孫曉燕/國家海洋信息中心、中國海洋檔案館 王蘇 李淵瑋/國家海洋信息中心、中國海洋檔案館

1 引言

科學數(shù)據(jù)是國家科技創(chuàng)新發(fā)展和經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎性戰(zhàn)略資源，是支撐國家科技創(chuàng)新的重要科技資源[1]?？茖W數(shù)據(jù)歸檔是對原始數(shù)據(jù)及其衍生數(shù)據(jù)進行存儲、歸檔、管理和提供利用，實現(xiàn)科學數(shù)據(jù)永久保存。2016年數(shù)據(jù)歸檔首次作為1項任務列入《“十三五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，2018年國務院頒布《科學數(shù)據(jù)管理辦法》提出要建立科學數(shù)據(jù)保存制度、配備數(shù)據(jù)存儲和管理設備設施，2021年《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中數(shù)據(jù)歸檔任務增加至7項，明確要求“大力推進科學數(shù)據(jù)與科研檔案協(xié)同管理”，多項數(shù)據(jù)歸檔任務列入國家檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，標志著數(shù)據(jù)已成為檔案的重要來源。

美國在科學數(shù)據(jù)歸檔方面走在世界前列，是最早開展科學數(shù)據(jù)歸檔研究和實踐的國家[2]。20世紀中葉，聯(lián)邦政府就已著手建立科學數(shù)據(jù)歸檔的法律框架和政策體系，奠定了科學數(shù)據(jù)歸檔的制度基礎。20世紀80年代，里根政府提出收集國家科學基金會支持的科研項目產(chǎn)生的數(shù)據(jù)并集中提供使用。20世紀末，確立了在國家層面建設國有科學數(shù)據(jù)中心和信息全社會共享環(huán)境的戰(zhàn)略部署[3]。梳理美國聯(lián)邦政府機構科學數(shù)據(jù)歸檔相關研究成果和實踐過程，發(fā)現(xiàn)檔案管理員和科研人員之間缺乏有效合作，科研人員不認同科學數(shù)據(jù)和過程記錄的歸檔保存，檔案管理員在科學數(shù)據(jù)管理中未充分發(fā)揮作用是科學數(shù)據(jù)歸檔三個方面主要障礙[4-6]。美國國家海洋和大氣管理局是聯(lián)邦政府科研機構的縮影，通過深入分析政府相關管理政策和機構內部的數(shù)據(jù)歸檔制度，有助于深入了解美國聯(lián)邦機構科學數(shù)據(jù)管理的整體面貌。

2 研究案例——美國國家海洋和大氣管理局（NOAA）的科學數(shù)據(jù)歸檔

2.1 NOAA及其科學數(shù)據(jù)中心

NOAA成立于1970年，是一個隸屬于美國商業(yè)部以科學研究為核心任務的科技部門，轄國家氣象局、國家海洋局、國家海洋漁業(yè)局、國家環(huán)境衛(wèi)星數(shù)據(jù)及信息服務中心等6個內設機構，主要關注地球的大氣和海洋變化，提供對災害天氣的預警，提供海圖和空圖，管理對海洋和沿海資源的利用和保護，研究環(huán)境保護，支持政府決策、學術研究和其他私營部門的經(jīng)濟活動。

國家環(huán)境衛(wèi)星數(shù)據(jù)和信息服務中心（NESDIS）是NOAA的數(shù)據(jù)集中保管基地，承擔數(shù)據(jù)歸檔和提供利用服務。NESDIS運營三個國家數(shù)據(jù)中心：國家環(huán)境信息中心（NCEI）、國家地球物理數(shù)據(jù)中心（NGDC）和國家海洋學數(shù)據(jù)中心（NODC），及一些小規(guī)模的“數(shù)據(jù)中心”。國家數(shù)據(jù)中心是大型存儲庫，負責歸檔、傳播和提供職權范圍內的數(shù)據(jù)管理。小規(guī)?！皵?shù)據(jù)中心”提供基于項目或特殊業(yè)務的專門數(shù)據(jù)或專業(yè)知識，涉及范圍廣，包括為特定環(huán)境參數(shù)建立的數(shù)據(jù)服務節(jié)點（例如，國家冰雪數(shù)據(jù)中心、二氧化碳信息分析中心），為專門研究或專門業(yè)務服務的專門數(shù)據(jù)系統(tǒng)（例如：美國大湖區(qū)水文數(shù)據(jù)）等。

NOAA的科學數(shù)據(jù)管理和檔案政策受聯(lián)邦立法管轄，包括聯(lián)邦政府頒布的檔案和信息法，聯(lián)邦檔案行政管理機構和總統(tǒng)行政管理機構發(fā)布的政策等。NOAA在制定自己的命令和規(guī)定時，必須遵守聯(lián)邦政府及NARA的法令政策。

2.2 聯(lián)邦政府出臺的科學數(shù)據(jù)歸檔管理相關的法律政策

2.2.1法律。美國聯(lián)邦政府的檔案管理可追溯到1950年首次通過的《聯(lián)邦檔案法》，后與1978年頒布的《總統(tǒng)檔案法》合為2014年《總統(tǒng)和聯(lián)邦檔案法修正案》。該法律闡明了美國聯(lián)邦政府背景下檔案和信息的定義，并授權NARA使用一般文件清單和特別文件清單等工具管理政府信息。雖然它沒有具體提到科學數(shù)據(jù)，但該框架是管理聯(lián)邦政府形成的所有信息記錄的基礎。

21世紀通過的立法明顯影響了聯(lián)邦機構科學數(shù)據(jù)的管理和保存。2001年頒布的《信息質量法》直接影響政府機構生成的電子科學數(shù)據(jù)的管理。該法案要求機構發(fā)布的任何科學數(shù)據(jù)都必須遵守某些標準，以“確保并最大限度地提高機構發(fā)布信息的質量、客觀性、實用性和完整性”。盡管該法案沒有明確涉及數(shù)據(jù)保存，但使機構重新考慮他們形成數(shù)據(jù)及管理數(shù)據(jù)的方式。2002年頒布的《電子政務法》，確保公民能夠通過互聯(lián)網(wǎng)獲取政府信息。這項立法將電子文件和數(shù)據(jù)納入《聯(lián)邦檔案法》和其他與政府信息管理有關法律的管轄范圍。

2.2.2政策。聯(lián)邦政府數(shù)據(jù)管理政策指由政府行政辦公室或NARA發(fā)布的影響其他聯(lián)邦機構數(shù)據(jù)管理的備忘錄和指令。聯(lián)邦政府對數(shù)據(jù)管理相關問題的關注可追溯至2012年總統(tǒng)行政管理和預算辦公室（OMB）發(fā)布的《數(shù)字政府戰(zhàn)略》，通過美國開放數(shù)據(jù)站點（Data.gov）發(fā)布政府應用程序編程接口（API）索引，以便公眾便捷獲取政府數(shù)據(jù)，同時要求NARA確保數(shù)據(jù)隱私和安全，但并未特別關注科學數(shù)據(jù)。這份文件反映了聯(lián)邦數(shù)據(jù)政策領域的一個重要趨勢，即科學數(shù)據(jù)和行政數(shù)據(jù)之間的區(qū)別沒有明確界定。訪問科學數(shù)據(jù)的元數(shù)據(jù)要求與訪問行政數(shù)據(jù)的元數(shù)據(jù)要求不同，但在這份戰(zhàn)略文件中并未體現(xiàn)。

2013年發(fā)布的兩份備忘錄更直接關注科學數(shù)據(jù)和產(chǎn)生數(shù)據(jù)的機構。美國科技政策辦公室（OSTP）備忘錄重點關注年度研究預算超過1億美元的科研機構，增加對聯(lián)邦資助的科學研究成果的訪問要求，試圖通過指導機構制定計劃來管理科學數(shù)據(jù)，以確保“聯(lián)邦資助研究成果的長期管理”。然而基于該備忘錄所產(chǎn)生的計劃并沒有明確機構如何加強數(shù)據(jù)訪問的具體操作，甚至沒有提到數(shù)據(jù)保存[7]。OMB備忘錄M-13-13要求各機構在收集和創(chuàng)建數(shù)據(jù)的時候要充分考慮下游數(shù)據(jù)處理和傳播[8]。這些傳播活動主要涉及科學數(shù)據(jù)目錄，也未直接提到數(shù)據(jù)保存。

2016年OMB發(fā)布《聯(lián)邦政府信息資源管理》（A-130）通告要求“將信息作為戰(zhàn)略資源進行管理”，更直接關注數(shù)據(jù)保存問題，通告指導聯(lián)邦政府機構如何管理不同類型的信息資源，從創(chuàng)建、處置、到移交至NARA，明確界定各方責任，A-130也是科學機構尋求數(shù)據(jù)管理指導的主要政策依據(jù)。A-130明確NARA的職責是執(zhí)行《聯(lián)邦檔案法》要求，并為聯(lián)邦機構提供有關科學數(shù)據(jù)管理的指導，還明確要求要促進科學數(shù)據(jù)的有效利用和提升服務科學研究的能力[9]。

2019年之后，OMB連續(xù)發(fā)布聯(lián)邦政府機構數(shù)據(jù)管理指南，支持制定新聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，呼吁機構改進科學數(shù)據(jù)管理。新數(shù)據(jù)戰(zhàn)略確認機構有責任“根據(jù)適用的法律、法規(guī)、政策、批準的文件清單和時間表等保存聯(lián)邦數(shù)據(jù)”[10]。備忘錄M-19-01征求各相關機構對該戰(zhàn)略的意見，備忘錄M-19-18正式采用該戰(zhàn)略并指出，數(shù)據(jù)保存是聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的關鍵組成，呼吁機構“將數(shù)據(jù)管理經(jīng)費納入年度經(jīng)費預算，將數(shù)據(jù)作為戰(zhàn)略性長期資產(chǎn)”。政府不僅承認保存科學數(shù)據(jù)是一項重要目標，且認為有必要進行經(jīng)費投入確保目標達成。2013年OSTP備忘錄沒有做出類似規(guī)定，只要求機構在現(xiàn)有預算范圍內支持更多數(shù)據(jù)管理工作。

2022年8月OSTP發(fā)布關于確?！懊赓M、即時和公平地獲取聯(lián)邦政府機構資助的研究”的備忘錄，對2013年OSTP發(fā)布的關于公眾獲取公共資助研究成果的備忘錄進行了深化擴展。新OSTP備忘錄要求政府資助的研究數(shù)據(jù)立即提供給公眾自由獲取和免費使用。新政策取消了獲取研究成果12個月等待期，要求科學研究出版物出版后應在指定的數(shù)據(jù)庫中免費提供給公眾，任何人都可以立即訪問和使用。

2.3 NOAA內部的政策

2.3.1行政命令。NOAA第205-1行政命令“文件管理計劃”，建立NOAA檔案和科學數(shù)據(jù)管理基本框架，明確科學記錄管理的目標是永久保存有價值的科學資產(chǎn)，并最終移交NARA長期保存。第212-15號行政命令“環(huán)境數(shù)據(jù)和信息管理”，明確管理環(huán)境數(shù)據(jù)的機構內部政策，并通過一系列程序指令實施。這些指令明確了環(huán)境數(shù)據(jù)在其整個生命周期內的管理要求，并確保將其移交至NARA。

2.3.2一般文件清單。一般文件清單和機構特別文件清單構成聯(lián)邦機構檔案記錄的主要內容，且明確每項記錄的保管時間表，兩部分清單列出的記錄內容密不可分，對于理解聯(lián)邦政府科學數(shù)據(jù)管理方式至關重要。一般文件清單包含聯(lián)邦政府機構的共有文件材料，不涉及科學數(shù)據(jù)，而是“特定機構的文件清單中涉及的與任務相關的研究、監(jiān)測和執(zhí)行活動的工作記錄”，例如日常人事管理文件和一般任務管理文件。

2.3.3特別文件清單。NOAA特別文件清單由多個部分組成，每部分清單標題都包含對相關記錄的描述，以及關于保留期限和處置權限的說明。這些條目是聯(lián)邦記錄管理和處置的指示圖，機構員工和NARA都會使用這些條目。例如在機構特別記錄清單1406-6.1中，概述了大氣觀測數(shù)據(jù)的管理要求，不同記錄格式的數(shù)據(jù)處置要求不同，例如“表格式的地面氣象觀測、雷達觀測、衛(wèi)星觀測、氣象觀測和浮標觀測”記錄的處置說明是“數(shù)據(jù)記錄每年截止一次，記錄保管滿75年后的5年內移交NARA”。這表示NOAA在75年時間內可繼續(xù)使用這些數(shù)據(jù)，同時也承擔科學數(shù)據(jù)安全保管責任，確保數(shù)據(jù)最終以安全和可訪問方式移交NARA[11]。

2.4 NOAA科學數(shù)據(jù)歸檔問題

研究表明，影響NOAA科學數(shù)據(jù)歸檔、管理和保存的政策數(shù)量多且內容豐富，但在確定數(shù)據(jù)管理最終權力方面也存在問題。例如，NOAA科學數(shù)據(jù)歸檔管理政策制定受NARA“評估政策”影響，NARA是科學數(shù)據(jù)歸檔和處置的決策者，科學數(shù)據(jù)中心在制定數(shù)據(jù)收集和共享等政策時，應征詢NARA評估專家意見，但NARA評估專家普遍缺乏科學知識，影響有關數(shù)據(jù)保管期限和處置的決策。

面對現(xiàn)今的數(shù)字環(huán)境，檔案保存也存有復雜性。如NOAA特別記錄清單1406-05.3描述了海洋表面氣象觀測記錄的處置要求，這些觀測數(shù)據(jù)來源于調查船只和觀測浮標，許多是聯(lián)邦政府最早的氣象數(shù)據(jù)，在記錄清單中被定為永久保存。按規(guī)定觀測記錄滿75年應在5年內移交NARA，該要求僅適用于紙質文件。此外還規(guī)定在文件掃描和驗證后，當不再需要審計或作為電子記錄的備份，在NARA確認后，掃描記錄成為副本，紙質文件可銷毀。其中存在一定問題，NARA如何確定紙質材料不再需要作為電子版本的備份？電子檔案保存是否足夠成熟，確保能永久訪問。

此外，NARA已開始管理科學數(shù)據(jù)，但與聯(lián)邦政府對科學數(shù)據(jù)的關注程度的要求還有差距，越來越多的責任落在科研機構上。從NOAA案例可看出，其在科學數(shù)據(jù)管理方面歷史悠久，有專門負責科學數(shù)據(jù)中心NESDIS，而聯(lián)邦政府內的其他機構可能沒有。經(jīng)費投入和基礎設施建設是實現(xiàn)科學數(shù)據(jù)管理的基本條件，NARA和聯(lián)邦政府各機構同樣面臨挑戰(zhàn)，如何在政府層面建立完善的科學數(shù)據(jù)歸檔、管理和長久保存框架，平衡科研人員、用戶和檔案管理員的需求，并確?？茖W記錄長久可用，更多問題還亟待探索研究。

3 聯(lián)邦政府科學數(shù)據(jù)歸檔的特點

3.1 法律政策體系完備

前文分析可以看出，聯(lián)邦政府出臺了系統(tǒng)化的科學數(shù)據(jù)歸檔法律框架和政策體系，大致分為三個層面：分別是政府層面出臺的相關法律明確科學數(shù)據(jù)歸檔的基本框架，行政部門和檔案部門制定行政命令明確數(shù)據(jù)歸檔的總體導向和要求，科研機構在檔案部門的指導和評估下制定具體的操作文件，由此自上而下形成了非常完備的政策體系。政策體系的建設過程是根據(jù)實踐需求逐步建立和完善的，前期從數(shù)據(jù)共享利用角度出發(fā)，更關注科學數(shù)據(jù)的可用性和開放，逐步認識到科學數(shù)據(jù)的長期保存價值，出臺關于歸檔保存的相關政策。非常值得學習的是科研機構內部制定的特別文件清單，針對不同來源不同科學要素的科學數(shù)據(jù)制定的保管期限、處置周期和管理職責劃分等非常詳盡、更具有操作性，直接決定數(shù)據(jù)的處置過程和長久可用。

3.2 強調開放共享

“開放共享”是聯(lián)邦政府科學數(shù)據(jù)管理的核心理念，充分和開放地獲取數(shù)據(jù)是所有聯(lián)邦機構科學數(shù)據(jù)管理應遵循的基本原則。聯(lián)邦政府自1990年啟動科學數(shù)據(jù)共享計劃，已成為聯(lián)邦政府的一項基本國策，經(jīng)過近30年的制度建設，通過各項法律、政策和法令已將科學數(shù)據(jù)完全、開放、無償?shù)睦砟盥涞綄嵦帯?013年出臺的政府備忘錄中有關科研項目產(chǎn)出成果還設有12個月的等待期，2022年的政府備忘錄已經(jīng)要求科研項目數(shù)據(jù)無條件即時共享。前文NOAA明文規(guī)定除機密數(shù)據(jù)外所有科學數(shù)據(jù)都應遵守完全開放和容易利用的基本原則。聯(lián)邦政府認為科研成果和科學數(shù)據(jù)的共享，可以節(jié)約社會資源，加速科技創(chuàng)新，減少重復投入，擴大聯(lián)邦政府投資的社會影響力。聯(lián)邦政府資助項目還將制定數(shù)據(jù)共享計劃，確保項目成果數(shù)據(jù)長久保存和提供公眾利用作為獲得項目資助的前提條件，如美國國家自然科學基金委員會（NSF）制定了“數(shù)據(jù)管理計劃”（DMP），要求項目申請時提交項目計劃，采取措施促進成果數(shù)據(jù)共享和傳播。

3.3 科學數(shù)據(jù)中心作用凸顯

20世紀90年代聯(lián)邦政府啟動的數(shù)據(jù)共享計劃包括國家級數(shù)據(jù)中心群與數(shù)據(jù)信息共享網(wǎng)絡建設，并著手建設國家級數(shù)據(jù)中心，例如NOAA設有國家環(huán)境衛(wèi)星數(shù)據(jù)服務中心負責數(shù)據(jù)的管理、歸檔和服務，美國國家航空和航天局（NASA）設有美國空間科學數(shù)據(jù)中心（NSSDC）和空間物理學數(shù)據(jù)運行中心（SPDF）負責天體物理學、空間物理學數(shù)據(jù)歸檔保存。聯(lián)邦政府已經(jīng)建立多級專業(yè)數(shù)據(jù)中心來實現(xiàn)數(shù)據(jù)管理，除國家級數(shù)據(jù)中心外，還有NSF批準和授權成立各類數(shù)據(jù)管理中心。2007年NSF實施DataNet計劃，將高校圖書館建設成為高校科研項目數(shù)據(jù)中心。密集的科學數(shù)據(jù)中心網(wǎng)絡構成數(shù)據(jù)歸檔的堅實基礎，并按照法令確定的流向在檔案部門匯集。

科學數(shù)據(jù)具有極強的專業(yè)性，要充分發(fā)揮科學數(shù)據(jù)的作用，必須依托各科學數(shù)據(jù)中心，尤其是國家數(shù)據(jù)中心。在科學數(shù)據(jù)最終移交NARA之前很長一段時間內，比如NARA的海洋氣象觀測記錄產(chǎn)生后的75年內都屬于科學數(shù)據(jù)中心的職權范圍，要充分發(fā)揮科學數(shù)據(jù)的價值且確保其能最終安全無損移交NARA，科學數(shù)據(jù)中心作用至關重要，除提供科學數(shù)據(jù)開放共享服務之外，還要按規(guī)定處置和管理，保障科學數(shù)據(jù)安全保管和長久可用。

4 對我國科研機構科學數(shù)據(jù)歸檔管理的啟示

4.1 完善科學數(shù)據(jù)歸檔法律框架和政策體系

目前國家層面出臺對科學數(shù)據(jù)歸檔管理具有指導性的法律包括《檔案法》《數(shù)據(jù)安全法》《科學技術進步法》，其中均未直接提到科學數(shù)據(jù)?！稊?shù)據(jù)安全法》側重政務數(shù)據(jù)的保密和安全管理，《科學技術進步法》僅對財政經(jīng)費支持的科研機構提出要建立資源共享機制。2018年的《科學數(shù)據(jù)管理辦法》是首次在國家層面出臺的科學數(shù)據(jù)管理文件，但目的是促進數(shù)據(jù)共享，沒有直接提到數(shù)據(jù)歸檔要求和最終流向等。相關部委制定的科學數(shù)據(jù)管理文件很多，如《地質資料管理條例》《海洋觀測資料管理辦法》《氣象資料共享管理辦法》等，主要關注科學數(shù)據(jù)的采集、處理、共享和利用，同樣未涉及科學數(shù)據(jù)歸檔問題。

基于現(xiàn)狀，應加強國家層面法規(guī)政策的頂層設計，提出科學數(shù)據(jù)歸檔相關法律框架和政策體系建議，明確科學數(shù)據(jù)歸檔管理的總體要求和數(shù)據(jù)流向，厘清相關國家檔案部門、科學數(shù)據(jù)管理中心、科研機構等在科學數(shù)據(jù)歸檔流程中的職責。各專業(yè)領域主管部門制定數(shù)據(jù)管理制度時要充分考慮數(shù)據(jù)歸檔，尤其要在國家檔案部門的指導下，組織科研機構制定各學科各要素科學數(shù)據(jù)的處置程序、歸檔流程和保管時間表，確保歸檔工作有據(jù)可依。

4.2 強化科學數(shù)據(jù)開放共享理念

長期以來，我國科學數(shù)據(jù)共享方面“飽受詬病”，共享狀況不盡人意，很多專業(yè)領域的數(shù)據(jù)保密的界限始終不清晰，經(jīng)常以“保密”需要為由，推遲本應共享的數(shù)據(jù)。雖然科研人員有共享意愿，但涉及具體共享行動時，往往受制于缺乏政策依據(jù)，沒有明確可參照的制度執(zhí)行，缺乏數(shù)據(jù)共享平臺或數(shù)據(jù)質量等因素，影響數(shù)據(jù)共享的效果?！犊茖W數(shù)據(jù)管理辦法》首次在國家層面提出“共享是常態(tài)、不共享是例外”的科學數(shù)據(jù)管理指導思想，然而開放共享理念的提升需要一個長期過程，需要從政策、管理到技術等全方面進行完善和改進，需要通過政策驅動營造數(shù)據(jù)必然共享的氛圍，通過制度約束和激勵機制調動科研人員的能動性和主觀意愿，確保數(shù)據(jù)開放共享成為共識。

4.3 推進國家科學數(shù)據(jù)中心群建設

科學數(shù)據(jù)中心是匯集、管理、開放、共享和提供服務的重要基礎設施，建設以國家科學中心為主，各級各類科學數(shù)據(jù)中心為補充的數(shù)據(jù)中心群網(wǎng)是實現(xiàn)科學數(shù)據(jù)有效管理的重要手段。2004年起財政部和科技部聯(lián)合啟動了國家科技資源共享平臺建設，截至2022年底已形成20個國家科學數(shù)據(jù)中心，協(xié)調和推進各學科領域的科學數(shù)據(jù)管理。除國家科學數(shù)據(jù)中心建設外，還應促進各國家重大研究計劃如“國家重點基礎研究發(fā)展計劃（973計劃）”“國家高技術研究發(fā)展計劃（863計劃）”等建設綜合性數(shù)據(jù)中心，圍繞重點領域、特殊業(yè)務等建立特色科學數(shù)據(jù)中心，還可以借鑒美國經(jīng)驗，以高校圖書館為平臺打造高?？茖W數(shù)據(jù)管理中心集群，以專業(yè)檔案館為平臺建設專業(yè)領域數(shù)據(jù)中心集群等。通過數(shù)據(jù)中心群網(wǎng)建設，促進海量科學數(shù)據(jù)資源的匯集，夯實數(shù)據(jù)歸檔資源基礎。