李曉壯

2023 年中央農(nóng)村工作會(huì)議討論了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千村示范、萬(wàn)村整治”工程經(jīng)驗(yàn)有力有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見(jiàn)（討論稿）》，強(qiáng)調(diào)要學(xué)習(xí)運(yùn)用“千萬(wàn)工程”蘊(yùn)含的發(fā)展理念、工作方法和推進(jìn)機(jī)制。這意味著“千萬(wàn)工程”從經(jīng)驗(yàn)層面進(jìn)入到了普及推廣階段，已經(jīng)被實(shí)踐證明了的寶貴經(jīng)驗(yàn)必將普惠到更多區(qū)域、更多鄉(xiāng)村，有效地推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，有力推動(dòng)農(nóng)村農(nóng)民實(shí)現(xiàn)共同富裕。

一、“千萬(wàn)工程”已經(jīng)被實(shí)踐證明是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的生動(dòng)教材

2003年6月，浙江省啟動(dòng)“千村示范、萬(wàn)村整治”工程，相繼制定了系列文件，推動(dòng)實(shí)施系列舉措，取得了一系列促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐成效。2018 年，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家發(fā)展改革委深入總結(jié)“千村示范、萬(wàn)村整治”工程經(jīng)驗(yàn)，習(xí)近平總書記就此作出重要批示。

這本生動(dòng)教材總結(jié)起來(lái)看：第一，起步早、方向準(zhǔn)。2003 年，時(shí)任浙江省委書記的習(xí)近平同志親自調(diào)研、親自部署、親自推動(dòng)，啟動(dòng)實(shí)施“千村示范、萬(wàn)村整治”工程。浙江始終沿著習(xí)近平總書記指引的方向，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，推進(jìn)全域土地綜合整治工作。第二，制度全、舉措實(shí)。2003 年以來(lái)，浙江省委、省政府先后出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施“千村示范、萬(wàn)村整治”工程的通知》《關(guān)于實(shí)施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程的意見(jiàn)》《關(guān)于高質(zhì)量推進(jìn)鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作的意見(jiàn)》等系列政策文件，務(wù)實(shí)舉措被中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家發(fā)展改革委、自然資源部等中央部委充分吸收借鑒。第三，效果好、質(zhì)量高。浙江近20 年“千村示范、萬(wàn)村整治”實(shí)踐，形成了杭州雙浦鎮(zhèn)“城鄉(xiāng)一體發(fā)展型”、湖州八里店鎮(zhèn)“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)引領(lǐng)型”等若干“全域土地綜合整治+”模式，實(shí)現(xiàn)了“土地功能騰挪、村莊面貌變革、群眾居住改善、農(nóng)民收入增收”的“1+N”效應(yīng)。城鄉(xiāng)居民收入分別連續(xù)20 年和36 年居全國(guó)首位，城鄉(xiāng)收入比1.96 ∶1，成為全國(guó)唯一一個(gè)所有設(shè)區(qū)市的居民收入都超過(guò)全國(guó)平均水平的省份，為高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、“全域土地綜合整治”是“千萬(wàn)工程”中關(guān)鍵基礎(chǔ)性工作

“千萬(wàn)工程”已經(jīng)被實(shí)踐證明，是以高質(zhì)量發(fā)展推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的生動(dòng)教材，是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的成功范例。“千萬(wàn)工程”寶貴經(jīng)驗(yàn)中，一項(xiàng)關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性工作是“全域土地綜合整治”。第一，從實(shí)際問(wèn)題出發(fā)看，鄉(xiāng)村在長(zhǎng)期的耕作、空間格局變動(dòng)影響下，在同一空間上，鄉(xiāng)村耕地碎片化、空間布局無(wú)序化、土地資源利用低效化、生態(tài)質(zhì)量退化等多維度問(wèn)題并存，單一要素、單一手段的土地整治模式已經(jīng)難以完全解決鄉(xiāng)村發(fā)展系統(tǒng)問(wèn)題。這一掣肘鄉(xiāng)村發(fā)展系統(tǒng)問(wèn)題破解之道的總開關(guān)是“全域土地綜合整治”。第二，從實(shí)際概念界定看，所謂“全域土地綜合整治”，它是以科學(xué)規(guī)劃為前提，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元，整體解決農(nóng)村耕地碎片化、空間布局無(wú)序、資源利用低效、生態(tài)質(zhì)量退化等問(wèn)題，力促城鄉(xiāng)融合一體發(fā)展而實(shí)施的國(guó)土空間綜合土地治理過(guò)程。這一個(gè)概念充分體現(xiàn)了科學(xué)性、地域性、目的性、效果性的特征。第三，從中央部委試點(diǎn)推動(dòng)看，自然資源部貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記批示精神，2019 年以來(lái)相繼印發(fā)《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》《全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施要點(diǎn)》《關(guān)于嚴(yán)守底線規(guī)范開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作有關(guān)要求的通知》等政策文件，要求在全國(guó)24 個(gè)?。ㄊ小^(qū)）446 個(gè)單位開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作，海南、廣西、湖北、安徽等多個(gè)省（區(qū)）已經(jīng)出臺(tái)本?。▍^(qū)）全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施意見(jiàn)，有序推進(jìn)試點(diǎn)工作。同時(shí)，中央部委不斷細(xì)化實(shí)施要點(diǎn)以及注意事項(xiàng)等相關(guān)政策，保障全域土地綜合整治試點(diǎn)工作有序有效。經(jīng)過(guò)浙江省的成功實(shí)踐、部分省份的試點(diǎn)工作，作為“千萬(wàn)工程”經(jīng)驗(yàn)重要內(nèi)容的“全域土地綜合整治”成為系統(tǒng)化推動(dòng)解決“三農(nóng)”問(wèn)題、有力有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興、促進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕的重要抓手。

三、把握三方面工作基點(diǎn)，保障“全域土地綜合整治”正確方向

“全域土地綜合整治”必須牢牢把握以下三方面工作基本要點(diǎn)。

明確實(shí)施路徑。一是在實(shí)施過(guò)程中必須嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田紅線不突破，禁止破壞耕地、生態(tài)和鄉(xiāng)村文化風(fēng)貌，防止以整治之名行調(diào)整永久基本農(nóng)田之實(shí)。二是堅(jiān)持減量原則，宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜水則水、宜建則建，凡涉及耕地和永久基本農(nóng)田調(diào)整的，新增耕地面積原則上不少于原有耕地面積的5%、新增永久基本農(nóng)田面積原則上不少于調(diào)整面積的5%。三是允許事項(xiàng)不越線。嚴(yán)格按政策杠桿要求審批土地整治允許事項(xiàng)，制定相應(yīng)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，如允許合理調(diào)整永久基本農(nóng)田、允許補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易、允許建設(shè)用地統(tǒng)籌使用、允許閑置用地盤活利用等，形成節(jié)余指標(biāo)按標(biāo)準(zhǔn)使用。四是嚴(yán)格項(xiàng)目監(jiān)管。建立健全項(xiàng)目監(jiān)督管理制度，針對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)、實(shí)施、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，開展不定期檢查和定期評(píng)估，加強(qiáng)全程監(jiān)管。

保障農(nóng)民權(quán)益。一是核定集體經(jīng)濟(jì)組織成員。確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員為硬性約束，切實(shí)做好地籍調(diào)查、不動(dòng)產(chǎn)登記，保障符合集體經(jīng)濟(jì)組織成員條件的農(nóng)民及其他個(gè)人、法人產(chǎn)權(quán)合法權(quán)益。二是確定利益分配。以壯大集體經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)民增收為原則，設(shè)定利益分配機(jī)制，明確產(chǎn)生的土地節(jié)余指標(biāo)交易收益90%用于試點(diǎn)鎮(zhèn)，優(yōu)先用于土地整治項(xiàng)目、農(nóng)民住房、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等，保障農(nóng)村和農(nóng)民利益。三是加強(qiáng)服務(wù)引導(dǎo)。強(qiáng)化對(duì)農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、社會(huì)化力量等利益相關(guān)主體服務(wù)引導(dǎo)，宣傳土地整治相關(guān)政策、典型經(jīng)驗(yàn)成效、惠民措施，提升相關(guān)主體參與度，打造全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)共同體。

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)。一是責(zé)任聯(lián)動(dòng)。明確市、區(qū)、鎮(zhèn)、村責(zé)任，市級(jí)部門負(fù)政策制定、監(jiān)督指導(dǎo)、協(xié)調(diào)配合等責(zé)任，區(qū)級(jí)負(fù)主體責(zé)任，鎮(zhèn)政府負(fù)管理主體責(zé)任，村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)權(quán)利主體責(zé)任，相關(guān)委辦局部門政策集成協(xié)同推進(jìn)試點(diǎn)工作。二是打捆實(shí)施。借鑒浙江嘉興“一選二調(diào)三平四定五實(shí)施”五步推進(jìn)法，建立統(tǒng)一立項(xiàng)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一實(shí)施、統(tǒng)一驗(yàn)收“四統(tǒng)一”機(jī)制，優(yōu)化項(xiàng)目主題，發(fā)揮“1+N”疊加效應(yīng)，簡(jiǎn)化項(xiàng)目審批手續(xù)，確保工作實(shí)效。三是事項(xiàng)綜合。堅(jiān)持綜合整治，全域規(guī)劃、整體設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)和鄉(xiāng)村歷史文化保護(hù)，實(shí)現(xiàn)全域土地整治內(nèi)涵綜合、目標(biāo)綜合、效益綜合，一二三產(chǎn)融合發(fā)展，生產(chǎn)、生活、生態(tài)協(xié)調(diào)一體發(fā)展。四是資金整合。依據(jù)政策杠桿建立補(bǔ)充耕地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤交易平臺(tái)市域內(nèi)調(diào)劑使用，按照“渠道不亂、用途不變、專賬管理、統(tǒng)籌安排、各計(jì)其功”的原則，建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、集體參與、村民入股等多渠道資金籌措機(jī)制，發(fā)揮資金保障作用。