李璐瑤

摘? ?要：以公共政策擴(kuò)散理論為基礎(chǔ)，探索權(quán)力清單制度擴(kuò)散的影響因素與機(jī)制，通過引入公文文種來細(xì)化制度勢能，揭示制度“位勢”和制度“機(jī)能”兩者之間的耦合度。借助兩者間的耦合度，揭示權(quán)力清單擴(kuò)散各階段的影響機(jī)制，為權(quán)力清單制度的落地推行提供新的思路。研究表明，權(quán)力清單的擴(kuò)散發(fā)展過程包括自主探索階段、萌生階段、迅速發(fā)展階段、平穩(wěn)發(fā)展階段四個(gè)階段；不同發(fā)展階段表現(xiàn)出不同的擴(kuò)散機(jī)制，權(quán)力擴(kuò)散機(jī)制分為低位勢低機(jī)能、高位勢低機(jī)能、高位勢高機(jī)能三種形式。對比權(quán)力清單制度擴(kuò)散過程與機(jī)制四個(gè)發(fā)展階段后，在權(quán)力清單制度“機(jī)能”中引入公文文種進(jìn)一步細(xì)化權(quán)力清單制度擴(kuò)散的影響機(jī)制，揭示不同耦合度對權(quán)力清單制度擴(kuò)散的影響。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單制度；擴(kuò)散過程；擴(kuò)散機(jī)制

中圖分類號：F29? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2024）01-0152-03

一、文獻(xiàn)回顧與概念提出

公共政策擴(kuò)散通常是指一種創(chuàng)新性的措施由特定的地方或其他區(qū)域時(shí)和空間的傳播，被其他的公共政策主體所接受或在新的地方加以實(shí)施的行為[1]。美國學(xué)者沃克爾開啟了政策擴(kuò)散研究的先例，后來得到美國學(xué)者埃弗雷特·羅杰斯（E.M.Rogers）的發(fā)展，并于2002年在其《創(chuàng)新擴(kuò)散》一書中創(chuàng)造性地提出了政策創(chuàng)新擴(kuò)散的“S形曲線”[2]。此后政策擴(kuò)散理論不斷為實(shí)踐所驗(yàn)證，中國的政策執(zhí)行過程中豐富了政策擴(kuò)散實(shí)踐。國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于影響公共政策擴(kuò)散的因素研究大多集中在四個(gè)層面：個(gè)體層面、組織層面、政治屬性以及環(huán)境因素等展開討論。個(gè)人層面的影響因素，主要涉及個(gè)人特征、知識與行動(dòng)能力三方面；組織層面的主要影響因素大多集中在組織架構(gòu)、文化和能力三個(gè)方面[3]；將政策特性劃分為比較優(yōu)勢、相容性、復(fù)雜性、可觀察性和可適用性等五種，并在此基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)各種特性的政策在擴(kuò)散方向路徑上差異顯著；政策擴(kuò)散同時(shí)受到外部區(qū)域壓力[4]。權(quán)力清單制度作為政府社會(huì)現(xiàn)代化治理的新舉措，豐富公共政策擴(kuò)散理論方法。鄒東升和陳思詩以公共政策擴(kuò)散理論為基礎(chǔ)，通過對比分析31個(gè)省級政府權(quán)力清單政策文本內(nèi)容，從政策時(shí)間、權(quán)力清單擴(kuò)散空間、權(quán)力清單內(nèi)容以及該政策外部擴(kuò)散的方式四個(gè)層面，提出了省級政府的權(quán)力清單外部擴(kuò)散的路徑[5]。通過分析31個(gè)省份權(quán)力清單政策文本，展示權(quán)力清單制度在全國31個(gè)省份的擴(kuò)散情況，但并未對權(quán)力清單政策擴(kuò)散過程中的各種影響因素進(jìn)行探索。

基于王杰和張宇提出的權(quán)力清單制度的制度勢能，我們將公共政策實(shí)施的影響因素分為兩個(gè)主變量：制度位勢和制度機(jī)能。將通過對權(quán)力清單制度在時(shí)間上的擴(kuò)散，展示權(quán)力清單制度在自主探索階段、萌生階段、迅速發(fā)展階段、平穩(wěn)發(fā)展階段四個(gè)階段下制度位勢和制度機(jī)能強(qiáng)弱不同所構(gòu)成的不同權(quán)力清單制度擴(kuò)散過程。最后，通過引入公文文種來實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單制度擴(kuò)散影響因素的細(xì)化。

二、權(quán)力清單制度擴(kuò)散過程

本文基于國務(wù)院、中央各部委以及各省市人民政府等官方網(wǎng)站以及權(quán)力清單政策匯集發(fā)布的求是網(wǎng)、人民網(wǎng)等網(wǎng)站收集政策文本標(biāo)題或文本中含有“權(quán)力清單”的文件，檢索從2005年1月1日至2016年12月31日。通過對“權(quán)力清單”相關(guān)文件的檢索，以探索權(quán)力清單政策擴(kuò)散機(jī)制以及影響因素，并將權(quán)力清單政策建設(shè)發(fā)展的過程劃分為四個(gè)時(shí)期：自主探索階段、萌生階段、迅速發(fā)展階段、平穩(wěn)發(fā)展階段四個(gè)階段。

（一）自主探索階段（2005—2013年）：權(quán)力清單雛形

權(quán)力清單制度是在對權(quán)力的不斷界定，法律法規(guī)的逐步制定和完善的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，為權(quán)力清單制度產(chǎn)生和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)與實(shí)踐依據(jù)[6]。2005年2月，河北省聯(lián)合中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、省監(jiān)察廳聯(lián)合出臺了《關(guān)于開展推進(jìn)行政權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的若干意見》。河北省邯鄲市政府以職權(quán)列舉的形式，開始著手權(quán)力清單制度的試點(diǎn)推行。清理后匯總出的93個(gè)市長職權(quán)，在全市整合出政府職權(quán)2 193個(gè)，保留了367項(xiàng)行政許可事項(xiàng)，這次調(diào)整，邯鄲市將全部政府權(quán)力分類為八級[7]。四川省成都市人民政府辦公廳在2009年印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運(yùn)行工作的意見》。根據(jù)自主探索階段的政策文本（如表1所示），從總體看，該階段的權(quán)力清單制度是在行政權(quán)力規(guī)范、行政權(quán)力責(zé)任制基礎(chǔ)上發(fā)布的，還未真正發(fā)展為權(quán)力清單制度。

（二）萌生階段（2013—2014年）：權(quán)力清單制度探索

在中央層面，2013年11月，“實(shí)現(xiàn)各地各級政府權(quán)力清單制度的加快運(yùn)行和發(fā)展，法律透明權(quán)力運(yùn)行過程”首次在黨的十八屆三中全會(huì)上被明確提出。同時(shí)，黨的十八屆三中全會(huì)提到了權(quán)責(zé)明細(xì)劃分，自此權(quán)力清單制度化開始向全國范圍擴(kuò)散。在2014年10月，在黨的十八屆四中全會(huì)上，進(jìn)一步明確提出“各級各類政府部門整理權(quán)力清單，并且根據(jù)職權(quán)清單，向社會(huì)全部公布政府部門職責(zé)、工作依據(jù)、執(zhí)行市場主體、責(zé)任授權(quán)、監(jiān)管程序、監(jiān)管方法等事宜”，同時(shí)指出各省級政府要在2015年年底實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單公示，以及縣級政府在2016年年底時(shí)完成權(quán)力清單公示。在地方層面，2013年浙江省啟動(dòng)了“三張清單一張網(wǎng)”建設(shè)；2014年，全國第一個(gè)縣級政府浙江富陽市正式公布了權(quán)力清單；同年，武漢市發(fā)布市級職權(quán)清單；2014年12月2日，廣東省發(fā)布縱向職權(quán)清單。截至2014年年底權(quán)力清單僅實(shí)現(xiàn)浙江、江蘇、安徽、廣東、山東、遼寧、吉林七省公布。

（三）迅速發(fā)展階段（2014—2015年）：中央、地方共同推動(dòng)期

權(quán)力清單政策的建設(shè)性不斷被試點(diǎn)地區(qū)以及先行省份實(shí)證，權(quán)力清單制度的認(rèn)可者不斷增多，迅速擴(kuò)散到29個(gè)省級政府。公文文件的建議成為中央政府推動(dòng)權(quán)力清單制度擴(kuò)散的有力手段。2015年中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》指出，一部分地區(qū)也在實(shí)施權(quán)利清單和相應(yīng)責(zé)任清單等方面開展了有益嘗試，取得了積極進(jìn)展。為了全面推動(dòng)這項(xiàng)工作展開，在要求、任務(wù)以及組織實(shí)施三個(gè)層面提出了方向意見。隨后北京市出臺《北京市政府部門行政強(qiáng)制等權(quán)力清單》，公布了除本市政府45個(gè)部門2 428項(xiàng)職權(quán)外的其他22個(gè)省級政府公布相關(guān)權(quán)力清單。在中央權(quán)力清單文件的大方向指導(dǎo)下以及地方省級政府的踐行推動(dòng)下，權(quán)力清單制度擴(kuò)散實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展。

（四）平穩(wěn)發(fā)展階段：權(quán)力清單制度擴(kuò)散收尾期

在中央與地方的雙重推動(dòng)下，權(quán)力清單制度實(shí)現(xiàn)快點(diǎn)發(fā)展，截至2015年年底只有西藏與新疆還未實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單公布，權(quán)力清單制度擴(kuò)散進(jìn)入收尾期。2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》進(jìn)一步為各級政府在權(quán)利清單的決策、實(shí)施、結(jié)果公開等多個(gè)方面的發(fā)展提供有力的指導(dǎo)。2016年新疆印發(fā)《關(guān)于公布自治區(qū)本級政府部門行政權(quán)力清單和責(zé)任清單的通知》（新政辦發(fā)〔2016〕114號）；2016年新疆和西藏自治區(qū)職權(quán)清單的發(fā)布標(biāo)志著職權(quán)清單制度完成省級層面的拓展。

三、權(quán)力清單制度擴(kuò)散機(jī)制

（一）自主探索階段：低位勢低機(jī)能

根據(jù)上文對權(quán)力清單制度自主探索階段的分析和中央以及先行試點(diǎn)省級政府關(guān)于權(quán)力清單政策文本的分析不同，公文文種本身除有不同法定限度，該階段制度“位勢”主要停留在省級層次。權(quán)力清單制度的探索僅停留在個(gè)別省級政府試點(diǎn)工作，在頂層設(shè)計(jì)統(tǒng)一安排下即加速度（g）不變的情況下，不同層級本身帶有不同的位勢（h），同時(shí)不同位階發(fā)布的公文文種本身就有不同法定限度以及約束范圍（m）。權(quán)力清單自主探索階段，省級“位勢”相比中央“位勢”要小，在僅有省級位勢（h）以及省級位階出臺的權(quán)力清單政策（m）下，權(quán)力清單制完成了在中國部分試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)在河北和四川省的擴(kuò)散。該階段權(quán)力清單制度出現(xiàn)低位勢低機(jī)能的情況。

（二）萌生階段：高位勢低機(jī)能

2013年黨的十八屆三中全會(huì)審定并通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），明確指出要“推行權(quán)力清單制度在地方各級政府及其工作部門的開展，依法實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行程序的公開”。黨的十八屆四中全會(huì)決議進(jìn)一步指出：“實(shí)現(xiàn)各級政府部門的職權(quán)清單制度，切實(shí)減少政府部門職權(quán)設(shè)租的地租空間”。通過權(quán)力清單對權(quán)利的具體實(shí)施范圍進(jìn)行有效控制，將各類行政機(jī)構(gòu)及各個(gè)部門權(quán)力的具體類型、行使方式、適用范圍、執(zhí)行邊界等梳理統(tǒng)計(jì)，建立權(quán)力清單，以清晰劃分權(quán)力的邊界[1]。兩次全會(huì)的召開加速了權(quán)力清單的落實(shí)實(shí)施，權(quán)力清單制度的勢能表現(xiàn)為高位勢。制度位勢與制度勢能呈現(xiàn)正相關(guān)趨勢，制度位勢越大，制度勢能越大，但該階段僅有七個(gè)省份實(shí)現(xiàn)了權(quán)力清單公示，并不符合制度位勢越大，制度勢能越大的趨勢。這是因?yàn)橐环矫骐m然權(quán)力清單制度已經(jīng)出現(xiàn)試點(diǎn)地區(qū)，但各省市權(quán)力清單清理與公示牽扯許多利益關(guān)系。另一方面兩次全會(huì)后并沒有相關(guān)指導(dǎo)意見出臺來細(xì)化權(quán)力清單制度，公文文種也會(huì)對權(quán)力清單的制度機(jī)能產(chǎn)生影響。在此背景下，權(quán)力清單制度的制度機(jī)能低。在高位勢低機(jī)能推動(dòng)下截至2014年年底僅有七個(gè)省級政府實(shí)現(xiàn)了權(quán)力清單公示。

（三）快速發(fā)展階段：高位勢高機(jī)能

2014—2015年，浙江、江蘇、安徽、廣東、山東、遼寧、吉林七省公布權(quán)力清單極大推動(dòng)了其他各省級政府在權(quán)力清單制度上的建設(shè)步伐。在此基礎(chǔ)上，2015年中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》。相比萌生階段，政策出臺位階為中辦、國辦，同時(shí)出臺的文件更加有針對性。針對權(quán)力清單制度明確國家指導(dǎo)意見，為接下來各省級政府權(quán)力清單制度建設(shè)指明了方向。

（四）平穩(wěn)增長階段：高位勢低機(jī)能

2015—2016年在中央權(quán)力清單制度建設(shè)的指導(dǎo)下，全國29個(gè)省級政府實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單公示。2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的若干意見》提出指導(dǎo)建議。該階段權(quán)力清單制度的制度位勢仍然處于高位勢階段，但該階段僅剩兩個(gè)省未實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單公示。在權(quán)力清單制度公示省份總量一定的情況下，權(quán)力清單的制度機(jī)能，即各級政府為推動(dòng)權(quán)力清單制度實(shí)施的政策相對發(fā)展空間已經(jīng)不大，相對于29個(gè)省份出發(fā)的相關(guān)政策，2個(gè)省份的相關(guān)出臺政策明顯不及，這使得權(quán)力清單制度機(jī)能相比其他擴(kuò)散階段較低。

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