宋靜茹，劉 斌，肖昊珠，程獻(xiàn)國(guó)，3，4，景 明，3，4，宋常吉，3，4

（1.黃河水利委員會(huì)節(jié)約用水中心，450003，鄭州；2.黃河水利委員會(huì)水資源節(jié)約與保護(hù)局，450003，鄭州；3.河南省黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，450000，鄭州；4.河南省農(nóng)村水環(huán)境治理工程技術(shù)研究中心，450003，鄭州）

黃河屬于資源性缺水河流，流域水資源供需矛盾十分突出。根據(jù)《黃河流域綜合規(guī)劃（2012—2030年）》，即使在全面節(jié)水的前提下，2030年黃河流域總?cè)彼咳詫⑦_(dá)138.4億m3。隨著黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，保障生態(tài)安全、糧食安全、能源安全的剛性需求持續(xù)增長(zhǎng)，將給流域供水安全帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。嚴(yán)控高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)用水，是國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和的重要舉措，也是黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的必然舉措。據(jù)《中國(guó)水資源公報(bào)》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2019年黃河區(qū)萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值用水量（當(dāng)年價(jià)）為55.4 m3，2022年降低至41.4 m3，用水效率有了較大提升。

用水定額管理是《中華人民共和國(guó)水法》確定的水資源管理基本制度，嚴(yán)格用水定額管理是從根本上抑制不合理用水需求的重要舉措。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和黃河流域各省（自治區(qū)）建立了涵蓋主要行業(yè)和產(chǎn)品的用水定額體系，通過(guò)用水定額管理制度的實(shí)施，黃河流域用水效率不斷提高，但目前仍存在強(qiáng)制性約束不足、部分定額制定不規(guī)范、執(zhí)行不到位、監(jiān)管力度不夠等問(wèn)題，亟須通過(guò)實(shí)施強(qiáng)制性用水定額管理制度，讓用水定額真正落地見(jiàn)效。以問(wèn)題為導(dǎo)向，充分發(fā)揮用水定額的剛性約束和導(dǎo)向作用，把高于用水定額的不合理用水節(jié)約下來(lái)，切實(shí)推動(dòng)黃河流域用水方式由粗放低效向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變?！吨腥A人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》規(guī)定，國(guó)家在黃河流域?qū)嵭袕?qiáng)制性用水定額管理制度（黃河流域指黃河干流、支流和湖泊的集水區(qū)域所涉及的青海省、四川省、甘肅省、寧夏回族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、山西省、陜西省、河南省、山東省的相關(guān)縣級(jí)行政區(qū)域）。實(shí)施強(qiáng)制性用水定額管理是一項(xiàng)新的制度，也是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)在流域?qū)用娴闹匾獙?shí)踐。目前該制度還處于探索階段，迫切需要理清相關(guān)概念，進(jìn)一步明確適用范圍，按照相關(guān)法律法規(guī)要求，結(jié)合流域?qū)嶋H，研判強(qiáng)制性用水定額在制定和發(fā)布中需要注意的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提出切實(shí)可行的工作建議。

一、用水定額現(xiàn)狀

1.用水定額概念

用水定額也稱(chēng)取水定額，是指提供單位產(chǎn)品、過(guò)程或服務(wù)所需要的標(biāo)準(zhǔn)取水量。從廣義概念講，用水定額是指在一定時(shí)間內(nèi)、一定約束條件下，在一定空間范圍內(nèi)按一定核算單元所規(guī)定的用水?dāng)?shù)量上限值。目前，除坐便器、智能坐便器、便器沖洗閥、小便器、蹲便器、洗碗機(jī)、淋浴器、凈水機(jī)、水嘴、電動(dòng)洗衣機(jī)等產(chǎn)品的水效限定值及水效等級(jí)制定是強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)外，其他現(xiàn)行的用水定額標(biāo)準(zhǔn)均為推薦性標(biāo)準(zhǔn)。

強(qiáng)制性用水定額由《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》提出，是強(qiáng)化用水定額法律約束、推進(jìn)黃河流域深度節(jié)水控水行動(dòng)管理的新舉措。該制度適用于黃河流域高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)，是對(duì)用水單位水利用程度提出的法律紅線要求。

2.黃河流域現(xiàn)行用水定額

我國(guó)取水定額管理始于工業(yè)，于1984年由原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部和原國(guó)家經(jīng)委聯(lián)合發(fā)布，并全國(guó)試行。歷經(jīng)40年不斷修訂和增補(bǔ)，逐步形成了較為完善的工業(yè)?。ㄓ茫┧~國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)體系。近3年，累計(jì)對(duì)24項(xiàng)國(guó)家取水定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了修訂，截至2022年年底，累計(jì)發(fā)布工業(yè)取水定額國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)64項(xiàng)，基本涵蓋電力、鋼鐵、紡織等高耗水行業(yè)。為進(jìn)一步完善水利技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，截至2020年年底，水利行業(yè)累計(jì)發(fā)布行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)606項(xiàng)，其中《節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證規(guī)范》（SL/T 476—2023）等對(duì)節(jié)約用水方面作了要求。為推進(jìn)主要用水行業(yè)水效提升，自2019年起，水利部以部門(mén)文件形式累計(jì)發(fā)布行業(yè)用水定額105項(xiàng)，其中工業(yè)用水定額70項(xiàng)、農(nóng)業(yè)用水定額14項(xiàng)、服務(wù)行業(yè)用水定額18項(xiàng)、建筑行業(yè)用水定額3項(xiàng)，國(guó)家用水定額管理體系基本建立。黃河流域9省（自治區(qū)）結(jié)合實(shí)際，以地方標(biāo)準(zhǔn)或省政府文件形式，頒布實(shí)施了省級(jí)行業(yè)用水定額，并按照5年時(shí)限的原則，在吸納水利部文件及相關(guān)行業(yè)和產(chǎn)品定額的基礎(chǔ)上進(jìn)行了修訂，最新修訂的用水定額標(biāo)準(zhǔn)基本覆蓋轄區(qū)各行業(yè)。上述各項(xiàng)黃河流域現(xiàn)行的用水定額均是推薦性標(biāo)準(zhǔn)，黃河流域強(qiáng)制性用水定額應(yīng)理清與其之間的關(guān)系。

二、高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)范圍

《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》第五十二條規(guī)定“國(guó)家在黃河流域?qū)嵭袕?qiáng)制性用水定額管理制度。國(guó)務(wù)院水行政、標(biāo)準(zhǔn)化主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)組織制定黃河流域高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)強(qiáng)制性用水定額?！币虼耍纫鞔_高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)的分類(lèi)。

經(jīng)梳理，《節(jié)水型社會(huì)建設(shè)“十三五”規(guī)劃》《“十四五”節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃》《規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水評(píng)價(jià)技術(shù)要求》等8項(xiàng)規(guī)劃、政策制度，對(duì)高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)進(jìn)行了界定，有關(guān)政策制度規(guī)定見(jiàn)表1。2013年以來(lái)，工業(yè)和信息化部、水利部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等機(jī)構(gòu)多次發(fā)文，明確了當(dāng)前關(guān)注的高用水行業(yè)、高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)，以及重點(diǎn)用水行業(yè)。雖然各機(jī)構(gòu)提出的名稱(chēng)有所不同，但文件覆蓋的行業(yè)范圍基本一致，因此黃河流域應(yīng)關(guān)注的高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)范圍應(yīng)覆蓋文件中提到的用水行業(yè)。

表1 國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)相關(guān)制度文件對(duì)高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)的界定

三、相關(guān)法律法規(guī)要求

做好強(qiáng)制性用水定額的編制與執(zhí)行，首先要理解好《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》等上位法的相關(guān)規(guī)定。

1.強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)要求

根據(jù)《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》，標(biāo)準(zhǔn)包括國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、推薦性標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)是推薦性標(biāo)準(zhǔn)。

強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)是為保障人身財(cái)產(chǎn)安全、國(guó)家安全、生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理基本需要而制定的技術(shù)要求，是最基礎(chǔ)、最低限的要求，也是不可逾越的紅線要求，其適用范圍為全國(guó)通用，而非針對(duì)某一特定區(qū)域。2020年1月6日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局以部門(mén)令的形式發(fā)布了《強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》。該文件再次強(qiáng)調(diào)了強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持通用性原則，且推薦性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)提出的技術(shù)要求不得低于強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

2.用水定額的法治要求

《中華人民共和國(guó)水法》（1988年頒布施行，2002年、2009年、2016年三次進(jìn)行修正）規(guī)定，國(guó)家對(duì)用水實(shí)行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度，對(duì)用水超定額的情況應(yīng)執(zhí)行超定額累進(jìn)加價(jià)制度。2021年施行的《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》進(jìn)一步規(guī)定，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)高耗水行業(yè)、重點(diǎn)用水單位的用水定額管理。2023年施行的《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》進(jìn)一步明確了用水定額的應(yīng)用，嚴(yán)格了用水定額管理的要求。主要體現(xiàn)在：一是該法提出的強(qiáng)制性用水定額管理制度適用于黃河流域以及黃河流經(jīng)?。ㄗ灾螀^(qū)）及其他黃河供水區(qū)相關(guān)縣級(jí)行政區(qū)域這一特定范疇，介于?。ㄗ灾螀^(qū)）之上、全國(guó)之下；二是實(shí)施節(jié)水改造是對(duì)已建用水單位作出的規(guī)定，因此強(qiáng)制性用水定額管理制度是針對(duì)已建用水單位的用水紅線管理制度；三是在核定取水單位的取水量時(shí)，明確應(yīng)當(dāng)符合用水定額的管理要求；四是對(duì)于高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)的水價(jià)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要實(shí)行高額累進(jìn)加價(jià)制度。

3.部門(mén)規(guī)章要求

2005年12月2日，國(guó)家發(fā)展改革委以國(guó)家發(fā)展改革委令的形式發(fā)布了《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》，此后多次進(jìn)行了修訂。該目錄體現(xiàn)了加快綠色安全發(fā)展的迫切要求，目錄（2024年本）由鼓勵(lì)、限制和淘汰三類(lèi)組成。其中，明確規(guī)定對(duì)淘汰類(lèi)項(xiàng)目禁止投資，且規(guī)定了淘汰期限；限制類(lèi)主要限制用水水平較低的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為用水節(jié)約、水效高的項(xiàng)目騰出發(fā)展空間。

2015年5月，工業(yè)和信息化部、水利部、全國(guó)節(jié)約用水辦公室編制完成《高耗水工藝、技術(shù)和裝備淘汰目錄》，以三部門(mén)公告形式對(duì)外發(fā)布，規(guī)定了產(chǎn)業(yè)工藝、技術(shù)和裝備的準(zhǔn)入制，對(duì)水效落后單位提升改造起到督促作用，推動(dòng)用水單位采用節(jié)水技術(shù)和裝備，減少水資源的消耗，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。采用已被列入禁止或限制目錄的高耗水工藝、技術(shù)和裝備的新建、改建或擴(kuò)建項(xiàng)目，將無(wú)法獲得水資源論證和取水許可的批準(zhǔn)。此外，對(duì)于未能在規(guī)定期限內(nèi)淘汰高耗水工藝、技術(shù)和裝備的企業(yè)單位，不再允許延續(xù)或變更取水許可。

四、建 議

黃河流域強(qiáng)制性用水定額管理制度明確了用水單位的用水紅線，有助于促進(jìn)水資源的節(jié)約和合理利用。黃河流域強(qiáng)制性用水定額標(biāo)準(zhǔn)是介于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)之間的區(qū)域性標(biāo)準(zhǔn)，在標(biāo)準(zhǔn)的制定和執(zhí)行中應(yīng)充分考慮其特殊性。

1.分期分批推動(dòng)強(qiáng)制性用水定額制定工作

目前國(guó)家和黃河流域各省份均制修訂了用水定額，且基本覆蓋了用水量較大和具有區(qū)域特色的主要用水行業(yè)，用水定額的制修訂工作取得了豐富經(jīng)驗(yàn)。特別是2022年開(kāi)展了黃河流域火力發(fā)電行業(yè)水效對(duì)標(biāo)達(dá)標(biāo)行動(dòng)，2023年開(kāi)展了流域范圍內(nèi)火力發(fā)電行業(yè)和煤炭洗選行業(yè)用水情況調(diào)研，基本掌握了流域各?。ㄗ灾螀^(qū)）火力發(fā)電和煤炭洗選行業(yè)用水情況。因此，本著“成熟先行、合理試行”的原則，建議分期分批制定強(qiáng)制性用水定額，明確對(duì)已建項(xiàng)目用水定額管理的紅線要求。

2.厘清高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)行業(yè)范疇

黃河流域強(qiáng)制性用水定額制度適用于高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)。為保證強(qiáng)制性用水定額管理制度落實(shí)，建議依據(jù)國(guó)家關(guān)于高耗水行業(yè)的有關(guān)規(guī)劃、政策制度，結(jié)合有關(guān)行業(yè)的用水總量占比、用水強(qiáng)度等，進(jìn)一步明確高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)行業(yè)名錄。另外，結(jié)合行業(yè)現(xiàn)狀，根據(jù)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)》（GB/T 4754—2017）的規(guī)定，明確各行業(yè)隸屬的具體分類(lèi)，如石化化工應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注乙烯、煤制烯烴、合成氨、工業(yè)硫酸、燒堿、聚氯乙烯、純堿等產(chǎn)業(yè)。考慮當(dāng)前經(jīng)濟(jì)條件、新材料的發(fā)展，單位耗水量較高的產(chǎn)品如多晶硅等也建議給予關(guān)注。

3.選擇適宜發(fā)布方式

《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》《高耗水工藝、技術(shù)和裝備淘汰目錄》分別以部門(mén)令和部門(mén)公告的形式發(fā)布后達(dá)到了強(qiáng)制性要求效果。結(jié)合法律及有關(guān)部委職責(zé)的相關(guān)規(guī)定，建議黃河流域強(qiáng)制性用水定額標(biāo)準(zhǔn)也以部門(mén)令或聯(lián)合公告形式發(fā)布，凸顯強(qiáng)制性用水定額的紅線性質(zhì)。同時(shí)，建議相同條件下的強(qiáng)制性用水定額標(biāo)準(zhǔn)不分等級(jí)，作為約束已建用水單位用水管理的紅線要求。

4.加強(qiáng)高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)用水統(tǒng)計(jì)和監(jiān)管

為將強(qiáng)制性用水定額管理制度落實(shí)落地，建議進(jìn)一步加強(qiáng)高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)用水統(tǒng)計(jì)和監(jiān)管。定期開(kāi)展水效對(duì)標(biāo)達(dá)標(biāo)行動(dòng)，結(jié)果納入相關(guān)公報(bào)或年報(bào)的統(tǒng)計(jì)內(nèi)容。及時(shí)開(kāi)展水效對(duì)標(biāo)監(jiān)管，排查超定額用水情況，依法要求超定額用水單位制定節(jié)約用水整改方案，限期實(shí)施節(jié)水改造。