陳偉偉

設立開發(fā)區(qū)，是我國除創(chuàng)辦經(jīng)濟特區(qū)外對外開放的又一創(chuàng)舉。開發(fā)區(qū)的設立和推廣使內(nèi)陸也享受到了只有沿海才能享受的優(yōu)惠政策。實踐表明，開發(fā)區(qū)的建設發(fā)展，有效發(fā)揮了窗口、示范和輻射帶動作用。不僅改善了國家經(jīng)濟面貌，提高了綜合國力和國際地位，有效改善了人民生活，而且還被視為一種“范式”，被廣大發(fā)展中國家借鑒。但隨著時代背景的發(fā)展變化，開發(fā)區(qū)治理體制的“過渡性”逐漸凸顯，尤其隨著產(chǎn)業(yè)和人口的匯聚，單一經(jīng)濟功能的開發(fā)區(qū)治理體制已難以適應多元復合的功能需求。

一、時代變遷和內(nèi)外部環(huán)境變化使開發(fā)區(qū)發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)

（一）外部：全球經(jīng)濟衰退的沖擊與全面深化改革的影響

一是全球經(jīng)濟衰退沖擊。在全球經(jīng)濟衰退影響下，以出口導向為主的開發(fā)區(qū)首當其沖，海外投資下降、進出口貿(mào)易受阻使開發(fā)區(qū)發(fā)展陷入困境。二是經(jīng)濟體制改革深化稀釋了開發(fā)區(qū)特惠待遇。開發(fā)區(qū)治理體制始于開放度低、市場化低的歷史起點，通過在計劃經(jīng)濟大環(huán)境下營造小范圍的市場經(jīng)濟環(huán)境，并疊加中央財稅優(yōu)惠政策，開發(fā)區(qū)的政策優(yōu)勢明顯，但隨著中國加入WTO和國內(nèi)市場化改革深化，開發(fā)區(qū)原有的政策優(yōu)勢逐步被稀釋。

（二）同業(yè)：開發(fā)區(qū)與母城的關系及開發(fā)區(qū)之間的競合

一是開發(fā)區(qū)與母城之間的關系。開發(fā)區(qū)早期的選址一般都在郊外，與母城保持“孤島”狀態(tài)，但隨著開發(fā)區(qū)和母城面積的擴大，彼此間的空間間隔逐步消失，區(qū)與城由過去的“涇渭分明”變?yōu)椤岸瘫嘟印保斍耙绾螀f(xié)調(diào)開發(fā)區(qū)與母城的關系？二是開發(fā)區(qū)之間的競合關系。開發(fā)區(qū)長期存在著數(shù)量過多、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)等問題，導致開發(fā)區(qū)之間非合作博弈。開發(fā)區(qū)之間低水平重復的惡性競爭難以凸顯開發(fā)區(qū)“特色”，“院墻經(jīng)濟”“孤島效應”使開發(fā)區(qū)之間難以整合發(fā)展。

（三）內(nèi)部：開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和管理功能拓展需求

一是開發(fā)區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)關聯(lián)性不高。為實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚，開發(fā)區(qū)建設早期通過各種優(yōu)惠政策積聚企業(yè)，但由于忽視了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之間的關聯(lián)，開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)間依存度普遍不高。二是開發(fā)區(qū)自主創(chuàng)新能力亟待提升。長期以來，開發(fā)區(qū)發(fā)展大多偏重企業(yè)和投資數(shù)量，忽視企業(yè)質(zhì)量和創(chuàng)新能力，園區(qū)內(nèi)很難形成“產(chǎn)學研”一體化的創(chuàng)新合作新機制。三是開發(fā)區(qū)管理功能需求升級。隨著人口大量涌入，開發(fā)區(qū)已由傳統(tǒng)的園區(qū)管理逐步過渡到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、經(jīng)濟建設、社會管理、生態(tài)保護等多元功能的城市新區(qū)管理。

二、開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級需要破解不同層次的體制機制困境

作為改革開放的突破口和非均衡發(fā)展的戰(zhàn)略起點，開發(fā)區(qū)在管理體制和組織架構(gòu)設計上呈現(xiàn)出鮮明的“過渡性”特點。但隨著時間的推移，當時代背景發(fā)生變化時，開發(fā)區(qū)治理體制的“過渡性”特征就會逐步凸顯出來，這集中表現(xiàn)為開發(fā)區(qū)“過渡性”的治理體制在轉(zhuǎn)型升級背景下難以滿足新的治理需求。

（一）宏觀：開發(fā)區(qū)面臨法律地位缺失和權(quán)限分解的窘境

一是開發(fā)區(qū)管委會存在法律地位缺失。到目前為止，我國尚未出臺一部《開發(fā)區(qū)法》來明確開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)的法律地位、權(quán)責清單等，導致我國的開發(fā)區(qū)治理始終缺乏規(guī)范性和穩(wěn)定性。開發(fā)區(qū)作為特殊“功能區(qū)”，不屬于我國行政管理中的任何一級，不具備行政區(qū)的完整屬性，但在現(xiàn)實中開發(fā)區(qū)管委會卻承擔著一級政府的職責，其合法性缺乏明確的法律解釋。二是開發(fā)區(qū)管理權(quán)限逐步被分解稀釋。一方面隨著國家對“開發(fā)區(qū)熱”的大力整頓，開發(fā)區(qū)部分管理審批權(quán)限上收，其自主管理權(quán)限大幅縮減。另一方面隨著國家對工商、稅務、海關等部門實行垂直管理，一些賦予開發(fā)區(qū)管委會的權(quán)限被各部門縱向集中分解，開發(fā)區(qū)的管理權(quán)限被不斷弱化。

（二）中觀：開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的對接摩擦及體制回歸趨勢

一是開發(fā)區(qū)與行政區(qū)之間出現(xiàn)對接摩擦。開發(fā)區(qū)管委會內(nèi)部機構(gòu)精簡、運行高效，但當與上級管理部門或行政區(qū)對接時，會產(chǎn)生體制摩擦，尤其涉及具體問題時，行政區(qū)傾向于開發(fā)區(qū)有對口部門銜接，以承接相關職能業(yè)務。而且隨著開發(fā)區(qū)擴張、人口增長、社會事務增加，開發(fā)區(qū)不再是一個單純的經(jīng)濟功能區(qū)，但又與行政區(qū)重疊、交叉或跨行政邊界，不可避免地導致與當?shù)匦姓^(qū)及周邊開發(fā)區(qū)產(chǎn)生摩擦。二是開發(fā)區(qū)呈現(xiàn)出向“大而全”的體制回歸趨勢?；诮?jīng)濟特區(qū)的成功經(jīng)驗，開發(fā)區(qū)最初是按照“小政府、大社會”的理念設計的，但隨著大量人口和生產(chǎn)要素的涌入，開發(fā)區(qū)在單純的經(jīng)濟功能之外，還面臨著科教文衛(wèi)等大量社會性公共服務需求，而且開發(fā)區(qū)體制與行政區(qū)體制實際上是一種行政“雙軌制”，既相互平行又存在“體制摩擦”。在多重因素影響下，開發(fā)區(qū)治理體制呈現(xiàn)出向行政區(qū)回歸的趨勢。

（三）微觀：開發(fā)區(qū)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)失衡及配套改革不到位

一是開發(fā)區(qū)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)失衡。開發(fā)區(qū)作為改革創(chuàng)新的“試驗田”，其高度自主性使其管理機構(gòu)擁有很強的自由裁量權(quán)，但由于開發(fā)區(qū)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)失衡，如開發(fā)區(qū)內(nèi)部不設立人大和政協(xié)等機關，導致部分開發(fā)區(qū)淪為“發(fā)展高地、腐敗洼地”。二是開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)的人事管理仍沿用傳統(tǒng)體制。部分開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)的人事管理改革并沒有與市場經(jīng)濟配套，仍舊采取傳統(tǒng)的人事管理體制，選人用人缺乏擇優(yōu)競聘、優(yōu)勝劣汰的激勵約束機制。三是開發(fā)區(qū)創(chuàng)新機制缺乏有效性。大部分開發(fā)區(qū)的創(chuàng)新主要依靠區(qū)內(nèi)企業(yè)自發(fā)投入和“單兵作戰(zhàn)”，開發(fā)區(qū)在發(fā)展過程中沒有與當?shù)氐目蒲性核纬苫雍陀袡C“耦合”，難以形成“產(chǎn)學研”一體化優(yōu)勢。

三、促進開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展的對策建議

（一）明確身份：完善開發(fā)區(qū)法律體系

一是制定出臺《開發(fā)區(qū)法》。從法律上明確開發(fā)區(qū)管理體制、管理職能和運行機制，明確開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)與中央各部委和地方各級政府的關系及具體運作中的協(xié)調(diào)程序，保障開發(fā)區(qū)組織管理的有效性、權(quán)威性及開發(fā)區(qū)發(fā)展的穩(wěn)定性和連續(xù)性。二是處理好改革“破”與法治“立”的關系?？紤]到開發(fā)區(qū)作為我國公共管理創(chuàng)新的重要載體，是改革“試驗田”，在立法中要體現(xiàn)“例外”原則，確保開發(fā)區(qū)具有“制度實驗空間”，破解開發(fā)區(qū)“惰于創(chuàng)新”“畏于實驗”的桎梏。

（二）找準定位：三個轉(zhuǎn)變重新定位開發(fā)區(qū)

一是轉(zhuǎn)變功能定位。開發(fā)區(qū)自身產(chǎn)業(yè)和要素的集聚與發(fā)展，客觀上需要具備多種功能配套和支撐，要求開發(fā)區(qū)要從單一的經(jīng)濟功能區(qū)向多功能綜合型開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)變。二是轉(zhuǎn)變發(fā)展定位。目前開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策空間已然不大，提高開發(fā)區(qū)競爭優(yōu)勢要依靠制度建設和機制創(chuàng)新，要求開發(fā)區(qū)要從政策優(yōu)惠型向環(huán)境優(yōu)良型轉(zhuǎn)變。三是轉(zhuǎn)變目標定位。當前我們正處于社會主義市場經(jīng)濟制度完善時期，對發(fā)展質(zhì)量提出了更高標準，要求開發(fā)區(qū)要從數(shù)量增長型向質(zhì)量提高型轉(zhuǎn)變。

（三）良性競爭：科學規(guī)劃合理布局

開發(fā)區(qū)之間的競爭有利于促進政府轉(zhuǎn)變職能和制度創(chuàng)新，但過度競爭會導致公共資源浪費和資源配置扭曲。因此，在國家層面，要建立跨部門的統(tǒng)一的協(xié)調(diào)領導小組，統(tǒng)籌規(guī)劃各類開發(fā)區(qū)的空間布局、功能定位、產(chǎn)業(yè)協(xié)同等，避免不同類別開發(fā)區(qū)之間的功能定位交叉重疊、同類開發(fā)區(qū)之間過度競爭和產(chǎn)業(yè)同構(gòu)。在區(qū)域?qū)用妫⒖缧姓^(qū)的聯(lián)席會議機制，定期溝通協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)開發(fā)區(qū)之間的發(fā)展改革問題，提升區(qū)域內(nèi)開發(fā)區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)協(xié)同互動、減少開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的摩擦等。

（四）考核退出：完善開發(fā)區(qū)考核體制和晉升退出機制

探索建立開發(fā)區(qū)動態(tài)管理機制。一是建立健全分類統(tǒng)一的開發(fā)區(qū)考核評估指標體系和標準，將規(guī)劃實施、創(chuàng)新能力、知識產(chǎn)權(quán)保護、品牌建設等質(zhì)量效益指標納入考核。二是建立開發(fā)區(qū)退出機制，不搞“終身制”和“身份制”，對考核不達標的開發(fā)區(qū)要予以警告提示并設置整改提升期限，限期整改提升仍不達標的開發(fā)區(qū)，要及時“摘帽”出局。三是建立省級開發(fā)區(qū)晉級機制，開發(fā)區(qū)考核評估指標體系和標準適用于申請升級的省級開發(fā)區(qū)。

（作者單位：國家發(fā)展改革委體管所）