王琇強(qiáng)

〔首都師范大學(xué) 政法學(xué)院,北京 100048〕

引言

長期以來,政府的行政權(quán)限不斷擴(kuò)大,地方政府在擁有相當(dāng)部分行政自主權(quán)的加持下,往往出臺一些短期利好,卻不利于整體、長遠(yuǎn)利益的規(guī)范性文件,形成了“自家的孩子自家管”的經(jīng)濟(jì)短視政策。一方面,一些地方政府設(shè)置歧視性條件,提高準(zhǔn)入門檻,強(qiáng)化地區(qū)封鎖,造成“閉關(guān)鎖市”的失衡局面。另一方面,一些地方政府濫用行政權(quán)力,不能正確處理政府與市場的關(guān)系,使得市場在政府干預(yù)下逐漸偏離法治軌道。

公平競爭審查制度的確立,正是在新發(fā)展理念的指導(dǎo)下打破地方保護(hù)主義,規(guī)制行政壟斷行為,規(guī)范政府調(diào)節(jié)手段,建立現(xiàn)代市場體系的重大現(xiàn)實(shí)舉措。同域外實(shí)踐相比,中國公平競爭制度起步較晚,歐盟的反國家援助機(jī)制、日本競爭評估模式、澳大利亞的競爭支付制度、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(以下簡稱OECD)等運(yùn)行成熟的機(jī)制在國際經(jīng)濟(jì)往來中發(fā)揮了積極的作用,這使得我國構(gòu)建經(jīng)濟(jì)新發(fā)展格局面臨來自國際社會(huì)的挑戰(zhàn)。2022年6月,歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)達(dá)成的《外國補(bǔ)貼條例》不僅擴(kuò)張了外國補(bǔ)貼的審查范圍,而且重塑了審查模式,強(qiáng)化了審查標(biāo)準(zhǔn)。如何在新形勢下擴(kuò)大對外開放,有效應(yīng)對以美國、歐盟為首的國際貿(mào)易挑戰(zhàn),是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)值得深思的問題。

本文以制度入法作為制度發(fā)展的新起點(diǎn),在制度的實(shí)際運(yùn)行中探索深刻的理論內(nèi)涵。著眼于我國中部某地區(qū)K市實(shí)際審查工作,審查論證制度運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)優(yōu)化路徑,以期在法治軌道上發(fā)揮更大的制度價(jià)值。

一、理論回歸:公平競爭審查制度實(shí)施基礎(chǔ)

自公平競爭審查制度確立起(1)在《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》(文中簡稱《意見》)中確立。,學(xué)者對其制度內(nèi)涵的解釋就各有特色。通說認(rèn)為,公平競爭審查制度是指為防止行政機(jī)關(guān)干涉市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng),破壞公平競爭,對政策制定機(jī)關(guān)制定的相關(guān)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行審查的制度[1]。

公平競爭審查制度兼具法律屬性和經(jīng)濟(jì)屬性。從法律維度看,作為國務(wù)院發(fā)布的規(guī)范性文件,其本質(zhì)上就具備行政法的色彩。將同市場體系相關(guān)部門的規(guī)范性文件統(tǒng)一納入審查制度的約束下,推動(dòng)政府機(jī)關(guān)提升立法文件質(zhì)量,以法治手段強(qiáng)化市場競爭在市場體系建設(shè)中的基礎(chǔ)性地位。從經(jīng)濟(jì)維度看,《意見》中明確指出建立公平競爭審查制度的重要性和緊迫性,是在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)背景下高質(zhì)量發(fā)展的客觀要求、必然選擇。但這僅是制度表征下的粗略探討,真正理解其制度的實(shí)施基礎(chǔ)還要將目光聚焦在制度背后所蘊(yùn)含的深刻理論邏輯。

1.法律基礎(chǔ)

(1)公平競爭審查入《反壟斷法》前的法律基礎(chǔ)。公平競爭審查制度的法律依據(jù)隨實(shí)踐發(fā)展逐步確立。此制度自2016年《意見》下發(fā)起,就備受國務(wù)院及相關(guān)部委的關(guān)注,不斷細(xì)化調(diào)整出臺新的文件。分別在2017年、2019年、2020年、2021年出臺四份主要文件,尤其在2022年6月將其納入新的《反壟斷法》。這是審查制度的重大發(fā)展,從法律意義上正式凸顯出制度的法律依據(jù),明確了審查主體的法律授權(quán),以更加合法有效地對下位法進(jìn)行競爭審查。由此便存在一個(gè)問題,在2022年之前的審查制度似乎是沒有法律依據(jù)的審查,僅是國家層面的“政策”。

形式上的確如此,但實(shí)質(zhì)上可以從宏觀角度理解其制度的法律依據(jù)。公平競爭審查制度本身兼具行政和經(jīng)濟(jì)特色,目光便可投放在行政法和經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域,甚至可以關(guān)注到更為廣闊的公法體系尋找法律依據(jù)。因此,需要將《反壟斷法》的一個(gè)“小制度”拓展到更為廣闊的經(jīng)濟(jì)法視角,對涉及的“基礎(chǔ)”問題進(jìn)行探析[2]。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為,《意見》置身于整個(gè)市場經(jīng)濟(jì)體系,出臺本身就聯(lián)動(dòng)了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的多項(xiàng)法規(guī),在價(jià)值目標(biāo)上同《反壟斷法》《反不正當(dāng)競爭法》等多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)法規(guī)保持一致,更是《憲法》第15條規(guī)定的原則體現(xiàn)。此外,公平競爭審查制度并未超出《立法法》對不合理、不合法文件進(jìn)行備案審查的模式和標(biāo)準(zhǔn)。因此,市場經(jīng)濟(jì)體制下維護(hù)公平競爭的審查制度,不僅是《憲法》《行政法》《立法法》等規(guī)定各級政府、部門的體現(xiàn),也是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域同經(jīng)濟(jì)法規(guī)、政策相協(xié)調(diào)的產(chǎn)物。

(2)公平競爭審查入《反壟斷法》后的法律基礎(chǔ)。2022年新《反壟斷法》在總則第5條明確規(guī)定“國家建立健全公平競爭審查制度”,納入具有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的公平競爭審查制度終于結(jié)束了以“文件審查文件”的尷尬局面[3]。法律位階的提高讓此制度更有效地促進(jìn)市場良性競爭,推動(dòng)政府“有形之手”改革創(chuàng)新、收放自如。公平競爭審查制度正式成為經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域的重要組成部分,我國初步形成了《憲法》《反壟斷法》《意見》《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則》(以下簡稱《實(shí)施細(xì)則》)的公平競爭審查體系,將制度納入“經(jīng)濟(jì)憲法”是當(dāng)前階段合理且高效的立法選擇。

首先,兩者在理論中存在著最大的經(jīng)濟(jì)法合意[4]。審查制度與《反壟斷法》有著公平、競爭等共同的價(jià)值目標(biāo),在邏輯體系中有內(nèi)在的一致性和連貫性。在《反壟斷法》中并沒有突破原有的法條邏輯架構(gòu),充實(shí)了新《反壟斷法》審查機(jī)制,是對遏制行政壟斷的進(jìn)一步探索。其次,在實(shí)施模式中,審查制度可以比照適用反壟斷構(gòu)成要件,參照適用調(diào)查模式、救濟(jì)方式及法律責(zé)任承擔(dān)部分,實(shí)現(xiàn)立法價(jià)值實(shí)現(xiàn)的最優(yōu)化。最后,在立法技術(shù)上也應(yīng)考慮到單獨(dú)立法的客觀條件限制。一部法律的出臺需要大量案例的積累和實(shí)踐的打磨,正常法律編纂流程不能完全適應(yīng)當(dāng)前市場體系建設(shè)需要。我國地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異顯著,也需要留待地方政府適應(yīng)法律發(fā)展以提高自我審查的科學(xué)性。

2.經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

(1)政府經(jīng)濟(jì)行為的運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)。每一次國家經(jīng)濟(jì)政策的重大變革都和經(jīng)濟(jì)學(xué)對政府與市場關(guān)系的重新認(rèn)知有著緊密的聯(lián)系[5]。政府如何在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中發(fā)揮作用,如何明確與市場的邊界和分工,是一個(gè)常講常新的問題。

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,信息失真、決策失誤、官員腐敗等原因會(huì)導(dǎo)致政府失靈,這在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展上表現(xiàn)為以公共政策的名義而官商勾結(jié),破壞當(dāng)?shù)卣Ｊ袌鲋刃?。政府如何協(xié)調(diào)好與市場的關(guān)系是整個(gè)制度的關(guān)鍵,重點(diǎn)在于政府控權(quán),以制度規(guī)范權(quán)力的行使。地方政府仍殘存著政策干預(yù)市場的現(xiàn)象,他們采取地區(qū)封鎖、市場分割等方式追求偏狹的公共利益[6]?；蛘咄ㄟ^給予特定市場主體政策優(yōu)惠來攫取非法利益,為其他參與主體帶來了非交易化的成本和非競爭性的市場劣勢。由此,在具有傳統(tǒng)色彩的政府干預(yù)下催生了低效市場,影響了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。可以說,公平競爭審查制度就是釋放市場活力,著力解決經(jīng)濟(jì)體制改革中政府與市場的沖突問題,厘清政府和市場、政府和社會(huì)的關(guān)系,推動(dòng)有效市場和有為政府更好結(jié)合的規(guī)制路徑[7]。

(2)競爭中立原則。競爭中立原則是指政府在市場體系中調(diào)整和執(zhí)行政策時(shí)應(yīng)該遵循的原則,強(qiáng)調(diào)的是政府在市場經(jīng)濟(jì)中的角色和職責(zé)。在此原則下各市場主體不受外來因素干擾,充分進(jìn)行市場公平競爭。在澳大利亞全國范圍的競爭政策改革中,競爭中立原則被明確提出。同時(shí),OECD自2009年起也開始了關(guān)于競爭中立的研究。經(jīng)過十幾年的發(fā)展,競爭中立政策基本形成了邏輯嚴(yán)密、體系完備的理論框架,并在世界范圍內(nèi)被眾多國家采納。

于我國而言,競爭中立就是在厘清政府與市場的邊界和分工的基礎(chǔ)上,為政府如何干預(yù)經(jīng)濟(jì)和履行經(jīng)濟(jì)職能給出了明確的范圍。我國公平競爭審查制度同域外競爭中立政策有著相同的立法宗旨,體現(xiàn)在政府保護(hù)市場經(jīng)濟(jì)主體在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中公平競爭,保障市場主體可以遵循相同的市場規(guī)則,從而保護(hù)公平的市場競爭秩序。但是在適用范圍上,公平競爭審查制度超越了域外競爭中立的政府的商業(yè)活動(dòng),創(chuàng)造性地把政府機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)也納入審查范圍。競爭中立原則是競爭政策的核心,是增進(jìn)競爭和規(guī)范競爭的根本原則。學(xué)者認(rèn)為,競爭中立原則所涵蓋的立法行政中立、補(bǔ)貼中立、公共服務(wù)補(bǔ)償中立、公共采購與招投標(biāo)中立等原則為公平競爭審查制度提供了豐富的國際經(jīng)驗(yàn)[8]。

二、實(shí)施過程：K市公平競爭審查實(shí)踐應(yīng)用

公平競爭審查制度已在全國各省市展開。根據(jù)國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布,截至2022年11月11日,各地區(qū)、各部門共審查新出臺政策措施文件24.4萬件,清理存量政策文件44.2萬件,糾正和廢止違反審查標(biāo)準(zhǔn)的文件1.12萬件(2)《對十三屆全國人大五次會(huì)議第1727號建議的答復(fù)》。?？梢钥闯?公平競爭審查制度的實(shí)施不僅在理論界受到了眾多學(xué)者的關(guān)注,更在實(shí)踐中為推動(dòng)競爭政策的基礎(chǔ)性地位發(fā)揮了積極作用。

公平競爭審查制度讓企業(yè)在充分競爭、監(jiān)管透明的市場環(huán)境中經(jīng)營,讓市場的力量對政府行為有所約束[9]。在進(jìn)入精準(zhǔn)化執(zhí)法階段后,如何精準(zhǔn)定位審查標(biāo)準(zhǔn),從原則性的“運(yùn)動(dòng)化”執(zhí)法上升到規(guī)范性的“法治化”執(zhí)法值得深入討論[10]。本部分內(nèi)容以我國中部地區(qū)K市審查公開數(shù)據(jù)為例,探討審查制度的實(shí)際應(yīng)用情況。

1.審查概況

在制度具體落實(shí)過程中,K市深入貫徹落實(shí)《意見》精神,明確清理的范圍、主體和重點(diǎn)。審查范圍包括現(xiàn)行有效的涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策措施、各級政府機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范性文件和其他政策文件。審查主體根據(jù)“誰起草、誰清理”“誰實(shí)施、誰清理”和分級清理的原則進(jìn)行明確。審查重點(diǎn)嚴(yán)格按照《意見》中“4個(gè)清理”和“12個(gè)不得”開展。

同時(shí),K市在審查工作中多措并舉、重點(diǎn)推進(jìn)。在遵循“誰制定、誰清理”原則的基礎(chǔ)上積極引入第三方評估,定期開展培訓(xùn)工作,并結(jié)合省局文件要求開展“妨礙全國統(tǒng)一大市場建設(shè)政策措施清理工作”“制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭專項(xiàng)行動(dòng)工作”“建立公平競爭審查內(nèi)部特定機(jī)構(gòu)統(tǒng)一審查機(jī)制工作”,深入開展自查和交叉互查,切實(shí)提高了審查工作的質(zhì)量和效果(3)本部分涉及K市公平競爭審查制度的數(shù)據(jù)資料均來自K市市場監(jiān)督管理局官網(wǎng)公開數(shù)據(jù),未公開信息在此不做分析。。

(1)審查對象。根據(jù)《意見》《實(shí)施細(xì)則》對審查對象的詳細(xì)規(guī)定,結(jié)合審查實(shí)際工作,K市公平競爭審查工作聯(lián)席會(huì)議辦公室(下文簡稱市聯(lián)席辦)將審查對象重點(diǎn)聚焦各成員單位發(fā)布的規(guī)范性文件涉及的金融、交通通信、醫(yī)藥醫(yī)療、政府采購、招標(biāo)投標(biāo)、平臺經(jīng)濟(jì)等重點(diǎn)行業(yè)和民生領(lǐng)域(4)內(nèi)容見K市市場監(jiān)督管理局官網(wǎng)公布的《K市市場監(jiān)督管理局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范公平競爭審查工作的通知》。。形式上看囊括了行政法規(guī)和地方部門機(jī)關(guān)制定的政策措施;實(shí)質(zhì)上看需要辨別是否對市場參與主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。同時(shí),在實(shí)踐審查過程中也排除了一些文件。一是行政法中不公開的文件如一般事務(wù)性文件,內(nèi)部性文件;二是非本區(qū)域市場發(fā)展方面的文件,如常規(guī)性具體行政行為,過程性文件。

(2)實(shí)施情況。公平競爭審查制度推行以來,K市建立健全公平競爭審查機(jī)制,深入推進(jìn)公平競爭政策落地實(shí)施,持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境,取得了良好的社會(huì)效果。K市公開的歷年公平競爭審查工作總結(jié)顯示:2022年K市共審查增量政策措施1455件,調(diào)整修改1件。清理存量政策措施2253件,廢止修訂4件。2021年K市各縣(市)區(qū)及各成員單位共梳理政策措施3078份,擬修改廢止政策數(shù)量24份。2020年K市各縣(市)區(qū)及市直部門共梳理存量文件10348份,需要審查的數(shù)量共301份,擬清理、調(diào)整、廢止政策數(shù)量為41份(5)數(shù)據(jù)來源:K市市場監(jiān)督管理局官網(wǎng)公布的公平競爭審查工作聯(lián)席會(huì)議辦公室2020年、2021年及2022年公平競爭審查工作總結(jié)。。

結(jié)合近三年數(shù)據(jù)來看,存量文件逐年減少,審查工作整體梳理和審查數(shù)量呈下降趨勢。但在審查過程中,逐步確立了自審和互審的審查方式,輔之以第三方評估,審查工作的精細(xì)化和專業(yè)化程度不斷加強(qiáng)。

(3)違反標(biāo)準(zhǔn)。本部分以國家市場監(jiān)督管理總局通報(bào)2022年公平競爭審查督查整改取得實(shí)效的案例為例,說明常見問題文件違反標(biāo)準(zhǔn)所在(6)《市場監(jiān)管總局通報(bào)2022年公平競爭審查督查整改案例》。。在公布的27個(gè)案例中,違反標(biāo)準(zhǔn)包括《實(shí)施細(xì)則》第十三條第一款、第三款,第十四條第一款、第三款、第四款及第十五條第一款、第二款。具體涉及內(nèi)容見表1(部分文件違反標(biāo)準(zhǔn)重合)。

表1 案例違反的標(biāo)準(zhǔn)

在問題文件違反標(biāo)準(zhǔn)的情形中,往往存在當(dāng)?shù)卣嬖诒Ｗo(hù)本地企業(yè)和鼓勵(lì)外地經(jīng)營者在本地投資設(shè)廠兩種思路。當(dāng)政府傾向于保護(hù)本地企業(yè)時(shí),會(huì)限制外地經(jīng)營者進(jìn)入本地,或在招投標(biāo)、繳費(fèi)稅收等活動(dòng)中將本地企業(yè)和外地經(jīng)營者區(qū)別對待。相反,當(dāng)政府傾向于鼓勵(lì)外地經(jīng)營者投資時(shí),主要通過限制準(zhǔn)出、設(shè)立獎(jiǎng)補(bǔ)等方式進(jìn)行。

2.適用原則

就理論而言,公平競爭審查制度應(yīng)尊重經(jīng)濟(jì)民主、意思自治和現(xiàn)代法治等原則,從而將市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代法治內(nèi)化為制度運(yùn)行的自然狀態(tài)[11]。在實(shí)踐中,公平競爭審查涉及的文件內(nèi)容廣泛、數(shù)量繁雜,涉及不特定的市場主體,必須明晰宏觀方向,遵循正確的審查原則。通過查找該省各級監(jiān)督管理局(包括聯(lián)席辦)下發(fā)的通知文件、會(huì)議綱要等信息資料發(fā)現(xiàn),公平競爭審查制度在文件中突出三個(gè)原則,分別是堅(jiān)持競爭優(yōu)先,堅(jiān)持權(quán)責(zé)明確,堅(jiān)持程序規(guī)范(7)三項(xiàng)原則在K市市場監(jiān)督管理局官網(wǎng)公布的《關(guān)于建立公平競爭審查內(nèi)部特定機(jī)構(gòu)統(tǒng)一審查機(jī)制的意見》《妨礙全國統(tǒng)一大市場建設(shè)政策措施清理工作》等文件中體現(xiàn)。。在對相關(guān)案例進(jìn)行分析研究后,本文在以上規(guī)定的三種原則基礎(chǔ)上突出競爭優(yōu)先和比例原則。

(1)競爭優(yōu)先原則。競爭優(yōu)先原則是指在具體審查中發(fā)現(xiàn)公平競爭與相關(guān)文件政策所保障的公共利益發(fā)生沖突時(shí),在各類經(jīng)濟(jì)政策之間進(jìn)行目標(biāo)和手段的協(xié)調(diào),合理確定公平競爭的地位[12]。在實(shí)踐中體現(xiàn)為政府設(shè)置一定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),企業(yè)達(dá)到政府認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)后給予相應(yīng)政策優(yōu)惠。這種規(guī)定顯然違背了《實(shí)施細(xì)則》第15條的規(guī)定,但問題在于,文件被廢止后相關(guān)企業(yè)的信賴?yán)媸欠癖恢档帽Ｗo(hù),企業(yè)為達(dá)到政府認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)由此投入的成本是否按照行政法有關(guān)規(guī)定得到合理補(bǔ)償。典型案例如某市《關(guān)于印發(fā)康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2020—2035年)的通知》規(guī)定:經(jīng)認(rèn)定的新建的健康服務(wù)企業(yè),地方所得稅收達(dá)到50萬元以上,3年內(nèi)實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先征后返。在此案例中,新建的健康服務(wù)企業(yè)通過相關(guān)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)卻最終未得到財(cái)政支持,于企業(yè)而言無異于一次危機(jī)。筆者認(rèn)為,公平競爭審查就要保障公平競爭的優(yōu)先和基礎(chǔ)地位,企業(yè)私人利益要讓位于市場整體公共利益。

(2)比例原則。比例原則在公平競爭審查中體現(xiàn)為對限制競爭的規(guī)定進(jìn)行合理性考量,不僅綜合考慮目的正當(dāng)性、手段適當(dāng)性及必要性的,還要對社會(huì)進(jìn)行成本收益分析[13]。也就是說,在審查中并不能僵化適用《意見》標(biāo)準(zhǔn),要考慮到文件出臺背景,分析“問題文件”是否在具體情況下存在該當(dāng)性。由于地區(qū)發(fā)展差異顯著,部分偏遠(yuǎn)縣市的企業(yè)生死存亡切實(shí)關(guān)系到一個(gè)地區(qū)的整體發(fā)展。如何在社會(huì)利益和市場競爭中進(jìn)行利弊權(quán)衡,這便是比例原則的。比例原則的適用前提仍然是以競爭為原則,如何協(xié)調(diào)好兩者的關(guān)系仍需要嚴(yán)格的制度。

3.審查過程

根據(jù)市場監(jiān)管總局《實(shí)施細(xì)則》《公平競爭審查第三方評估實(shí)施指南》及相關(guān)文件要求,在審查工作推進(jìn)過程中,首先要求被審查單位進(jìn)行自查,形成書面的審查結(jié)論。鼓勵(lì)初審機(jī)構(gòu)和復(fù)審機(jī)構(gòu)結(jié)合工作實(shí)際,文件制定機(jī)關(guān)自我審查,在涉及復(fù)雜疑難問題時(shí)由第三方機(jī)構(gòu)對政策措施進(jìn)行公平競爭評估。第三方評估機(jī)構(gòu)需要根據(jù)工作部署落實(shí)情況、增量(存量)政策措施審查情況、制度實(shí)施成效等方面情況對參評機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估。

2022年K市第三方評估及自我審查中有近250家單位參評,包括10余家區(qū)縣聯(lián)席辦,30余個(gè)市成員單位和200余個(gè)區(qū)縣成員單位(8)數(shù)據(jù)來源于K市市場監(jiān)督管理局官網(wǎng)公布的K市2022年度公平競爭審查第三方評估結(jié)果公示,2023年12月21日最后一次訪問。。由于聯(lián)席辦并未針對市場參與主體發(fā)布過相關(guān)規(guī)范性文件,因此提交材料的主體主要是市成員單位和區(qū)縣成員單位兩類。無論相關(guān)規(guī)范性文件的公布量還是更高層次的行政機(jī)關(guān)對市場主體的影響,兩種因素都表明市成員單位是公平競爭審查的重點(diǎn),也是第三方機(jī)構(gòu)評估的重點(diǎn)。

第三方評估機(jī)構(gòu)最終對各單位報(bào)送的材料及開展公平競爭審查的情況進(jìn)行審查、評分。在審查方式上依據(jù)審查時(shí)間、審查對象和審查深度的不同,審查程序劃分為事前審查和事后審查、初步審查和深入審查、普通審查和特別審查等。對未違反公平競爭制度的文件及時(shí)向社會(huì)公布,對可能違反和違反公平競爭制度的文件進(jìn)行深入審查。

通過查詢公開信息可以發(fā)現(xiàn),公平競爭審查工作在K市各成員單位全面落實(shí),制度的權(quán)威和效能顯著提升,審查的絕大多數(shù)文件符合《意見》要求,在審查過程中也發(fā)現(xiàn)大量文件凝聚著當(dāng)?shù)卣疄楦纳仆顿Y環(huán)境和優(yōu)化營商環(huán)境附著的巨大努力。

三、反思剖析:公平競爭審查制度實(shí)施困境

建立科學(xué)高效的公平競爭審查制度是加快建設(shè)現(xiàn)代市場體系的重大舉措,也是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)的法治工程[14]。公平競爭審查制度具有規(guī)范效力,具備約束行政權(quán)力、預(yù)防政府過度和不當(dāng)干預(yù)市場的制度優(yōu)勢。然而,作為一項(xiàng)長期性、系統(tǒng)性的法治工程,公平競爭審查制度涉及內(nèi)容復(fù)雜,不對相關(guān)行業(yè)做廣泛深入的調(diào)研,單審查規(guī)范性文件很難發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵問題。

1.缺乏有效審查方式

(1)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行形式審查。公平競爭審查不僅需要審查主體嚴(yán)格適用《意見》和《實(shí)施細(xì)則》的審查標(biāo)準(zhǔn),更要依據(jù)地方市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色進(jìn)行合理性審查,要求審查主體具備敏銳的政策理解力和專業(yè)的法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)知識儲備,這對行政機(jī)關(guān)的自我審查能力提出了更高要求。由于缺乏相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識,審查主體對《意見》和《實(shí)施細(xì)則》列舉的審查標(biāo)準(zhǔn)形成較大依賴,在審查工作中僵化適用,僅是形式上進(jìn)行簡單的條文比對,缺乏有效審查。

形式審查是行政機(jī)關(guān)為平衡行政效率和執(zhí)行競爭政策所做的選擇。政府為監(jiān)管、指導(dǎo)市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)出臺了大量公共政策,這些政策大多以紅頭文件的形式發(fā)布。這些體量巨大的規(guī)范性文件涉及主體廣泛,涵蓋內(nèi)容豐富,對存量政策逐條梳理無疑是龐大的審查工程,這是行政機(jī)關(guān)自我審查不可回避卻又難以克服的問題。

(2)審查標(biāo)準(zhǔn)實(shí)踐覆蓋性低。審查標(biāo)準(zhǔn)實(shí)踐覆蓋性低,例外規(guī)定較為寬泛是推進(jìn)公平競爭審查存在的技術(shù)難題?！兑庖姟泛汀秾?shí)施細(xì)則》在審查標(biāo)準(zhǔn)部分大多表述為概括性規(guī)定,在審查實(shí)踐中操作性不強(qiáng),并不能完全覆蓋全部情形。一是部分條款設(shè)定模糊。模糊性規(guī)定導(dǎo)致實(shí)踐中操作標(biāo)準(zhǔn)性不強(qiáng),如《實(shí)施細(xì)則》第13條表述有明顯不必要或者超出實(shí)際需要,不合理的差別化待遇等類似表述,這些表述內(nèi)容并不明確具體,實(shí)操性較低。二是例外規(guī)定過于寬泛?！兑庖姟泛汀秾?shí)施細(xì)則》均未對例外規(guī)定作出詳細(xì)說明。雖說例外情況集中于國防建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、扶貧救災(zāi)等宏觀大局,但在實(shí)際審查中如何界定是否符合例外情形仍有較大難度。三是部分問題文件在違反標(biāo)準(zhǔn)上存在“競合”現(xiàn)象。主要體現(xiàn)在政府強(qiáng)化對本地企業(yè)的扶持力度,對外地企業(yè)增加審批流程,對本地行業(yè)龍頭企業(yè)加大稅收、貸款等優(yōu)惠政策力度。

2.自我審查主體審查動(dòng)力不足

(1)自我審查存在悖論。由于存量文件基數(shù)龐大,加之政策制定機(jī)關(guān)對文件本身的熟悉,自我審查可以在短時(shí)間內(nèi)低成本、高效率地推進(jìn)審查工作。這種審查方式符合地方實(shí)際需要。隨著公平競爭審查制度的進(jìn)一步推進(jìn),審查主體專業(yè)知識儲備欠缺、審查積極性不高等問題逐漸顯現(xiàn)。這些問題影響了審查的效率,阻礙了公平競爭制度的實(shí)施。審查主體同時(shí)存在著“經(jīng)驗(yàn)主義”傾向,在審查過程中敷衍了事,積極性不高。政策制定機(jī)關(guān)出于推進(jìn)市場公平競爭的目的便不會(huì)制定違反標(biāo)準(zhǔn)的文件,若存在地方保護(hù)的動(dòng)機(jī)便怠于認(rèn)真審查,審查最終成為形式上“走過場”的政治任務(wù)。同時(shí),地方政府客觀上存在與本地企業(yè)復(fù)雜的利益關(guān)系。這些企業(yè)或是納稅大戶,或?yàn)檎畢⒐?當(dāng)這些企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益受損時(shí),相關(guān)部門很難保持競爭中立立場,往往通過行政命令等方式扶持利益相關(guān)企業(yè),使得公平競爭審查難以發(fā)揮制度價(jià)值。

(2)審查激勵(lì)機(jī)制缺失。在經(jīng)濟(jì)學(xué)假定中,政府也會(huì)充當(dāng)理性經(jīng)濟(jì)人的角色。當(dāng)政府發(fā)布一項(xiàng)行政命令后會(huì)期待決策的最優(yōu)效果,當(dāng)一項(xiàng)違背公平競爭制度而出臺的相關(guān)政策得到積極反饋后,政府會(huì)本著決策最優(yōu)原則繼續(xù)推行政策以實(shí)現(xiàn)利益最大化?；蛞蛩季S慣性或逃避懈怠等主觀因素對破壞市場公平競爭政策置之不理,任由其野蠻發(fā)展。因此,無論基于政府追求效益最大化還是行政不作為,行政機(jī)關(guān)缺乏審查動(dòng)力,缺乏自我審查積極性是審查過程中存在的事實(shí)。

為提高行政機(jī)關(guān)審查的自主性、積極性,激勵(lì)與懲罰措施是制度構(gòu)建的重要內(nèi)容。激勵(lì)措施通常帶有積極正面的效果,與懲罰措施相輔相成。

單一的激勵(lì)措施或懲罰措施均無法推動(dòng)公平競爭審查制度的積極運(yùn)作,只有當(dāng)二者形成合力時(shí)才能對審查主體施加正向壓力[15]。長期以來,為完成上級機(jī)關(guān)的專項(xiàng)督察任務(wù)或是完成本級政府的任務(wù),地方政府疲于積極審查。剛性約束忽視了公平競爭審查的長效機(jī)制建設(shè)[16]。內(nèi)生動(dòng)力不足,外部激勵(lì)機(jī)制缺失成為阻礙公平競爭審查制度長足發(fā)展的重要因素。

3.維護(hù)公平競爭的救濟(jì)渠道有限

就涉及市場公平競爭的規(guī)范性文件而言,在制度架構(gòu)上形成了較為完善的監(jiān)督方式,但在行政相對人救濟(jì)渠道上較為薄弱。公平競爭審查的監(jiān)督方式包括聯(lián)席會(huì)議的專項(xiàng)審查、社會(huì)監(jiān)督等。救濟(jì)方式主要是司法救濟(jì),即行政訴訟。行政相對人提起規(guī)范性文件的附帶審查需要嚴(yán)格的起訴條件,且多數(shù)相對人面對訴訟程序復(fù)雜、形式嚴(yán)格的情況后會(huì)選擇放棄。筆者在檢索K市相關(guān)司法判決時(shí),并未找到公平競爭審查制度實(shí)施的具體案例、制度解讀以及公眾意見反饋。同時(shí),在司法實(shí)踐中,審判人員存在較大的司法裁量空間,法院對規(guī)范性文件屬性的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。由于地方法院對具體行政性壟斷和抽象行政性壟斷的區(qū)分并不明確,許多附帶性審查案件被歸為不可訴的范圍中。

四、路徑探索:公平競爭審查制度未來展望

1.夯實(shí)公平競爭審查制度的法治基礎(chǔ)

(1)出臺《公平競爭審查條例》。法治化是一個(gè)對照法律目的理性選擇相應(yīng)法律制度的過程[17]。在理性選擇過程中,從立法者的角度創(chuàng)設(shè)不同的法律規(guī)范和運(yùn)作機(jī)制,在實(shí)現(xiàn)法律目的立法意愿下創(chuàng)設(shè)體系協(xié)調(diào)、系統(tǒng)完備的法律規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)。無論是《反壟斷法》的立法回應(yīng)還是已實(shí)施多年的《意見》和《實(shí)施細(xì)則》,強(qiáng)化公平競爭審查制度的剛性約束都需要與實(shí)踐不斷銜接。隨著審查工作的深入開展,違反公平競爭的文件也出現(xiàn)隱蔽性特點(diǎn),審查難度的不斷加大呼吁著更高質(zhì)量的法律文件制定。

基于此,公平競爭審查制度的立法方向不在于法律地位的提高,而在于總則條文向細(xì)則的轉(zhuǎn)化。即使納入《反壟斷法》總則,但條文本身是抽象性的概括規(guī)定,實(shí)踐工作中仍然依賴《意見》(包括《實(shí)施細(xì)則》)的指導(dǎo)。為此,健全反壟斷法律體系,制定《公平競爭審查條例》等配套行政法規(guī)是相關(guān)制度發(fā)展的新方向。出臺《公平競爭審查條例》可以規(guī)范審查流程,細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn),對《意見》和《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定的審查原則、審查主體、例外規(guī)定等作出補(bǔ)充性說明。推進(jìn)公平競爭審查制度立法層級的多元化和在市場治理中的規(guī)范化、實(shí)操性,可以為審查人員在審查實(shí)踐中提供切實(shí)有效的法律依據(jù)。

(2)通過軟法治理推動(dòng)制度落實(shí)。實(shí)現(xiàn)法治化的過程,就是法律不斷實(shí)現(xiàn)的過程。單一的立法存在滯后于社會(huì)發(fā)展的弊端,不能有效應(yīng)對社會(huì)出現(xiàn)的新問題。軟法的發(fā)展推動(dòng)法律治理的變革,實(shí)現(xiàn)了法律治理模式的多元應(yīng)用。軟法并不具有硬法的強(qiáng)制特性,而是以一種靈活溫和的姿態(tài)參與公共治理。就公平競爭審查制度而言,推進(jìn)公平競爭審查的法律化就需要在硬法難以發(fā)揮效用之處發(fā)揮軟法的獨(dú)特規(guī)制功能,使軟性條款成為連接政府與市場經(jīng)濟(jì)行為的紐帶。

從政治組織的自律規(guī)范到社會(huì)團(tuán)體的自治規(guī)范,涉及公平競爭領(lǐng)域的軟法規(guī)范以其適用靈活、內(nèi)容細(xì)致的特點(diǎn)有效填補(bǔ)了硬法空白,避免硬法失靈。我們應(yīng)當(dāng)在遵循公平競爭審查制度基本原則的基礎(chǔ)上,將涉及行政主體的公共領(lǐng)域賦予軟法更大的適用空間。通過公平競爭審查制度實(shí)施白皮書、審查指南、操作手冊等形式結(jié)合本地實(shí)踐需要細(xì)化審查規(guī)范標(biāo)準(zhǔn),降低立法成本,豐富實(shí)施細(xì)節(jié),彌補(bǔ)《反壟斷法》在復(fù)雜市場環(huán)境中剛性約束和僵化適用的不足。

2.推動(dòng)審查主體多元化

(1)增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)自我審查能動(dòng)性。行政機(jī)關(guān)不僅是涉及市場主體文件的發(fā)布者,更是相關(guān)文件發(fā)布的“把關(guān)人”,在公平競爭審查制度實(shí)施中享有不可替代的地位。掌握著大量市場信息的行政機(jī)關(guān)參與審查的意愿最終決定著公平競爭審查制度落實(shí)的好壞。讓行政主體承擔(dān)起公平競爭審查的主要責(zé)任,不僅能提升審查效率,也是以審促改、以查督治的政策意愿的體現(xiàn)。因此,自我審查的方式要汲取實(shí)踐問題不斷改進(jìn),持續(xù)運(yùn)行。

推動(dòng)自我審查的持續(xù)發(fā)展首先要加強(qiáng)聯(lián)席辦的協(xié)調(diào)職能。聯(lián)席辦一般由政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭,各行政部門負(fù)責(zé)人為聯(lián)絡(luò)員,在組織成員單位開展自查自糾,督促和指導(dǎo)各成員單位嚴(yán)格防止排除、限制競爭發(fā)揮了積極作用。其次要提升反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在審查工作中的影響力。實(shí)踐中大多聯(lián)席辦設(shè)于本級反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu),反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)不僅要承擔(dān)本行政區(qū)內(nèi)的壟斷案件的調(diào)查處理,更需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)公平競爭審查的相關(guān)工作。最后要提升各行政機(jī)關(guān)參與自審的專業(yè)性、積極性。各行政機(jī)關(guān)要加強(qiáng)審查培訓(xùn),定期歸納總結(jié),充分利用新媒體,宣傳競爭文化,及時(shí)向社會(huì)公布審查信息,扎實(shí)做好相關(guān)審查工作。

(2)強(qiáng)化第三方評估機(jī)構(gòu)職責(zé)。隨著實(shí)踐的深入,自我審查的弊端逐步突顯,與自我審查相互補(bǔ)充配合的第三方評估制度顯得尤為重要。第三方評估機(jī)構(gòu)與政策制定機(jī)關(guān)、市場參與主體沒有行政隸屬關(guān)系和直接利害關(guān)系。因此受托機(jī)可以恪守中間人立場,摒棄主觀傾向,堅(jiān)守審查的獨(dú)立性。聯(lián)席辦在實(shí)踐中通常會(huì)委托科研機(jī)構(gòu)、高校等專業(yè)機(jī)構(gòu)作為第三方評估機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)憑借其突出的專業(yè)優(yōu)勢對各成員單位進(jìn)行評估,并對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行客觀專業(yè)的分析。作為衡量各級政府產(chǎn)業(yè)政策競爭中立性的重要工具,第三方評估能有效彌補(bǔ)自我審查的短板,為政策制定者提供客觀公正、專業(yè)規(guī)范的參考成果[18]。第三方評估機(jī)構(gòu)以評分制對各個(gè)參評機(jī)構(gòu)進(jìn)行賦分排名,可以壓實(shí)政策制定機(jī)關(guān)的主體責(zé)任,提升自我審查主體的審查意識。在未來,應(yīng)積極探索開展獨(dú)立審查工作試點(diǎn),推動(dòng)第三方評估的普遍化實(shí)施。

3.完善對公平競爭審查的監(jiān)督保障程序

(1)建立統(tǒng)一壟斷案件信息傳遞機(jī)制。公平競爭審查制度推行至今,各政策制定機(jī)關(guān)的存量文件基本梳理完畢,增量文件涉及的違反公平競爭的內(nèi)容日益呈現(xiàn)隱蔽化趨勢,嚴(yán)格適用審查標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)化審查操作形式是今后審查工作的方向。當(dāng)前我國地區(qū)發(fā)展仍存在較大差異,不同行業(yè)、領(lǐng)域有著自身的特殊性,有條件地適用差異化審查判斷標(biāo)準(zhǔn)存在較大難度。

建立統(tǒng)一壟斷案件信息傳遞機(jī)制可以防止行政權(quán)力對市場競爭的干預(yù),增強(qiáng)審查過程中信息的共享及透明度,促進(jìn)各參與主體上下聯(lián)動(dòng)。建立有效的傳遞及處理機(jī)制,提升各企業(yè)間的互通互聯(lián)力度,能擴(kuò)展有效政府信息共享范圍[19],從而監(jiān)督政策制定機(jī)關(guān)的行政行為,實(shí)現(xiàn)審查信息共享。

(2)構(gòu)建行政公益訴訟。司法救濟(jì)是推進(jìn)市場公平競爭的有力手段。由于規(guī)范性文件的附帶審查有著嚴(yán)格的限制條件,個(gè)人尋求司法救濟(jì)有著明顯的局限性。公平競爭領(lǐng)域的行政公益訴訟突破傳統(tǒng)私人訴訟的限制,以全新的視角筑牢推進(jìn)市場公平競爭的法治保障。新修訂的《反壟斷法》回應(yīng)社會(huì)關(guān)切,授權(quán)檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起反壟斷民事公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)行使反壟斷公益訴訟,以發(fā)揮其在調(diào)查取證等方面的優(yōu)勢,能更好地為反壟斷執(zhí)法提供司法支持,是當(dāng)前推進(jìn)反壟斷建設(shè)具有現(xiàn)實(shí)意義的重要舉措。

同其他壟斷行為相比,行政機(jī)關(guān)因違背競爭政策而排除、限制競爭造成的損害結(jié)果更具有公共性。單獨(dú)的利害相關(guān)企業(yè)提起行政訴訟并不能影響整個(gè)區(qū)域的市場競爭秩序,這更加凸出公益訴訟的重大價(jià)值。明確檢察機(jī)關(guān)在競爭領(lǐng)域有權(quán)提起公益訴訟,賦予檢察機(jī)關(guān)提起公平競爭審查之訴的權(quán)力,可以通過司法權(quán)督促行政權(quán)積極整改,推動(dòng)政策制定機(jī)關(guān)盡職盡責(zé)履行公平競爭審查。

結(jié)語

公平競爭審查制度是當(dāng)前建設(shè)現(xiàn)代市場體系中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性、長期性、全局性的改革。一項(xiàng)頂層制度的運(yùn)行必然蘊(yùn)含著深厚的底層邏輯和實(shí)踐基礎(chǔ)。公平競爭審查制度所融匯的控權(quán)、自由競爭理論構(gòu)筑起經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法治內(nèi)核,其蘊(yùn)含的政府行為理論、競爭中立政策豐富了制度的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵。公平競爭審查制度是新形勢下為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇,激發(fā)企業(yè)活力,振奮市場信心的重要法治保障。

本文在公平競爭審查制度背景《反壟斷法》的背景下研究制度蘊(yùn)含的時(shí)代價(jià)值和深遠(yuǎn)意義,結(jié)合國內(nèi)外發(fā)展現(xiàn)狀分析了制度的理論基礎(chǔ)。結(jié)合審查實(shí)踐發(fā)現(xiàn),如何協(xié)調(diào)好政府與市場的關(guān)系問題,協(xié)調(diào)好競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的適用等問題基本達(dá)到統(tǒng)一認(rèn)知。我國的公平競爭審查制度仍處于初步發(fā)展階段,其理論基礎(chǔ)和具體實(shí)施仍有很大的空間。在未來,公平競爭審查制度的可訴性問題、審查方式問題及例外適用等仍需進(jìn)一步完善。