牛英豪

一、問題的提出

自2018 年中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”之后，宅基地“三權(quán)分置”就成為管理學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科的學(xué)術(shù)熱點(diǎn)，而宅基地“三權(quán)分置”問題的核心是宅基地資格權(quán)的相關(guān)問題，因?yàn)檎刭Y格權(quán)是在原先宅基地所有權(quán)、使用權(quán)“兩權(quán)分立”基礎(chǔ)上增添的又一新興權(quán)利。由此，資格權(quán)如何設(shè)置關(guān)系整個(gè)宅基地制度的改革。而對(duì)宅基地資格權(quán)的研究理應(yīng)包含三個(gè)維度：一是宅基地資格權(quán)的設(shè)立初衷（以下簡(jiǎn)稱“‘為什么’問題”）；二是宅基地資格權(quán)的本體內(nèi)容（以下簡(jiǎn)稱“‘是什么’問題”）；三是宅基地資格權(quán)的制度保障（以下簡(jiǎn)稱“‘怎么辦’問題”）。從既有研究來看：首先，對(duì)于“為什么”這一問題，學(xué)界似已達(dá)成共識(shí)，資格權(quán)的設(shè)定在于盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地，提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，但又不改變我國(guó)土地公有制這一基本政治原則并保障農(nóng)民的基本生活權(quán)益①參見高圣平：《宅基地性質(zhì)再認(rèn)識(shí)》，《中國(guó)土地》2010 年第1 期。，以兼顧農(nóng)村集體建設(shè)用地利用的效率與公平。其次，對(duì)于“是什么”這一問題，既有研究線索主要包括宅基地資格權(quán)的定性、內(nèi)涵以及應(yīng)采用怎樣的權(quán)利結(jié)構(gòu)對(duì)宅基地“三權(quán)分置”進(jìn)行理論建構(gòu)，并由此形成了形形色色的理論學(xué)說。如：對(duì)于資格權(quán)的內(nèi)涵，成員權(quán)說認(rèn)為，資格權(quán)包括宅基地分配請(qǐng)求權(quán)、費(fèi)用豁免權(quán)、優(yōu)先受讓權(quán)、退出補(bǔ)償權(quán)等①參見陳小君：《宅基地使用權(quán)的制度困局與破解之維》，《法學(xué)研究》2019 年第3 期。；剩余權(quán)說認(rèn)為，其包含宅基地返還請(qǐng)求權(quán)、剩余的處分與收益權(quán)②參見李鳳章、趙杰：《農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的規(guī)范分析》，《行政管理改革》2018 年第4 期。；用益物權(quán)說認(rèn)為，其應(yīng)包括收益、處分等權(quán)能。③參見徐忠國(guó)、卓躍飛、吳次芳等：《農(nóng)村宅基地三權(quán)分置的經(jīng)濟(jì)解釋與法理演繹》，《中國(guó)土地科學(xué)》2018 年第8 期。再次，對(duì)于“怎么辦”這一問題，即如何保障宅基地資格權(quán)的法律實(shí)現(xiàn)，理論觀點(diǎn)因?qū)W界對(duì)宅基地“三權(quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)的建構(gòu)不同而有所差異。其中提出“所有權(quán)－成員權(quán)－用益物權(quán)”方案的學(xué)者在對(duì)策建議上整體傾向于穩(wěn)固農(nóng)民的集體成員身份以保障農(nóng)民的基本生活權(quán)益④參見張卉林：《“三權(quán)分置”背景下宅基地資格權(quán)的法理闡釋與制度構(gòu)建》，《東岳論叢》2022 年第10 期；江曉華：《“三權(quán)分置”下宅基地退出的權(quán)利表達(dá)》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021 年第3 期：張雨榴、楊雨濛、嚴(yán)金明：《福利多元主義視角下宅基地資格權(quán)的性質(zhì)與實(shí)現(xiàn)路徑——以北京市魏善莊鎮(zhèn)試點(diǎn)為例》，《中國(guó)土地科學(xué)》2020 年第1 期。；主張“所有權(quán)－用益物權(quán)－用益物權(quán)（或債權(quán)）”方案中的部分學(xué)者更側(cè)重于體現(xiàn)資格權(quán)中的財(cái)產(chǎn)性意涵，突出資格權(quán)的收益權(quán)能，探索資格權(quán)（用益物權(quán)）登記規(guī)則和資格權(quán)自愿有償退出機(jī)制⑤參見劉國(guó)棟、蔡立東：《農(nóng)村宅基地權(quán)利制度的演進(jìn)邏輯與未來走向》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2020 年第6 期。；不過也有學(xué)者試圖維持宅基地利用的效率與公平，通過構(gòu)建使用權(quán)與次級(jí)使用權(quán)之間的緊密聯(lián)系以保障農(nóng)民戶有所居，即將使用權(quán)（居住權(quán)）附著于次級(jí)使用權(quán)之上，使得農(nóng)民的居住權(quán)不因次級(jí)使用權(quán)的設(shè)置而喪失。⑥同注③。

統(tǒng)觀上述三個(gè)維度的理論研究，既有觀點(diǎn)極大豐富了對(duì)宅基地資格權(quán)的學(xué)理討論，并相應(yīng)提出了對(duì)策建議，體現(xiàn)了將“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)真正落地的學(xué)術(shù)努力，但也存在明顯缺憾：一是對(duì)“為什么”問題的回應(yīng)系統(tǒng)性不足；二是對(duì)“為什么”問題的回應(yīng)前瞻性不夠。三是對(duì)“為什么”問題與“是什么”問題、“怎么辦”問題的回應(yīng)融慣性有所缺乏。言其系統(tǒng)性不足，是因?yàn)榧扔醒芯空w側(cè)重于“是什么”與“怎么辦”兩個(gè)方面，而對(duì)“為什么”的政策意涵理解不夠，這一方面使得對(duì)“是什么”問題、“怎么辦”問題的回答難免面臨合理性層面的質(zhì)疑，另一方面也部分地導(dǎo)致了對(duì)后兩個(gè)問題的回答呈現(xiàn)出“自說自話”的混亂局面。言其前瞻性不夠，是因?yàn)楸M管學(xué)者們分別從宅基地分配制度的歷史演變⑦管洪彥：《農(nóng)村宅基地分配制度：歷史演變、運(yùn)行困境與改革思路》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2022 年第4 期。、宅基地“三權(quán)分置”的經(jīng)濟(jì)機(jī)理⑧同注③。、農(nóng)地制度改革實(shí)踐⑨參見康文杰、趙華、杜偉：《全國(guó)33 個(gè)試點(diǎn)縣宅基地資格權(quán)實(shí)現(xiàn)的探索分析與建議》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2022 年第8 期。、政策意涵⑩參見劉恒科：《宅基地“三權(quán)分置”的政策意蘊(yùn)與制度實(shí)現(xiàn)》，《法學(xué)家》2021 年第5 期。等多個(gè)角度探究“為什么”問題，但從改革的時(shí)間維度上看依舊停留在歷史和當(dāng)下，并未對(duì)改革的未來進(jìn)行規(guī)律性和前瞻性的研究，以至于對(duì)宅基地資格權(quán)“為什么”這一問題的認(rèn)識(shí)僅僅停留在農(nóng)戶居住保障和宅基地流轉(zhuǎn)放活這一短期目標(biāo)之上。言其融貫性不夠，是因?yàn)閷?duì)三項(xiàng)基本問題的回答理應(yīng)相互關(guān)照，其中，“為什么”問題是確定宅基地資格權(quán)“是什么”的基本遵循，而“是什么”問題又進(jìn)一步確定了“怎么辦”問題的基本方向。然而，既有觀點(diǎn)對(duì)三個(gè)基本問題的回答存在明顯的割裂感?？梢姡瑢?duì)宅基地資格權(quán)法律構(gòu)造的厘清，應(yīng)當(dāng)正本清源地回歸到對(duì)宅基地資格權(quán)“為什么”這一首要問題的回答中去。

有鑒于此，本文以宅基地資格權(quán)的法律構(gòu)造為問題意識(shí)，依宅基地資格權(quán)“為什么”“是什么”“怎么辦”的研究框架作系統(tǒng)性分析，首先厘清宅基地“三權(quán)分置”改革的長(zhǎng)期目標(biāo)，探究改革背后所遵循的社會(huì)發(fā)展規(guī)律，從而更清晰地描繪宅基地改革的未來圖景，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步就宅基地資格權(quán)“是什么”作出理論闡釋，并對(duì)宅基地資格權(quán)“怎么辦”問題提出對(duì)策建議。

二、宅基地資格權(quán)“為什么”的深層追問

宅基地資格權(quán)的設(shè)置是宅基地三權(quán)分置改革的核心，而宅基地“三權(quán)分置”改革也并非孤立存在的，以往已有學(xué)者注意到宅基地三權(quán)分置與我國(guó)之前的農(nóng)村土地三權(quán)分置之間的聯(lián)系，并試圖用“土地所有權(quán)－土地承包權(quán)－土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”結(jié)構(gòu)為模型塑造宅基地的權(quán)利結(jié)構(gòu)①參見李鳳章、趙杰：《農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的規(guī)范分析》，《行政管理改革》2018 年第4 期。，因而如果僅僅將宅基地“三權(quán)分置”的目的局限于盤活大量閑置宅基地、提高農(nóng)民收入和保障農(nóng)民基本生活權(quán)益上，實(shí)則是未能真正把握宅基地“三權(quán)分置”改革的更深層次意圖，因?yàn)檎亍叭龣?quán)分置”改革只是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革中的一環(huán)。在未能厘清我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)未來基本發(fā)展方向的情況下，僅對(duì)當(dāng)下存在的社會(huì)問題進(jìn)行應(yīng)對(duì)性的變革，必然會(huì)因個(gè)人主觀性而產(chǎn)生分歧。習(xí)近平總書記在農(nóng)村改革座談會(huì)上指出，“新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系”，“鄉(xiāng)村振興是以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)”②《加大推進(jìn)新形勢(shì)下農(nóng)村改革力度 促進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)穩(wěn)固農(nóng)民安居樂業(yè)》，《人民日?qǐng)?bào)》2016 年4 月29 日。。因此，回答宅基地資格權(quán)“為什么”這一問題應(yīng)首先以宏觀視角對(duì)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的未來發(fā)展予以審視，并對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的農(nóng)民和土地關(guān)系予以分析。

（一）宏觀經(jīng)濟(jì)視野下新時(shí)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向

從表面上看，農(nóng)村宅基地三權(quán)分置改革的目的在于盤活農(nóng)村大量閑置的宅基地，但本質(zhì)上卻是塑造新時(shí)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的又一發(fā)展模式，其中宅基地資格權(quán)的提出只是塑造農(nóng)村經(jīng)濟(jì)新發(fā)展模式的一個(gè)環(huán)節(jié)，因而宅基地資格權(quán)的理論和制度設(shè)計(jì)應(yīng)嵌入到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新模式當(dāng)中。對(duì)于新時(shí)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本方向，可從時(shí)間和空間兩個(gè)維度予以把握。

從時(shí)間維度上講，當(dāng)前農(nóng)村宅基地的大量閑置是我國(guó)從傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，是現(xiàn)代社會(huì)工業(yè)化發(fā)展的必經(jīng)階段。自改革開放發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來，農(nóng)村人口從傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中大量流出，從而在農(nóng)村形成了我國(guó)“人地分離”的局面，不過也正是在此過程中我國(guó)的現(xiàn)代化才得到大幅度提升。對(duì)此，如果按照西方發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑來看，則可按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展邏輯允許資本下鄉(xiāng)對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行資源整合和開發(fā)以發(fā)揮其最大效用價(jià)值。但需要注意的是，此種發(fā)展邏輯能夠得以運(yùn)行的前提是一國(guó)應(yīng)有較高的工業(yè)化水平，能夠容納大多數(shù)人參與到工業(yè)化大生產(chǎn)當(dāng)中，從而使得大部分人實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民到市民身份的轉(zhuǎn)變，且工業(yè)生產(chǎn)的社會(huì)福利能夠?yàn)榇蠖鄶?shù)市民提供良好的社會(huì)保障。簡(jiǎn)言之，一國(guó)的工業(yè)生產(chǎn)體系應(yīng)能為一國(guó)大多數(shù)人提供勞動(dòng)崗位才能達(dá)到較高的城市化率。這就意味著一國(guó)的基本社會(huì)條件應(yīng)是人少地多且經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。而我國(guó)則是一個(gè)人多地少的發(fā)展中國(guó)家，這一基本社會(huì)條件就決定了我國(guó)無法按照西方發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式繼續(xù)前行。盡管目前我國(guó)是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，是世界最大的工業(yè)產(chǎn)品加工廠，但粗放型、勞動(dòng)密集型的工業(yè)生產(chǎn)體系依舊無法為我國(guó)勞動(dòng)者提供足夠的工作崗位，且仍有6 億農(nóng)民留守農(nóng)村，亦無法為大多數(shù)勞動(dòng)者提供完備的社會(huì)保障。由此，龐大的人口基數(shù)決定了我國(guó)不可能達(dá)到西方發(fā)達(dá)國(guó)家那樣高的城市化率。黨的二十大報(bào)告也明確提出：“中國(guó)式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化……我們始終從國(guó)情出發(fā)想問題、作決策、辦事情?！雹倭?xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社2022 年版，第23 頁。因而我國(guó)新時(shí)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然不能照搬西方發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，不能將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)邏輯完全貫徹到我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)當(dāng)中，而應(yīng)構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式，以妥善安排留守農(nóng)民。

為此，黨的十九大報(bào)告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以解決新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民這一關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問題。本文認(rèn)為，新時(shí)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)至少應(yīng)發(fā)揮以下兩大社會(huì)效用：

一是保障國(guó)家糧食安全。農(nóng)業(yè)是社會(huì)發(fā)展之基，必然需要穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)作支撐。而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)必然要構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，其中農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是未來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本方向之一。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展能夠使少量農(nóng)民借助現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)設(shè)備實(shí)現(xiàn)集約化、規(guī)?；r(nóng)業(yè)大生產(chǎn)，促使農(nóng)民從身份到職業(yè)的轉(zhuǎn)變。而這一過程的轉(zhuǎn)變就需沿用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展邏輯，其中我國(guó)土地“三權(quán)分置”改革中的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)就為該邏輯運(yùn)行預(yù)留了發(fā)揮空間。然而，遵循市場(chǎng)邏輯形成的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)只能容納少部分農(nóng)民就業(yè)，因而我國(guó)提出了養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)、體驗(yàn)經(jīng)濟(jì)、旅游經(jīng)濟(jì)等新的經(jīng)濟(jì)模式以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的多樣化發(fā)展，但這些新型經(jīng)濟(jì)模式本質(zhì)上還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的延續(xù)。除了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)外，我國(guó)農(nóng)村還依舊需要保持部分小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，原因在于我國(guó)本身多樣的地理風(fēng)貌決定了我國(guó)不可能處處實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)工業(yè)化大生產(chǎn)，需要一部分農(nóng)民對(duì)土地進(jìn)行精耕細(xì)作方能保障我國(guó)的糧食安全?？傊?，未來保障國(guó)家糧食安全需要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和小農(nóng)經(jīng)濟(jì)共同發(fā)力。

二是作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的壓艙石。自改革開放以來我國(guó)借助市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)的飛躍式發(fā)展，然而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也并非“萬事大吉”。市場(chǎng)的周期波動(dòng)性會(huì)導(dǎo)致國(guó)家經(jīng)濟(jì)處于不穩(wěn)定狀態(tài)，尤其是當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)處于萎靡狀態(tài)時(shí)，會(huì)因經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致大量城市居民失業(yè)，從而嚴(yán)重影響國(guó)家社會(huì)秩序的穩(wěn)定。西方發(fā)達(dá)國(guó)家常常通過較為完善的社會(huì)保障體系緩解就業(yè)壓力，避免由此對(duì)社會(huì)造成大規(guī)模動(dòng)蕩。然而，中國(guó)人口規(guī)模巨大且國(guó)家資本積累相對(duì)有限，因而無法為大部分城市居民提供良好的社會(huì)保障。此時(shí)，就不得不依靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)度過經(jīng)濟(jì)危機(jī)。而歷史也已證明，我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為我國(guó)的工業(yè)化建設(shè)和發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，一次次緩解了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。②參見溫鐵軍等：《八次危機(jī)：中國(guó)的真實(shí)經(jīng)驗(yàn)1949-2009》，東方出版社2013 年版，第10-34 頁。因此，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)壓艙石的傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不能在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革中被拋棄，從國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來看，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，保留部分傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。未來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)沿著市場(chǎng)化邏輯進(jìn)一步發(fā)展實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，但我國(guó)的基本國(guó)情以及保障未來經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需要決定了我國(guó)必須保留和發(fā)展傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的多元化發(fā)展。

從空間維度上講，我國(guó)農(nóng)村宅基地的大量閑置是因農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模由西向東、由農(nóng)村向城市集中轉(zhuǎn)移而造成的。改革開放以來，我國(guó)對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家產(chǎn)業(yè)的承接使得我國(guó)成為世界工業(yè)產(chǎn)品的加工廠，從而在我國(guó)內(nèi)部形成了巨大的人口“虹吸效應(yīng)”，吸引大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移。同時(shí)，世界各國(guó)對(duì)工業(yè)產(chǎn)品的巨大需求促使我國(guó)工業(yè)生產(chǎn)體系的重心向東部沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移以減少對(duì)外出口的成本，這就使得我國(guó)農(nóng)村人口整體也由西向東遷移。這種歷史形成的整體產(chǎn)業(yè)布局也造成了今天我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡。概言之，我國(guó)當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)整體呈現(xiàn)一種以大型城市為中心，中小型城市環(huán)繞發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)的重心主要集中在長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀和成渝地區(qū)，且這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)逐漸呈現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展趨勢(shì)。然而，除上述幾個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域外的其他省份地區(qū)則總體呈現(xiàn)以省會(huì)城市為中心環(huán)繞式發(fā)展趨勢(shì)，且省會(huì)中心城市發(fā)展與各地級(jí)市之間的發(fā)展差距越來越大。因此，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總體呈現(xiàn)出“東西”和“大小”城市發(fā)展的不均衡。

在這樣一個(gè)基本經(jīng)濟(jì)格局下，各地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也表現(xiàn)出不同的發(fā)展樣態(tài)，如長(zhǎng)三角地區(qū)由于國(guó)家工業(yè)體系整體向沿海地區(qū)布局，大量產(chǎn)業(yè)在該地區(qū)落戶并形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模效應(yīng)，其不僅帶動(dòng)該地區(qū)城市的發(fā)展，同時(shí)也在發(fā)展過程中實(shí)現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村的融合，該地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也隨城市的工業(yè)化發(fā)展而得到長(zhǎng)足發(fā)展。然而，中西部地區(qū)在改革開放40 多年來則主要為國(guó)家的發(fā)展提供了各種自然資源和原材料，盡管也曾因資源的輸出而獲得繁榮發(fā)展，但資源的有限性決定了其無法長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，因而這些城市發(fā)展的曇花一現(xiàn)并未充分帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，相反還使農(nóng)村逐步“空心化”。當(dāng)下，國(guó)家提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，試圖走出中國(guó)式的農(nóng)村發(fā)展之路。但目前各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況有很大不同，因而振興鄉(xiāng)村、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的路徑也不盡相同?，F(xiàn)實(shí)中不少地區(qū)跟風(fēng)搞趨同化鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟(jì)忽視了當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展?fàn)顩r，導(dǎo)致鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)無法得到持續(xù)性發(fā)展，尤其是中西部地區(qū)由于人口在大城市和東部沿海地區(qū)的集中，導(dǎo)致鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展呈現(xiàn)季節(jié)性變化。為此，未來我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)欲實(shí)現(xiàn)持續(xù)性、穩(wěn)定性發(fā)展，則必須實(shí)現(xiàn)與城市經(jīng)濟(jì)相融合，將工業(yè)化產(chǎn)生的社會(huì)福利惠及農(nóng)村，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。這就需要我國(guó)經(jīng)濟(jì)在空間上實(shí)現(xiàn)從東部到西部、從大城市向中小城市的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，需要重新布局我國(guó)的產(chǎn)業(yè)體系格局?，F(xiàn)實(shí)中我國(guó)經(jīng)濟(jì)也正遵循著這一邏輯發(fā)展前行，國(guó)家為此提出了共同富裕和國(guó)內(nèi)大循環(huán)戰(zhàn)略。

總而言之，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本方向之一。但基于歷史經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際情況，我國(guó)仍需保留和發(fā)展傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的振興仍需由城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來帶動(dòng)，需要政府通過宏觀調(diào)控手段對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行從東到西、從大到小的重新布局，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)的完美銜接。而我國(guó)宅基地“三權(quán)分置”改革只是新時(shí)代重塑農(nóng)村經(jīng)濟(jì)過程中的一環(huán)，宅基地資格權(quán)的設(shè)置也必然要服從于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)振興這一基本大局。

（二）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)重塑中的人地之變

在重塑農(nóng)村經(jīng)濟(jì)過程中，作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的農(nóng)民以及其所依賴的土地則會(huì)隨農(nóng)村經(jīng)濟(jì)模式的變革而發(fā)生變化，只有厘清其中的變化規(guī)律，明晰“誰是真正的農(nóng)民，誰真正需要農(nóng)村土地的保障”，才能對(duì)宅基地資格權(quán)進(jìn)行更好的理論和制度設(shè)計(jì)。

首先，就農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的人而言，傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的主體是有農(nóng)民身份的農(nóng)民，主要從事糧食生產(chǎn)工作。然而，正如上文分析，新時(shí)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)正朝著兩個(gè)基本方向發(fā)展：一是市場(chǎng)化的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)；二是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。其中，在市場(chǎng)化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)下，我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必然會(huì)向工業(yè)化、規(guī)?；较虬l(fā)展，在此過程中農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的部分農(nóng)民也將從身份農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槁殬I(yè)農(nóng)民。技術(shù)的賦能使得現(xiàn)代農(nóng)民能夠管理更多的土地，這必然會(huì)替代大量傳統(tǒng)農(nóng)民，并促使被替代的傳統(tǒng)農(nóng)民身份向市民身份轉(zhuǎn)變。在當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的情況下，必然會(huì)導(dǎo)致大量傳統(tǒng)農(nóng)民從農(nóng)村流出，而有少部分農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦娃r(nóng)民或有少部分新型農(nóng)民流入農(nóng)村。然而，農(nóng)業(yè)工業(yè)化也并非完全適合我國(guó)的地理環(huán)境，尤其是山區(qū)丘陵地帶并不適合農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、機(jī)械化種植，需要傳統(tǒng)農(nóng)民的精耕細(xì)作，且我國(guó)仍有6 億多傳統(tǒng)農(nóng)民，因而傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)仍有其存在的空間，未來也必將有一部分農(nóng)民要留守農(nóng)村、堅(jiān)守和發(fā)展農(nóng)村。在我國(guó)堅(jiān)持共同富裕理念、積極推動(dòng)國(guó)內(nèi)大循環(huán)和鄉(xiāng)村振興的雙重戰(zhàn)略下，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)必然會(huì)迎來新的發(fā)展機(jī)遇，未來會(huì)有更多的地區(qū)實(shí)現(xiàn)像長(zhǎng)三角地區(qū)一樣的城鄉(xiāng)融合。彼時(shí)，傳統(tǒng)農(nóng)民即可在不遠(yuǎn)離鄉(xiāng)村居住環(huán)境的情況下實(shí)現(xiàn)市民化身份的轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)理念的融合，如發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)、體驗(yàn)經(jīng)濟(jì)、養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)等，會(huì)形成一種逆城市化的發(fā)展趨勢(shì)。這樣一來，農(nóng)村人口流入會(huì)逐漸增多?？傊?，未來會(huì)有一部分傳統(tǒng)農(nóng)民因社會(huì)的工業(yè)化發(fā)展而流出農(nóng)村，會(huì)有一小部分職業(yè)農(nóng)民流入農(nóng)村，還會(huì)有一部分傳統(tǒng)農(nóng)民仍堅(jiān)守農(nóng)村。國(guó)家宏觀調(diào)控下會(huì)出現(xiàn)逆城市化發(fā)展，會(huì)有一部分城市居民流回農(nóng)村。

而在農(nóng)村人口變動(dòng)的情況下，人所依賴的土地也將會(huì)發(fā)生社會(huì)性變動(dòng)。其中，因社會(huì)工業(yè)化而流向城市的農(nóng)民會(huì)造成農(nóng)村宅基地的大量閑置，而新型農(nóng)民和傳統(tǒng)留守農(nóng)民則需要宅基地維持其在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在國(guó)家宏觀調(diào)控下，部分市民會(huì)重回鄉(xiāng)村。在該部分人中，一些人會(huì)因城鄉(xiāng)的密切融合而無須移居城市，一些人則因鄉(xiāng)村的良好環(huán)境選擇養(yǎng)老，一些人會(huì)因鄉(xiāng)村良好的環(huán)境和文化而短暫停留。由此，這部分回鄉(xiāng)就業(yè)和養(yǎng)老的人需要有自己的宅基地或有基本的居住權(quán)益，其他人則不需要。因此，在人口流出和流入過程中，農(nóng)村宅基地供需關(guān)系會(huì)因不同地區(qū)的發(fā)展情況形成三種基本類型：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)會(huì)形成供不應(yīng)求；二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展適中的地區(qū)形成供求相等；三是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)會(huì)形成供大于求。國(guó)家的宏觀調(diào)控則會(huì)在未來逐漸將供不應(yīng)求和供大于求的關(guān)系進(jìn)行對(duì)沖，這樣一來我國(guó)無須對(duì)農(nóng)村宅基地的所有權(quán)進(jìn)行根本性變革，只需根據(jù)各地的發(fā)展情況對(duì)宅基地的用途進(jìn)行調(diào)整即可。由此，在未來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，應(yīng)設(shè)置一定的門檻保障人口的合理流動(dòng)和土地的公平分配以符合未來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要。顯然，宅基地“三權(quán)分置”中新設(shè)的宅基地資格權(quán)應(yīng)承擔(dān)起這一門檻作用。

基于對(duì)新時(shí)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)之社會(huì)效用與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)重塑中人地之變的分析，宅基地資格權(quán)的設(shè)立目標(biāo)應(yīng)包含以下三個(gè)方面，并存在明顯的位階關(guān)系。其一，立足“保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給始終是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的頭等大事”①《習(xí)近平在中央農(nóng)村工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào) 錨定建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)目標(biāo) 切實(shí)抓好農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作》，《人民日?qǐng)?bào)》2022 年12 月25 日。的戰(zhàn)略定位，并基于農(nóng)村人口向城市遷徙導(dǎo)致侵占耕地、“撂荒”等現(xiàn)象出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)背景，宅基地資格權(quán)設(shè)立的首要目標(biāo)應(yīng)是保障國(guó)家糧食安全，以“資格權(quán)”為核心為專事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民提供最有力的制度保障。其二，立足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展的需求，為更好發(fā)揮“三農(nóng)”作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)壓艙石的效用，并基于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)人地之變背景下宅基地用途的多元化發(fā)展，宅基地資格權(quán)設(shè)立的次級(jí)目標(biāo)應(yīng)是保障農(nóng)民基本生活權(quán)益，確保農(nóng)村土地“物盡其用”，確保留居農(nóng)村的農(nóng)民與流入農(nóng)村的農(nóng)民都能夠得到充分的權(quán)利保障。其三，由于未來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)沿著市場(chǎng)化邏輯邁向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，且人口合理流動(dòng)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)重塑過程中人地之變的當(dāng)然結(jié)果，因而宅基地資格權(quán)設(shè)立的第三目標(biāo)應(yīng)是適度拓展與承認(rèn)農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入的渠道。

三、宅基地資格權(quán)“是什么”的理論闡釋

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)變革下宅基地資格權(quán)在理論上主要應(yīng)解決三個(gè)問題：一是資格權(quán)的內(nèi)容是什么；二是資格權(quán)如何定性；三是資格權(quán)在“三權(quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)中的位置。

（一）資格權(quán)的內(nèi)容取決于宅基地的用途

對(duì)于資格權(quán)的內(nèi)容，以往學(xué)者要么側(cè)重于保護(hù)農(nóng)民的身份性利益，要么側(cè)重于提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性利益，亦有學(xué)者兼顧之。其中，側(cè)重于身份性利益者關(guān)注更多的是保障我國(guó)的糧食安全和農(nóng)民的基本生活權(quán)益；側(cè)重于財(cái)產(chǎn)性利益者更在意促使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的融合；兼顧者試圖在多元價(jià)值中尋求平衡。由此，對(duì)于資格權(quán)的理解也不盡相同。誠(chéng)如上文所析，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)將在時(shí)間和空間兩個(gè)維度發(fā)展。其中，在時(shí)間維度上主要體現(xiàn)保障國(guó)家糧食安全和作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基石兩大社會(huì)價(jià)值；在空間維度上則力圖與城市經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，具有提高農(nóng)民收入的價(jià)值。然而，在本文看來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的各個(gè)社會(huì)價(jià)值并非單獨(dú)存在或并列存在的，而應(yīng)是有一定價(jià)值位序的。換言之，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)將保障糧食安全作為第一價(jià)值位序，保障農(nóng)民的基本生活權(quán)益作為第二位序，提高農(nóng)民收入作為第三位序。唯此，才能使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)保持其本位，才能更好地服務(wù)我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局。在厘清這一價(jià)值位序的情況下，才能更好地設(shè)定資格權(quán)的內(nèi)涵。

首先，為保障我國(guó)糧食安全，應(yīng)當(dāng)為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供更優(yōu)惠的政策和法律支持。對(duì)于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，不論是新型農(nóng)民還是以往傳統(tǒng)農(nóng)民，應(yīng)優(yōu)先保障其宅基地資格權(quán)，使其區(qū)別于現(xiàn)實(shí)中有農(nóng)村戶籍但并不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員。這類人群相較于未從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應(yīng)擁有最優(yōu)先宅基地利益請(qǐng)求權(quán)和宅基地最優(yōu)先受讓權(quán)。此外，該類人群還應(yīng)享有一般農(nóng)民所擁有的其他權(quán)利。其次，為保障農(nóng)民的基本生活權(quán)益，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石，宅基地資格權(quán)中應(yīng)包括農(nóng)民宅基地利益請(qǐng)求權(quán)、宅基地繼承權(quán)、宅基地優(yōu)先受讓權(quán)等權(quán)利。其中，宅基地利益請(qǐng)求權(quán)應(yīng)是維持農(nóng)民基本生活的基本程序性權(quán)利，行使該權(quán)利農(nóng)民可以獲得維持其從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的宅基地，或者可獲得在農(nóng)村居住的權(quán)益，亦可獲得與宅基地利益等價(jià)的財(cái)產(chǎn)性利益，現(xiàn)實(shí)中已然發(fā)生。宅基地繼承權(quán)應(yīng)是農(nóng)村中一戶內(nèi)部成員繼承擁有宅基地使用權(quán)成員（也即戶主）的身份性權(quán)利。該權(quán)利有別于一般繼承權(quán)，一方面，該繼承權(quán)人繼承的不是被繼承人的自物權(quán)，因?yàn)檎厮袡?quán)歸集體所有；另一方面，繼承人與被繼承人原先應(yīng)在一個(gè)戶口當(dāng)中。宅基地優(yōu)先受讓權(quán)是農(nóng)民作為本集體成員在同等條件下享有的一種優(yōu)先受讓宅基地的成員性權(quán)利，該權(quán)利的設(shè)置有利于防止宅基地利用的過度市場(chǎng)化，有利于首先保障村集體成員的居住性權(quán)益。最后，為提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，農(nóng)民可在行使宅基地利益請(qǐng)求權(quán)后獲得宅基地使用權(quán)、居住性權(quán)益等，進(jìn)而可通過行使其已獲得的實(shí)體性權(quán)利提高財(cái)產(chǎn)性收入。而為保障這些權(quán)利得以順利實(shí)現(xiàn)，宅基地資格權(quán)還應(yīng)包括宅基地退出權(quán)、宅基地補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)、宅基地返還請(qǐng)求權(quán)等權(quán)利。其中，宅基地退出權(quán)是農(nóng)民自愿放棄宅基地資格的成員性權(quán)利，該權(quán)利的行使既有利于提高那些已在城市安居樂業(yè)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益，也有利于避免宅基地的大量閑置。但該權(quán)利的行使應(yīng)有一定的條件限制，防止農(nóng)民的基本生活權(quán)益徹底失去保障。宅基地補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)是宅基地使用權(quán)人永久性喪失宅基地使用權(quán)后獲得對(duì)應(yīng)補(bǔ)償?shù)恼?qǐng)求性權(quán)利；宅基地返還請(qǐng)求權(quán)則是宅基地轉(zhuǎn)讓使用權(quán)到期后要求受讓人返還宅基地的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。因此，在筆者看來，宅基地資格權(quán)應(yīng)是一個(gè)集合多種權(quán)利的混合型權(quán)利束①參見閆立東：《以“權(quán)利束”視角探究數(shù)據(jù)權(quán)利》，《東方法學(xué)》2019 年第2 期。，而非單一的某一項(xiàng)權(quán)利（見表1）。

表1 資格權(quán)設(shè)置的目的及內(nèi)容

（二）城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合視野下宅基地資格權(quán)的性質(zhì)認(rèn)定

如上文分析，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在空間上正與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)生融合，由此關(guān)于資格權(quán)的性質(zhì)認(rèn)定應(yīng)以此為背景進(jìn)行分析。目前學(xué)界對(duì)宅基地資格權(quán)的性質(zhì)有農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的成員權(quán)說②參見趙新龍：《宅基地“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)與制度實(shí)現(xiàn)》，《財(cái)貿(mào)研究》2020 年第6 期。；有宅基地使用權(quán)人讓渡有限土地使用權(quán)后的剩余權(quán)說③參見李鳳章、趙杰：《農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的規(guī)范分析》，《行政管理改革》2018 年第4 期。；有受限制的宅基地使用權(quán)說④參見張克俊、付宗平：《“三權(quán)分置”下適度放活宅基地使用權(quán)探析》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2020 年第5 期。；有將資格權(quán)認(rèn)定為人役權(quán)的用益物權(quán)說⑤參見韓立達(dá)、王艷西、韓冬：《農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”：內(nèi)在要求、權(quán)利性質(zhì)與實(shí)現(xiàn)形式》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2018 年第7 期。；亦有將其認(rèn)定為取得、占有、使用、轉(zhuǎn)讓、收益等多種權(quán)能的“類所有權(quán)”說。⑥參見楊遂全：《論宅基地資格權(quán)確權(quán)及其法理依據(jù)——以財(cái)產(chǎn)屬性為視角》，《中國(guó)土地科學(xué)》2020 年第6 期。顯然，這些學(xué)說均無意中循序著“集體所有權(quán)－集體成員權(quán)－集體資格權(quán)”的總分邏輯，但這一進(jìn)路存在兩方面缺陷。

其一，這一進(jìn)路將研究的視野局限在農(nóng)村集體這一封閉的空間當(dāng)中，認(rèn)為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行仍然循序著群眾自治這一基本原則。然而，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)融合過程中，現(xiàn)代社會(huì)已逐漸與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生融合，現(xiàn)代社會(huì)中長(zhǎng)期存在的“權(quán)力－權(quán)利”結(jié)構(gòu)已在鄉(xiāng)村社會(huì)中滲透。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)在法律上按照村民自治原則運(yùn)行，本身暗含著“集體權(quán)利－個(gè)體權(quán)利”這一特有的法權(quán)結(jié)構(gòu)。但在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合過程中，現(xiàn)代社會(huì)中的“權(quán)力－權(quán)利”法權(quán)結(jié)構(gòu)正與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)中的“集體權(quán)利－權(quán)利”結(jié)構(gòu)形成疊加，逐漸演化成“權(quán)力－集體權(quán)利－個(gè)體權(quán)利”結(jié)構(gòu)。在此背景下，若仍基于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)中的“集體權(quán)利－個(gè)體權(quán)利”法權(quán)結(jié)構(gòu)去理解宅基地資格權(quán)，顯然是忽略了“權(quán)力”在當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的作用。

其二，若基于“集體權(quán)利－權(quán)利”結(jié)構(gòu)認(rèn)識(shí)宅基地資格權(quán)，則很容易按照總分結(jié)構(gòu)將資格權(quán)認(rèn)定為集體成員權(quán)的一個(gè)衍生性權(quán)利。倘若側(cè)重于對(duì)成員權(quán)中的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利進(jìn)行保護(hù)則會(huì)將資格權(quán)認(rèn)定為一種宅基地使用權(quán)。但這種權(quán)利定性卻無法為政府解決農(nóng)村“一戶一宅”或“戶有所居”而采取的各類措施提供法理支撐。例如，《土地管理法》第62 條規(guī)定，人均土地少，無法保障一戶一宅的地區(qū)，政府可采取措施保障農(nóng)民實(shí)現(xiàn)戶有所居。同時(shí)，《土地管理法》第67 條規(guī)定了農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對(duì)宅基地違法行為有監(jiān)督檢查權(quán)。對(duì)此，若僅將資格權(quán)認(rèn)定為成員權(quán)，則農(nóng)民在其無法實(shí)現(xiàn)戶有所居的情況下只能訴求村集體，要求集體為其解決基本的居住問題。但現(xiàn)行法律規(guī)定了政府有保障農(nóng)民戶有所居的權(quán)力和義務(wù)，并明確規(guī)定了政府對(duì)住宅用地的審批權(quán)。因而，若只將資格權(quán)置于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村法權(quán)結(jié)構(gòu)中進(jìn)行分析，則會(huì)與現(xiàn)行法律相矛盾。在試點(diǎn)改革中，常以農(nóng)民住宅小區(qū)、農(nóng)民公寓、集中統(tǒng)建、養(yǎng)老公寓、貨幣化補(bǔ)償、城鎮(zhèn)住房和房票等形式保障人們戶有所居。①參見宋志紅：《宅基地資格權(quán)：內(nèi)涵、實(shí)踐探索與制度構(gòu)建》，《法學(xué)評(píng)論》2021 年第1 期。而在此過程中，政府或多或少參與其中。此外，如果未來將宅基地資格權(quán)的審核權(quán)下放至村集體則極有可能會(huì)因村集體缺少國(guó)家強(qiáng)制力支撐而為資本所俘獲，從而形成一定的道德風(fēng)險(xiǎn)。由此，不論是從法理角度講還是從現(xiàn)實(shí)需要講，宅基地資格權(quán)的性質(zhì)認(rèn)定均無法忽視其中政府權(quán)力的影響。

因此，宅基地資格權(quán)的性質(zhì)認(rèn)定必然無法脫離一定程度的公權(quán)力面向。此種公權(quán)力面向的正當(dāng)性來源于四個(gè)方面：在規(guī)范層面，其來源于“國(guó)家保護(hù)城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織的合法的權(quán)利和利益，鼓勵(lì)、指導(dǎo)和幫助集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”的憲法安排②參見《憲法》第8 條第3 款。；在理論層面，其來源于權(quán)利讓渡理論的積極承認(rèn)；在社會(huì)結(jié)構(gòu)層面，其來源于“權(quán)力－權(quán)利”法權(quán)結(jié)構(gòu)對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)“集體權(quán)利－權(quán)利”結(jié)構(gòu)的疊加效應(yīng)；在現(xiàn)實(shí)需求層面，其來源于政府保障“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展、避免在鄉(xiāng)村社會(huì)與市民社會(huì)融合中農(nóng)村宅基地被資本所侵占。由此，宅基地資格權(quán)的定性應(yīng)以“權(quán)力－集體權(quán)利－個(gè)體權(quán)利”三元法權(quán)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)。在此法權(quán)結(jié)構(gòu)下，宅基地資格權(quán)是一種由私權(quán)利、集體權(quán)利和公權(quán)力共同合成的新型混合型權(quán)利，具有私權(quán)性、集體性、公權(quán)性三重性質(zhì)特征，且在不同性質(zhì)特征上有不同的權(quán)能。上文已對(duì)宅基地資格權(quán)中的私權(quán)性和集體權(quán)性的權(quán)利進(jìn)行了列舉，而其公權(quán)力屬性則體現(xiàn)為政府宅基地規(guī)劃?rùn)?quán)、審批權(quán)和管理權(quán)等權(quán)力（見表2）。

表2 宅基地資格權(quán)屬性及內(nèi)容

（三）資格權(quán)與第三權(quán)利的銜接

資格權(quán)的內(nèi)容和定性本質(zhì)上屬于資格權(quán)的內(nèi)核，但資格權(quán)“是什么”中還包括其外延，而資格權(quán)的外延主要集中在其與宅基地“三權(quán)分置”中的第三權(quán)之間的關(guān)系上。所謂第三權(quán)，是指宅基地“三權(quán)分置”中除宅基地所有權(quán)、資格權(quán)之外的權(quán)利，主要是對(duì)宅基地使用權(quán)具體形態(tài)的各種學(xué)術(shù)性權(quán)利的統(tǒng)稱。目前學(xué)界對(duì)此也有不同的觀點(diǎn)，有學(xué)者將資格權(quán)視為宅基地使用權(quán)，而后將第三權(quán)視為使用權(quán)延伸出來的次使用權(quán)①參見宋志紅：《鄉(xiāng)村振興背景下的宅基地權(quán)利制度重構(gòu)》，《法學(xué)研究》2019 年第3 期。；也有學(xué)者將資格權(quán)理解為成員權(quán)，之后將第三權(quán)界定為使用權(quán)，且浙江義烏也遵循了此種邏輯②參見夏沁：《農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的立法實(shí)現(xiàn)》，《地方立法研究》2018 年第4 期。；還有學(xué)者根據(jù)安徽旌德的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)出了“所有權(quán)－使用權(quán)－資格權(quán)-次使用權(quán)”的理論邏輯，該邏輯將資格權(quán)定性為用益物權(quán)中的人役權(quán)并附著于次使用權(quán)之上。③參見徐忠國(guó)、卓躍飛、吳次芳等：《農(nóng)村宅基地三權(quán)分置的經(jīng)濟(jì)解釋與法理演繹》，《中國(guó)土地科學(xué)》2018 年第8 期。由此可知，由于學(xué)者們對(duì)資格權(quán)的定性不同，從而使對(duì)資格權(quán)與第三權(quán)之間的邏輯關(guān)系理解也不相同，因而資格權(quán)的內(nèi)涵在一定程度上影響了其外延。此外，作為資格權(quán)外延的第三權(quán)在學(xué)界有兩種基本認(rèn)識(shí)：一是定義為債權(quán)，如宅基地租賃權(quán)或宅基地法定租賃權(quán)④參見劉凱湘：《法定租賃權(quán)對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革的意義與構(gòu)想》，《法學(xué)論壇》2010 年第1 期；肖鵬、王朝霞：《宅基地“三權(quán)分置”的制度演進(jìn)、政策背景與權(quán)利構(gòu)造》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020 年第3 期。；二是理解為用益物權(quán)，如宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)、地上權(quán)等。⑤參見劉國(guó)棟：《論宅基地“三權(quán)分置”的法實(shí)現(xiàn)》，《中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)法研究》2018 年第2 期；席志國(guó)：《民法典編纂視域中宅基地“三權(quán)分置”探究》，《行政管理改革》2018 年第4 期。兩者的主要分歧在于通過何種途徑適度放活宅基地上。若將第三權(quán)視為債權(quán)，則保障農(nóng)民基本生活權(quán)益力度大于提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。反之，若將其作為用益物權(quán)，則能引入更多社會(huì)資本進(jìn)入鄉(xiāng)村，但同時(shí)也會(huì)給保障農(nóng)民基本生活權(quán)益帶來一定風(fēng)險(xiǎn)。由于我國(guó)各地區(qū)的發(fā)展情況不同，因而這兩種觀點(diǎn)均具有一定道理。

而在筆者看來，在資格權(quán)與第三權(quán)銜接過程中關(guān)系最為密切的應(yīng)是資格權(quán)中的宅基地利益請(qǐng)求權(quán)，其是保障農(nóng)民基本生活權(quán)益的基礎(chǔ)。但在實(shí)踐中，各地區(qū)發(fā)展的差異性決定了有些地方能夠做到“一戶一宅”，而有些地區(qū)則無法做到，只能退而求其次追求“戶有所居”。因而，未來不必先直接將資格權(quán)界定為某一種具體權(quán)利，可通過增設(shè)宅基地利益請(qǐng)求權(quán)，等該權(quán)利實(shí)現(xiàn)后將其余的具體權(quán)利通過登記等方式確定下來即可。如果目前將第三權(quán)嚴(yán)格限制為租賃權(quán)或法定租賃權(quán)，必然無法滿足現(xiàn)實(shí)中部分農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求，但若過度放活則必然會(huì)給農(nóng)民基本生活權(quán)益帶來威脅。根據(jù)實(shí)踐來看，不少發(fā)達(dá)地區(qū)因人均地少而只能做到“戶有所居”，因而如果將第三權(quán)嚴(yán)格限制為債權(quán)，則必然無法引入必要的社會(huì)資本參與集體住房建設(shè)。目前實(shí)踐中各地對(duì)第三權(quán)客體的認(rèn)定有所不同，有認(rèn)定為宅基地的，有認(rèn)定為地票的，有認(rèn)定為保障性住房使用權(quán)的，等等。同時(shí)，也有學(xué)者提出宅基地人役權(quán)，即在宅基地上設(shè)置居住權(quán)的。

對(duì)此，本文認(rèn)為，宅基地第三權(quán)的設(shè)置應(yīng)以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展為首要任務(wù)，未來法律可不必對(duì)第三權(quán)的具體權(quán)利形態(tài)進(jìn)行具體規(guī)定，可反其道而行之，只對(duì)第三權(quán)的性質(zhì)和權(quán)能進(jìn)行嚴(yán)格限定，即：首先，要求第三權(quán)必須是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，從而保障農(nóng)民可以獲得維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的居住條件，避免從根本上破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必需的生活資料；其次，嚴(yán)格要求農(nóng)民行使第三權(quán)獲得收益時(shí)必須保障農(nóng)民的基本居住權(quán)益，強(qiáng)制要求在合同中設(shè)定居住權(quán)，否則合同無效。該限定不僅可以在適度放活宅基地的同時(shí)保障農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的生活資料，還可以為因經(jīng)濟(jì)危機(jī)而失業(yè)的農(nóng)民提供“庇護(hù)所”。為此，未來法律應(yīng)對(duì)該類居住權(quán)另行規(guī)定。

四、宅基地資格權(quán)“怎么辦”的法律路徑

以往學(xué)者對(duì)宅基地資格權(quán)的法律構(gòu)造常遵循資格取得、登記、行權(quán)和退出這一基本邏輯，卻忽視了一個(gè)基本的前置性問題，即首先應(yīng)對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村戶籍的農(nóng)民進(jìn)行分類，唯此才能有針對(duì)性地進(jìn)行制度建構(gòu)，保障未來農(nóng)民經(jīng)濟(jì)的社會(huì)價(jià)值目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

（一）農(nóng)民身份資格的分類登記

研究表明，首先應(yīng)對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村戶籍的農(nóng)民進(jìn)行分類登記，其合理性主要來源于以下三個(gè)方面。

其一，分類登記有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)不同農(nóng)民的分類識(shí)別與管理。當(dāng)下，我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)正處于從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)到現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，而我國(guó)的宅基地制度卻依舊處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，因而宅基地制度的落后實(shí)際上已無法與當(dāng)下農(nóng)民的身份相匹配。當(dāng)下我國(guó)大致存在四類農(nóng)民：一是遵循傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)模式從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民；二是已經(jīng)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的新型農(nóng)民；三是因歷史原因有著農(nóng)民表面身份但過著市民生活的“假”農(nóng)民，如在體制內(nèi)工作且在城市定居的公務(wù)人員；四是還在市民與農(nóng)民之間徘徊的“兩棲”農(nóng)民，如去工廠打工的工人。而我國(guó)大量宅基地閑置主要是由第三類和第四類農(nóng)民造成的。對(duì)此，未來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的重點(diǎn)是留住前兩類人，保障第四類人，引出第三類人，而分類登記能夠有效地對(duì)不同種類農(nóng)民進(jìn)行識(shí)別，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)上述改革目標(biāo)。

其二，分類登記有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民的特殊保護(hù)?！凹Z食安全是‘國(guó)之大者’，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全的重要基礎(chǔ)?！雹傩苄×郑骸妒冀K把保障國(guó)家糧食安全擺在首位》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2023 年10 月18 日。而專事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民在確保糧食生產(chǎn)、維護(hù)糧食安全上扮演著至關(guān)重要的作用。正因如此，如前所述，新時(shí)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值目標(biāo)存在位序關(guān)系，且其首要目標(biāo)在于保障糧食安全，相應(yīng)地，宅基地資格權(quán)的制度設(shè)計(jì)也應(yīng)以保障此類農(nóng)民的資格權(quán)為首要目標(biāo)。前文所提倡的專事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民應(yīng)享有最優(yōu)先宅基地利益請(qǐng)求權(quán)和宅基地最優(yōu)先受讓權(quán)的構(gòu)想，也依賴于分類登記的有效實(shí)施。因此，只有通過分類登記制度，才能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民的精準(zhǔn)識(shí)別，進(jìn)而對(duì)其資格權(quán)予以優(yōu)先和特殊的保護(hù)。

其三，分類登記有助于增強(qiáng)后續(xù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相關(guān)制度、措施的精準(zhǔn)性。對(duì)于不同農(nóng)民，國(guó)家的相關(guān)制度、措施必然有所差別。例如，對(duì)于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，政策措施著力點(diǎn)更可能偏重于確保其安心從事生產(chǎn)，特別是需要在技術(shù)賦能生產(chǎn)、提升耕種收益等方面下功夫；對(duì)于在農(nóng)村發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)等的“新農(nóng)民”，著力點(diǎn)更可能偏重于優(yōu)化經(jīng)營(yíng)管理模式、培育特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)等方面；對(duì)于在市民與農(nóng)民之間徘徊的“兩棲”農(nóng)民，著力點(diǎn)更可能偏重于積極消除其回歸農(nóng)村的障礙和壁壘，甚至在一些地方出臺(tái)相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制；而對(duì)于因離開農(nóng)村而導(dǎo)致宅基地空置的“假”農(nóng)民，著力點(diǎn)則可能轉(zhuǎn)向促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)、提升資源利用效率等方面?？梢?，針對(duì)不同類型農(nóng)民的政策措施盡管可能有所重合，但也往往存在差異，而分類登記有助于實(shí)現(xiàn)政策措施的精準(zhǔn)性與針對(duì)性。

因此，整體來看，宅基地資格權(quán)的制度設(shè)計(jì)應(yīng)首先從農(nóng)民的身份分類和確認(rèn)開始。基本思路是：可按照前文所述將農(nóng)民分為傳統(tǒng)農(nóng)民、職業(yè)農(nóng)民、完全市民化的農(nóng)民和未完全市民化的農(nóng)民。根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要目的即保障糧食安全，應(yīng)當(dāng)提高從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)民的法律地位，使其區(qū)分于完全市民化的農(nóng)民。由此，未來法律可以戶為單位根據(jù)農(nóng)民是否從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將其分為一般農(nóng)戶和特別農(nóng)戶，其中一般農(nóng)戶相較于特別農(nóng)戶應(yīng)享有最優(yōu)先宅基地利益請(qǐng)求權(quán)和最優(yōu)先宅基地受讓權(quán)，并由農(nóng)業(yè)主管部門對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行普查確認(rèn)后進(jìn)行登記，向其頒發(fā)不同的農(nóng)戶證書。此外，農(nóng)業(yè)主管部門可在村集體的協(xié)助下及時(shí)變更農(nóng)戶身份，允許農(nóng)戶和特殊農(nóng)戶之間根據(jù)是否連續(xù)3 年從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行身份變更。同時(shí)，由農(nóng)業(yè)主管部門和村集體加強(qiáng)對(duì)一般農(nóng)戶的監(jiān)督和管理，對(duì)于連續(xù)2 年未從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，則自動(dòng)將其變更為特殊農(nóng)戶，不再享有最優(yōu)先宅基地資格權(quán)。這樣不僅可以提高真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)戶的社會(huì)地位，還可鼓勵(lì)社會(huì)更多人員參與到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當(dāng)中。對(duì)現(xiàn)有農(nóng)民進(jìn)行分類不僅可以作為宅基地資格權(quán)制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)，還可以作為未來我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相關(guān)制度的基礎(chǔ)。

（二）宅基地資格權(quán)的取得

宅基地資格權(quán)取得機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)以鼓勵(lì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為首要目的。從理論上講，宅基地資格權(quán)的取得可分為自然取得和申請(qǐng)取得。自然取得，即農(nóng)民后代出生后，在經(jīng)法律登記確認(rèn)自動(dòng)取得農(nóng)村戶籍的同時(shí)取得宅基地資格權(quán)；申請(qǐng)取得，指原先不擁有農(nóng)村戶口或不具有本地農(nóng)村戶口的公民，在符合本地區(qū)落戶條件下，經(jīng)法律確認(rèn)登記擁有本地戶口的同時(shí)取得宅基地資格權(quán)。由此，未來宅基地資格權(quán)取得制度的設(shè)計(jì)應(yīng)分為自然取得和申請(qǐng)取得兩種。其中，前者有利于維護(hù)我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)得以延續(xù)，后者有利于鼓勵(lì)更多公民參與到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當(dāng)中。取得宅基地資格權(quán)的農(nóng)民將首先取得集體性的宅基地資格權(quán)，即在農(nóng)民初次取得宅基地資格后，農(nóng)民將獲得宅基地利益請(qǐng)求權(quán)和宅基地優(yōu)先受讓權(quán)，對(duì)于擁有一般農(nóng)戶資格的農(nóng)民將獲得最優(yōu)先宅基地利益請(qǐng)求權(quán)和最優(yōu)先宅基地受讓權(quán)。這兩項(xiàng)權(quán)利是農(nóng)民作為集體成員在宅基地分配過程中的基本權(quán)利，是農(nóng)民獲得其他具體宅基地權(quán)利的基礎(chǔ)。由此，未來可將宅基地資格權(quán)取得登記制度嵌入到農(nóng)村戶籍制度當(dāng)中，但應(yīng)對(duì)申請(qǐng)取得宅基地資格權(quán)制度單獨(dú)規(guī)定，尤其是在審核程序上應(yīng)與自然取得有所區(qū)別。

（三）宅基地資格權(quán)行權(quán)機(jī)制

農(nóng)民自然取得或申請(qǐng)取得宅基地資格權(quán)后即可獲得宅基地利益請(qǐng)求權(quán)和宅基地優(yōu)先受讓權(quán)這兩項(xiàng)集體屬性的權(quán)利。通過行使這兩項(xiàng)權(quán)利，農(nóng)民將獲得個(gè)體屬性的權(quán)利。按照農(nóng)民取得宅基地后的行權(quán)時(shí)間順序，農(nóng)戶首先將獲得宅基地“第三權(quán)”，此權(quán)利上文已詳述。農(nóng)戶在對(duì)宅基地經(jīng)營(yíng)期限屆滿后，農(nóng)民可行使宅基地返還請(qǐng)求權(quán)，要求受讓人退還宅基地使用權(quán)。宅基地補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)則是在農(nóng)民使用宅基地期間因其所占的宅基地滅失、被征用等情形下向集體或征用人請(qǐng)求補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。宅基地退出權(quán)是農(nóng)民放棄宅基地資格的權(quán)利，該權(quán)利行使后果是宅基地利益請(qǐng)求權(quán)或第三權(quán)的喪失。為避免農(nóng)民因一時(shí)沖動(dòng)而徹底喪失基本生活權(quán)益，有學(xué)者建議構(gòu)建資格權(quán)退出反悔機(jī)制①參見冉瑞平、李俊明、尹奇：《宅基地資格權(quán)：內(nèi)涵、權(quán)能、困境與實(shí)現(xiàn)路徑》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2023 年第1 期。或資格權(quán)保留機(jī)制。②參見宋志紅：《宅基地資格權(quán)：內(nèi)涵、實(shí)踐探索與制度構(gòu)建》，《法學(xué)評(píng)論》2021 年第1 期。這一做法確實(shí)有必要，未來法律法規(guī)中應(yīng)當(dāng)為宅基地退出權(quán)設(shè)置必要的行權(quán)條件，如已成為國(guó)家公職人員等。宅基地繼承權(quán)不同于一般繼承權(quán)，如上文分析，其本質(zhì)上是戶員變更為戶主的權(quán)利。

就現(xiàn)有法律來看，我國(guó)《民法典》第364 條①《民法典》第364 條規(guī)定：“宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的，宅基地使用權(quán)消滅。對(duì)失去宅基地的村民，應(yīng)當(dāng)依法重新分配宅基地?！焙汀锻恋毓芾矸ā返?8 條②《土地管理法》第48 條規(guī)定：“征收農(nóng)用地以外的其他土地、地上附著物和青苗等的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市制定。對(duì)其中的農(nóng)村村民住宅，應(yīng)當(dāng)按照先補(bǔ)償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農(nóng)村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補(bǔ)償?shù)确绞浇o予公平、合理的補(bǔ)償，并對(duì)因征收造成的搬遷、臨時(shí)安置等費(fèi)用予以補(bǔ)償，保障農(nóng)村村民居住的權(quán)利和合法的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益?！币褜?duì)宅基地補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)進(jìn)行了規(guī)定。同時(shí)，《土地管理法》第62 條規(guī)定，國(guó)家允許村民依法自愿有償退出宅基地，因而這也就規(guī)定了宅基地退出權(quán)，但退出權(quán)的條件和程序還有待進(jìn)一步明確。除此之外，未來應(yīng)通過對(duì)《民法典》第462 條③《民法典》第462 條規(guī)定：“占有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被侵占的，占有人有權(quán)請(qǐng)求返還原物；對(duì)妨害占有的行為，占有人有權(quán)請(qǐng)求排除妨害或者消除危險(xiǎn)；因侵占或者妨害造成損害的，占有人有權(quán)依法請(qǐng)求損害賠償。占有人返還原物的請(qǐng)求權(quán)，自侵占發(fā)生之日起一年內(nèi)未行使的，該請(qǐng)求權(quán)消滅?！边M(jìn)行擴(kuò)張解釋，借助占有返還請(qǐng)求權(quán)解釋宅基地返還請(qǐng)求權(quán)。與此同時(shí)，還應(yīng)對(duì)《民法典》第196 條④《民法典》第196 條規(guī)定：“下列請(qǐng)求權(quán)不適用訴訟時(shí)效的規(guī)定：（一）請(qǐng)求停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)；（二）不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)和登記的動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的權(quán)利人請(qǐng)求返還財(cái)產(chǎn)；（三）請(qǐng)求支付撫養(yǎng)費(fèi)、贍養(yǎng)費(fèi)或者扶養(yǎng)費(fèi)；（四）依法不適用訴訟時(shí)效的其他請(qǐng)求權(quán)?！闭?qǐng)求權(quán)不適用訴訟時(shí)效中的第4 款進(jìn)行擴(kuò)張解釋，將宅基地返還請(qǐng)求權(quán)納入其中。對(duì)于宅基地繼承權(quán)，可通過對(duì)《民法典》第365 條⑤《民法典》第365 條規(guī)定：“已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理變更登記或者注銷登記?！边M(jìn)行擴(kuò)張解釋，即將其中的“轉(zhuǎn)讓”擴(kuò)張解釋為戶內(nèi)成員之間的轉(zhuǎn)讓，從而適用宅基地使用權(quán)的變更登記。

需要特別討論的是宅基地居住權(quán)的保障問題，尤其是新增的“兩棲”農(nóng)民的居住權(quán)問題。這部分農(nóng)民為生計(jì)不得不遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)，但由于發(fā)達(dá)地區(qū)的高房?jī)r(jià)而無法定居下來，從而形成這樣一批有宅基地資格但無宅基地迫切需求的農(nóng)民。為了避免自己無家可歸，只能退而求其次地行使資格權(quán)以求得立足之地。但現(xiàn)實(shí)中人口的自然增長(zhǎng)、耕地保護(hù)紅線的設(shè)置、國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施使得農(nóng)村土地的價(jià)值陡然升高，致使該部分農(nóng)戶無法獲得宅基地。對(duì)此，研究表明，應(yīng)從城市和鄉(xiāng)村兩個(gè)方面入手。在城市建設(shè)方面，政府應(yīng)當(dāng)加大城市的保障性住房建設(shè)，完善城市房屋買賣、租賃以及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等相關(guān)制度，使該部分農(nóng)民的居住權(quán)在城市中盡量得以保障。在農(nóng)村方面，由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡，從而導(dǎo)致各地區(qū)農(nóng)民居住權(quán)的保障路徑也不盡相同。首先，針對(duì)偏遠(yuǎn)、交通不便的地區(qū)，由于人口的自然增長(zhǎng)導(dǎo)致村集體無多余的土地轉(zhuǎn)變?yōu)檎?，從而使農(nóng)民的居住權(quán)無法保障的，此時(shí)政府可采取易地規(guī)劃重建的方案解決。其次，對(duì)于農(nóng)村土地較為充足的地區(qū)，政府無須對(duì)其進(jìn)行過多干預(yù)，可由村集體內(nèi)部成員之間自由轉(zhuǎn)讓，或在不觸及耕地紅線的情形下申請(qǐng)新的宅基地。再次，在農(nóng)村土地較為緊缺的地區(qū)，保障此類地區(qū)農(nóng)民的居住權(quán)可采用以下幾種方案：一是將現(xiàn)有土地統(tǒng)一收回，而后由政府統(tǒng)一規(guī)劃，采用政府、村集體、企業(yè)融資等方式重建鄉(xiāng)村，然后按照農(nóng)村人口數(shù)量統(tǒng)一分房；二是由村委會(huì)代表有資格權(quán)而無宅基地的村民向政府申請(qǐng)宅基地，將原先的農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)檎兀笥纱逦瘯?huì)和該部分村民集資建房，所占農(nóng)地指標(biāo)可通過異地購(gòu)買的方式實(shí)現(xiàn)；三是鼓勵(lì)村民自由結(jié)合，即有宅基地和無宅基地的農(nóng)民自由結(jié)合重建房屋，共同居住。政府對(duì)此可予以資金支持、政策激勵(lì)等，如對(duì)于原先宅基地面積超標(biāo)的農(nóng)戶可免于收回多占土地。對(duì)于該問題，應(yīng)在《民法典》中作相應(yīng)規(guī)定。

五、結(jié)語

目前學(xué)界關(guān)于宅基地資格權(quán)的研究存在三個(gè)誤區(qū)：一是對(duì)于宅基地資格權(quán)背后的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)未來發(fā)展方向缺乏必要把握，從而會(huì)因價(jià)值目標(biāo)不明確而陷入各說各話的誤區(qū)；二是將研究的視野僅僅局限到了相對(duì)封閉的鄉(xiāng)村社會(huì)當(dāng)中，忽視了當(dāng)下鄉(xiāng)村社會(huì)已與城市社會(huì)發(fā)生融合，進(jìn)而忽視了宅基地資格權(quán)背后在縱向維度上存在的三重法權(quán)結(jié)構(gòu)；三是專注于對(duì)“三權(quán)分置”中“所有權(quán)－資格權(quán)－宅基地使用權(quán)”這一橫向權(quán)利邏輯，試圖將資格權(quán)和宅基地使用權(quán)進(jìn)行具體權(quán)利形態(tài)的構(gòu)造，這就造成所建構(gòu)的權(quán)利無法包容現(xiàn)實(shí)。因此，有必要首先厘清我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)未來發(fā)展方向這一大前提，深入回答宅基地資格權(quán)“為什么”這一問題，進(jìn)而以此為邏輯前提和價(jià)值目標(biāo)對(duì)宅基地資格權(quán)進(jìn)行構(gòu)造。歸根結(jié)底，宅基地資格權(quán)是一種混合型權(quán)利，有私權(quán)利、集體權(quán)利和公權(quán)力三重屬性特征，但其具體程序的權(quán)利內(nèi)容卻是一種主要保障農(nóng)民基本生活權(quán)益的程序性權(quán)利。未來可不必對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行大規(guī)模修改，只需將這些程序性權(quán)利在《土地管理法》《民法典》中予以確認(rèn)即可，不過亦應(yīng)在《民法典》中對(duì)宅基地相關(guān)的居住權(quán)作另行規(guī)定。