●北京市海淀區(qū)人大常委會財經(jīng)辦

審查批準(zhǔn)預(yù)算、 決算和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行是憲法和預(yù)算法、 監(jiān)督法等法律賦予人大及其常委會的重要職權(quán)。 近年來， 北京市海淀區(qū)人大常委會在依法依規(guī)開展預(yù)算審查監(jiān)督的基礎(chǔ)上，不斷探索人大預(yù)算審查監(jiān)督的新形式新方法。尤其是十六屆人大以來，在北京市人大預(yù)算工委的支持指導(dǎo)下，在預(yù)算審查“北京模式”“四問該不該”的基礎(chǔ)上， 充分調(diào)動各專門委員會的積極性，持續(xù)不斷地在部門預(yù)算、政府債務(wù)、審計整改的審查監(jiān)督上發(fā)力，通過預(yù)算審查促進對部門的工作監(jiān)督，通過部門履職情況審查預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性，從而形成人大監(jiān)督的良性循環(huán)機制。

一、 堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的根本保證

黨的十八大以來， 中央出臺了多份關(guān)于加強人大對政府預(yù)算審查監(jiān)督的文件， 為人大預(yù)算審查監(jiān)督工作指明了方向。特別是2018 年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），要求人大對支出預(yù)算和政策開展全口徑審查和全過程監(jiān)管， 為更好地貫徹落實黨中央重大方針政策和決策部署， 充分發(fā)揮人民代表大會制度支撐國家治理體系和治理能力提升提供了有力的制度保障。

近年來， 在北京市人大預(yù)工委對海淀區(qū)預(yù)算審查監(jiān)督工作的大力支持和指導(dǎo)下， 海淀區(qū)人大常委會積極探索實踐， 以深化部門預(yù)算和政府債務(wù)審查為抓手，做實做細預(yù)算初審工作，不斷提高人大預(yù)算審查監(jiān)督的廣度和深度。

2017 年9 月， 海淀區(qū)人大常委會黨組向海淀區(qū)委報送了《關(guān)于加強和改進監(jiān)督工作的意見》，明確了人大預(yù)算審查監(jiān)督的工作方向和重點， 提出要完善人大預(yù)算審查監(jiān)督工作機制，包括各專門委員會全面參與預(yù)算初審、 組建財經(jīng)代表小組提高代表參與度、建立預(yù)算審查監(jiān)督顧問機制、推進預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)提升預(yù)算審查監(jiān)督信息化水平、 初審意見在發(fā)送政府部門辦理的同時要報送區(qū)委作為其決策參考依據(jù)等。

2018 年4 月， 海淀區(qū)人大常委會參照《北京市預(yù)算審查監(jiān)督條例》，落實《指導(dǎo)意見》精神，并結(jié)合海淀區(qū)的實踐探索，修訂頒布了《北京市海淀區(qū)預(yù)算審查監(jiān)督辦法》， 為海淀區(qū)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作奠定了堅實的制度基礎(chǔ)。幾年來，海淀區(qū)人大常委會嚴(yán)格按照《北京市海淀區(qū)預(yù)算審查監(jiān)督辦法》規(guī)定，同時落實重大事項向區(qū)委請示報告制度，全面推進預(yù)算審查監(jiān)督工作。

二、做實做細部門預(yù)算審查是深化預(yù)算審查監(jiān)督的核心工作

《指導(dǎo)意見》指出，人大對支出預(yù)算和政策開展全口徑審查和全過程監(jiān)管，其主要內(nèi)容包括：支出預(yù)算的總量與結(jié)構(gòu)、重點支出與重大投資項目、部門預(yù)算、財政轉(zhuǎn)移支付、 政府債務(wù)以及政府預(yù)算收入。 作為政府預(yù)算最主要組成部分的部門預(yù)算，如果對其審查沒有做實做細，政府預(yù)算草案的審查就不可能取得實質(zhì)性效果。 自2017 年以來， 海淀區(qū)人大常委會就著重在部門預(yù)算審查做實做細方面發(fā)力，指導(dǎo)思想突出立足人大定位，以人民為中心， 站在代表的角度通過預(yù)算項目審查監(jiān)督政府部門的履職情況、 重要民生項目的預(yù)算落實情況、 支出政策及預(yù)算管理制度的科學(xué)性和合理性， 審查意見力爭站位高、指導(dǎo)性強，最終達到政府部門提高認識、改進工作，自覺調(diào)整預(yù)算的目的。 通過幾年的探索努力，基本實現(xiàn)了由程序性審查向程序性審查與實質(zhì)性審查并重轉(zhuǎn)變的躍升。

（一）各專門委員會全面參與是做好部門預(yù)算審查工作的重要組織保障

為更好地將部門預(yù)算審查工作與各專門委員會對部門的工作監(jiān)督有效結(jié)合，充分發(fā)揮代表的作用，根據(jù)《海淀區(qū)人大常委會關(guān)于進一步加強和改進預(yù)算監(jiān)督工作的方案》， 從2017 年審查2018 年預(yù)算開始到審查2020 年部門預(yù)算， 利用三年時間， 實現(xiàn)了從5 個專門委員會各選取一個對口政府部門預(yù)算審查到區(qū)人大任命的30 個政府部門預(yù)算審查全覆蓋；審查2021 年部門預(yù)算時， 在鞏固全覆蓋基礎(chǔ)上突出項目預(yù)算與政府部門職責(zé)匹配度的審查；審查2022 年部門預(yù)算時，選取了海淀區(qū)家庭養(yǎng)老照護床位建設(shè)、公共租賃住房租金補貼、 農(nóng)田生態(tài)補償機制、 旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金等六項支出政策進行審查。 從審查2023 年部門預(yù)算開始， 按照新一屆常委會確定的屆內(nèi)滾動覆蓋、深耕重點，并突出支出政策的審查原則， 由各專門委員會輪動選擇對口部門預(yù)算進行深入審查， 著力將每個對口部門的預(yù)算審查做得更實更細， 充分發(fā)揮了專門委員會的能動性。 各專門委員會從一開始的畏難情緒到現(xiàn)在積極主動參與預(yù)算審查， 將對口部門預(yù)算審查工作做得有聲有色。 七年來，財經(jīng)委和各專門委員會的代表共提出意見建議580余條，涉及預(yù)算金額共計約60 億元。

（二）將人大預(yù)算審查工作嵌入部門預(yù)算編制“兩上兩下”的全過程是取得審查質(zhì)效的重要方法

每年8 月初，海淀區(qū)政府向區(qū)人大代表通報上半年區(qū)情時， 區(qū)財政局要同時通報下一年度預(yù)算編制工作思路， 并征求區(qū)人大代表意見建議。 同時，區(qū)人大常委會結(jié)合政府部門預(yù)算編制要求， 研究制定下年度預(yù)算的審查工作方案， 并報區(qū)人大常委會主任會議審議通過。 9 月份， 財經(jīng)辦牽頭聯(lián)合各專門委員會和區(qū)財政局召開部門預(yù)算審查工作部署會，會后區(qū)人大各專門委員會辦公室開始與對口部門進行溝通并就部門“一上”預(yù)算申報情況展開調(diào)研；10 月份，各專門委員會召開預(yù)算審查專題會議，對“一上”預(yù)算進行審查， 由部門負責(zé)人報告部門預(yù)算編制情況并回答委員代表提問； 初審會后， 各專門委員會向被審查部門提出具體意見建議并抄送區(qū)財政局， 被審查部門和區(qū)財政局據(jù)此進行預(yù)算調(diào)整和“一下”審核。11 月初，區(qū)財政局向區(qū)人大各專門委員會報告部門“一下”預(yù)算的核定情況；部門第二次向人大對口專門委員會書面（或會議）報告“二上”預(yù)算的調(diào)整情況及人大意見建議的采納情況，各專門委員會進行第二次審查。 兩次審查完成后，各專門委員會辦公室撰寫部門預(yù)算審查工作情況報告并提交常委會主任會議審議，主要的意見建議匯總納入財經(jīng)委對政府預(yù)算草案的初步審查意見建議中。 通過各專門委員會的兩次審查，實現(xiàn)部門預(yù)算審查全流程閉環(huán)管理。 與此同時，直至人代會前，區(qū)人大財經(jīng)辦協(xié)調(diào)各專門委員會辦公室組織相關(guān)領(lǐng)域代表參加區(qū)財政局組織的項目預(yù)算事前績效評估。 原則上，代表參與了事前績效評估項目，也要參加次年該項目的事后績效評價工作。

（三）規(guī)范各專門委員會部門預(yù)算審查內(nèi)容與工作流程是保證審查效果的重要基礎(chǔ)

為保障各專門委員會預(yù)算審查標(biāo)準(zhǔn)一致、效果一致，海淀區(qū)人大常委會通過幾年的實踐探索，已經(jīng)形成了一套比較完整的工作內(nèi)容和流程。主要做法是：每年8月，區(qū)人大財經(jīng)辦在制定“下年度預(yù)算審查工作方案”時，要對下年部門預(yù)算的審查范圍、審查原則、審查要點、審查方式和審查程序予以明確；并對兩次審查涉及的部門預(yù)算編制情況報告及支出預(yù)算情況表、各專門委員會對口部門預(yù)算草案的初步審查意見及報主任會的審查情況報告等所有書面材料格式及內(nèi)容進行統(tǒng)一規(guī)范，所有材料的設(shè)計原則均是以部門工作職責(zé)引領(lǐng)預(yù)算項目，通過預(yù)算項目了解部門履職情況。 經(jīng)過幾年的實踐，基本實現(xiàn)了審查模版的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化， 也得到了常委會、 各專門委員會和市人大預(yù)算工委的高度認可。

（四）科學(xué)借助第三方機構(gòu)、預(yù)算監(jiān)督顧問等專業(yè)力量是提高審查效果的重要保證

為彌補各專門委員會人員不足、 缺乏預(yù)算審查專業(yè)知識和經(jīng)驗的情況， 海淀區(qū)人大常委會從2019 年開始正式引入第三方服務(wù)機構(gòu)和預(yù)算監(jiān)督顧問制度， 全程參與各專門委員會的部門預(yù)算審查工作，每年部門預(yù)算審查工作季， 區(qū)人大財經(jīng)辦都會為每個專門委員會配備一名第三方機構(gòu)人員和一名預(yù)算監(jiān)督顧問。 第三方機構(gòu)的主要職責(zé)是， 協(xié)助專門委員會對部門上報的預(yù)算材料進行初審； 梳理各部門預(yù)算中可能存在的主要問題； 對部門預(yù)算調(diào)整情況進行匯總分析； 為專門委員會出具專業(yè)性的審查意見等。同時，區(qū)人大財經(jīng)辦對第三方機構(gòu)的工作進行全程指導(dǎo)， 并對關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行把關(guān)， 確保第三方機構(gòu)出具的參考意見符合人大監(jiān)督的定位。 預(yù)算監(jiān)督顧問則是參加各專門委員會的預(yù)算審查專題會議， 從更高的角度提出更專業(yè)更具方向性的意見建議。通過專業(yè)人員的參與，不僅提高了審查意見的專業(yè)性， 提升了區(qū)財政局和部門的預(yù)算管理水平， 還提升了代表的預(yù)算審查能力。

（五）做實對區(qū)級財政預(yù)算草案的初步審查是預(yù)算審查的重要內(nèi)容

在部門預(yù)算審查完成后，12 月上旬，財經(jīng)委召開會議對國民經(jīng)濟計劃和預(yù)算草案進行初步審查。參加人員包括財經(jīng)委委員、財經(jīng)代表小組成員、預(yù)算監(jiān)督顧問、第三方機構(gòu)和各專門委員會代表及工作機構(gòu)人員。會議主要內(nèi)容包括：一是聽取區(qū)發(fā)改委和財政局對國民經(jīng)濟計劃和預(yù)算草案的報告及其詳細解讀；二是聽取區(qū)統(tǒng)計局、稅務(wù)局、 金融辦等綜合經(jīng)濟部門的工作匯報及下年形勢展望， 便于委員代表全面了解全區(qū)綜合經(jīng)濟形勢； 三是提出財經(jīng)委的初步審查意見（含前期各專門委員會的部門預(yù)算初審意見）發(fā)送區(qū)財政局研究辦理，并在15 日內(nèi)書面反饋辦理情況報告， 初步審查意見和財政局的反饋意見在人代會上印發(fā)全體代表， 為大會審議兩個草案提供參考。同時， 區(qū)人大關(guān)于預(yù)算審查的意見建議以人大常委會黨組名義報送海淀區(qū)委。

三、深化決算審查和審計監(jiān)督是預(yù)算審查監(jiān)督閉環(huán)的重要環(huán)節(jié)

為改變部門重預(yù)算輕決算的狀況，避免人大決算審查流于程序化形式化，近幾年海淀區(qū)人大常委會堅持問題導(dǎo)向，加大部門決算審查和審計整改監(jiān)督力度，以決算問題整改反推預(yù)算編制水平提升。

（一）豐富決算審查內(nèi)容和形式

要求區(qū)財政局在提交決算草案報告時必須同步提交部門決算草案和相關(guān)績效評估、評價報告，在每年6 月份的財經(jīng)委決算初審會上要求區(qū)財政局、 審計局分別對決算報告和審計工作報告進行解讀，幫助代表深入了解決算報告和審計工作報告。 同時將部門決算草案與部門預(yù)算的審查情況進行對比， 重點關(guān)注項目的執(zhí)行績效，避免決算預(yù)算“兩張皮”。

（二）持續(xù)深化審計整改工作的跟蹤監(jiān)督

將常委會工作要求提前融入?yún)^(qū)審計局年度審計工作計劃，根據(jù)審計工作報告確定當(dāng)年重點跟蹤監(jiān)督的整改問題及部門，制定審計整改監(jiān)督工作方案，同時要求各專門委員會辦公室與財經(jīng)辦一起參與對口部門審計問題整改的現(xiàn)場調(diào)研工作，要求重點整改部門出具專項整改報告并作為審計整改報告的附件印發(fā)常委會，且被審查部門的主要領(lǐng)導(dǎo)須列席常委會會議。 同時不斷探索審計整改監(jiān)督方式，2022 年常委會首次對審計查出突出問題的整改工作開展專題詢問，在提升部門審計問題整改效果的同時，也提升了審計工作報告的水平。

（三）以決算審查推動下年預(yù)算編制工作

人大在開展下年預(yù)算審查時，部門除提交預(yù)算編制材料外，還須向人大報告當(dāng)年決算審查、績效報告、審計報告發(fā)現(xiàn)問題的整改情況以及下年預(yù)算編制的改進情況， 反向推進部門預(yù)算編制水平的提升，從而保證決算審查跟預(yù)算審查形成完整閉環(huán)。

四、加強政府債務(wù)審查監(jiān)督是預(yù)算審查工作的重中之重

為貫徹落實中央關(guān)于加強人大對政府債務(wù)審查監(jiān)督的相關(guān)要求， 近幾年，海淀人大不斷強化政府債務(wù)尤其是專項債務(wù)的審查監(jiān)督，提升債務(wù)審查監(jiān)督質(zhì)效。

一是審查專項債項目融資收益平衡報告。 在財經(jīng)委會議前對專項債券項目立項依據(jù)、資金募投情況、預(yù)期收益、償付風(fēng)險等進行審查并梳理問題點，為財經(jīng)委會議初步審查和常委會審查批準(zhǔn)債務(wù)限額及調(diào)整預(yù)算奠定基礎(chǔ)。

二是加強專項債項目績效監(jiān)督。 2022年起要求區(qū)財政局把專項債項目納入績效評價范圍，組織人大代表參與績效評價專家會議，注重績效評價結(jié)果運用，以績效為切入點監(jiān)督債券資金的執(zhí)行情況。

三是組織委員代表實地視察棚改安置房等專項債項目進展情況， 切實了解債券項目資金的申報、審核、撥付及使用情況。

四是強化債務(wù)審計問題監(jiān)督。 2020年， 與北京市人大預(yù)算工委開展市區(qū)聯(lián)動對政府債務(wù)審計查出突出問題的整改情況進行監(jiān)督；2022 年， 對區(qū)審計發(fā)現(xiàn)的債務(wù)使用管理問題進行跟蹤監(jiān)督，并將其整改情況納入當(dāng)年常委會審計整改專題詢問的問題范圍， 取得了良好的整改效果。

五是建立債務(wù)信息共享機制。2023 年起，要求區(qū)審計局列席人大財經(jīng)委涉及政府債務(wù)審查的相關(guān)會議，要求區(qū)財政局將專項債項目的績效評價報告發(fā)送區(qū)審計局，通過共享監(jiān)督信息，推動統(tǒng)籌監(jiān)督資源、提升各類監(jiān)督的協(xié)同性。

六是強化政府債務(wù)執(zhí)行監(jiān)督。 要求區(qū)財政局豐富細化預(yù)算收支月報、 半年執(zhí)行報告、 決算報告中涉及政府債務(wù)的相關(guān)內(nèi)容， 持續(xù)關(guān)注政府債務(wù)項目的進展情況及支出進度， 實現(xiàn)人大對政府債務(wù)的全過程監(jiān)管。

七是加強政府債務(wù)調(diào)查研究。 2022 年為常委會領(lǐng)導(dǎo)提供海淀區(qū)政府債務(wù)近5 年趨勢分析報告， 幫助常委會領(lǐng)導(dǎo)全面掌握區(qū)級政府債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、變動趨勢、資金投向、風(fēng)險指標(biāo)及防控情況，防范政府債務(wù)發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險。

五、 預(yù)算審查取得的主要成效及未來工作方向

（一）區(qū)政府及其財政等各部門接受人大監(jiān)督的意識明顯加強

經(jīng)過幾年持續(xù)不斷的努力， 區(qū)政府各部門負責(zé)人都能高度重視并積極主動配合區(qū)人大各專門委員會對部門預(yù)算的審查工作，嚴(yán)格按照區(qū)人大常委會要求提供部門預(yù)算編制的相關(guān)材料，并配合做好各專門委員會關(guān)于預(yù)算編制的實地調(diào)研及匯報等工作。 不僅能夠主動聽取人大代表的意見建議， 而且能夠積極采納人大意見建議并主動調(diào)整預(yù)算， 對暫時不能采納的意見建議也能予以明確解釋或列入未來工作計劃。

（二）部門績效意識和預(yù)算編制質(zhì)量明顯提高

幾年來， 海淀區(qū)人大預(yù)算審查工作一直堅持以預(yù)算項目和支出政策為抓手，以預(yù)算績效為落腳點， 將常委會績效工作要求融入?yún)^(qū)財政局年度績效工作計劃， 要求區(qū)財政局擴大事前績效評估項目范圍并向區(qū)人大常委會提交年度預(yù)算績效工作報告， 通過人大代表參與項目事前績效評估和事后績效評價， 推動建立績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤機制。 經(jīng)過幾年的努力， 區(qū)財政局和各部門的預(yù)算績效意識和項目管理能力有了顯著增強， 預(yù)算編制質(zhì)量也明顯提高。

（三）有力推動財政預(yù)算管理水平的提升

針對區(qū)人大各專門委員會提出的涉及預(yù)算管理方面的工作建議， 區(qū)財政局高度重視，不斷完善預(yù)算管理制度和工作機制，比如2020 年建立了由7 個部門組成的政府購買服務(wù)預(yù)算聯(lián)審工作機制； 區(qū)政府各部門的預(yù)算統(tǒng)籌能力也不斷加強， 項目“小、碎、散”的狀況得到改善；政府債務(wù)制度建設(shè)以及風(fēng)險意識得到強化， 債務(wù)資金的使用效率問題得到糾正； 政府投資項目安排時間大幅度提前， 納入部門年初預(yù)算的比例在逐年提高。

（四）人大各專門委員會的預(yù)算審查監(jiān)督能力大大提高

據(jù)統(tǒng)計， 每年大約有130 人次的區(qū)人大代表參與部門預(yù)算審查工作。 以2021 年預(yù)算審查為例，6 個專門委員會（2020 年新增社會建設(shè)委員會）針對30 個部門共計提出意見建議194 條， 各部門采納并調(diào)整預(yù)算項目223 個， 共計核減預(yù)算17.73 億元，調(diào)增預(yù)算3.47 億元。 真正實現(xiàn)了預(yù)算審查工作由程序性審查向程序性審查與實質(zhì)性審查并重轉(zhuǎn)變的躍升， 人大代表的意見建議得到了及時有效的吸納， 拓寬了民意表達的渠道， 提高了人大預(yù)算審查監(jiān)督的工作實效。

預(yù)算審查監(jiān)督工作是一項長期的工作，全面落實中央《指導(dǎo)意見》和北京市《實施意見》 的各項要求依然任重而道遠，預(yù)算審查監(jiān)督的方式方法還需要不斷探索創(chuàng)新，海淀區(qū)人大常委會還將持續(xù)在預(yù)算審查方式和審查效果上進一步發(fā)力，促進海淀區(qū)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作邁上新臺階。