武春

（安徽省鳳陽(yáng)縣人大常委會(huì)，安徽滁州，233100）

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作中，關(guān)于出席鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議的法定人數(shù)、如何給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表發(fā)放履職補(bǔ)貼、不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)機(jī)關(guān)組織職權(quán)范圍內(nèi)的代表建議如何處理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)該懸掛什么牌子等問(wèn)題，一直存在不同的認(rèn)識(shí)和看法。筆者在此坦陳一孔之見(jiàn)，不妥之處敬請(qǐng)各位方家批評(píng)指正。

一、關(guān)于出席鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議的法定人數(shù)

多年來(lái)，多少代表出席鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議才合法，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律并沒(méi)有明確規(guī)定，直到2022年3月11日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議第六次修正地方組織法新增了“地方各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議有三分之二以上的代表出席，始得舉行”的規(guī)定（現(xiàn)行地方組織法第十四條），法律才明確規(guī)定了出席鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議的法定人數(shù)。

在2022年3月11日全國(guó)人民代表大會(huì)第六次修正地方組織法之前，各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)都制定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作條例（各地的具體名稱不盡相同）。其中大部分省、自治區(qū)、直轄市都明確了出席鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議的法定人數(shù)，規(guī)定“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議必須有三分之二以上代表出席始得舉行”；其余的十幾個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作條例沒(méi)有對(duì)出席鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議的法定人數(shù)作出明確規(guī)定。

從理論上講，在全國(guó)人民代表大會(huì)第六次修正地方組織法之前，對(duì)出席鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議的法定人數(shù)沒(méi)有作出明確規(guī)定的省、自治區(qū)、直轄市，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開(kāi)人民代表大會(huì)會(huì)議時(shí)，只要有超過(guò)全體代表二分之一的代表出席會(huì)議，就可以使會(huì)議通過(guò)的事項(xiàng)有效了。這是由于，1979年通過(guò)的地方組織法明確規(guī)定，“地方各級(jí)人民代表大會(huì)進(jìn)行選舉和通過(guò)決議，以全體代表的過(guò)半數(shù)通過(guò)”（現(xiàn)行地方組織法第二十五條），全國(guó)人大歷次修正地方組織法都保留了此條規(guī)定。有了超過(guò)全體代表的二分之一代表出席鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議，大會(huì)選舉和通過(guò)決議就能（或可能）達(dá)到過(guò)半數(shù)的要求。超過(guò)全體代表二分之一的代表出席應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議有效的最低要求。

筆者認(rèn)為，地方組織法新增“地方各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議有三分之二以上的代表出席，始得舉行”的規(guī)定，是為了保證會(huì)議的有效性、民主性和權(quán)威性，體現(xiàn)了全過(guò)程人民民主，也符合我國(guó)的實(shí)際。

目前還存在違反“地方各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議有三分之二以上的代表出席，始得舉行”的現(xiàn)象。如，重慶人大微信公眾號(hào)2023年9月18日發(fā)布消息，重慶市人大常委會(huì)出臺(tái)了關(guān)于探索推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“季會(huì)制”的指導(dǎo)意見(jiàn)。指導(dǎo)意見(jiàn)主要是推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)每季度召開(kāi)一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議，也即每年召開(kāi)四次鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議，分為年初會(huì)議、年中會(huì)議和兩次專項(xiàng)工作報(bào)告會(huì)，此做法有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)依法履職，筆者為其點(diǎn)贊叫好。但此指導(dǎo)意見(jiàn)中“專項(xiàng)工作報(bào)告會(huì)應(yīng)當(dāng)有過(guò)半數(shù)代表出席始得舉行”的規(guī)定顯然違反了現(xiàn)行地方組織法。因?yàn)閷ｍ?xiàng)工作報(bào)告會(huì)畢竟是“季會(huì)制”的一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議。

筆者認(rèn)為，自2022年3月11日后，全國(guó)所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開(kāi)人民代表大會(huì)會(huì)議，都必須有全體代表的三分之二以上的代表出席，否則就是違反地方組織法的規(guī)定，應(yīng)加以改正。

二、關(guān)于給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表發(fā)放履職補(bǔ)貼

地方組織法第四十一條規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表在出席人民代表大會(huì)會(huì)議和執(zhí)行代表職務(wù)的時(shí)候，國(guó)家根據(jù)需要給予往返的旅費(fèi)和必要的物質(zhì)上的便利或者補(bǔ)貼?！睋?jù)此規(guī)定，給代表履職發(fā)放補(bǔ)貼應(yīng)“根據(jù)需要”。代表法第三十四條規(guī)定：“無(wú)固定工資收入的代表執(zhí)行代表職務(wù)，根據(jù)實(shí)際情況由本級(jí)財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)貼?！睋?jù)此規(guī)定，給無(wú)固定工資收入的代表履職發(fā)放補(bǔ)貼應(yīng)“根據(jù)實(shí)際情況”。

無(wú)論是“根據(jù)需要”還是“根據(jù)實(shí)際情況”，是否給代表發(fā)放履職補(bǔ)貼，應(yīng)由本級(jí)人大常委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)作出判別和決定為好。這是由于代表履職是由本級(jí)人大常委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)召集或組織、安排的，由其決定是否給代表發(fā)放補(bǔ)貼合情合理，符合實(shí)際，也便于代表補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算。

給代表發(fā)放履職補(bǔ)貼的目的是為了解決代表履職中的實(shí)際困難，改善代表履職的條件，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)代表履職的積極性和主動(dòng)性。為此，本級(jí)人大常委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)應(yīng)制定代表履職補(bǔ)貼發(fā)放辦法。要建立和完善代表履職登記制度，把代表出席人大會(huì)議、參加閉會(huì)期間的各項(xiàng)活動(dòng)都記錄在案，以此作為發(fā)放代表履職補(bǔ)貼的依據(jù)。代表的補(bǔ)貼要適當(dāng)、合理，發(fā)放代表履職補(bǔ)貼的額度，要與代表實(shí)際履職的工作量和本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。對(duì)于有固定收入的人大代表和無(wú)固定收入的人大代表的履職補(bǔ)貼應(yīng)有所區(qū)別，如具有公務(wù)員身份的人大代表（特別是具有領(lǐng)導(dǎo)干部身份的人大代表）開(kāi)展的有關(guān)調(diào)研活動(dòng)，往往也是其本職工作，產(chǎn)生的費(fèi)用及補(bǔ)貼本單位已解決，此類的履職補(bǔ)貼可以不發(fā)或少發(fā)。值得注意的是，一些地方無(wú)區(qū)別地給所有代表發(fā)放同樣數(shù)額的履職補(bǔ)貼，這種做法不符合代表履職的實(shí)際情況，應(yīng)加以改正。

三、關(guān)于不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)機(jī)關(guān)組織職權(quán)范圍內(nèi)的代表建議的處理

地方組織法第四十二條規(guī)定:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表向本級(jí)人民代表大會(huì)提出的對(duì)各方面工作的建議、批評(píng)和意見(jiàn)，由本級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)交有關(guān)機(jī)關(guān)和組織研究辦理并負(fù)責(zé)答復(fù)?！贝矸ǖ诙艞l規(guī)定：“代表在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，有權(quán)向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)主席團(tuán)提出對(duì)各方面工作的建議、批評(píng)和意見(jiàn)?！睆倪@些規(guī)定可以看出，無(wú)論是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議期間，還是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)提出對(duì)各方面工作的建議、批評(píng)和意見(jiàn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的法定職權(quán)。

值得注意的是，地方組織法和代表法對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)提出的對(duì)各方面工作的建議、批評(píng)和意見(jiàn)是否屬于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)機(jī)關(guān)、組織的職權(quán)范圍，沒(méi)有作出明確要求。對(duì)此，有人認(rèn)為代表的建議、批評(píng)和意見(jiàn)應(yīng)該屬于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)機(jī)關(guān)、組織的職權(quán)范圍，有人認(rèn)為可以不屬于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)機(jī)關(guān)、組織的職權(quán)范圍。

筆者認(rèn)為，地方各級(jí)人民代表大會(huì)作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，其法定職權(quán)只能對(duì)本級(jí)或下級(jí)有關(guān)機(jī)關(guān)、組織有約束力，不屬于本級(jí)或下級(jí)有關(guān)機(jī)關(guān)、組織，比如上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)，本級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)其沒(méi)有法定約束力。正因?yàn)槿绱?，一些省?jí)人大常委會(huì)，如上海市、天津市、湖北省、山西省等地制定的關(guān)于省級(jí)人大代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)的法規(guī)都明確規(guī)定：不屬于本級(jí)有關(guān)機(jī)關(guān)、組織職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)不作為代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)提出。

實(shí)踐中，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議期間或閉會(huì)期間，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表往往會(huì)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)提出一些不屬于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)機(jī)關(guān)、組織職權(quán)范圍內(nèi)的建議、批評(píng)和意見(jiàn)。

筆者認(rèn)為，雖然地方組織法和代表法對(duì)代表提出的建議、批評(píng)和意見(jiàn)是否應(yīng)屬于本級(jí)有關(guān)機(jī)關(guān)、組織的職權(quán)范圍沒(méi)有明確的規(guī)定和要求，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)提出的建議、批評(píng)和意見(jiàn)應(yīng)屬于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)機(jī)關(guān)、組織職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)為好，不屬于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)機(jī)關(guān)、組織職權(quán)范圍內(nèi)的建議、批評(píng)和意見(jiàn)不宜向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)提出。

如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)提出了不屬于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)機(jī)關(guān)、組織職權(quán)范圍內(nèi)的建議、批評(píng)和意見(jiàn)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)對(duì)上級(jí)有關(guān)機(jī)關(guān)、組織沒(méi)有法定約束力，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)不宜轉(zhuǎn)交上級(jí)機(jī)關(guān)、組織研究辦理。對(duì)于此類建議、批評(píng)和意見(jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)可采取以下措施：一是向代表說(shuō)明情況，建議代表撤回所提建議、批評(píng)和意見(jiàn)；二是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)協(xié)調(diào)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上級(jí)人大代表向其本級(jí)的人大或其常委會(huì)提出；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)向上級(jí)有關(guān)機(jī)關(guān)反映，并向代表說(shuō)明情況。

四、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大掛牌

在2005年4月份之前，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席團(tuán)”兩種牌子在全國(guó)各地都同時(shí)存在。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)懸掛“某某鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)”，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)懸掛“某某鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席團(tuán)”。

2005年4月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委在《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機(jī)構(gòu)名稱問(wèn)題的意見(jiàn)》中明確要求：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間的常設(shè)機(jī)構(gòu)，對(duì)外不應(yīng)掛牌稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)?！弊源艘院?，全國(guó)各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大基本上統(tǒng)一懸掛了“某某鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)”。

根據(jù)當(dāng)時(shí)地方組織法的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會(huì)期間的法定職責(zé)是負(fù)責(zé)召集下一次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議，向有關(guān)機(jī)關(guān)和組織交辦代表向人民代表大會(huì)提出的建議、批評(píng)和意見(jiàn)。除此之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)沒(méi)有任何其他法定職責(zé)。筆者認(rèn)為，在這種情況下，當(dāng)時(shí)全國(guó)人大常委會(huì)法工委的“對(duì)外不應(yīng)掛牌稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)”的意見(jiàn)是合情合理的。因?yàn)閼覓煲粋€(gè)在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間基本上無(wú)法定職責(zé)的“某鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席團(tuán)”牌子沒(méi)有多少實(shí)際意義。

2015年修正地方組織法時(shí)賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)一些具體職責(zé)，如，“主席團(tuán)在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，每年選擇若干關(guān)系本地區(qū)群眾切身利益和社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題，有計(jì)劃地安排代表聽(tīng)取和討論本級(jí)人民政府的專項(xiàng)工作報(bào)告，對(duì)法律、法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行檢查，開(kāi)展視察、調(diào)研等活動(dòng)；聽(tīng)取和反映代表和群眾對(duì)本級(jí)人民政府工作的建議、批評(píng)和意見(jiàn)。主席團(tuán)在閉會(huì)期間的工作，向本級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告”（現(xiàn)行地方組織法第十九條）。這表明，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，法律賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)許多職責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)有大量的日常工作要做。雖然法律沒(méi)有明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)是常設(shè)機(jī)關(guān)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)已是一個(gè)事實(shí)上有許多法定職責(zé)的常設(shè)機(jī)關(guān)。

為了體現(xiàn)修正地方組織法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)職責(zé)的成果，近年來(lái)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)又懸掛了“某某鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席團(tuán)”牌子。筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大懸掛“某某鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席團(tuán)”牌子有利于更好地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)作用，建議全國(guó)人大常委會(huì)或其相關(guān)工作部門(mén)應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)地作出統(tǒng)一要求為好。