李永海,張 旭

(蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與稅務(wù)學(xué)院,甘肅 蘭州 730020)

一、文獻(xiàn)綜述

稅收收入與稅源的背離是地區(qū)間發(fā)展不平衡的重要原因,解決地區(qū)間稅收背離問題不僅是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的應(yīng)有之義,也是建立現(xiàn)代財(cái)稅制度、提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。分稅制改革將中央稅、地方稅和中央地方共享稅進(jìn)行了明確的劃分,從理論上來講,中央和地方都有了明確的稅收來源,但實(shí)際上中央、地方的稅收收入和稅源卻不匹配,產(chǎn)生了稅收與稅源背離的問題。由于稅制設(shè)計(jì)不完善、地方政府稅收競(jìng)爭(zhēng)、企業(yè)跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)等原因,導(dǎo)致地方政府實(shí)際征收的稅收收入與稅源不一致,本文稱之為稅收收入與稅源的“第一次背離”;而由于共享稅分享比例等原因,使得實(shí)際歸屬于地方政府的稅收收入與稅務(wù)部門征收的收入不一致,本文稱之為稅收收入與稅源的“第二次背離”。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于我國(guó)地區(qū)間“第一次背離”的研究,主要包括以下三個(gè)方面。一是關(guān)于稅收收入與稅源背離概念的研究。余萍[1]等(2013)認(rèn)為稅源是稅收的直接來源,區(qū)域稅收收入和收入來源應(yīng)該是一致的。謝易和[2](2021)認(rèn)為稅源即稅收的經(jīng)濟(jì)來源,國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值可以集中反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)價(jià)值量,代表著不同的稅源基礎(chǔ)。二是關(guān)于稅收收入與稅源背離原因的研究。靳萬軍[3](2007)認(rèn)為我國(guó)企業(yè)可以自主選擇機(jī)構(gòu)設(shè)置地點(diǎn),而且總公司與分公司可以匯總繳納企業(yè)所得稅,那么就可能出現(xiàn)當(dāng)?shù)卣峁┝斯伯a(chǎn)品和服務(wù)卻收不到相應(yīng)稅收的情況,使得稅源與稅收收入相背離。陳志陽[4](2002)認(rèn)為由于地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的不匹配導(dǎo)致了稅收的惡性競(jìng)爭(zhēng)。三是關(guān)于稅收收入與稅源背離問題建議的研究。賀佳[5](2017)認(rèn)為當(dāng)企業(yè)在外地設(shè)立分公司時(shí),其繳納的企業(yè)所得稅應(yīng)該以總公司與分公司對(duì)經(jīng)營(yíng)成果的貢獻(xiàn)為依據(jù),按照一定的比例在地區(qū)之間進(jìn)行分配。賈康[6]等(2007)認(rèn)為可以改進(jìn)地方政府官員的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn),擯棄以GDP為中心的政績(jī)觀,使地方政府更加關(guān)注地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于我國(guó)地區(qū)間“第二次背離”的研究,主要包括以下兩個(gè)方面。一是關(guān)于稅收收入與稅源背離原因的研究。檀懷玉[7](2016)認(rèn)為縱向的中央地方財(cái)稅體制會(huì)影響央地之間的稅收收入水平。中央與地方稅收分成的內(nèi)容和形式主要包括稅權(quán)分配、稅種分割、稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)以及稅收收入分享等四種形式,其中,稅權(quán)劃分對(duì)央地之間的稅收收入水平影響最大。李勇彬[8](2017)認(rèn)為增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅的分成比例是影響央地政府間稅收收入差距的重要因素。二是解決我國(guó)稅收收入與稅源背離問題建議的研究。沈昀[9](2015)認(rèn)為要合理劃分中央與地方政府的稅收立法權(quán),建立完善的各級(jí)政府稅收法律體系,制訂稅收基本法,然后適當(dāng)下放稅權(quán)到地方政府。呂冰洋[10](2014)在分析了共享稅的發(fā)展歷程后,認(rèn)為分稅制的分成比例還要進(jìn)一步增加。張克中[11](2021)認(rèn)為調(diào)整增值稅的征收原則和分配方式,有助于降低區(qū)域間財(cái)政失衡的程度。

通過對(duì)國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于稅收收入與稅源背離問題研究的梳理,可以發(fā)現(xiàn)大家從不同角度對(duì)“背離”問題作出了解釋,分析了相關(guān)原因且提出了對(duì)應(yīng)的建議,研究成果較為豐碩。但這些研究主要側(cè)重于“第一次背離”問題,對(duì)于“第二次背離”的研究還不夠,因此,本文在“第一次背離”的基礎(chǔ)上,通過分析2010—2020年我國(guó)31個(gè)省份的數(shù)據(jù),從絕對(duì)背離和相對(duì)背離兩個(gè)視角來分析“第二次背離”的問題,從而更為全面地認(rèn)識(shí)我國(guó)各地區(qū)稅收收入與稅源背離的現(xiàn)狀,并提出相關(guān)政策建議。本文圖表數(shù)據(jù)均來自歷年中國(guó)稅務(wù)年鑒和中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒,不再一一說明。

二、我國(guó)地區(qū)稅收收入與稅源背離度測(cè)算

(一)測(cè)度指標(biāo)

1.絕對(duì)背離度。絕對(duì)背離度用來衡量稅收收入與稅源絕對(duì)背離的差額。本文把各地稅務(wù)局征收的全部稅收收入和最終歸屬于地方本級(jí)的稅收收入之差定義為絕對(duì)背離度,即大口徑稅收收入T1減去小口徑稅收收入T2。如果絕對(duì)背離度越大,說明背離程度越大,如果絕對(duì)背離度越小,說明背離程度越小。具體計(jì)算公式如下:

B=T1-T2

(1)

2.相對(duì)背離度。相對(duì)背離度用來衡量稅收收入與稅源總體背離程度的大小。本文把來源于該地區(qū)的全部稅收收入T1占GDP的比重定義為大口徑稅收負(fù)擔(dān);把實(shí)際最終歸屬于地方本級(jí)的稅收收入T2占GDP的比重定義為小口徑稅收負(fù)擔(dān),二者之差定義為相對(duì)背離度。如果相對(duì)背離度數(shù)值越大,說明背離程度越大,如果相對(duì)背離度數(shù)值越小,說明背離程度越小。具體計(jì)算公式如下:

(2)

(二)地區(qū)稅收收入與稅源背離度現(xiàn)狀

1.絕對(duì)背離度視角。從整體來看,2010-2020年各省份的絕對(duì)背離度總體呈上升趨勢(shì)。廣東省、上海市和北京市的上升幅度較大,其他省份上升幅度相對(duì)較小。從平均值來看,我國(guó)各省份的絕對(duì)背離度平均值差距巨大。排名第一的是廣東省、高達(dá)10461.39億元,排名第二的是上海市、達(dá)8511.77億元,位列三位的分別是北京市、為7248.09億元;排在最后兩位的是青海省和西藏自治區(qū),分別為155.89億元和132.11億元,均未超過200億元。其中,廣東省的絕對(duì)背離度是西藏自治區(qū)的79.19倍(見圖1)。

圖1 2010-2020年我國(guó)各地區(qū)稅收收入與稅源絕對(duì)背離度

從整體來看,2010-2020年我國(guó)東中西部地區(qū)的絕對(duì)背離度都呈上升趨勢(shì)。其中,東部地區(qū)上升幅度最大,中部地區(qū)上升幅度略大于西部地區(qū),但遠(yuǎn)小于東部地區(qū),西部地區(qū)的上升幅度最小;從平均值來看,東中西部地區(qū)差距巨大。根據(jù)測(cè)算結(jié)果,東部地區(qū)11年來的絕對(duì)背離度平均值為50465.66億元,大于中部地區(qū)的13186.18億元與西部地區(qū)的8822.34億元之和,更是西部地區(qū)的5.72倍。

2.相對(duì)背離度視角。從整體來看,各省份的相對(duì)背離度差距較大。上海市和北京市長(zhǎng)期處于絕對(duì)領(lǐng)先地位,二者排名交替領(lǐng)先且總體呈下降趨勢(shì);排名第三的天津市雖遠(yuǎn)低于上海、北京兩市,但長(zhǎng)期領(lǐng)先于其他省份且總體也呈下降趨勢(shì);其他省份間的相對(duì)背離度差距較小,變化趨勢(shì)相對(duì)平緩。從平均值來看,我國(guó)各省份相對(duì)背離度平均值差距較大。相對(duì)背離度最高的是上海市,高達(dá)32.21%,其次是北京市,達(dá)30.50%;相對(duì)背離度最低的是河南省,為4.67%,也是唯一一個(gè)低于5%的地區(qū)。其中,相對(duì)背離度最高的上海市是河南省的6.90倍(見表1)。

從整體來看,2010—2020年東、中、西部地區(qū)的相對(duì)背離度差距呈縮小趨勢(shì),且各地區(qū)的變化軌跡大致相同。2010-2012年東中西部三地區(qū)皆呈上升趨勢(shì);2012-2016年東中西部地區(qū)皆呈下降趨勢(shì);2016-2018年三地區(qū)又呈上升趨勢(shì);2018-2020年出現(xiàn)下降趨勢(shì)。從平均值來看,東中西部地區(qū)的相對(duì)背離度差異較大。東部地區(qū)相對(duì)背離度平均值最大,為14.38%,西部地區(qū)次之,為8.15%,中部地區(qū)最小,為6.57%(見圖2)。

圖2 2010-2020年我國(guó)東、中、西部地區(qū)稅收收入與稅源背離度趨勢(shì)圖

通過兩個(gè)不同角度的比較可以發(fā)現(xiàn):從絕對(duì)背離度視角來看,各省份的絕對(duì)背離度都呈上升趨勢(shì)且差距不斷擴(kuò)大,廣東省、上海市、北京市處于第一集團(tuán),與其他省份有明顯差距;東中西部地區(qū)絕對(duì)背離度都呈上升趨勢(shì),但東部地區(qū)上升幅度明顯大于中西部地區(qū);東部地區(qū)與中西部地區(qū)絕對(duì)背離度的差距正在逐步擴(kuò)大,但中西部?jī)傻貐^(qū)的差距變化相對(duì)平穩(wěn)。從相對(duì)背離度視角來看,各省份的相對(duì)背離度差距較大,但呈現(xiàn)縮小的趨勢(shì);東部地區(qū)與中西部地區(qū)相對(duì)背離度差距較大,中西部?jī)傻貐^(qū)的差距相對(duì)較小,三地區(qū)相對(duì)背離度的差距也呈現(xiàn)縮小趨勢(shì)。綜上所述,我國(guó)各省份和各區(qū)域的稅收收入與稅源背離度雖有縮小的趨勢(shì),但經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),東部地區(qū)和中西部地區(qū)仍有較大差距。因此,我國(guó)地區(qū)間的稅收收入與稅源還存在著較大的背離。

三、我國(guó)地區(qū)稅收收入與稅源背離的原因分析

導(dǎo)致稅收收入與稅源背離的原因有很多,就以增值稅按生產(chǎn)地原則征收的規(guī)定來講,會(huì)使發(fā)達(dá)地區(qū)征收較多的增值稅,而實(shí)際負(fù)擔(dān)稅收的欠發(fā)達(dá)地區(qū)只能收到少部分的稅收,由此,因稅制設(shè)計(jì)不完善產(chǎn)生了發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)、東部和中西部地區(qū)的稅收背離問題。但中央與地方的“利益博弈”、增值稅和所得稅共享比例差異等因素對(duì)“第二次背離”有著更為重大的影響。

(一)中央與地方政府的“利益博弈”是根本原因

中央與地方的利益博弈是導(dǎo)致地區(qū)稅收收入與稅源背離的根本原因。在“統(tǒng)收統(tǒng)支”時(shí)代,中央集權(quán)色彩明顯高于分權(quán)色彩,導(dǎo)致地方政府財(cái)力嚴(yán)重缺乏,積極性不高;在“分灶吃飯”時(shí)代,集權(quán)色彩減弱,分權(quán)色彩增強(qiáng),地方政府的活力提高、財(cái)力增強(qiáng),但不利于中央財(cái)力的集中以及對(duì)全國(guó)的宏觀調(diào)控;在分稅制時(shí)代,針對(duì)“分灶吃飯”財(cái)政體制下中央財(cái)政收入日漸局促、財(cái)政宏觀調(diào)控能力日益弱化的現(xiàn)實(shí),進(jìn)行分稅制改革,建立了中央稅收體系和地方稅收體系,使得“兩個(gè)比重”明顯提高,中央政府的宏觀調(diào)控能力也得到加強(qiáng),集權(quán)色彩再一次增強(qiáng)。新時(shí)代以來,在科學(xué)合理劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上,形成了中央領(lǐng)導(dǎo)、分配合理、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分模式,從而進(jìn)一步理順了中央和地方的財(cái)政分配關(guān)系,建立了現(xiàn)代財(cái)稅制度,以推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。可見,中央和地方權(quán)力關(guān)系分配的背后是利益博弈的結(jié)果,而稅收又在財(cái)政中扮演著最重要的角色,所以稅權(quán)在中央和地方之間的分配對(duì)于稅收背離的產(chǎn)生又有著直接影響。如果中央權(quán)力加強(qiáng)就勢(shì)必要增加對(duì)財(cái)權(quán)的控制,相應(yīng)稅收收益權(quán)也會(huì)擴(kuò)大,從地方政府分得的稅收收入也就越多;相反,地方獲得的實(shí)際稅收就越少,所占名義上征收的稅收收入的比重就越小,背離度也就越大。由此,形成了一條“中央增權(quán)——稅權(quán)擴(kuò)大——地方讓利——背離擴(kuò)大”的傳導(dǎo)鏈。

(二)增值稅收入占比差異是直接原因

增值稅是我國(guó)現(xiàn)行的第一大稅種,其共享比例對(duì)中央與地方所獲得的稅收收入有著重大影響,也是造成地區(qū)間背離的直接原因之一。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案的通知》,各地區(qū)稅務(wù)部門征收的國(guó)內(nèi)增值稅稅收,由中央與地方政府按照50%:50%的比例進(jìn)行劃分,地方按稅收繳納地分享增值稅的一半收入。從2010-2020年各地區(qū)的數(shù)據(jù)來看,我國(guó)各地區(qū)的增值稅占比存在較大差異。我國(guó)增值稅占比排名第一的是天津市、高達(dá)46.66%,山東省排名第二、為45.04%,上海市排名第三、為44.08%;排名墊底的北京市占比只有23.85%,也是唯一未超過25%的地區(qū)。增值稅占比排名前10位的省份,有8個(gè)屬于東部地區(qū),而排名后10位的大多是來自中西部地區(qū)的省份。因此,東部地區(qū)增值稅占比平均值也要高于中西部地區(qū)。由此可見,增值稅占比較大的地區(qū),絕對(duì)背離度和相對(duì)背離度往往也較大,增值稅占比較小的地區(qū),絕對(duì)背離度和相對(duì)背離度較小。所以,增值稅占比的大小影響了我國(guó)大多數(shù)地區(qū)的稅收背離度(見圖3)。

圖3 2010-2020年我國(guó)各地區(qū)增值稅占稅收收入比重

(三)所得稅收入占比差異是重要原因

近年來,增值稅一直是我國(guó)的第一大稅種,所得稅(包括企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅)長(zhǎng)期穩(wěn)居次席,對(duì)于地區(qū)間的稅收背離度有著舉足輕重的影響。理論上來講,如果所得稅占該地方稅收收入的比重越大,對(duì)所得稅進(jìn)行共享,就會(huì)使得地方的所得稅收入減少,劃分給中央的比例越大,地方減少的所得稅就越多,相應(yīng)地背離度就會(huì)增大。

從所得稅占比以及共享比例來分析2010-2020年我國(guó)各地區(qū)稅收背離問題。從各省份角度來看,2010-2020年我國(guó)各省份之間所得稅占稅收收入比重差距較大。排名第一的北京市所得稅占比高達(dá)35.77%,排名最后的甘肅省卻只有14.78%,北京市的所得稅占比是甘肅省的2.4倍。所得稅占比排名前8位的,有7個(gè)省份都?xì)w屬于東部地區(qū),而排名后8位省份的全部來自中西部地區(qū);東部地區(qū)所得稅占比的平均值也要高于中西部地區(qū)。所以,所得稅占比較高的省份,背離度也相應(yīng)較大;再加上60%:40%的共享比例,使得地方政府獲得相對(duì)較少的所得稅收入,因此又加劇了各省份和各區(qū)域的稅收背離度(見圖4)。

圖4 2010-2020年我國(guó)各地區(qū)所得稅收入占稅收收入的比重

四、優(yōu)化地區(qū)稅收收入與稅源背離的對(duì)策建議

(一)恰當(dāng)處理中央與地方的財(cái)政關(guān)系

黨的十九大報(bào)告明確提出:“要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度,建立‘權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡’的中央和地方財(cái)政關(guān)系?！笨梢?中央和地方權(quán)力劃分的問題十分重要。要處理好中央與地方的財(cái)權(quán)關(guān)系,必須以明晰事權(quán)與支出責(zé)任為基礎(chǔ),在事權(quán)與支出責(zé)任明晰的基礎(chǔ)上,中央和地方政府進(jìn)行財(cái)權(quán)的劃分,也就是稅收收益權(quán)的劃分,即中央收入做“減法”,地方收入做“加法”。一方面,從中央稅改革的角度而言,在消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移的前提下,可考慮將其納入共享稅或者完全歸屬于地方稅。如果將消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移,在零售環(huán)節(jié)征收,使稅收收入與稅收負(fù)擔(dān)相匹配,就可以考慮將消費(fèi)稅納入共享稅或者完全歸屬于地方稅。如果消費(fèi)稅被納入共享稅或者完全歸屬于地方稅,地方的稅收收益權(quán)就增大,地方所收取的消費(fèi)稅只需部分上交中央或者無需再分給中央,那么地方所獲得的實(shí)際收入占所收取的全部稅收收入的比重就會(huì)增加,相應(yīng)地背離度就會(huì)減小。另一方面,從地方稅改革的角度而言,要深入推進(jìn)地方稅體系建設(shè),培育地方主體稅種,加快房地產(chǎn)稅立法,將其作為地方主體稅種。房地產(chǎn)稅具有稅基流動(dòng)性小、受益性等特點(diǎn),適合成為地方稅稅種,可以為地方增加一筆穩(wěn)定的收入,提高直接稅的比重。此外,還要完善其他稅種,在構(gòu)建綠色稅制、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展的背景下,擴(kuò)大資源稅和環(huán)境保護(hù)稅的征稅范圍,從而增加地方稅的稅收收入?？梢?通過對(duì)稅收收益權(quán)的調(diào)整,適當(dāng)增加地方政府的“戲份”,使得歸屬于地方的稅收收入增加,以此來減小地區(qū)間的背離度。

(二)適度調(diào)整增值稅的共享比例

建議采用差異化的增值稅共享比例政策。“營(yíng)改增”使得原屬于地方政府主體稅種的營(yíng)業(yè)稅,變成了由中央和地方共享的增值稅,這間接加大了地區(qū)間的稅收背離度。雖然增值稅的共享比例相應(yīng)地由原來的75%:25%調(diào)整為50%:50%,但返還不足以抵消“營(yíng)改增”帶來的地方稅收分配失衡。目前,我國(guó)采用“一刀切”的辦法,從表面上看似公平,但如果考慮到“營(yíng)改增”對(duì)各地方稅收背離的影響程度以及各地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,顯然是不公平的。所以,需要進(jìn)一步調(diào)高地方政府增值稅的共享比例,可采用差異化的增值稅共享比例政策。從稅收背離度的角度來看,可考慮提高中西部地區(qū)的增值稅共享比例,將共享比例從原來的50%:50%調(diào)整為40%:60%,地方政府分享其中的60%,使得中西部地區(qū)地方政府的增值稅收入占比相對(duì)提高,從而有利于縮小地區(qū)間的稅收背離程度。

(三)進(jìn)一步優(yōu)化所得稅共享比例

目前,我國(guó)所得稅的共享比例統(tǒng)一為60%:40%,這種方式不利于各地區(qū)的均衡發(fā)展。要想緩和我國(guó)各地區(qū)稅收收入與稅源的背離問題,需要對(duì)所得稅共享比例進(jìn)行細(xì)化。分稅種來看,需要進(jìn)一步優(yōu)化企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的共享比例。在改革試點(diǎn)階段,應(yīng)保持個(gè)人所得稅的共享比例不變,企業(yè)所得稅則按照50%:50%的比例實(shí)行分享,這樣不會(huì)導(dǎo)致中央政府所得稅收入的大幅減少,也不會(huì)過多削弱中央政府的宏觀調(diào)控能力。在全面推行階段,企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅均可以按照50%:50%的比例實(shí)行分享。從絕對(duì)量來講,企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅收入規(guī)模之和僅次于增值稅收入規(guī)模;從相對(duì)量來講,企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅收入占全國(guó)稅收收入的比重接近三成,因此,地方所得稅收入會(huì)有更為明顯的上升,有利于縮小各地區(qū)間的背離度。

分地區(qū)來看,應(yīng)在構(gòu)建制度性區(qū)域稅收協(xié)調(diào)機(jī)制的基礎(chǔ)上,調(diào)整所得稅的共享比例。如北京、上海等背離度較高的地區(qū),除了所得稅占比較高這個(gè)因素外,總分支機(jī)構(gòu)匯總納稅也是原因之一。由于大型企業(yè)的總部和二級(jí)分支機(jī)構(gòu)大多設(shè)置在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),再加上我國(guó)企業(yè)所得稅法規(guī)定二級(jí)以下機(jī)構(gòu)需匯總繳納企業(yè)所得稅,使得其他地區(qū)無法獲得相應(yīng)的所得稅收入,最終絕大部分稅收收入都流入了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),形成了稅收收入與稅源的背離。所以,應(yīng)建立制度性的橫向稅收協(xié)調(diào)機(jī)制,保障生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所在地的稅收利益。應(yīng)通過完善企業(yè)所得稅制度,規(guī)定二級(jí)以下分支機(jī)構(gòu)的所得稅收入按50%:50%比例在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)地和總機(jī)構(gòu)所在地之間分別申報(bào)繳納;建立跨區(qū)域稅收協(xié)調(diào)組織,以各地稅務(wù)信息共享為載體,對(duì)于跨區(qū)域的所得稅收入進(jìn)行二次分配,從而減少地區(qū)間稅收收入與稅源的背離度。