紅格爾

內(nèi)蒙古自治區(qū)國土空間規(guī)劃院 內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010

自改革開放以來，我國社會經(jīng)濟體系的發(fā)展速度迅猛，城市的發(fā)展帶動著農(nóng)村的發(fā)展。而在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，城鎮(zhèn)的開發(fā)工作更是迎來了新高潮。在開展城鎮(zhèn)開發(fā)工作中，要加強邊界管控，要遵循國土空間規(guī)劃的工作原則，促進城市和農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。提高我國土地空間的利用率，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，增強農(nóng)村競爭力，使得農(nóng)村能夠適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的新形勢。在具體工作中，要劃定合理的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，嚴格控制用地規(guī)模，加強對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控工作的監(jiān)督管理，推動城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展，促進城鄉(xiāng)的深度融合。

1 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控工作的內(nèi)容及重要性

1.1 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控工作的內(nèi)容

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控工作是國土空間規(guī)劃中的重要環(huán)節(jié)，對于保護城市生態(tài)環(huán)境，促進城市可持續(xù)發(fā)展有著重要的意義。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控工作的內(nèi)容主要包括：劃定邊界線、確定用地性質(zhì)、控制建設(shè)規(guī)模、規(guī)范開發(fā)強度、落實生態(tài)保護、實施彈性調(diào)整以及引導(dǎo)城市發(fā)展等多個方面。相關(guān)部門要根據(jù)城市的發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)保護要求以及土地利用率情況等因素，科學劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，考慮城市的自然環(huán)境、資源條件、經(jīng)濟社會發(fā)展等要素，確保邊界線的合理性和可操作性[1]。要明確各類土地的性質(zhì)，對于建設(shè)用地，明確功能定位和使用要求，非建設(shè)用地要加強保護和管理，確保生態(tài)功能正常發(fā)揮，保證各類用地性質(zhì)的準確性和合規(guī)性。

在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控工作中，要結(jié)合城市的發(fā)展需求和土地利用情況確定建設(shè)規(guī)模，避免出現(xiàn)過度開發(fā)和浪費土地資源的情況出現(xiàn)。也要對建設(shè)規(guī)模做好監(jiān)管和評估工作，確保建設(shè)規(guī)模的合理性和可持續(xù)性。相關(guān)部門要以保護城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境為根本目標，規(guī)范土地開發(fā)的強度，并實現(xiàn)彈性調(diào)整，引導(dǎo)城鎮(zhèn)向著積極健康的方向發(fā)展，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)對于促進社會經(jīng)濟發(fā)展的重要作用。

1.2 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控工作地重要性

在國土空間規(guī)劃體系下，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)地城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控工作的重要性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

可以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的保護，避免過度開發(fā)。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控工作的首要任務(wù)就是保護生態(tài)環(huán)境，通過規(guī)劃合理的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，可以明確城市發(fā)展的空間范圍，避免無序開發(fā)和過度建設(shè)，從而保護城鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境和自然景觀[2]。

促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，避免城鄉(xiāng)脫節(jié)。通過優(yōu)化城市空間布局和用地結(jié)構(gòu)，可以引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)向城市周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，通過加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動公共服務(wù)均等化等措施，可以縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

優(yōu)化資源配置，提高服務(wù)品質(zhì)。在開展城鄉(xiāng)邊界管控工作中，通過確定用地性質(zhì)和使用要求，可以引導(dǎo)各類用地的高效利用和合理配置，實現(xiàn)土地資源的節(jié)約和集約利用，提高城市規(guī)劃和建設(shè)的質(zhì)量與水平，提升城市的整體品質(zhì)與形象。

引導(dǎo)合理用地，控制無序擴張。通過劃定合理的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線和確定用地性質(zhì)與使用要求，能夠明確各類用地的功能定位和使用要求，避免無序開發(fā)和土地資源浪費。通過加強用地審批和監(jiān)管工作，可以控制建設(shè)規(guī)模和規(guī)范開發(fā)強度，確保城市發(fā)展的合規(guī)性和可持續(xù)性。

2 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控工作在國土空間規(guī)劃下的創(chuàng)新與優(yōu)化的必要性

2.1 促進城市可持續(xù)發(fā)展

實現(xiàn)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控工作的優(yōu)化與創(chuàng)新是推動城市可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，該項工作能夠保護生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化資源配置，增強城市韌性，引導(dǎo)合理用地，推動綠色低碳地發(fā)展。通過化合理的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，能夠明確城市發(fā)展的空間范圍，避免無序開發(fā)和過度建設(shè)，保護城市的生態(tài)環(huán)境和自然景觀，優(yōu)化城市內(nèi)部的空間結(jié)構(gòu)?？梢詫崿F(xiàn)城市地緊湊發(fā)展，最大程度地利用國土空間，避免國土資源的浪費。除此之外，在開展城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控工作中，要實現(xiàn)彈性調(diào)整，建立健全地應(yīng)急機制和預(yù)案，提高城市應(yīng)對突發(fā)事件的能力，避免不可控因素對城市發(fā)展帶來的負面影響。在規(guī)劃城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線時，需要確定用地性質(zhì)和使用要求，可以明確各類用地的功能定位，避免無序開發(fā)和土地資源的浪費。除此之外，通過優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，提高用地效率，加強生態(tài)環(huán)境保護等措施，能夠推動城市的綠色低碳發(fā)展，降低能源消耗，減少環(huán)境污染，保護城市內(nèi)部的生態(tài)環(huán)境。

2.2 提高土地利用效率

國土空間規(guī)劃工作的根本目標就是提高土地的利用率，而在此背景下，實現(xiàn)城鄉(xiāng)開發(fā)邊界管控工作，可以明確城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線，確定用地性質(zhì)，減少用地性質(zhì)混亂，提高土地利用的針對性和有效性。也能控制建設(shè)規(guī)模和規(guī)范開發(fā)強度，避免過度開發(fā)，減少土地資源的浪費和低效使用。通過優(yōu)化城市空間布局和用地結(jié)構(gòu)，可以引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)向城市周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移，促進城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展[3]。除此之外，在具體開展城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控工作時，會采用各種先進的節(jié)能技術(shù)和管理模式，可以有效降低能源消耗，減少環(huán)境污染，實現(xiàn)城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，提高土地利用的可持續(xù)性和長期效益。

2.3 促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標下，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟建設(shè)的重要舉措。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控工作中，需要明確城市發(fā)展的空間范圍，避免城市無序擴張和城鄉(xiāng)空間布局混亂，有助于優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。近年來，農(nóng)村人口流失情況愈加嚴重，而大多數(shù)農(nóng)村人口涌入城市，就像“無頭蒼蠅”一般，并不利于城市的經(jīng)濟發(fā)展，還會影響農(nóng)村的經(jīng)濟建設(shè)。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控工作中，通過引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)向城市周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移，有助于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，提高產(chǎn)業(yè)的競爭力，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟的一體化發(fā)展。而在這一過程中，城鄉(xiāng)差距被縮小了，農(nóng)民的生活水平也有所提高，有助于維護社會環(huán)境的穩(wěn)定性。

2.4 增強農(nóng)村競爭力

對于城市發(fā)展現(xiàn)狀而言，農(nóng)村的發(fā)展情況可以說是毫無競爭力，而國家的發(fā)展并不僅依靠城市的發(fā)展，農(nóng)村也要跟隨城市的腳步，加強經(jīng)濟建設(shè)。為了確保這一目標的實施，要優(yōu)化城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控工作，增強農(nóng)村的競爭力。通過劃定合理的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，明確農(nóng)村發(fā)展空間范圍，避免資源浪費和低效利用，優(yōu)化農(nóng)村資源配置，促進農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展。同時，在城鎮(zhèn)融合發(fā)展的過程中，需要加強農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)村交通、水利、電力、通信等基礎(chǔ)設(shè)施水平，可以明顯改善農(nóng)民的居住環(huán)境和生活環(huán)境，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，增強農(nóng)村的吸引力和競爭力，吸引更多的投資和人才進入農(nóng)村。除此之外，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控工作還能優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，使其向著特色化、品牌化、綠色化的方向發(fā)展，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型，提高農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的附加值和競爭力，提升農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平，增加農(nóng)民收入。

2.5 適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新形勢

在如今的社會背景下，農(nóng)村的發(fā)展速度迅猛，但仍有不少農(nóng)村無法適應(yīng)當今經(jīng)濟發(fā)展的新形勢。為此要，完善城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控工作體系，確保農(nóng)村能夠適應(yīng)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的需求。隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的推進，城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為經(jīng)濟發(fā)展的新形勢，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控工作，通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間布局、促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合、推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)均等化措施，可以無形之中促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供有力的保障，也使農(nóng)村逐漸適應(yīng)當今社會經(jīng)濟發(fā)展的新形勢。隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入，綠色低碳發(fā)展成為當今社會經(jīng)濟發(fā)展的新方向，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控工作可以優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)，提高土地利用率，加強生態(tài)環(huán)境保護，推動城市和農(nóng)村的綠色低碳發(fā)展，也為構(gòu)建生態(tài)文明社會提供支持[4]。除此之外，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控工作中，農(nóng)村會伴隨著城市發(fā)展的腳步與方向逐漸進步，可以保證農(nóng)村適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求，為農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

3 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控工作在國土空間規(guī)劃下的創(chuàng)新與優(yōu)化的具體實踐

3.1 劃定合理邊界

城市規(guī)劃和管理工作中，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的管控工作是重中之重，其能夠合理規(guī)定城市發(fā)展的空間范圍，促進城市內(nèi)部的可持續(xù)發(fā)展。在具體工作中，相關(guān)部門要確定生態(tài)保護紅線范圍，結(jié)合城市生態(tài)環(huán)境和自然景觀的保護需求，明確禁止開發(fā)和建設(shè)的區(qū)域，針對生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境和自然景觀。也要制定相對的保護政策，包括：生態(tài)修復(fù)、生態(tài)補償?shù)?，推動生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。除此之外，要確定農(nóng)業(yè)的空間范圍，明確農(nóng)業(yè)用地的保護和利用要求，并做好農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等工作，推動農(nóng)業(yè)的發(fā)展。對于城鎮(zhèn)邊界的建設(shè)用地要確定用地范圍，明確用地的使用性質(zhì)和建設(shè)標準，并制定相應(yīng)的管理措施，包括：土地出讓、建設(shè)審批等，提高用地的合理性和高效性，也保證城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控工作符合國土空間規(guī)劃的要求。水資源作為生命之源，在城鎮(zhèn)邊界管控工作體系下，要確定水資源的保護范圍。結(jié)合區(qū)域水資源的實際情況制定管理措施，如：水資源調(diào)度、水污染防治等，提高水資源的保護質(zhì)量和利用率。

3.2 嚴格控制用地規(guī)模

實現(xiàn)有效的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控工作，可以合理劃定城市發(fā)展的空間范圍。相關(guān)部門在具體工作中要遵循國土空間規(guī)劃的根本原則，嚴格控制各項用地規(guī)模，結(jié)合城市發(fā)展需求和土地利用規(guī)劃，明確各類用地的功能定位和使用要求，制定翔實的用地規(guī)劃方案，包含：用地布局、建設(shè)標準、交通組織等多個方面，提高用地規(guī)劃的科學性和可操作性[5]。若存在新增用地，要嚴格控制用地結(jié)構(gòu)，結(jié)合城市發(fā)展的需求和產(chǎn)業(yè)布局，優(yōu)先保障基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和重點產(chǎn)業(yè)項目的用地需求，防止城市無序擴張和低效利用。相關(guān)部門要結(jié)合城市的發(fā)展情況，盤活存量用地，挖掘存量土地的潛力，并實現(xiàn)存量土地再開發(fā)?？梢栽诔鞘袃?nèi)部制定激勵政策和技術(shù)創(chuàng)新手段，鼓勵企業(yè)和個人對存量土地實現(xiàn)再開發(fā)，提高土地的利用率。而對于城市內(nèi)部的生態(tài)環(huán)境保護，要加強重視，修復(fù)已受損的生態(tài)環(huán)境，使其恢復(fù)生態(tài)功能，提高當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。也要在城市內(nèi)部倡導(dǎo)綠色低碳發(fā)展，推廣綠色建筑、綠色交通、節(jié)能減排等技術(shù)手段，降低城市建設(shè)對生態(tài)環(huán)境造成的負面影響。

3.3 加強監(jiān)督管理

在開展城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控工作時，要制定完善的管控政策，加強規(guī)劃管理，嚴格土地管理，保護當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。相關(guān)部門要結(jié)合城市發(fā)展的目標，制定城市管理標準，明確城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的管控政策。并建立完善的管控體系，確保各項政策的科學性、合理性和可操作性。對于城市規(guī)劃的審批和管理，也要加強控制，避免出現(xiàn)城市無序擴張或土地低效利用的情況。在實施城市規(guī)劃時，要有專門的部門負責監(jiān)督檢查。保證規(guī)劃有效實施和執(zhí)行，嚴格避免出現(xiàn)違規(guī)建設(shè)或破壞生態(tài)環(huán)境的行為。在國土空間規(guī)劃體系下要制定完善的土地管理措施，確保土地的合法使用和高效利用。也要對城市內(nèi)部的生態(tài)環(huán)境予以保護和修復(fù)，相關(guān)部門要建立健全的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控監(jiān)督檢查制度，明確檢查內(nèi)容、方式和責任主體，確保監(jiān)督工作的有效實施。若出現(xiàn)違反城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控政策的行為，要嚴肅處理，增強震懾力，提高管控工作的權(quán)威性和嚴肅性。

3.4 推動可持續(xù)發(fā)展

實現(xiàn)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控工作是推動城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，相關(guān)部門要優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，提高資源的利用率，保護生態(tài)環(huán)境。在具體工作中，要結(jié)合城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護等要求，明確劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的依據(jù)和原則。綜合分析城市發(fā)展需求、資源環(huán)境、承載能力等因素，保證城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的科學性和合理性[6]。要優(yōu)化城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的資源配置，提供土地利用率，促進產(chǎn)業(yè)集聚和升級，推動城鎮(zhèn)經(jīng)濟的正向發(fā)展。同時，對于城鎮(zhèn)邊界區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護，要格外重視，降低污染排放，提高當?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量，促進人與自然的和諧共存。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展作為當今城市經(jīng)濟建設(shè)的重中之重，相關(guān)部門要打破城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)，促進城鄉(xiāng)資源要素的自由流動和優(yōu)化配置，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。除此之外，若想真正發(fā)揮城市經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用，要引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，制定相關(guān)的政策和規(guī)劃，促進產(chǎn)業(yè)鏈的協(xié)同發(fā)展。要加大對科技創(chuàng)新的投入和支持力度，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)的附加值和競爭力。

3.5 促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展

就我國目前的實際情況而言，農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展需要城市經(jīng)濟的帶動，完善城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控工作是促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要舉措。相關(guān)部門要結(jié)合城市經(jīng)濟建設(shè)的根本方向，推動農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展。并遵循國土空間規(guī)劃的根本原則，嚴格控制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界區(qū)域的用地規(guī)模，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，提高土地的利用率。在具體工作中，要加強城鄉(xiāng)規(guī)劃銜接，推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的深度融合。并加強對農(nóng)村地區(qū)的支持和保護，維護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定性，推動農(nóng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

4 結(jié)論

綜上所述，在我國如今的社會背景下，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃是提升土地利用率，維護生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定性的重要舉措。城市在發(fā)展過程中要優(yōu)化城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控工作，提高農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平，促進城市內(nèi)部的可持續(xù)發(fā)展。相關(guān)部門在具體工作中要結(jié)合城市發(fā)展的實際情況，制定完善且針對性強的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控工作計劃，促進城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展，增強農(nóng)村的競爭力，保證農(nóng)村能夠適應(yīng)當今經(jīng)濟發(fā)展的新形勢。