吳墩睿，楊元輝，王俊婕，程鳳飛，王曉峰

(北京市水務(wù)綜合執(zhí)法總隊(duì)門頭溝分隊(duì)，北京 102300)

1 研究背景

自京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出以來，為京津冀協(xié)同發(fā)展提供司法保障，最高人民法院印發(fā)了《為京津冀協(xié)同發(fā)展提供司法保障的意見》。該意見規(guī)定了跨區(qū)域的審判執(zhí)行協(xié)作、特定類型案件集中管轄、常態(tài)化調(diào)研協(xié)同等機(jī)制。在此背景下，最高人民法院在《關(guān)于為京津冀協(xié)同發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》中指出，要建立健全京津冀法院工作聯(lián)絡(luò)機(jī)制，并對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的案件實(shí)行由特定法院集中管轄。在涉水違法案件執(zhí)法中，借助“行政執(zhí)法+司法審判”銜接機(jī)制，加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間的溝通合作，有效提高了打擊違法行為的效率，提升該領(lǐng)域行政執(zhí)法的規(guī)范化、合法化。因此，需要進(jìn)一步研究和探討行政執(zhí)法+司法審判協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建與發(fā)展，以提升北京市水資源管理和保護(hù)的水平。

2 “行政執(zhí)法+司法審判”銜接機(jī)制的現(xiàn)狀分析及必要性

當(dāng)前，與公安部門行刑銜接、檢察院公益訴訟在全國(guó)已建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制并打開了一定的工作局面，但基于“行政執(zhí)法+行政審判”的執(zhí)法司法協(xié)作模式尚屬空白，個(gè)別部門雖建立但基本也是有名無實(shí)。在涉水違法案件執(zhí)法中，水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間缺乏有效的溝通和配合機(jī)制，導(dǎo)致執(zhí)法難度大、難以取證的問題常出現(xiàn)。而一些司法機(jī)關(guān)缺乏相關(guān)的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)手段來處理涉水違法相關(guān)的案件，導(dǎo)致執(zhí)法效果不佳。另一方面，司法機(jī)關(guān)也應(yīng)該加強(qiáng)與水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的配合和協(xié)作，在審判相關(guān)案件時(shí)充分考慮水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的意見和證據(jù)，從而有利于準(zhǔn)確地判定案件。

2.1 保證國(guó)家強(qiáng)制力支援

水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)涉水違法案件進(jìn)行查處作出行政處罰決定后，在法定期限內(nèi)，被處罰對(duì)象既不提起行政復(fù)議或不提起行政訴訟，也不履行行政處罰決定的，水行政機(jī)關(guān)可以依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。只有在人民法院受理水行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)，采取強(qiáng)制執(zhí)行措施后，水行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為才得到落實(shí)。但是，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，在受理、執(zhí)行時(shí)間和程度上都存在諸多困難，難以滿足目前水行政執(zhí)法工作的需要。建立“行政執(zhí)法+司法審判”銜接機(jī)制后，水行政機(jī)關(guān)能第一時(shí)間爭(zhēng)取到人民法院的受理、審查涉水違法案件，及時(shí)調(diào)整力量采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，為水行政機(jī)關(guān)提供司法援助，使水行政執(zhí)法能夠及時(shí)獲得國(guó)家強(qiáng)制力的支援。

2.2 提高水行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平

通過“行政執(zhí)法+司法審判”銜接機(jī)制，水行政機(jī)關(guān)了解人民法院對(duì)行政執(zhí)法部門正確實(shí)施行政處罰的要求，特別是對(duì)如何取得違法事實(shí)材料、適用法律條文、行政處罰程序等要件的要求，使水行政機(jī)關(guān)在對(duì)涉水違法案件實(shí)施行政處罰時(shí)，做到心中有數(shù)，即使發(fā)生行政訴訟，也將立于不敗之地，有利于提升水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政的意識(shí)和權(quán)威。另外，通過上述工作，能帶出一批高素質(zhì)的水行政執(zhí)法人員，水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的整體執(zhí)法水平能得到有效提高，為水行政執(zhí)法工作高質(zhì)量發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.3 推動(dòng)水行政管理工作到位

近年來，北京市深化“三水統(tǒng)籌”，促進(jìn)水資源保護(hù)，推進(jìn)水環(huán)境治理，多管齊下打好碧水保衛(wèi)站，水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量實(shí)現(xiàn)穩(wěn)中向好，但是水環(huán)境污染形勢(shì)仍然十分嚴(yán)峻，各種行業(yè)和工業(yè)污染、城市排水、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等源頭尚未完全得到有效的治理。如何鞏固前期工作成果，保障首都正常水事秩序，是擺在水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)面前的重要任務(wù)。因此，水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以運(yùn)用已有的行政處罰權(quán)，依靠行政執(zhí)法+司法審判銜接機(jī)制，提高執(zhí)法權(quán)威，推動(dòng)污水排放許可證登記、河道采砂登記、責(zé)任人的實(shí)名制和制定嚴(yán)格的水資源保護(hù)措施等管理工作到位，依法保障人民群眾的合法權(quán)益，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展。

3 行政執(zhí)法與司法審判銜接機(jī)制的實(shí)踐探索

北京市水務(wù)綜合執(zhí)法總隊(duì)在行政執(zhí)法與司法審判銜接機(jī)制的實(shí)踐探索中，立足“執(zhí)法、司法為民”，聯(lián)動(dòng)發(fā)力，服務(wù)永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)這個(gè)首都水生態(tài)治理“一號(hào)工程”，門頭溝生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)建設(shè)、永定河生態(tài)空間管控規(guī)劃落地見效。門頭溝分隊(duì)先行先試，與門頭溝區(qū)人民法院建立協(xié)作模式，對(duì)下一步全市推廣起到了積極作用。

3.1 優(yōu)化完善涉水違法案件審判工作

對(duì)于優(yōu)化完善案件審判工作，實(shí)際上是在優(yōu)化執(zhí)法人員與法官之間的協(xié)作關(guān)系，建立高效的合作機(jī)制，以應(yīng)對(duì)日益增加的案件數(shù)量和復(fù)雜度。為解決這一問題，水務(wù)綜合執(zhí)法總隊(duì)門頭溝分隊(duì)與門頭溝區(qū)人民法院行政審判庭(綜合審判庭)建立了執(zhí)法司法銜接工作機(jī)制合作協(xié)議，打破職權(quán)堡壘，暢通了部門之間溝通渠道，實(shí)現(xiàn)了高效協(xié)作。分隊(duì)執(zhí)法人員及時(shí)把涉水違法案件信息發(fā)送至法院法官，同時(shí)法官也及時(shí)反饋審判結(jié)果，并將判決書發(fā)至執(zhí)法局，以便程序執(zhí)行。次日，執(zhí)法人員對(duì)判決書稿件內(nèi)容與原案件對(duì)照，及時(shí)協(xié)調(diào)實(shí)施。前后不超過3個(gè)工作日，案件執(zhí)行結(jié)束。

3.2 探索設(shè)立“水務(wù)窗口”模式

為進(jìn)一步推動(dòng)工作順暢和高效，還探索設(shè)立“水務(wù)窗口”模式，即在區(qū)級(jí)法院設(shè)立水務(wù)案件的辦案窗口，負(fù)責(zé)辦理全區(qū)范圍內(nèi)的水務(wù)案件。一方面，受理公民、法人和其他組織在符合法定條件下提起的行政訴訟案件，經(jīng)過審理，對(duì)行政機(jī)關(guān)不當(dāng)具體行政行為予以監(jiān)督糾正，而對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行使的職權(quán)和具體行政行為則予以維護(hù)支持，保障國(guó)家機(jī)關(guān)政令暢通；另一方面，公民、法人和其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)的處理、處罰決定在法定期限內(nèi)不提起行政訴訟又不履行的，在行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)下，人民法院依法強(qiáng)制執(zhí)行，保障行政機(jī)關(guān)合法的具體行政行為得以實(shí)現(xiàn)。通過設(shè)立“水務(wù)窗口”模式，提高了水務(wù)案件的辦理效率，保障了案件的公正、公平、公開。

3.3 加強(qiáng)法官與執(zhí)法人員的交流合作

在建立行政執(zhí)法+司法審判銜接機(jī)制的過程中，法官與執(zhí)法人員的交流與合作顯得至關(guān)重要。為了實(shí)現(xiàn)案件工作的順利進(jìn)行，法官與執(zhí)法人員需要積極溝通、加強(qiáng)理解，共同分析案件疑點(diǎn)和法律適用。首先，需要加強(qiáng)溝通交流，建立起法官與執(zhí)法人員的日常聯(lián)絡(luò)工作機(jī)制。在案件辦理過程中，涉及到的問題和情況較為復(fù)雜，法官和執(zhí)法人員需要進(jìn)行深入的了解，才能更好地進(jìn)行案件協(xié)作。其次，需要加強(qiáng)合作協(xié)作，將各自的工作互相補(bǔ)充和協(xié)同，實(shí)現(xiàn)案件工作的高效逐步推進(jìn)和快速辦理。法官和執(zhí)法人員應(yīng)該形成合作意識(shí)，互相協(xié)助，充分發(fā)揮各自的實(shí)際優(yōu)勢(shì)，共同解決案件中的問題和難點(diǎn)。

4 “行政執(zhí)法+司法審判”銜接機(jī)制的發(fā)展思考

4.1 法律法規(guī)體系的完善

在行政執(zhí)法+司法審判協(xié)作機(jī)制的發(fā)展過程中，法律法規(guī)體系的完善是一個(gè)重要方面。以水行政執(zhí)法與刑事司法銜接為例：特別是針對(duì)嚴(yán)重盜采水資源、嚴(yán)重?fù)p壞水利工程設(shè)施等違法行為沒有給予刑事處罰和明確罪名[1]。只有建立健全的法律法規(guī)體系，才能夠推動(dòng)行政執(zhí)法+司法審判協(xié)作機(jī)制的進(jìn)一步發(fā)展。①要深入推進(jìn)立法工作。執(zhí)法協(xié)作工作涉及到多個(gè)行政主管部門和單位的協(xié)調(diào)合作，因此需要有明確的立法依據(jù)來規(guī)范各方職責(zé)與義務(wù)。在立法過程中，要廣泛聽取各方意見，圍繞推動(dòng)水務(wù)綜合執(zhí)法+司法審判協(xié)作機(jī)制的發(fā)展，制定出一系列完善法律法規(guī)的政策。②要強(qiáng)化法律法規(guī)宣傳教育工作。山西省萬榮法院聯(lián)合黃河河務(wù)局在沿岸舉辦現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，發(fā)布一批典型案例，非法采砂行為得到有效遏制[2]。通過宣傳解讀法律法規(guī)，使廣大市民了解各項(xiàng)法規(guī)內(nèi)容和實(shí)施機(jī)制，進(jìn)而推動(dòng)市民自覺遵守相關(guān)法律法規(guī)。

4.2 信息化建設(shè)的推進(jìn)

在信息化建設(shè)推進(jìn)方面，首先需要進(jìn)行信息系統(tǒng)的建立和完善。目前疏勒河灌區(qū)信息技術(shù)系統(tǒng)可以提供參考，該信息系統(tǒng)主要通過信息采集系統(tǒng)、信息綜合管理系統(tǒng)和信息安全系統(tǒng)共同建設(shè)，整個(gè)系統(tǒng)的架構(gòu)由感知層、傳輸層、應(yīng)用層3部分組成[3]。建設(shè)一套高效、穩(wěn)定、可靠的水務(wù)信息化系統(tǒng)，不僅能夠滿足日常執(zhí)法所需，還能夠?yàn)樯霞?jí)主管部門提供必要的數(shù)據(jù)支持。其次，信息化建設(shè)的推進(jìn)需要深入調(diào)研和分析，探索信息化應(yīng)用的前沿技術(shù)和發(fā)展方向。只有深入了解信息化技術(shù)應(yīng)用的現(xiàn)狀和趨勢(shì)，才能夠制定出合適的信息化建設(shè)方案，提高水務(wù)執(zhí)法與司法審判的協(xié)作水平。

4.3 人才培養(yǎng)與隊(duì)伍建設(shè)的加強(qiáng)

人才是行政執(zhí)法+司法審判協(xié)作機(jī)制發(fā)展的核心，只有充分發(fā)揮人才的作用，才能更好地解決水污染治理和水環(huán)境保護(hù)方面的問題。參考水利稽查工作中提出的完善保障制度和建立約束機(jī)制措施[4]，在水務(wù)執(zhí)法中對(duì)于人才培養(yǎng)和制度建設(shè)主要有以下3點(diǎn)：①人才培養(yǎng)是重中之重。通過開設(shè)專業(yè)課程、舉辦研討會(huì)和實(shí)地實(shí)習(xí)等方式，對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高他們的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，使他們能夠在水務(wù)綜合執(zhí)法和司法審判中發(fā)揮優(yōu)秀的作用。②隊(duì)伍建設(shè)是關(guān)鍵所在。要想構(gòu)建一支專業(yè)的水務(wù)執(zhí)法與司法審判協(xié)作團(tuán)隊(duì)，隊(duì)伍建設(shè)是至關(guān)重要的。通過優(yōu)化選人用人機(jī)制、建立健全的評(píng)價(jià)機(jī)制和獎(jiǎng)懲制度，建立高素質(zhì)的執(zhí)法團(tuán)隊(duì)。③增強(qiáng)良性互動(dòng)[5]，提升合作意識(shí)。在推進(jìn)協(xié)作機(jī)制過程中，隊(duì)伍間的溝通和協(xié)作是必不可少的，要在更高的水平上增強(qiáng)各部門之間的溝通交流、合作與協(xié)調(diào)，加快涉水案件的解決。

4.4 “一平臺(tái)、三機(jī)制”的構(gòu)建。構(gòu)建案件信息共享平臺(tái)

通過建立信息共享平臺(tái)，可以實(shí)現(xiàn)水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與法院之間的信息互通共享，避免了信息孤島的存在，提高了信息的流通效率。在平臺(tái)上，執(zhí)法人員可以提供和查詢與案件有關(guān)的信息，以便法院能夠更好地判斷案件的事實(shí)和證據(jù)。同時(shí)，法院出具的判決書等法律文書也可以在平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)共享，方便部門執(zhí)法人員實(shí)現(xiàn)案件的準(zhǔn)確執(zhí)行。①建立行政審判與水行政執(zhí)法的信息互通機(jī)制。法院建立水行政審批工作通報(bào)制度，及時(shí)與水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)通報(bào)、交流。除了與法院加強(qiáng)信息互通外，還可與各職能部門橫向聯(lián)合，加強(qiáng)與發(fā)改、國(guó)土、財(cái)政、城管、環(huán)保等有關(guān)部門的溝通，構(gòu)建執(zhí)法新格局。②建立水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與法院的溝通聯(lián)系機(jī)制。水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與法院建立聯(lián)席會(huì)議制度，會(huì)議分定期和不定期2種形式。主要通報(bào)交流相關(guān)信息、分析階段性水行政執(zhí)法和水行政審判的動(dòng)向、部署相關(guān)工作。對(duì)水行政執(zhí)法存在的問題，法院要積極提出司法建議或發(fā)出意見函。水行政機(jī)關(guān)法制部門在受理行政復(fù)議案件的過程中，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)及時(shí)抄送法院。③建立普法宣傳工作機(jī)制。共同加強(qiáng)對(duì)依法行政和行政審判工作中的典型案例和重要的行政法律、法規(guī)的宣傳，增強(qiáng)人民群眾尊法學(xué)法守法用法的自覺性和主動(dòng)性，助力優(yōu)化轄區(qū)辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境。

5 結(jié)語(yǔ)

民生為上，治水為要?！靶姓?zhí)法+司法審判”銜接機(jī)制的建立，在推動(dòng)水務(wù)行業(yè)法治建設(shè)、促進(jìn)水資源保護(hù)等方面發(fā)揮著不可替代的作用。但目前該協(xié)作機(jī)制處于初步階段，存在缺少協(xié)商溝通、履職標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定不一等問題，未能高效納入共治體系。因此，該制度未來發(fā)展路徑應(yīng)在習(xí)近平法治思想及“十六字”治水思路的指導(dǎo)下，堅(jiān)持依法行政，貫徹執(zhí)行公平司法；需要不斷創(chuàng)新工作方法和思路，提高水務(wù)執(zhí)法工作的水平和效率，實(shí)現(xiàn)推動(dòng)新階段水行政執(zhí)法高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。