倪翠林，徐建平，王永紅

(昆山市水事綜合管理中心淀山湖管理站，江蘇 昆山 215300)

隨著基層綜合行政執(zhí)法體制改革推進(jìn)，各地進(jìn)行了很多探索實(shí)踐，積累了很多改革經(jīng)驗(yàn)，文章以昆山市淀山湖鎮(zhèn)在承接過(guò)程中創(chuàng)新實(shí)踐，不斷將改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)具體化、制度化及可操作化，著力構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、執(zhí)法有力的基層綜合行政執(zhí)法體制，為基層水行政執(zhí)法提供借鑒。

1 水行政執(zhí)法權(quán)限下放綜合執(zhí)法目的

為進(jìn)一步深化“放管服”改革，創(chuàng)新行政管理方式，提升基層政府社會(huì)治理能力，2020年昆山由區(qū)鎮(zhèn)集中行使行政處罰權(quán)，主要涉及教育、人社、資規(guī)、住建、城管、水務(wù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、文體廣旅、衛(wèi)健委、應(yīng)急管理、市場(chǎng)監(jiān)管等11個(gè)市級(jí)權(quán)力下放部門(mén)，各區(qū)管委會(huì)、各鎮(zhèn)人民政府成立綜合行政執(zhí)法局，并相繼高標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)蘇州市委編辦組織“三整合”驗(yàn)收。昆山市開(kāi)發(fā)區(qū)和建制鎮(zhèn)首批相對(duì)集中水行政處罰權(quán)事項(xiàng)74項(xiàng)。通過(guò)整合行政執(zhí)法資源要素，推動(dòng)執(zhí)法力量下沉、執(zhí)法重心下移，著力解決“看得見(jiàn)、管不著”的基層社會(huì)治理難題，切實(shí)增強(qiáng)人民群眾獲得感和滿意度。

2 區(qū)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法承接方法措施

2.1 著力高效執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

昆山市淀山湖鎮(zhèn)位于江蘇、上海兩省交界處，轄區(qū)涉及省級(jí)邊界，淀山湖鎮(zhèn)成立區(qū)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局，負(fù)責(zé)綜合行政執(zhí)法工作，下設(shè)綜合科、法制科和若干執(zhí)法中隊(duì)。昆山市水務(wù)局派執(zhí)法人員下沉區(qū)鎮(zhèn)進(jìn)行指導(dǎo)。合理配置執(zhí)法人員，部分執(zhí)法人員通過(guò)整合屬地原有執(zhí)法人員、向社會(huì)公開(kāi)招聘人員組成，另一部分由市級(jí)執(zhí)法部門(mén)下派執(zhí)法人員組成。人員經(jīng)費(fèi)、執(zhí)法車輛、辦公場(chǎng)所等所需經(jīng)費(fèi)列入鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算，確保資源配置合理，做到執(zhí)法力量和行政處罰權(quán)相匹配。

2.2 做好新案件執(zhí)法方案

水行政執(zhí)法的范圍涉及水資源、河湖水域、水利工程管理、水土保持、非法采砂、供水排水以及城市節(jié)水等水務(wù)工作的各個(gè)方面。承接以來(lái)水行政執(zhí)法案件主要有違法棄土亂堆，2022年，淀山湖鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法局累計(jì)處罰擅自傾倒建筑垃圾、渣土案件13起，罰款金額17.71萬(wàn)元。執(zhí)法過(guò)程中對(duì)船只、挖機(jī)等作業(yè)工具先行登記保存，開(kāi)展多方調(diào)查取證，并對(duì)渣土取樣化驗(yàn)，嚴(yán)格案卷歸檔。

2.3 優(yōu)化承接后執(zhí)法效果

淀山湖鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)范執(zhí)法流程、執(zhí)法文書(shū)、自由裁量權(quán)和執(zhí)法責(zé)任制度，執(zhí)法案件統(tǒng)一在市級(jí)執(zhí)法平臺(tái)運(yùn)行，確保綜合執(zhí)法公平公正。按照《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《江蘇省行政程序規(guī)定》等要求，明確立案、調(diào)查取證、處罰告知、聽(tīng)證告知、集體討論、處罰決定、文書(shū)送達(dá)等環(huán)節(jié)的崗位職責(zé)和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，規(guī)范行政處罰流程[1]。典型做法有以下幾種。

(1)不斷提升執(zhí)法規(guī)范化水平。各區(qū)鎮(zhèn)均建立并實(shí)施以行政執(zhí)法公示制度、行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度、重大行政執(zhí)法決定法制審核制度行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”為核心的執(zhí)法規(guī)范化制度。實(shí)行行政處罰案件全流程網(wǎng)上辦理。淀山湖鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局制作了音像記錄演示視頻，指導(dǎo)執(zhí)法人員開(kāi)展行政執(zhí)法音像記錄。并要求執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中，全程開(kāi)啟執(zhí)法記錄儀，以保證執(zhí)法的完整性和公證性，每年還組織參加庭審旁聽(tīng)現(xiàn)場(chǎng)觀看學(xué)習(xí)，提高執(zhí)法人員的整體業(yè)務(wù)水平。

(2)建立跨界水行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制。市級(jí)成立推進(jìn)區(qū)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市區(qū)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法工作，及時(shí)解決共性問(wèn)題，制定了《昆山市行政執(zhí)法監(jiān)督實(shí)施細(xì)則》《昆山市行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)辦法》《昆山市區(qū)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法案件及線索移送辦法》等市級(jí)層面制度。淀山湖鎮(zhèn)探索建立跨界水行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制。淀山湖鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)淀山湖為交界湖泊。由于跨省區(qū)域在管理上存在職責(zé)交叉，管理真空。近年受長(zhǎng)三角一體化工作推進(jìn)，交界屬地聯(lián)合建立了跨界水行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)淀山湖水事違法進(jìn)行聯(lián)合巡查執(zhí)法，對(duì)水域中存在的1處“飛地”形成共管?？缃鐚俚貓?zhí)法力量形成區(qū)域執(zhí)法合力，形成違法違規(guī)行為信息共享機(jī)制，對(duì)部分違法行為進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，杜絕行政執(zhí)法相對(duì)人以不在執(zhí)法區(qū)域?yàn)榻杩谔颖芴幜P。

(3)積極開(kāi)展水行政案件執(zhí)法指導(dǎo)。全市11個(gè)權(quán)力下放部門(mén)共舉辦各類執(zhí)法培訓(xùn)，全方位覆蓋各區(qū)鎮(zhèn)行政執(zhí)法人員，促進(jìn)了處罰權(quán)行使有序過(guò)渡。昆山市水務(wù)局通過(guò)聯(lián)合執(zhí)法、上門(mén)指導(dǎo)、掛職鍛煉等多種方式開(kāi)展“傳幫帶”。聘請(qǐng)法律顧問(wèn)參與案卷評(píng)查，以其多年的法庭辯護(hù)經(jīng)驗(yàn)促使執(zhí)法過(guò)程更加合法、合理。推動(dòng)執(zhí)法案卷“縱橫”交流審查，讓基層案卷能參與上級(jí)主管單位的案卷評(píng)查，更能有機(jī)會(huì)參與同級(jí)當(dāng)?shù)卣陌妇碓u(píng)查，使水行政執(zhí)法更加合法、合規(guī)。

(4)提升執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)水平。淀山湖鎮(zhèn)高度重視執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，通過(guò)黨性教育和執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升執(zhí)法隊(duì)伍綜合素質(zhì)，塑造政治過(guò)硬、業(yè)務(wù)過(guò)硬、作風(fēng)過(guò)硬的執(zhí)法隊(duì)伍。淀山湖鎮(zhèn)制定匯編管理制度、執(zhí)法制度、執(zhí)法手冊(cè)、員工手冊(cè)等，為全市綜合執(zhí)法改革提供可復(fù)制的示范樣板。并打通安全員職業(yè)晉升通道，建立可上可下的激勵(lì)機(jī)制[2]。結(jié)合水行政執(zhí)法人員下沉，充分利用綜合執(zhí)法平臺(tái)，提高水行政執(zhí)法專業(yè)水準(zhǔn)。

3 存在問(wèn)題及優(yōu)化建議

3.1 個(gè)別領(lǐng)域監(jiān)管與處罰邊界仍不清晰

雖然昆山市政府已經(jīng)通過(guò)會(huì)議紀(jì)要的形式進(jìn)行過(guò)明確，但是各區(qū)鎮(zhèn)、部門(mén)對(duì)于監(jiān)督檢查權(quán)含義、邊界理解仍不統(tǒng)一，造成監(jiān)管執(zhí)法中存在真空或者推諉。清單化管理，明晰執(zhí)法邊界。應(yīng)統(tǒng)籌考慮綜合執(zhí)法的連續(xù)性、高效性和便民性，堅(jiān)持事權(quán)、財(cái)權(quán)和責(zé)任相統(tǒng)一，通過(guò)制定權(quán)力清單、責(zé)任清單、主體責(zé)任和配合責(zé)任清單等[3]，進(jìn)一步明晰市與區(qū)鎮(zhèn)權(quán)限關(guān)系，厘清執(zhí)法邊界，避免重復(fù)執(zhí)法和推諉扯皮，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)更清晰、制度更完善、風(fēng)險(xiǎn)更可控。

3.2 上級(jí)主管部門(mén)業(yè)務(wù)指導(dǎo)不夠

對(duì)區(qū)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)不主動(dòng)或者舉措不實(shí)，未能將區(qū)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法人員納入市級(jí)部門(mén)培訓(xùn)計(jì)劃，對(duì)基層執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)比較欠缺。針對(duì)區(qū)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題研究不夠，對(duì)本領(lǐng)域內(nèi)的執(zhí)法業(yè)務(wù)問(wèn)題，未有效發(fā)揮指導(dǎo)職能。應(yīng)邀請(qǐng)相關(guān)執(zhí)法領(lǐng)域?qū)＜蚁聦右痪€，全程輔導(dǎo)，從調(diào)查取證到立案處罰，在實(shí)戰(zhàn)中規(guī)范執(zhí)法行為、提升執(zhí)法水平。建議在水行政處罰程序中對(duì)法制審核進(jìn)行電子記錄，法制審核要形成包含圖像、聲音的動(dòng)態(tài)記錄，進(jìn)一步夯實(shí)執(zhí)法責(zé)任制。

3.3 區(qū)鎮(zhèn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)有待加強(qiáng)

淀山湖鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法局法制審核力量比較薄弱，缺乏專業(yè)法學(xué)背景的法制審核人員。具有執(zhí)法資格的執(zhí)法人員普遍比較緊缺，輔助執(zhí)法人員實(shí)際承擔(dān)了大量的執(zhí)法任務(wù)，輔助性事務(wù)與執(zhí)法事務(wù)的邊界不清晰。鎮(zhèn)級(jí)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制還不健全，處罰案件移送機(jī)制不健全，案件辦理后未及時(shí)向移送部門(mén)反饋[4]。在案件辦理過(guò)程中存在事實(shí)調(diào)查不清、法律法規(guī)使用錯(cuò)誤、證據(jù)收集不規(guī)范等問(wèn)題，影響行政執(zhí)法公平公正。重大行政執(zhí)法決定集體討論程序不規(guī)范，法制審核意見(jiàn)過(guò)于簡(jiǎn)單。建議強(qiáng)化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，同時(shí)加大技術(shù)賦能，提升執(zhí)法效能。

3.4 加強(qiáng)水行政行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法聯(lián)動(dòng)

水行政主管部門(mén)要加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，水行政執(zhí)法部門(mén)要從重事后查，轉(zhuǎn)變?yōu)橐灶A(yù)防為主查防結(jié)合，切實(shí)加強(qiáng)履行管理巡查的責(zé)任，加強(qiáng)巡查的力度和頻次通過(guò)巡查早發(fā)現(xiàn)和制止違法行為，從而達(dá)到預(yù)防的目的。另一方面加強(qiáng)與區(qū)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法局案件線索的移交閉環(huán)。另外應(yīng)多渠道、多模式進(jìn)行水行政法規(guī)宣傳。同時(shí)結(jié)合“以案釋法”、模擬辦案等新式形式，讓群眾更直觀的接受普法教育[5]。

4 結(jié)語(yǔ)

本文主要是通過(guò)基層執(zhí)法權(quán)限下放區(qū)鎮(zhèn)承接過(guò)程分析，首先是要革除權(quán)力集中帶來(lái)的弊端，起到有效處置涉水案件，讓執(zhí)法發(fā)揮更大作用，充分發(fā)揮執(zhí)法隊(duì)伍主觀能動(dòng)性，讓辦事老百姓少跑彎路，減少個(gè)人辦事的繁瑣事項(xiàng)，遇到問(wèn)題各職能部門(mén)再?zèng)]有推脫的理由，積極相互配合，解決基層“看得見(jiàn)、管不著”的問(wèn)題，推動(dòng)行政執(zhí)法重心下移，滿足集中綜合行政執(zhí)法需求，整合規(guī)范執(zhí)法主體，優(yōu)化執(zhí)法力量配置，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供保障。