陳相秒

2月26日，菲律賓參議院通過所謂“海洋區(qū)域法案”（Philippine Maritime Zones Act，2492號法案，以下簡稱“法案”）。在此之前，2023年5月，該法案在菲律賓眾議院獲得通過。按照菲律賓國內(nèi)立法程序，法案還需總統(tǒng)小馬科斯簽署方能生效。因為去年9月20日，小馬科斯在召開“立法—行政發(fā)展咨詢委員會”（LEDAC）時就已明確同意加快“海洋區(qū)域法案”的立法進程，且目前菲律賓朝野對該法案幾乎沒有任何反對意見，因此法案頒布實施只是時間問題。菲律賓“海洋區(qū)域法案”醞釀已久，其根本意圖是“坐實”“南海仲裁案”所謂“裁決”，它反映出菲律賓一貫奉行的擴張主義海洋戰(zhàn)略。

歷時13年的產(chǎn)物

菲律賓“海洋區(qū)域法案”并非新事物，它前后醞釀已有13年，是一項跨政府、跨黨派的法案。依時間排序，該法案的提出和審議大致可分三個階段。

第一階段：2011年至2016年上半年，為法案初步提出時期。2011年2月，菲律賓眾議院49名眾議員首次提出“海洋區(qū)域法案”，但當年11月提交參議院后不了了之。2014年、2016年，原法案部分發(fā)起者又分別再次向眾議院提交該法案，但最終都以同樣結(jié)局收場。

第二階段：2019年至2021年的眾議院時期。在沉寂了兩年多之后，2019年7月1日，少數(shù)眾議員再次拿“海洋區(qū)域法案”做文章，并在三年中三次提出該法案。2021年8月16日，眾議院33名眾議員提出的所謂“海洋區(qū)域法案”在前后經(jīng)過三輪審議后，最終于當年12月6日通過，次日提交參議院審議。

第三階段：2022年以來的參議院時期。2022年7月，小馬科斯上臺不久，部分眾議員輪番上陣，前后七次提出各自版本的“海洋區(qū)域法案”。參議院對已在眾議院獲得通過的各個版本法案進行了歸類處理，并從當年的7月開始審議。法案前后歷時近20個月、進行了八次審議，最終于2024年2月通過。這也是自2011年啟動該法案以來首次同時在參眾兩院獲得通過。

值得注意的是，該法案推進進程與菲律賓政府更迭直接相關(guān)。2016年以前，參眾兩院雖積極推進立法進程，但彼時“南海仲裁案”所謂“裁決”尚未出臺，因此奉行強硬南海政策的阿基諾三世政府也無法推動法案通過審議。2016年7月12日所謂“仲裁裁決”出爐之后，杜特爾特政府有意淡化處理中菲關(guān)系中的“南海因素”，因而對包括該法案在內(nèi)的其他可能引起中菲沖突的國內(nèi)立法及海上行動采取了“冷處理”。小馬科斯政府上臺后奉行強硬的南海政策，加上有所謂“仲裁裁決”的加持和眾參兩院的同步發(fā)力，在不到兩年的時間里就推動該法案取得了前所未有的實質(zhì)性突破。

處處皆顯所謂“仲裁裁決”

菲律賓推出所謂“海洋區(qū)域法案”，重要考慮就是妄圖以國內(nèi)立法形式固化所謂“南海仲裁案”的非法裁決。但在2016年7月12日所謂“南海仲裁案仲裁庭”公布“裁決”之后，菲律賓眾議院在當年8月和次年7月的兩份提案中并未立馬將“裁決”的相關(guān)內(nèi)容納入其中。直到2021年8月，民主黨—人民力量的杜爾塞·安·霍弗、中間派民主黨籍的魯弗斯·羅德里格斯和自由黨籍的崩阿布埃格三名眾議員發(fā)起提案——眾議院3286號法案，才首次援引所謂“仲裁裁決”，該法案聲稱“根據(jù)仲裁裁決，菲律賓在其他海域享有相應(yīng)海洋權(quán)利”。

不過，眾議院3286號法案并未明確所謂“其他海域”的具體指向，也未表明其基于所謂“其他海域”的詳細權(quán)利主張。菲律賓參眾兩院的這種“模糊策略”一直持續(xù)到2023年9月。不僅如此，眾議院在較長時期內(nèi)就是否以模糊表述的方式援引“仲裁裁決”還存有爭議。比如，2023年3月，民主黨—人民力量的魯?shù)婪颉しɡ锛{斯在其提出的眾議院7467號法案中認為“其他海洋權(quán)利依照國際法和菲律賓法律行使”，并沒有提到“仲裁裁決”。

自2023年11月以來，菲律賓開始調(diào)整“模糊策略”，將基于“仲裁裁決”的主張具體化。參議院2492號法案把“仲裁裁決”和1982年《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）、1987年憲法及其他國內(nèi)法律并列，作為菲律賓海域主張的根本依據(jù)。這份法案第三部分還提出除依據(jù)2009年《領(lǐng)?；€法》采取群島基線外，對菲律賓根據(jù)《公約》（實則為歪曲解讀《公約》——編者注）擁有主權(quán)或管轄權(quán)的所有其他領(lǐng)土視情況采取直線或正?；€。其中，法案所特別提及的《公約》第5、6、7、13和121條集中指向了單個島嶼領(lǐng)海基線的劃法，實質(zhì)上就是為其劃定南海主張島礁的領(lǐng)?；€埋下伏筆，與所謂“仲裁裁決”保持一致。

2016年7月12日，中華人民共和國外交部發(fā)表聲明稱，應(yīng)菲律賓請求建立的“南海仲裁案仲裁庭”所作的裁決是無效的，沒有拘束力，中國不接受、不承認。圖為2016年5月，中國合肥艦士兵乘坐小艇巡航南沙島礁。

2024年2月參議院三讀審議通過的法案進一步具體吸收了所謂“仲裁裁決”的有關(guān)內(nèi)容。第一，明確管轄海域范圍，除基于菲律賓群島主張的內(nèi)水、群島水域、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)及大陸架外，還包括了菲律賓自稱擁有主權(quán)或管轄權(quán)的所有其他領(lǐng)土所產(chǎn)生的延伸海域。第二，法案依據(jù)所謂“仲裁裁決”，妄稱“西菲律賓?！保ǚ坡少e對其所主張的南海海域的稱呼）“卡拉延群島”（菲律賓對其非法侵占的中國固有領(lǐng)土南沙群島部分島礁的單方面稱呼）所覆蓋的高潮高地擁有12海里領(lǐng)海。第三，聲稱所有位于菲律賓群島基線200海里海域內(nèi)的低潮高地都是其專屬經(jīng)濟區(qū)的一部分，且專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的所有人工島都屬于菲律賓政府。第四，針對國家間海上劃界，法案聲稱，若在合理時間內(nèi)沒有達成協(xié)議，菲律賓可以訴諸《公約》第15部分爭端解決機制規(guī)定的程序。此舉明顯是為“南海仲裁案”辯護。

再度顯現(xiàn)菲擴張主義的海洋戰(zhàn)略

菲律賓是個群島國家，歷史上曾先后受西班牙和美國的殖民統(tǒng)治，其國家領(lǐng)土范圍也是由1898年美西戰(zhàn)爭之后美國和西班牙簽署的《巴黎條約》及其補充條約，以及1930年的《美英條約》所確定。20世紀50年代以來，菲律賓借國際海洋制度的建立和調(diào)整，不斷通過國內(nèi)立法，擴大管轄海域的范圍。

自20世紀50年代到1984年批準《公約》期間，菲律賓通過照會聯(lián)合國秘書長和國內(nèi)立法相結(jié)合，宣稱將群島水域視為內(nèi)水。比如，1984年5月，在批準《公約》時，菲方重申“群島水域的概念與《菲律賓憲法》中內(nèi)水的概念相同”。

2009年3月，菲律賓批準所謂《共和國9522號法案》，調(diào)整了1961年6月通過的《領(lǐng)?；€劃定法》。據(jù)菲律賓最高法院的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對比新舊法案，菲律賓雖然縮小了領(lǐng)海和內(nèi)水的水域面積，但菲律賓主張的專屬經(jīng)濟區(qū)海域面積卻從“0”擴大到超過98萬平方公里，而內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)等主張水域的總面積擴大了37.6萬平方公里。

“海洋區(qū)域法案”事實上是對《共和國9522號法案》的進一步確認，二者前后銜接，目的就是擴大菲律賓管轄海域的范圍，尤其是菲律賓在南海主張海域的地理范圍。

“海洋區(qū)域法案”還將位于菲律賓專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的低潮高地和人工島通通納入其管轄范圍。按照菲律賓的邏輯和國內(nèi)法，中國在美濟礁等南沙群島部分島礁的設(shè)施，因這些海洋地物已經(jīng)被菲律賓“南海仲裁案仲裁庭”認定為“低潮高地”且位于所謂“菲律賓專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)”，都將歸菲律賓政府所有。菲律賓此舉就是覬覦中國南海的部分島礁。

此外，根據(jù)“海洋區(qū)域法案”，菲律賓未來還將劃定在南海的大陸架及其外部界限，并在歪曲解讀《公約》的基礎(chǔ)上主張其認為《公約》賦予的底土資源開發(fā)利用等權(quán)利。今年1月，小馬科斯訪問越南時，已透出信息稱將和越南聯(lián)合提交南海大陸架劃界方案，這意味著菲律賓的海洋擴張之路遠未停止。

中方對此法案堅決反對

海洋作為全人類的共同生存和發(fā)展空間，其核心價值應(yīng)是“共生共利”，核心屬性應(yīng)是“公共區(qū)域”?！豆s》的宗旨是為全人類公平、和平利用海洋建立制度、規(guī)則和規(guī)范。菲律賓以對《公約》的歪曲解讀，通過國內(nèi)立法及政治外交操作，奉行“擴張主義”的海洋政策，與《聯(lián)合國憲章》精神及《公約》宗旨相悖，除加劇南海局勢的緊張外，對沿岸和地區(qū)各國而言，可謂“有害無利”。

3月5日，外交部發(fā)言人毛寧表示，中方注意到有關(guān)動向。菲律賓參議院通過所謂的“海洋區(qū)域法案”，妄圖以國內(nèi)立法形式固化“南海仲裁案”非法裁決，把中國黃巖島和南沙群島大部分島礁及相關(guān)海域非法納入其海洋區(qū)域，嚴重侵犯中方在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益。中方對此堅決反對，已向菲方提出嚴正交涉。

3月7日，中共中央政治局委員、外交部長王毅在兩會記者會上應(yīng)詢闡明中方在南海問題上的立場。王毅稱，關(guān)于海上爭端，中方一直保持高度克制，主張本著睦鄰友好精神，尊重歷史和法理事實，尋求各自均可接受的解決方案。但我們不允許善意被濫用，不接受海洋法被歪曲。對蓄意侵權(quán)，我們將依法正當維權(quán)；對無理挑釁，我們將及時據(jù)理反制。

（作者為南京大學中國南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心研究員、中國南海研究院世界海軍研究中心主任）