程偉娜

（作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)田灌溉研究所）

隨著科研事業(yè)的快速發(fā)展，科研經(jīng)費(fèi)投入持續(xù)增加?！秶?guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020 年）》提出要不斷加大科研經(jīng)費(fèi)投入力度。近年來(lái)，我國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入年均增長(zhǎng)率高達(dá)11%，因此，科研經(jīng)費(fèi)管理的重要性日益凸顯。然而，科研事業(yè)單位在經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理過(guò)程中，預(yù)算編制與執(zhí)行監(jiān)管仍存在諸多問(wèn)題，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)使用效率不高，甚至出現(xiàn)違規(guī)行為?！渡罨萍俭w制改革實(shí)施方案》強(qiáng)調(diào)要轉(zhuǎn)變科研經(jīng)費(fèi)管理方式，提高資金使用效率，而“放管服”改革為科研經(jīng)費(fèi)管理創(chuàng)新提供了契機(jī)[1]。

一、科研事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理存在的問(wèn)題

（一）科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制存在的問(wèn)題

1.預(yù)算編制程序把關(guān)不嚴(yán)

科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制程序不規(guī)范的問(wèn)題突出，這主要因?yàn)轫?xiàng)目立項(xiàng)機(jī)制不健全、編制監(jiān)管制度不完善、執(zhí)行考核不力等。具體來(lái)看，在項(xiàng)目立項(xiàng)環(huán)節(jié)，部分單位注重表面功夫，立項(xiàng)依據(jù)和信息存在虛假情況，立項(xiàng)論證流于形式，無(wú)法準(zhǔn)確反映項(xiàng)目實(shí)際需求，這直接導(dǎo)致后續(xù)預(yù)算脫離實(shí)際，不符合項(xiàng)目建設(shè)需要。在編制環(huán)節(jié)，編制人員審核不夠嚴(yán)格細(xì)致，未能充分發(fā)揮預(yù)算編制的預(yù)防性審核作用，一些不合理預(yù)算得以通過(guò)，埋下了資金浪費(fèi)的隱患。與此同時(shí)，由于監(jiān)管手段簡(jiǎn)單，無(wú)法對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行有效監(jiān)督，預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題不能被及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正，導(dǎo)致問(wèn)題在預(yù)算編制中重復(fù)出現(xiàn)。

2.預(yù)算編制人員缺乏專(zhuān)業(yè)能力

預(yù)算編制人員專(zhuān)業(yè)能力不足已經(jīng)成為影響預(yù)算質(zhì)量的致命性問(wèn)題[2]。一方面，預(yù)算編制人員對(duì)財(cái)務(wù)規(guī)范和流程不夠了解，參與培訓(xùn)嚴(yán)重不足，無(wú)法掌握科學(xué)的預(yù)算編制方法。他們?nèi)狈Ρ匾呢?cái)務(wù)知識(shí)儲(chǔ)備，難以準(zhǔn)確解讀財(cái)務(wù)制度，執(zhí)行預(yù)算規(guī)程存在差錯(cuò)。另一方面，科研人員對(duì)項(xiàng)目的特點(diǎn)不夠了解，也缺乏必要的財(cái)務(wù)常識(shí)，無(wú)法對(duì)項(xiàng)目的實(shí)際需求作出準(zhǔn)確判斷，這直接導(dǎo)致編制出的預(yù)算無(wú)法滿足項(xiàng)目的實(shí)際需求，存在不合理之處。二者之間缺乏有效的交流和配合也是關(guān)鍵所在?？蒲腥藛T不了解財(cái)務(wù)部門(mén)的要求，財(cái)務(wù)人員也不夠了解項(xiàng)目的具體情況和特殊需求，這使得科研人員無(wú)法將項(xiàng)目實(shí)際需求有效傳達(dá)給財(cái)務(wù)人員，財(cái)務(wù)人員也難以對(duì)項(xiàng)目特征和需求作出準(zhǔn)確判斷，二者無(wú)法進(jìn)行預(yù)算編制方面的緊密配合和協(xié)作。與此同時(shí)，人員配備結(jié)構(gòu)性問(wèn)題也日益突出。隨著科研項(xiàng)目規(guī)模的不斷擴(kuò)大，預(yù)算編制工作量日益增長(zhǎng)，但專(zhuān)職預(yù)算編制人員嚴(yán)重不足，這使得他們難以承擔(dān)繁雜的預(yù)算編制工作，導(dǎo)致預(yù)算質(zhì)量難以保證。

3.預(yù)算編制數(shù)據(jù)的真實(shí)性存疑

預(yù)算數(shù)據(jù)真實(shí)性難以保證，已經(jīng)嚴(yán)重影響到預(yù)算質(zhì)量，該問(wèn)題主要集中在基層數(shù)據(jù)報(bào)送環(huán)節(jié)與后續(xù)評(píng)審環(huán)節(jié)[3]。在基層數(shù)據(jù)報(bào)送環(huán)節(jié)，由于缺乏監(jiān)督約束，項(xiàng)目組普遍存在選擇性報(bào)送數(shù)據(jù)的現(xiàn)象，他們對(duì)資金使用情況采取包裝報(bào)告方式，直接導(dǎo)致上報(bào)數(shù)據(jù)與實(shí)際情況嚴(yán)重脫節(jié)。在評(píng)審環(huán)節(jié)，評(píng)審人員核查不夠全面嚴(yán)密，主要依靠經(jīng)驗(yàn)判斷，未能發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)報(bào)送的問(wèn)題，最終造成失真數(shù)據(jù)進(jìn)入預(yù)算。進(jìn)一步分析可知，項(xiàng)目組與評(píng)審人員之間缺少信息交流與交叉核對(duì)機(jī)制，使項(xiàng)目組的數(shù)據(jù)包裝報(bào)告行為得以通過(guò)評(píng)審人員的檢查，直接影響預(yù)算的真實(shí)性。

（二）科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管中的問(wèn)題

1.預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管不力

預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管失效是多方面問(wèn)題綜合作用的結(jié)果。監(jiān)管部門(mén)沒(méi)有建立科學(xué)合理的監(jiān)督機(jī)制，無(wú)法對(duì)資金使用情況進(jìn)行持續(xù)監(jiān)測(cè)，致使預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的違規(guī)行為難以被發(fā)現(xiàn)。資金支出審批標(biāo)準(zhǔn)混亂，同類(lèi)支出的審批標(biāo)準(zhǔn)存在前后不一致的情況，增加了違規(guī)操作的可能性。沒(méi)有對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行全面系統(tǒng)的跟蹤審計(jì)，導(dǎo)致資金使用環(huán)節(jié)存在監(jiān)管盲區(qū)，為違規(guī)行為提供了可乘之機(jī)。對(duì)違規(guī)行為的處罰力度過(guò)小，沒(méi)有形成強(qiáng)有力的懲戒機(jī)制，致使違規(guī)行為屢禁不止。相關(guān)監(jiān)管部門(mén)之間信息交流不足，缺乏有效協(xié)調(diào)配合，也造成監(jiān)管失效。這些監(jiān)管制度不健全、監(jiān)管手段簡(jiǎn)單被動(dòng)、監(jiān)管考核不到位、監(jiān)管權(quán)責(zé)不明確以及部門(mén)間協(xié)作困難等問(wèn)題，使得監(jiān)管?chē)?yán)重失效，無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2.支出審批制度不健全

支出審批制度不健全導(dǎo)致審批風(fēng)險(xiǎn)加大，支出類(lèi)別沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)合理的劃分，所有支出僅需簡(jiǎn)單的材料報(bào)告即可完成審批，沒(méi)有根據(jù)不同支出類(lèi)型和金額的差異性而設(shè)置相應(yīng)的審批流程。審批程序過(guò)于簡(jiǎn)單粗放，沒(méi)有建立詳細(xì)嚴(yán)密的逐級(jí)審核體系，導(dǎo)致審批流于表面，各類(lèi)違規(guī)支出可輕易通過(guò)審批關(guān)卡。審批隊(duì)伍建設(shè)缺乏規(guī)范引導(dǎo)，審批人員專(zhuān)業(yè)能力不強(qiáng)，對(duì)相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)掌握不熟，難以保證審批結(jié)果的公正性，以及合法合規(guī)性。更為關(guān)鍵的是，沒(méi)有建立重大支出項(xiàng)目的專(zhuān)項(xiàng)審批機(jī)制，所有支出均采用低標(biāo)準(zhǔn)審批，這為違規(guī)支出打開(kāi)了方便之門(mén)。此外，審批工作缺乏追蹤評(píng)估，沒(méi)有人對(duì)審批質(zhì)量負(fù)責(zé)。

3.內(nèi)部控制失效

內(nèi)部控制失效導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管存在多方面問(wèn)題，造成預(yù)算資金浪費(fèi)。具體情況可以歸納為以下幾點(diǎn)：第一，內(nèi)部控制制度建設(shè)脫離實(shí)際，沒(méi)有針對(duì)資金使用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)設(shè)置精細(xì)化的控制要求，導(dǎo)致各個(gè)環(huán)節(jié)之間缺乏有效銜接，難以形成合力，監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)無(wú)法有效彌補(bǔ)；第二，內(nèi)部控制手段簡(jiǎn)單薄弱，資金使用的重要環(huán)節(jié)如資金申請(qǐng)、合同簽訂、資產(chǎn)入賬等都未設(shè)置充分的監(jiān)測(cè)校驗(yàn)機(jī)制，主要依靠后續(xù)的粗放式人工復(fù)核方式，失去了對(duì)潛在問(wèn)題進(jìn)行預(yù)防的先機(jī)；第三，沒(méi)有建立系統(tǒng)化、規(guī)范化的內(nèi)控考核機(jī)制，執(zhí)行情況無(wú)法接受定期監(jiān)督，導(dǎo)致內(nèi)控存在大量的表面工作現(xiàn)象，難以發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)行中存在的問(wèn)題；第四，內(nèi)控部門(mén)獨(dú)立性有限，與業(yè)務(wù)部門(mén)存在人員借調(diào)的情況，其客觀性有效性公正性無(wú)法保證；第五，信息化建設(shè)嚴(yán)重滯后，內(nèi)控工作仍過(guò)分依賴傳統(tǒng)的人工方式，監(jiān)控手段單一，無(wú)法滿足對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的動(dòng)態(tài)監(jiān)控和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警要求。

二、“放管服”背景下科研事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理對(duì)策

（一）科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制對(duì)策

1.制定規(guī)范的預(yù)算編制制度

為規(guī)范預(yù)算編制，國(guó)家先后發(fā)布了《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》等文件。在具體執(zhí)行中，科研事業(yè)單位仍需進(jìn)一步完善項(xiàng)目立項(xiàng)機(jī)制，防止出現(xiàn)不實(shí)立項(xiàng)情況。在項(xiàng)目申報(bào)階段，要建立第三方評(píng)估機(jī)制，避免虛假立項(xiàng)。在項(xiàng)目執(zhí)行階段，可引入動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展優(yōu)化調(diào)整預(yù)算計(jì)劃，以保障預(yù)算符合實(shí)際需求。此外，還應(yīng)建立責(zé)任追究制度，對(duì)預(yù)算編制各環(huán)節(jié)進(jìn)行定期檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行通報(bào)并嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)[4]。需要注意的是，可運(yùn)用數(shù)字化手段實(shí)現(xiàn)全過(guò)程監(jiān)管，通過(guò)信息平臺(tái)將項(xiàng)目立項(xiàng)到結(jié)題的全過(guò)程數(shù)據(jù)進(jìn)行集中存儲(chǔ)，以便進(jìn)行過(guò)程監(jiān)測(cè)和事后審計(jì)，提高監(jiān)管效率。只有制度創(chuàng)新與科技賦能并重，才能真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制規(guī)范化。

2.加強(qiáng)預(yù)算編制人員培訓(xùn)

在“放管服”背景下，加強(qiáng)預(yù)算編制人員培訓(xùn)必須立足我國(guó)國(guó)情和工作實(shí)際。第一，應(yīng)建立常態(tài)化的培訓(xùn)機(jī)制，對(duì)預(yù)算編制人員進(jìn)行系統(tǒng)的崗前培訓(xùn)和在職培訓(xùn)，使其全面掌握規(guī)范的預(yù)算編制方法。同時(shí)，可定期邀請(qǐng)外部財(cái)務(wù)管理專(zhuān)家進(jìn)行指導(dǎo)，提高培訓(xùn)的專(zhuān)業(yè)性。此外，科研事業(yè)單位可引入預(yù)算編制人員資格認(rèn)證制度，通過(guò)考核認(rèn)定人員專(zhuān)業(yè)資格，從源頭上提升隊(duì)伍素質(zhì)。第二，要構(gòu)建有效的交流學(xué)習(xí)機(jī)制?？山M織預(yù)算編制人員參加高水平的財(cái)務(wù)管理類(lèi)培訓(xùn)，拓展知識(shí)面。也可以建立編制人員定期交流機(jī)制，使他們互相學(xué)習(xí)、共同提高。對(duì)科研人員也要開(kāi)展財(cái)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，提高其預(yù)算編制能力。第三，科研事業(yè)單位應(yīng)充分運(yùn)用數(shù)字化技術(shù)創(chuàng)新培訓(xùn)方式，可構(gòu)建虛擬仿真培訓(xùn)平臺(tái)，使預(yù)算編制人員在虛擬環(huán)境中對(duì)預(yù)算編制全過(guò)程進(jìn)行模擬操作和演練，以提高培訓(xùn)效率，使培訓(xùn)更貼近實(shí)際工作。

3.完善數(shù)據(jù)的審核機(jī)制

完善數(shù)據(jù)審核機(jī)制，需要從源頭加強(qiáng)監(jiān)管。項(xiàng)目組在報(bào)送預(yù)算數(shù)據(jù)之前，要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，發(fā)現(xiàn)異常及時(shí)核查，避免虛假報(bào)送。同時(shí)，需要建立獨(dú)立的數(shù)據(jù)審核部門(mén)，對(duì)報(bào)送數(shù)據(jù)進(jìn)行全面核查，并與項(xiàng)目組交叉核對(duì)。引入第三方中立機(jī)構(gòu)開(kāi)展數(shù)據(jù)評(píng)估也是有效舉措，但要增強(qiáng)審核獨(dú)立性。在數(shù)據(jù)評(píng)審時(shí)，可建立專(zhuān)家?guī)觳⒁胫悄軐徍讼到y(tǒng)，輔助專(zhuān)家發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)問(wèn)題。更為關(guān)鍵的是，要構(gòu)建數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)價(jià)模型，利用算法對(duì)報(bào)送的數(shù)據(jù)進(jìn)行自動(dòng)化質(zhì)量評(píng)分，快速定位可疑數(shù)據(jù)，大幅提高審核效率。只有管理創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新并重，才能完善數(shù)據(jù)審核機(jī)制，保障數(shù)據(jù)質(zhì)量。

（二）科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管的對(duì)策

1.加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程監(jiān)督

在“放管服”背景下，科研事業(yè)單位必須建立系統(tǒng)化、全方位的科研經(jīng)費(fèi)執(zhí)行監(jiān)管機(jī)制，以規(guī)范經(jīng)費(fèi)使用，防控財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[5]。首先，應(yīng)建立全過(guò)程跟蹤審計(jì)機(jī)制，從項(xiàng)目立項(xiàng)到竣工決算的每個(gè)環(huán)節(jié)都設(shè)置監(jiān)測(cè)點(diǎn)，利用數(shù)字化手段對(duì)資金流向進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的全流程跟蹤，將監(jiān)管延伸到執(zhí)行的每個(gè)環(huán)節(jié)。其次，應(yīng)建立監(jiān)管平臺(tái)，集中存儲(chǔ)各監(jiān)管部門(mén)的數(shù)據(jù)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和異常核查，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息的高效共享和協(xié)同作用，各部門(mén)既相互制衡又相互促進(jìn)。同時(shí)，還應(yīng)建立部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，由審計(jì)、財(cái)務(wù)、科研等部門(mén)組成監(jiān)管團(tuán)隊(duì)，發(fā)揮各部門(mén)專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，形成監(jiān)管合力，堵塞監(jiān)管漏洞。再次，應(yīng)引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)參與監(jiān)管，增強(qiáng)監(jiān)管的獨(dú)立性和權(quán)威性。為確保監(jiān)管工作有效落實(shí)，科研事業(yè)單位要完善處罰機(jī)制，對(duì)監(jiān)管不力的人員實(shí)施問(wèn)責(zé)，形成強(qiáng)有力的震懾作用。最后，應(yīng)加大對(duì)監(jiān)管人員的培訓(xùn)力度，提高其監(jiān)管能力和水平，并探索引入智能審計(jì)手段，利用大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)提高監(jiān)管效率。只有持續(xù)推進(jìn)監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新，形成系統(tǒng)性的監(jiān)管合力，才能全面加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，有效防控預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。

2.完善支出審批制度

以“放管服”改革為契機(jī)，科研事業(yè)單位必須系統(tǒng)推進(jìn)支出審批制度建設(shè)，以全面完善支出審批制度，防控經(jīng)費(fèi)使用風(fēng)險(xiǎn)?？蒲惺聵I(yè)單位應(yīng)細(xì)化支出標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立不同類(lèi)別和金額的審批要求，避免因簡(jiǎn)單的一刀切制度而造成監(jiān)管漏洞。應(yīng)設(shè)置嚴(yán)密的審批流程，每個(gè)環(huán)節(jié)形成堅(jiān)實(shí)的關(guān)卡，使審批過(guò)程沒(méi)有盲區(qū)；應(yīng)建立專(zhuān)家?guī)熘贫?，由?zhuān)家小組對(duì)重大支出進(jìn)行審批，提高審批質(zhì)量；應(yīng)建立差旅報(bào)銷(xiāo)和招待費(fèi)用的特殊審批機(jī)制，加大對(duì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)的審查力度；應(yīng)加強(qiáng)信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)移動(dòng)審批和全流程電子化，有效提高審批透明度。為確保審批制度有效落實(shí)，科研事業(yè)單位應(yīng)強(qiáng)化審批檔案管理，杜絕人為修改記錄，并實(shí)行審批問(wèn)責(zé)制，對(duì)審批失誤案例進(jìn)行追責(zé)。還應(yīng)加大對(duì)審批人員培訓(xùn)力度，提高其專(zhuān)業(yè)能力，并優(yōu)化配置審批人員結(jié)構(gòu)，確保審批人員素質(zhì)過(guò)硬。

3.強(qiáng)化內(nèi)部控制

在“放管服”背景下，科研事業(yè)單位必須全面強(qiáng)化內(nèi)部控制，以有效防范內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)[6]。首先，應(yīng)完善內(nèi)控制度體系，嚴(yán)格控制項(xiàng)目立項(xiàng)、資金撥付、合同簽訂等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)制度化風(fēng)險(xiǎn)管理。其次，應(yīng)建立自動(dòng)預(yù)警系統(tǒng)，利用數(shù)字化手段對(duì)異常情況實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，提前發(fā)現(xiàn)隱患。再次，應(yīng)設(shè)置專(zhuān)門(mén)的內(nèi)控部門(mén)，增強(qiáng)內(nèi)控獨(dú)立性和權(quán)威性，并實(shí)行內(nèi)控考核責(zé)任制，對(duì)控制失效的部門(mén)或人員實(shí)施問(wèn)責(zé)，確保制度落到實(shí)處。最后，應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)控隊(duì)伍建設(shè)，提高監(jiān)控人員素質(zhì)，并完善內(nèi)控制度動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，強(qiáng)化制度適應(yīng)性。

三、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)上述分析可知，科研事業(yè)單位在科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理過(guò)程中，無(wú)論是預(yù)算編制環(huán)節(jié)還是執(zhí)行監(jiān)管環(huán)節(jié)，均存在較多問(wèn)題，這導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)使用效率不高。為全面加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理，科研事業(yè)單位必須從以下幾個(gè)方面著手：一是在預(yù)算編制層面，完善編制程序，強(qiáng)化數(shù)據(jù)審核，通過(guò)制度和技術(shù)創(chuàng)新提升預(yù)算編制質(zhì)量；二是在執(zhí)行監(jiān)管層面，構(gòu)建系統(tǒng)高效的監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程跟蹤；三是健全支出審批和內(nèi)部控制制度，堵塞制度漏洞；四是推進(jìn)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)和信息化建設(shè)；五是推進(jìn)管理創(chuàng)新與科技賦能深度融合。通過(guò)采取多方面的預(yù)算管理措施，科研事業(yè)單位能不斷強(qiáng)化科研經(jīng)費(fèi)管理，防范違規(guī)行為，確保資金安全高效使用。