劉春偉，劉志峰

（1.臨沂市水利工程保障中心，山東 臨沂 276000；2.山東省海河淮河小清河流域水利管理服務(wù)中心，山東 濟南 250100）

1 河湖采砂監(jiān)管形勢與特點

1.1 總體穩(wěn)定可控

臨沂市河湖數(shù)量多，可謂是“萬塘千庫”，水資源總量排名在全省位次靠前，較大規(guī)模河流1 000 余條，有采砂任務(wù)河流（段）70 余條，初步預(yù)估砂石資源儲量超2 億t，砂石資源比較豐富。以往，涉河砂偷采盜采案件偶有發(fā)生，且呈緩慢增長趨勢。近年來，河湖長制工作不斷強化，臨沂市、縣兩級水行政主管部門積極踐行和落實水利部“水利行業(yè)強監(jiān)管”，不斷強化河砂開采行業(yè)監(jiān)管，公安部門也加大了查處、打擊自然資源盜采和破壞生態(tài)環(huán)境案件力度，監(jiān)管河湖采砂、查處盜采案件治理成效逐步凸顯。2019年10月，臨沂市專門開展了打擊河湖非法采砂專項行動，活動持續(xù)1個月，非法采砂高發(fā)態(tài)勢得到遏制。2021年11月，臨沂市又啟動了非法采砂專項整治行動，行動持續(xù)時間為期1 a（2021 年11 月—2022年10月）。截至目前，專項行動成效顯著，查處了一批零星盜采案件，河湖非法采砂案件數(shù)量較往年同期持續(xù)降低，河砂開采和交易市場秩序進一步規(guī)范。近幾年，通過取締非法采砂場、查封非法采砂船及采砂機具、查處非法砂石售賣場所和非法砂石運輸執(zhí)法等管理措施[1]，現(xiàn)已極少有大規(guī)模非法采砂活動，砂石市場秩序基本形成了總體可控、持續(xù)向好局面[2]。

1.2 市場供需矛盾突出

河湖生態(tài)系統(tǒng)由動物、植物、環(huán)境等多方面組成，河湖砂石資源是重要基礎(chǔ)要素之一，砂石也是保障河勢穩(wěn)定的關(guān)鍵物質(zhì)要素，隨著河湖保護力度加大和水土保持措施的實施，河湖天然砂石資源越來越寶貴[3]。一方面，為保護河湖生態(tài)系統(tǒng)健康安全，各地審批發(fā)放的采砂許可證數(shù)量呈逐年遞減趨勢。另一方面，砂石是建筑、水利、鐵路等工程建設(shè)的重要原材料[4]，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，市場對河湖砂石需求逐年遞增，市場雖有機制砂供應(yīng)，但機制砂產(chǎn)量增幅與市場需求量仍然有一定差距，砂石市場供需矛盾依然突出，導(dǎo)致河砂價格一路走高，價格曾一度達(dá)到往年價格的數(shù)倍，在巨額經(jīng)濟利益的驅(qū)使下，部分人可能會鋌而走險，頂風(fēng)作案盜采河湖砂石，河砂被盜采的風(fēng)險比較大，采砂監(jiān)管面臨新挑戰(zhàn)。

1.3 社會關(guān)注度高

河湖采砂問題歷來是社會關(guān)注的熱點問題[5]，比如近幾年查處的淮河羅山段、河南魯山沙河等非法采砂問題，新聞媒體多次報道相關(guān)情況。河湖采砂涉及沿河群眾的切身生活環(huán)境，隨著人民群眾河湖保護意識的逐步增強，對河湖采砂活動愈加敏感，對河湖采砂問題關(guān)注度越來越高。臨沂市曾專門做過統(tǒng)計，2019 年1—6 月，市民熱線共受理涉砂石類問題或意見建議3 000余件，市河長制辦公室群眾接訪線索中約20%涉及采砂類問題。隨著非法采砂打擊力度的不斷加大，非法采砂多發(fā)與高發(fā)態(tài)勢已被遏制，采砂市場秩序進一步規(guī)范，受理群眾涉砂石類訴求數(shù)量呈明顯降低趨勢，群眾對河湖環(huán)境、生活環(huán)境越來越重視，自發(fā)參與保護河湖的人越來越多。

2 臨沂強化河湖采砂監(jiān)管的主要做法

2.1 明確河湖管護邊界

2019 年，臨沂市河長制辦公室牽頭，組織各縣區(qū)水利（水務(wù)）、自然資源、河道管理等相關(guān)部門單位，完成對縣級以上227 條河流的管理范圍勘測劃界和界樁埋設(shè)，劃定河道管護岸線和邊界長達(dá)5 900 km。2020 年，又對928 條縣級以下農(nóng)村河流（段）進行管護邊界勘測劃定和埋設(shè)界樁[6]。按河流級別與河道管理權(quán)屬，市、縣兩級政府分別對河湖管理保護范圍向全社會發(fā)布了政府公告，河湖管理范圍邊界得到進一步明確，河湖采砂監(jiān)管有了清晰界線和監(jiān)管范圍，為進一步做好河湖采砂監(jiān)管工作打下了堅實基礎(chǔ)。

2.2 編制河湖采砂規(guī)劃

臨沂市河長制辦公室牽頭組織水利（水務(wù)）、河道管理、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住建等相關(guān)部門，對河湖進行專業(yè)分類，明確每條河流、水庫是否具有可采砂任務(wù)。對全市70余條（段）具有采砂功能的河道，委托第三方專業(yè)機構(gòu)，以5 a為周期，逐河逐庫編制河湖采砂專項規(guī)劃，組織相關(guān)專家論證采砂規(guī)劃可行性，明確劃定可采砂河流的開采段、禁采段、禁采期、采砂量等，為行政審批部門采砂許可提供了專業(yè)依據(jù)。

2.3 全面組織摸底排查

組織各縣區(qū)主動出擊，對河道采砂開采現(xiàn)狀、非法采砂情況、許可證審批、涉砂工程等進行全面摸排，摸清當(dāng)前涉砂問題實際底數(shù)，查擺涉砂問題100余個、采砂船舶13艘，未發(fā)現(xiàn)大規(guī)模河砂盜采現(xiàn)象，對排查出的問題建立“三個”清單，定期通報整改進展，限期解決問題。

2.4 強化采砂執(zhí)法監(jiān)督巡查

市紀(jì)檢監(jiān)察部門設(shè)有砂石工作專班，強化采砂各環(huán)節(jié)紀(jì)律監(jiān)督和執(zhí)紀(jì)問責(zé)，不定期組織自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利（水務(wù)）等部門開展采砂活動明察。結(jié)合受理的信訪線索，采取不打招呼、直奔采砂現(xiàn)場的方式，開展砂石整治暗訪調(diào)查，依法查處違法犯罪活動。同時，水利（水務(wù)）、自然資源、河道管理、公安等部門加強協(xié)調(diào)聯(lián)動，依據(jù)各自砂石的監(jiān)管職責(zé)積極開展工作，重點案件查處時公安部門積極介入，及時固定證據(jù)，依法依規(guī)采取有力措施，加強河道日常巡邏，年均巡查達(dá)6 000 余人次，行政查處案件數(shù)十起。

3 采砂監(jiān)管普遍面臨的新問題與不足

3.1 非法采砂形式發(fā)生新變化

隨著河湖采砂管理工作的不斷強化，河湖大規(guī)模非法采砂已很少見，零星盜采、游擊式盜采案件呈多發(fā)態(tài)勢。這類非法采砂典型特點是單次非法采砂量小，但頻次多，總量不小。因河流數(shù)量多、戰(zhàn)線長，24 h 不間斷無縫監(jiān)管每一條河湖難度較大，非法采砂者多以摩托車作為交通工具夜間采砂，案發(fā)后易逃逸，案發(fā)現(xiàn)場直接“抓現(xiàn)行”和固定證據(jù)難度大，且現(xiàn)場查處的非法采砂案件單次數(shù)量少，行政處罰較輕，對零星式非法采砂活動震懾力不足，零星盜采活動容易“死灰復(fù)燃”。此外，有的項目借河湖清淤之名，行河湖采砂之實，規(guī)避采砂許可和監(jiān)管。

3.2 采砂管理多部門間缺乏常態(tài)化協(xié)作機制

根據(jù)河湖采砂監(jiān)管職責(zé)劃分，涉及水利（水務(wù)）、自然資源、行政審批、行政執(zhí)法、公安等多部門。目前，大部分地方行政審批部門負(fù)責(zé)審查發(fā)放采砂許可，水利（水務(wù)）部門負(fù)責(zé)采砂許可后續(xù)事中事后監(jiān)管，水利（水務(wù)）部門無專職水事執(zhí)法隊伍，監(jiān)管可利用的有力抓手較少，遇到需采砂行政處罰，移交由行政執(zhí)法部門負(fù)責(zé)處理，采砂涉刑事案件移交公安機關(guān)負(fù)責(zé)查處。在具體工作中，采砂管理由多部門分工負(fù)責(zé)完成，常出現(xiàn)部門間職責(zé)模糊、銜接不暢等問題，致使權(quán)責(zé)分散，相互不了解相關(guān)事項工作進展，在部門間缺少常態(tài)化聯(lián)動機制和專職協(xié)調(diào)機構(gòu)的狀態(tài)下，難以形成監(jiān)管合力[7]。

3.3 采砂監(jiān)管和處罰法律法規(guī)不夠完善

經(jīng)過幾十年的不斷發(fā)展和完善，我國逐步建立了較完善的水事法律法規(guī)體系，先后頒布出臺了《中華人民共和國水法》《中華人民共和國河道管理條例》等。但在采砂管理實踐中，也遇到一些法律方面的新問題，如法律法規(guī)關(guān)于采砂方面內(nèi)容較少、規(guī)定較籠統(tǒng)，采砂行政處罰標(biāo)準(zhǔn)、定罪入刑標(biāo)準(zhǔn)和量刑處罰標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化；有的條款多年未修訂，已不適應(yīng)采砂監(jiān)管新形勢、新問題，甚至依據(jù)原有條款處罰明顯偏輕；在基層采砂執(zhí)法過程中，還存在處置涉砂問題法律依據(jù)不足，只能參照《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》《中華人民共和國刑法》相近條款，不利于對采砂違法犯罪活動形成強大震懾。

4 強化采砂監(jiān)管的建議

4.1 建立采砂管理多部門間常態(tài)化聯(lián)動機制和協(xié)調(diào)機構(gòu)

從水利（水務(wù)）、自然資源、生態(tài)環(huán)境、公安、行政執(zhí)法、市場監(jiān)管等各相關(guān)部門中抽調(diào)人員集中辦公，組建常設(shè)采砂協(xié)調(diào)機構(gòu)，建立常態(tài)化采砂事項處置機制，明確各部門采砂管理職責(zé)、任務(wù)、辦理流程和規(guī)章制度等，定期組織相關(guān)部門召開采砂聯(lián)席會議，如遇較大采砂突發(fā)事件可啟動聯(lián)席應(yīng)急機制，確保及時處置。同時，開發(fā)建設(shè)采砂信息化管理平臺，采砂事項、執(zhí)法移交等通過平臺辦理，各有關(guān)部門通過平臺及時獲取許可事項進展等相關(guān)信息，提高采砂事項處置效率。

4.2 嚴(yán)把采砂許可關(guān)

采砂管理不能搞“一刀切”，簡單一禁了之，應(yīng)給予所有涉河湖采砂事項統(tǒng)一管理許可[8]。采取疏堵結(jié)合方式，推行年開采配額制管理，每年按河湖采砂規(guī)劃并結(jié)合市場需求量預(yù)估，制定合理可開采砂數(shù)量，公開招標(biāo)拍賣，采砂拍賣收益上繳財政國庫，河砂開采中標(biāo)單位獲取規(guī)定的合理利潤，亦能緩解市場砂石供需矛盾。此外，可從河湖采砂收益中計提合理比例的專項河湖保護基金，專門用于河湖治理保護。

4.3 嚴(yán)格采砂執(zhí)法監(jiān)管

加強采砂專職執(zhí)法隊伍建設(shè)，強化執(zhí)法人員法律意識，規(guī)范執(zhí)法流程并建章立制，及時開展執(zhí)法培訓(xùn)，配齊攝像機、無人機等必要的執(zhí)法設(shè)備，提高執(zhí)法水平。同時，對采砂船、采砂機具進行定點集中存放管理、動態(tài)監(jiān)管，充分利用大數(shù)據(jù)、衛(wèi)星衛(wèi)片、航拍等手段，抓住“人、砂、船”核心要素監(jiān)管不放松，“產(chǎn)、供、銷”關(guān)鍵環(huán)節(jié)強監(jiān)管，織密巡查網(wǎng)絡(luò)，及時查處違法案件。

4.4 推行有獎舉報制度

要緊密依靠群眾，積極發(fā)動群眾，形成到處都是監(jiān)督的眼睛，增強采砂監(jiān)管的“第一線”感知能力。推行有獎舉報制度，設(shè)立舉報電話、微信公眾號、網(wǎng)絡(luò)舉報平臺、手機App等全方位社會舉報渠道，多方籌措落實舉報獎勵資金，制定出臺詳細(xì)的有獎舉報實施方案，明確分階梯獎勵標(biāo)準(zhǔn)、獎勵金額、領(lǐng)取條件、領(lǐng)取方式等。對群眾舉報線索及時開展現(xiàn)場核查，一經(jīng)查實，要依規(guī)及時兌現(xiàn)獎勵，如遇案情重大的可依規(guī)適當(dāng)提高獎勵標(biāo)準(zhǔn)，切實提高全社會參與采砂監(jiān)督的積極性。

4.5 完善采砂法律法規(guī)

修訂現(xiàn)有法律法規(guī)或出臺采砂專項法律，明確采砂許可、日常監(jiān)管權(quán)責(zé)、失職問責(zé)、違法處罰、執(zhí)法權(quán)責(zé)等涉河湖砂石事項，細(xì)化非法采砂行政處罰金額、入刑量刑、案件移交、案件審理判決等相關(guān)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，完善采砂案件執(zhí)法、案件移交等流程和規(guī)定，加大非法采砂懲處力度，提高非法采砂行為人的違法成本，遏制非法采砂違法活動高發(fā)態(tài)勢。

4.6 全面落實深化河湖長制

采砂活動直接影響河湖生態(tài)，是河湖長制工作的重要內(nèi)容之一［9］。全面推行河湖長制工作，涉及河湖保護方方面面，河湖長制是多部門協(xié)力合作的良好河湖保護平臺，是改善河流面貌和強化采砂管理的有力舉措和抓手，充分發(fā)揮河長辦綜合協(xié)調(diào)作用，充分調(diào)動各級河長積極性，將履職盡責(zé)情況納入年度考核，切實深入落實河湖采砂監(jiān)管舉措，切實把河湖環(huán)境管起來、美起來。

5 結(jié)語

河湖采砂監(jiān)管涉及多部門和多方面因素，是一項系統(tǒng)性工程，是人民群眾高度關(guān)注的問題之一。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，采砂監(jiān)管出現(xiàn)了零星盜采、常態(tài)化協(xié)作監(jiān)管不暢、法律法規(guī)不完善等新問題，迫切需要積極改進和完善采砂管理工作，建立多部門常態(tài)化監(jiān)管機制，科學(xué)編制采砂規(guī)劃，嚴(yán)格按采砂規(guī)劃審批采砂許可，完善細(xì)化采砂監(jiān)管法律法規(guī)，探索建立專職采砂監(jiān)管執(zhí)法機構(gòu)，實行聯(lián)動執(zhí)法常態(tài)化，強化工作落實，開創(chuàng)河湖采砂有序開采、河湖健康有效維護的良好局面。