□ 嘉善縣自然資源和規(guī)劃局工業(yè)項目分期建設(shè)管控技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)研組

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，企業(yè)在拿地后存在分期辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可、分期施工等訴求。但《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)法律法規(guī)都暫未對項目分期建設(shè)作出具體管控要求。在土地管理方面，分期建設(shè)有可能導(dǎo)致未建設(shè)的部分土地被短期閑置，造成隱形浪費。為促進土地節(jié)約集約高效利用，嘉善縣自然資源和規(guī)劃局組建課題組，對嘉善縣歷史工業(yè)項目分期建設(shè)開發(fā)建設(shè)情況進行調(diào)研，探索研究工業(yè)項目分期建設(shè)管控規(guī)則并提出合理的建議。

一、調(diào)研背景

現(xiàn)行的法律法規(guī)中，僅在2022年出臺的《浙江省城鎮(zhèn)建設(shè)工程竣工規(guī)劃核實辦法》第四條中對分期建設(shè)有過相關(guān)限制。而在工業(yè)項目拿地時簽訂的《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》中，嘉善縣也僅有對工業(yè)項目按期開竣工的時間約定，未對項目分期建設(shè)提出明確意見。2023年8月，浙江省自然資源廳發(fā)布了《浙江省自然資源廳關(guān)于全面推進規(guī)劃用地“多驗合一”改革的通知》，僅要求在最后一期時進行規(guī)劃與土地的聯(lián)合驗收，規(guī)劃與土地在前期融合度并不密切。

為深入貫徹落實省委部署的三個“一號工程”，以高效土地利用推進營商環(huán)境優(yōu)化提升“一號改革工程”，賦能嘉善“雙示范”奮進新征程，嘉善縣自然資源和規(guī)劃局通過調(diào)研嘉善縣歷史工業(yè)用地開發(fā)建設(shè)的情況，深入探索工業(yè)項目分期與加快土地開發(fā)利用之間的關(guān)系，形成切實有效的規(guī)章制度，規(guī)范化管理項目分期建設(shè)，促進項目早開工、早投產(chǎn)、早見效。

本次調(diào)研通過資料整理、數(shù)據(jù)分析、實地走訪、問卷調(diào)查、座談研究等方式，以周為時間單位，不斷縱深推進調(diào)研進度，每周形成階段性成果小結(jié)提升，做到“計劃詳實、調(diào)研真實、成果務(wù)實”。調(diào)研對象為縣工業(yè)代表企業(yè)及工業(yè)園區(qū)相關(guān)責(zé)任主體，縣經(jīng)信、建設(shè)、土地儲備等相關(guān)部門及科室等。

二、工業(yè)項目分期建設(shè)現(xiàn)狀分析

為確保數(shù)據(jù)全面性、真實性、有效性，本次調(diào)研，選取了嘉善縣自2013—2020年八年間新出讓的工業(yè)項目，剔除了3 畝以下的邊角料用地、非標(biāo)準(zhǔn)地，同時剔除了因政策或規(guī)劃調(diào)整未開工、未竣工或被收回的土地，保證項目出讓合同內(nèi)約定的竣工時間均已到期，項目具有從土地供應(yīng)到竣工驗收的全生命完整周期，具有較好的研究價值。

（一）分期建設(shè)數(shù)據(jù)研判

通過篩選分析得知，這八年間嘉善新出讓工業(yè)項目共380 宗（同步建設(shè)的按一宗項目計算），并根據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)以下特點。

▲圖1 嘉善縣土地供應(yīng)面積分布數(shù)量表

1.土地供應(yīng)面積分布情況

以土地供應(yīng)面積為分類依據(jù)，可得10～20 畝的項目最多，占28%；50～60 畝的最少，僅占5%?？梢钥吹焦I(yè)項目近半數(shù)都小于20 畝。

2.分期建設(shè)情況

以項目分期數(shù)為分類依據(jù)，發(fā)現(xiàn)未分期建設(shè)項目275 個，項目數(shù)占比72%；分期項目數(shù)105 個，項目數(shù)占比28%。因此，僅有3 成項目會選擇分期建設(shè)。

而對于105個選擇分期的項目，分析可得分二期項目69 個，分三期項目23 個，分三期以上項目13 個。分期項目大概率還是會以分二期建設(shè)為主。

3. 土地面積與分期建設(shè)的關(guān)系

通過數(shù)據(jù)整理發(fā)現(xiàn)，不分期建設(shè)的275 個項目，總面積為6759 畝，平均面積為25 畝，面積中位數(shù)為16畝。分析可得，土地面積在60 畝以下的項目有262 個，數(shù)量占未分期建設(shè)總項目的95%；60 畝以下的項目一般不會分期，土地開發(fā)利用具有整體性，開竣工違約風(fēng)險相對較低。

分期建設(shè)的105 個項目，總面積為6512 畝，平均面積為62 畝，面積中位數(shù)為35 畝。分析可得，當(dāng)土地面積超過60 畝后，項目更傾向于分期建設(shè)。

觀察分期占比趨勢線，同樣可見土地面積超60 畝后，分期占比趨勢陡然升高。綜上，可將60 畝作為項目分期建設(shè)的警戒值：60 畝以下，項目分期意愿不高；60 畝以上，項目分期的概率就達到66%，需要引起關(guān)注。

4.分期建設(shè)與竣工違約的關(guān)系

以是否出讓合同竣工時限超期違約為分類依據(jù)，可得正常項目362個，違約項目18 個。362 個正常項目中分期建設(shè)的項目95 個，分期概率為28%；18 個違約項目中分期建設(shè)的項目10 個，分期概率上升為55%。項目分期建設(shè)，相較于整體建設(shè)，更易造成違約。

5. 首期建設(shè)規(guī)模與竣工違約的關(guān)系

調(diào)研小組通過將項目首期建設(shè)的容積率（首期開發(fā)強度），與出讓合同約定的容積率下限的比值，類比為衡量人體胖瘦程度的BMI 指數(shù)，作為企業(yè)建設(shè)周期是否健康的參考評判標(biāo)準(zhǔn)。

經(jīng)分析可得，分期建設(shè)的正常項目95 個，首期建設(shè)平均容積率占比為133%。分期建設(shè)的違約項目10 個，首期建設(shè)平均容積率占比為51.8%。

明顯看到，發(fā)生竣工違約行為的企業(yè)，首期建設(shè)規(guī)模明顯較小，容積率僅能達到合同約定的一半，可將其視為前期預(yù)警。

（二）分期建設(shè)現(xiàn)狀分析

調(diào)研小組根據(jù)數(shù)據(jù)展現(xiàn)的各種問題，選取了三個方面的典型案例，并進行針對性實地走訪調(diào)研。

1.針對規(guī)劃核實已完成，土地驗收不達標(biāo)的情況

甲公司，2018年獲得12 畝的工業(yè)用地進行開發(fā)建設(shè)，合同約定2021年5月前竣工，目前企業(yè)實體建筑已建成，規(guī)劃核實已完成，但遲遲未進行土地核驗，已處于竣工違約狀態(tài)。

▲圖2 嘉善縣分期項目數(shù)量占比趨勢圖

2023年9月，調(diào)研小組赴現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)，企業(yè)實體建筑已建成但無法竣工驗收，原因在于企業(yè)申請辦理工規(guī)證時，設(shè)計方案僅考慮了規(guī)劃條件要求的“容積率不大于1.2”，未考慮出讓合同內(nèi)還存在對容積率下限“不低于1”的要求，導(dǎo)致初建成建筑容積率僅為0.8，雖然滿足規(guī)劃但未滿足土地驗收的要求，項目驗收頻頻擱置。

目前企業(yè)表示該項目想盡快投入使用，發(fā)揮經(jīng)濟價值。現(xiàn)計劃在周邊擴建二期建筑，滿足容積率下限的土地指標(biāo)要求，但改建方案施工周期及加固措施更加難以實施。

調(diào)研小組認(rèn)為在建設(shè)工程規(guī)劃許可證圖審階段，應(yīng)該引入考量出讓合同的各指標(biāo)要求，在前期就指導(dǎo)、提醒企業(yè)注意建設(shè)指標(biāo)約束，避免企業(yè)開工后、甚至項目建成才發(fā)現(xiàn)問題，導(dǎo)致拆除、改建成本巨大。

2.針對分期規(guī)模較多、首期建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低，竣工可能違約的情形

乙公司于2022年取得58.5 畝的工業(yè)用地進行開發(fā)建設(shè)，合同約定2022年12月前開工，2024年12月前竣工。企業(yè)計劃對該宗地分三期建設(shè)，于2022年12月辦理一期的建設(shè)項目工程規(guī)劃許可證，建筑面積約2.4 萬平方米，容積率為0.61，與出讓合同約定的容積率下限2.0 相比，僅占比30.6%。實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，整宗地除圈建圍墻、建設(shè)臨時工作棚房外，并無實質(zhì)性動土開發(fā)。從形式上看，該企業(yè)已取得施工許可，不存在開工違約；但以竣工約定時間來看，僅剩余1年半時間，極易造成竣工違約。

與企業(yè)座談溝通后得知，由于國際形勢變化，工廠訂單數(shù)驟降，企業(yè)原先的廠區(qū)已經(jīng)可以完成現(xiàn)有的訂單生產(chǎn)任務(wù)，故暫緩了該宗地的新建生產(chǎn)廠房項目。企業(yè)表示，已將二期建設(shè)的總平面圖等初步完成后，將繼續(xù)報送推進二期建設(shè)。

調(diào)研小組發(fā)現(xiàn)，存在企業(yè)為了規(guī)避開工責(zé)任，先行辦理小面積的建設(shè)工程規(guī)劃許可證（以下簡稱“工規(guī)證”）開展施工，形成形式上開工、實際上閑置的土地開發(fā)利用風(fēng)險，與分期多、首期開工規(guī)模小的項目，違約概率高的數(shù)據(jù)分析模型吻合。

3.針對投資周期長、超規(guī)模建設(shè)，反而影響土地竣工驗收的情形

丙公司于2019年取得約60 畝的土地，合同約定2019年5月前開工、2021年5月前竣工。企業(yè)已辦理三期工程證，竣工已經(jīng)違約。數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，企業(yè)第一期建設(shè)的容積率為0.99，容積率占比達76%；二期建成后容積率達1.39，容積率占比達106%，已經(jīng)滿足了合同約定的容積率下限要求。但是按照浙江省“多驗合一”文件規(guī)定，需在最后一期進行規(guī)劃核實時一并辦理土地核驗。項目建設(shè)雖已滿足規(guī)劃要求，但仍存在空地未開發(fā)建設(shè)，故無法土地驗收，完成竣工認(rèn)定。

在與企業(yè)座談溝通中，企業(yè)反饋，若不進行三期廠房建設(shè)，按照停車位或綠化進行設(shè)計，減少投資規(guī)模，反而可以在二期驗收時就可滿足土地驗收要求，不會造成竣工違約。企業(yè)加大投資強度提前建設(shè)，反而導(dǎo)致了整個項目無法土地驗收，造成了違約責(zé)任，變成了“多造多錯”。調(diào)研小組認(rèn)為企業(yè)的訴求確實有一定的合理性。

三、相關(guān)問題及建議

（一）分期建設(shè)存在的問題

根據(jù)數(shù)據(jù)分析與調(diào)研成果，調(diào)研小組認(rèn)為嘉善縣工業(yè)項目分期管控主要存在以下問題。

1.工程審批缺乏融合

目前工程建設(shè)方面，規(guī)劃與土地的融合缺乏前期交叉。項目開工前，核發(fā)工規(guī)證，主要依據(jù)的是控規(guī)及規(guī)劃條件，出讓合同不作為法定審查要素，合同約定的容積率下限、開竣工時限要求等土地約束也就疏于審查。項目能夠通過設(shè)計圖審，卻可能會因疏忽了土地指標(biāo)的限制，在竣工環(huán)節(jié)耗費較高的經(jīng)濟、時間成本予以修正。

2.分期建設(shè)缺乏指引

分期建設(shè)僅有“項目分期原則上不超過三期”的約定，缺乏操作細(xì)則指引。對健康的項目來說，在拿地后幾十年的生命周期里，勢必會根據(jù)市場變化、技改創(chuàng)新需要，持續(xù)開展建設(shè)行為。新拿地的企業(yè)，也可以局部小面積開工來規(guī)避開工違約問題，將自身問題拖延至幾年后的土地竣工階段再暴露，導(dǎo)致問題解決難度增大，土地空閑擱置周期較長。

3.驗收政策缺乏連貫

目前政策規(guī)定：“在最后一期時再進行規(guī)劃與土地的聯(lián)合驗收”，導(dǎo)致分三期建設(shè)的項目，第二期建成時就達到了合同約定的土地指標(biāo)要求。但必須完成全部建設(shè)才能進行土地核驗、不動產(chǎn)登記。這便限制了企業(yè)提前辦理不動產(chǎn)證及抵押融資等行為，澆滅了建設(shè)熱情，甚至導(dǎo)致竣工違約發(fā)生。考核標(biāo)準(zhǔn)從“又好又快”變回了“快”字優(yōu)先，企業(yè)“少造無過、多造多錯”，違背了土地節(jié)約集約利用的初衷。

▲浙江省首批國際產(chǎn)業(yè)合作園之一——嘉善“浙江中荷（嘉善）產(chǎn)業(yè)合作園”

（二）分期建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的建議

為進一步融合規(guī)劃審批和土地管理，應(yīng)研究細(xì)化建設(shè)工程規(guī)劃許可分期實施的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，強化合同履約的前期介入，具體建議如下。

1.引入合同約定指標(biāo)管控分期標(biāo)準(zhǔn)

對新拿地的工業(yè)項目，不分期建設(shè)的，其首次辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可的規(guī)模應(yīng)達到合同下限要求。分期建設(shè)的，在首次辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可時，也需按照原則不超過三期的標(biāo)準(zhǔn)，提出總的建設(shè)時序，建設(shè)時序必須合理，且總的建設(shè)規(guī)模必須達到合同中約定的容積率下限指標(biāo)。而對于20 畝以下的地塊，考慮到本身項目面積較小，開發(fā)難度較低，除特殊情況外，不建議其分期建設(shè)。

2.合理設(shè)置首期建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，全過程管控分期進度

為進一步加快土地利用節(jié)奏，避免土地閑置浪費，防止企業(yè)利用分期漏洞規(guī)避開工違約責(zé)任，對分期建設(shè)的新拿地工業(yè)項目，合理設(shè)置首期建設(shè)規(guī)模（如類似桐柏縣規(guī)定首期建設(shè)規(guī)模原則上不得低于總建筑面積的60%；包頭市規(guī)定每期建筑規(guī)模不少于總建筑規(guī)模的三分之一等）。同時建立大數(shù)據(jù)預(yù)警機制，根據(jù)開工時間與建設(shè)規(guī)模之間的數(shù)據(jù)模型，建立一套合理、及時、主動提醒的預(yù)警機制，對開工規(guī)模較小、施工較緩的企業(yè)，自動預(yù)警并加強事中監(jiān)管，避免將合同履約問題拖延至建設(shè)后期。

3.改進驗收規(guī)則管控分期建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

為鼓勵加大投資力度，從企業(yè)實際出發(fā)，建議將規(guī)劃與土地的合并驗收從“最后一期”提前到“達到合同下限后的最后一期”。在合同下限達到后，即完成合并驗收并核發(fā)不動產(chǎn)權(quán)利證書。對企業(yè)首次合并驗收后持續(xù)的建設(shè)需要，按照技改提升、擴建改造、轉(zhuǎn)型升級等原則，不受分期管控的限制，可直接進行規(guī)劃許可、核實及不動產(chǎn)登記，不再進行土地核驗。以政策扶持打消企業(yè)顧慮，放開驗收束縛，營造良好營商環(huán)境，助力打造長三角營商環(huán)境最優(yōu)縣。

4.加強部門聯(lián)動科學(xué)管控分期建設(shè)

應(yīng)加強與商務(wù)、經(jīng)信、發(fā)改、住建等部門的業(yè)務(wù)協(xié)同，建立科學(xué)高效的審批機制。如若能夠做到在招商環(huán)節(jié)與企業(yè)洽談時即確定分期，或在發(fā)改立項階段即厘清項目分期建設(shè)情況，將有助于靠前發(fā)現(xiàn)隱患，提前解決問題，將工業(yè)項目分期建設(shè)的內(nèi)容進行會議聯(lián)審、事前審批、規(guī)范管控，形成合理方案，加速項目落地投產(chǎn)。同時，政府招商引資要加強審查，明確區(qū)域發(fā)展的切實需要，不能脫離當(dāng)?shù)匕l(fā)展實際，不要盲目“貪大求洋”；在后續(xù)的開發(fā)建設(shè)中，需要和投資方繼續(xù)保持溝通，定期參觀、審查和更新項目的進度和績效。

四、結(jié)語

為研判嘉善縣工業(yè)項目分期建設(shè)情況，設(shè)立合理管控規(guī)則對分期建設(shè)加以規(guī)范，提高土地節(jié)約集約利用效率，開展了本次調(diào)查研究。通過數(shù)據(jù)分析、實地調(diào)研等，以首期容積率占比等數(shù)據(jù)為線索，發(fā)現(xiàn)存在規(guī)劃與土地審批融合程度低、分期細(xì)則缺失、驗收規(guī)則不靈活等問題。根據(jù)實際情況，提出規(guī)劃許可階段需考慮土地要素，約束首期建設(shè)規(guī)模，改進驗收規(guī)則等建議，為嘉善縣工業(yè)項目分期建設(shè)管控規(guī)則的設(shè)立、完善提供思路。