆弱，水土流失十分嚴(yán)重。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，兵團高度重視水土流失問題，將水土流失治理作為保障兵團生態(tài)安全和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的一項長期戰(zhàn)略任務(wù)。進(jìn)入新時代新階段，我國經(jīng)濟社會發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變，水土保持工作面臨的形勢任務(wù)也發(fā)生了很大變化。兵團水土保持工作要立足新的時代特點和歷史方位，對新階段水土保持工作進(jìn)行系統(tǒng)謀劃與安排部署，堅定不移貫徹生態(tài)文明思想，堅持不懈開展水土流失綜合治理，推動形成水土保持工作合力，持續(xù)改善兵團水土流失狀況，搶抓加強新時代水土保持工作的戰(zhàn)略機遇，深挖發(fā)展?jié)撃?，落實落?xì)工作任務(wù)，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化美麗兵團提供有力支撐。

1 兵團水土保持概況

1.1 水土保持工作歷程

在特殊的管理體制下和發(fā)展歷程中，兵團水土保持工作起步較晚。20世紀(jì)五六十年代圍繞墾荒造田、擴大耕地，兵團大力興修水利，營造防風(fēng)固沙林，初步形成灌區(qū)內(nèi)部農(nóng)田防護體系。七八十年代初期，隨著綠洲面積不斷擴大，出現(xiàn)了水資源利用不合理、天然林草植被退化衰敗、綠洲外部生態(tài)環(huán)境惡化，以及水、旱、風(fēng)、沙災(zāi)害加劇的情況，雖然這一時期兵團有針對性地進(jìn)行了局部治理，但投入有限，治理效果不顯著。之后，隨著“三北”防護林等工程的實施，兵團不斷加大水土流失治理力度，特別是《中華人民共和國水土保持法》頒布實施以后，水土流失治理逐步由單項措施向綜合治理轉(zhuǎn)變，至90年代末，植樹造林保存面積達(dá)13萬hm²，一定程度上遏制了水土流失的發(fā)生發(fā)展。隨著國家水土保持重點工程的建設(shè)，兵團通過重點治理與生態(tài)修復(fù)相結(jié)合的方式，以植物措施和工程措施為主，逐年實施了多項治理項目，治理成效顯著。2005年，兵團成立了專門的水土保持監(jiān)測單位——兵團水土保持監(jiān)測總站，自上而下完善了監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系。2014年9月1日施行了《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》，2017年3月批復(fù)了《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團水土保持規(guī)劃（2015—2030年）》，明確了今后一段時期水土保持的目標(biāo)、任務(wù)、布局和對策措施。經(jīng)過幾十年的探索實踐，兵團水土保持工作不斷完善和深化，通過探索綜合治理模式、加強生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理、強化監(jiān)測評價，水土保持工作逐漸步入規(guī)范化發(fā)展軌道。

1.2 水土流失現(xiàn)狀

多年來，在黨和國家的關(guān)心支持下，兵團水土保持工作取得了顯著成績，為經(jīng)濟建設(shè)和改善民生做出了積極貢獻(xiàn)，但干旱缺水、水土流失嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境脆弱的狀況沒有從根本上改變，水土流失防治任務(wù)依然艱巨。根據(jù)兵團2022年水土流失動態(tài)監(jiān)測結(jié)果，兵團現(xiàn)有水土流失面積31 031.94 km²（未計入凍融侵蝕面積2 887.83 km²），占兵團總面積的44.21%，其中水力侵蝕面積3 399.38 km²、風(fēng)力侵蝕面積27 632.56 km²，分別占總面積的4.84%、39.36%；按侵蝕強度分，輕度22 243.17 km²、中度4 297.08 km²、強烈1 700.42 km²、極強烈875.38 km²、劇烈1 915.89 km²，分別占水土流失面積的71.68%、13.85%、5.48%、2.82%和6.17%?？傮w看，水土流失類型以風(fēng)力侵蝕為主，強度以輕、中度為主。按土地利用類型分，草地、耕地、其他土地（鹽堿地、沙地、裸土地、裸巖石礫地）是兵團水土流失的主要來源地類。2022年兵團水土保持率現(xiàn)狀值為55.79%。根據(jù)動態(tài)監(jiān)測成果測算，2025年水土保持率目標(biāo)以56.31%為宜，高于新疆維吾爾自治區(qū)2025年水土保持率目標(biāo)值49.50%。

2 水土保持存在的問題

2.1 水土流失問題嚴(yán)重，治理任務(wù)依然艱巨

從治理速度看，盡管近5 a來治理進(jìn)程加快，年均投資4 000萬元，年均治理面積達(dá)90 km²，但相比水土流失面積總量而言，治理進(jìn)度仍然緩慢，自然條件較好、配套設(shè)施建設(shè)難度小的團場或區(qū)域多已治理。各團場多處于干旱、極干旱區(qū)域，植物措施建設(shè)需配套灌溉措施，管護成本高；不需治理與不可完全治理區(qū)域面積占比大，可集中連片治理區(qū)域少，治理任務(wù)依舊艱巨。隨著新時代對水土保持治理提出了更高的要求，對生態(tài)清潔小流域建設(shè)等的治理要求不斷提高，但是兵團暫未開展小流域劃分等基礎(chǔ)性工作，水土流失治理急需提質(zhì)增效。

2.2 人為水土流失問題突出，監(jiān)管能力需加強

隨著兵團現(xiàn)代化建設(shè)的加速推進(jìn)，生產(chǎn)建設(shè)項目造成的水土流失成為被關(guān)注的焦點。兵團項目建設(shè)地點多位于風(fēng)蝕區(qū)，而戈壁等風(fēng)蝕區(qū)在未擾動的情況下多處于平衡狀態(tài)，水土流失量極小，但在開挖建設(shè)后，若沒有采取及時有效的水土保持措施，則水土流失將非常嚴(yán)重。2019年以來，兵團水利局組織開展了7 834個生產(chǎn)建設(shè)項目疑似違法違規(guī)擾動圖斑復(fù)核工作，下達(dá)整改通知書2 249個，有效震懾了生產(chǎn)建設(shè)項目違法違規(guī)行為，但由于兵團地域分散，監(jiān)管戰(zhàn)線長、范圍廣，特別是缺乏專門的監(jiān)督管理機構(gòu)，因此常常出現(xiàn)監(jiān)管滯后的情況，加之信用監(jiān)管、聯(lián)合監(jiān)管和聯(lián)動執(zhí)法等機制尚未建立，監(jiān)管力度不夠，部分生產(chǎn)建設(shè)單位對水土保持工作重視程度低，未批先建、未驗先投等問題仍非常突出，人為水土流失監(jiān)管需進(jìn)一步加強。

2.3 水土保持監(jiān)測能力薄弱，監(jiān)測體系尚需完善

兵團現(xiàn)僅有水蝕、風(fēng)蝕各1個水土流失綜合監(jiān)測站點。受監(jiān)測技術(shù)力量薄弱、監(jiān)測環(huán)境艱苦、監(jiān)測人員穩(wěn)定性差，以及監(jiān)測手段自動化、信息化程度低等諸多因素影響，現(xiàn)有站點監(jiān)測數(shù)據(jù)不完整，不能準(zhǔn)確、有效地反映兵團水土流失狀況。特別是兵團轄區(qū)地域跨度大，地貌類型多，水土流失點多面廣、影響因子復(fù)雜，現(xiàn)有的兩個監(jiān)測站點覆蓋范圍有限，監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系不健全。此外，各級監(jiān)測機構(gòu)缺乏能夠獨立開展水土流失動態(tài)監(jiān)測的技術(shù)力量，監(jiān)測評價能力也有待進(jìn)一步提高。

2.4 水土保持投入不足，機制有待完善

兵團水土流失綜合治理資金來源單一，主要依靠國家投入，投入總量小，師市配套資金困難，社會投入渠道尚未建立。兵團水土流失治理難度大，投入不足，治理標(biāo)準(zhǔn)不高，配套設(shè)施不完善，部分地區(qū)治理效益不顯著，水土保持設(shè)施建成后缺乏后續(xù)管理維護資金，功能難以持續(xù)、長久發(fā)揮。此外，兵團水土保持補償費征收使用管理辦法尚未印發(fā)，已征收的補償費無法用于水土流失預(yù)防治理。

2.5 水土保持管理創(chuàng)新能力不能適應(yīng)新形勢要求

《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團水土保持規(guī)劃（2015—2030年）》已印發(fā)多年，需進(jìn)一步修訂。兵團各級水土保持目標(biāo)責(zé)任制考核尚未落實?？萍紕?chuàng)新力量薄弱，水土保持科普宣傳和普法教育力度不足，各局、部門之間工作合力尚未形成。兵團水利局水土保持處與規(guī)劃計劃處、農(nóng)牧水利水電處三處合一，在編在崗僅2人，無專職水土保持工作人員。作為技術(shù)支撐的兵團水土保持與水利發(fā)展中心，水土保持科僅1人在編在崗，各師市水利局水土保持工作崗位均存在人員力量不足現(xiàn)象。

3 新時代水土保持高質(zhì)量發(fā)展實施路徑思考

3.1 明確總體目標(biāo)

計劃到2035年，兵團“一線一帶兩環(huán)”（西部邊境水土流失防治線、天山水源涵養(yǎng)生態(tài)維護帶、環(huán)準(zhǔn)噶爾盆地和環(huán)塔里木盆地）的水土流失得到全面治理，水土保持治理體系全面完善，人為水土流失得到全面控制，監(jiān)管能力基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，生態(tài)系統(tǒng)水土保持功能顯著增強，水土保持率達(dá)到57.69%。

3.2 構(gòu)建新工作格局

水土保持工作綜合性強、涉及面廣，應(yīng)建立由兵團黨委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)任組長的水土保持局際協(xié)調(diào)機制，全面加強兵團水土保持工作。

各師市應(yīng)成立相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，統(tǒng)籌發(fā)揮各部門職能作用，健全完善兵團負(fù)總責(zé)、師市團抓落實的水土保持工作機制，樹立“大水?！崩砟?，凝聚各方力量，充分發(fā)揮企業(yè)主體責(zé)任，充分調(diào)動社會力量的積極性，推動形成兵團新時代水土保持工作的合力。把水土保持工作擺在經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)大局中進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃和思考，落實山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理要求^[1]。

3.3 細(xì)化工作任務(wù)

1）全面加強水土流失預(yù)防保護。水土流失預(yù)防保護是實現(xiàn)水土流失狀況持續(xù)改善的前提條件。建立兵團水土保持空間管控制度，分類分區(qū)提出水土流失重點預(yù)防區(qū)、重點治理區(qū)和水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱區(qū)域的差別化保護治理措施。以節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為方針，結(jié)合自然資源、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)和草原等部門實施的重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)重大工程，圍繞伊犁河、額爾齊斯河、塔里木河等重要河流源頭和岸線（兵團河湖段）、師市重要集中式飲用水水源地、國家級和兵團級水土流失重點預(yù)防區(qū)、水蝕風(fēng)蝕交錯區(qū)等重點區(qū)域，從源頭、重點區(qū)域、生態(tài)系統(tǒng)3個維度，統(tǒng)籌推進(jìn)兵團水土流失預(yù)防保護，加強封育保護，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)，提升森林、草原、農(nóng)田和城市生態(tài)系統(tǒng)水土保持功能和生態(tài)產(chǎn)品供給能力。

2）依法嚴(yán)格人為水土流失監(jiān)管。聚焦有效管住人為水土流失增量，通過建章立制、創(chuàng)新方式、落實責(zé)任，實現(xiàn)人為水土流失依法監(jiān)管、嚴(yán)格監(jiān)管、科學(xué)監(jiān)管、精準(zhǔn)監(jiān)管、信用監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管。依法落實生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案制度，加強全鏈條全過程監(jiān)管，督促指導(dǎo)生產(chǎn)建設(shè)單位依法履行水土流失防治責(zé)任^[2]。開展年度生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督檢查專項行動，組織完成一年兩次水土保持遙感監(jiān)管，依法依規(guī)查處各類違法違規(guī)行為。健全信用分級分類監(jiān)管和激勵懲戒機制，開展水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)和草原等多部門聯(lián)合監(jiān)管、聯(lián)動執(zhí)法。深化“河湖長+檢察長”機制，充分發(fā)揮司法保障作用，全面提升水土保持執(zhí)法效能^[3]。壓實企業(yè)防治責(zé)任，嚴(yán)格落實水土保持“三同時”制度，大力推行綠色設(shè)計、綠色施工，最大限度減少可能造成的水土流失。

3）加快推進(jìn)水土流失重點治理。水土流失治理是水土保持工作的立身之本。新時代新階段，人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要、山水林田湖草沙系統(tǒng)治理要求對小流域綜合治理提出了新的更高要求。統(tǒng)籌劃定兵團小流域，以流域水系為單元，整連、整團一體化推進(jìn)小流域綜合治理，切實發(fā)揮水土保持重點工程生態(tài)效能。加強額爾齊斯河流域、奎屯河-博爾塔拉河、準(zhǔn)格爾盆地南緣、伊犁河谷和塔里木河流域等兵團級水土流失重點區(qū)域水土流失綜合治理。做好生態(tài)清潔小流域規(guī)劃，統(tǒng)籌水系整治、污水垃圾處理、人居環(huán)境改善、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，協(xié)同水土流失治理和水美鄉(xiāng)村建設(shè)，著力推進(jìn)水土保持生態(tài)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化，助力鄉(xiāng)村振興。推廣兵團特色水土流失治理模式，如在自然稟賦較好的水蝕地區(qū)優(yōu)先開展小流域綜合治理試點工作，在沙漠邊緣風(fēng)蝕地區(qū)推廣沙障、草方格，通過新植沙生植物的方式構(gòu)建綠色生態(tài)帶，推廣沙生產(chǎn)品，發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)鏈，做好示范引領(lǐng)。

4）加強水土保持監(jiān)測基礎(chǔ)支撐。構(gòu)建兵團立體化監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，提高監(jiān)測站點覆蓋面，建議在準(zhǔn)噶爾盆地和吐哈盆地周邊師市增設(shè)監(jiān)測站點，并對已建監(jiān)測站點進(jìn)行升級改造。按年度組織實施兵團全覆蓋水土流失動態(tài)監(jiān)測，優(yōu)化兵團南疆風(fēng)蝕因子系數(shù)，提高監(jiān)測精度，強化監(jiān)測成果應(yīng)用。以草地作為兵團水土流失“減量”的重點，開展退化草原修復(fù)治理，持續(xù)增強草原涵養(yǎng)能力，提高草原生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，落實草原禁（休）牧和草畜平衡制度。把耕地作為兵團水土流失“降級”的重點，加強農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)保護，實現(xiàn)耕地用養(yǎng)結(jié)合，加大田塊整治、土壤改良、灌溉與排水、農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境保護力度，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)田牧場防護林帶建設(shè)。

5）提升水土保持管理能力。加強兵團現(xiàn)有水土保持規(guī)劃管理，及時制定或修訂兵團、師市兩級水土保持規(guī)劃，落實規(guī)劃實施責(zé)任，健全規(guī)劃實施跟蹤監(jiān)測評估機制，發(fā)揮規(guī)劃約束保障作用。鼓勵引導(dǎo)社會資本參與工程建設(shè)，完善工程建管機制，明確管護主體，落實管護責(zé)任。依托兵團水利信息平臺建設(shè)，構(gòu)建兵團水土保持應(yīng)用系統(tǒng)，推進(jìn)水土保持、氣象、自然資源等數(shù)據(jù)資源共享，加強數(shù)據(jù)分析、智慧管理和深度應(yīng)用。依托高校、科研院所及科技公司推進(jìn)水土保持科技創(chuàng)新。鼓勵建設(shè)兵團級水土保持領(lǐng)域重點實驗室，加快關(guān)鍵技術(shù)成果轉(zhuǎn)化和推廣應(yīng)用。

6）做好水土保持支撐保障。開展兵團水土保持目標(biāo)責(zé)任考核，健全、完善考核機制，建立水土保持激勵機制，強化考核結(jié)果的應(yīng)用。加強資金保障，規(guī)范水土保持補償費征收使用管理，主要用于水土流失綜合防治、監(jiān)督管理和監(jiān)測評價等工作。加強水土保持隊伍建設(shè)，加強業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，配齊配強工作力量。加大水土保持科普宣傳和文化建設(shè)力度，營造水土保持高質(zhì)量發(fā)展的良好氛圍。

4 結(jié)束語

以中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強新時代水土保持工作的意見》為契機，落實落細(xì)新時代水土保持工作要求，從3個方面探討了兵團新時代水土保持工作目標(biāo)實施路徑，以期為促進(jìn)兵團新時代水土保持高質(zhì)量發(fā)展提供有益參考，站在人與自然和諧共生的高度，堅定不移做好新時代水土保持工作，建設(shè)美麗兵團，當(dāng)好“生態(tài)衛(wèi)士”。

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[2] 蒲朝勇.以體制機制政策創(chuàng)新為抓手推進(jìn)新階段水土保持高質(zhì)量發(fā)展的思考[J].中國水利，2023（10）：4-8.

[3] 關(guān)于推進(jìn)水土保持高質(zhì)量發(fā)展的若干措施[J].河北水利，2023（5）：7-8.

收稿日期： 2023-09-13

第一作者： 孫斐（1974—），男，甘肅蘭州人，高級經(jīng)濟師，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團水利局副局長（正局級），工學(xué)、管理學(xué)雙學(xué)士，主要從事水利規(guī)劃計劃、水土保持和人事管理工作。

通信作者： 左強（1991—），男，吉林延邊人，工程師，碩士，主要從事水土保持工作。

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（責(zé)任編輯 李楊楊）