張書(shū)維,汪 彥,秦梟童

(中山大學(xué) 中國(guó)公共管理研究中心/政治與公共事務(wù)管理學(xué)院,廣東 廣州 510275)

一、引言

近年來(lái),行為洞見(jiàn)應(yīng)用于公共管理及公共政策的研究顯著增加,學(xué)界及實(shí)務(wù)界借助行為視角探析公共管理現(xiàn)象,運(yùn)用行為洞見(jiàn)設(shè)計(jì)公共政策工具,催生出行為公共管理(behavioral public administration)和行為公共政策(behavioral public policy)兩個(gè)新興領(lǐng)域[1-4]。行為公共管理將來(lái)自心理學(xué)和行為科學(xué)的相關(guān)認(rèn)識(shí)融入公共管理研究,以微觀視角描述、分析、預(yù)測(cè)和引導(dǎo)公共管理情境下個(gè)體或群體的心理與行為規(guī)律,主要關(guān)注政民互動(dòng)中公民的感知與態(tài)度,公共部門(mén)組織行為、公共決策心理等研究議題[2][5-6]。行為公共政策主要關(guān)注干預(yù)措施的設(shè)計(jì),強(qiáng)調(diào)行為研究理念在政策干預(yù)中的作用,利用有關(guān)行為科學(xué)的見(jiàn)解為公共政策的決策過(guò)程提供信息和方案[4][7]。行為公共政策為改善可持續(xù)發(fā)展、公共衛(wèi)生、公眾教育、政務(wù)媒體等公共部門(mén)重要領(lǐng)域的舉措提供助力[8-11],在化解“致廣大有余而盡精微不足”的公共管理固有研究困境、實(shí)現(xiàn)“以小撥大”的政策目標(biāo)上發(fā)揮獨(dú)特貢獻(xiàn)[5][ 12-13]。

隨著公共事務(wù)的復(fù)雜性日益加劇和公民社會(huì)的不斷發(fā)展,政府職能和行政模式發(fā)生轉(zhuǎn)變,公共管理逐步從傳統(tǒng)管理范式更新至公共治理范式。治理成為詮釋這一時(shí)代趨勢(shì)的政治主流話語(yǔ)[14]。在此進(jìn)程中,也出現(xiàn)了公共治理模式的“行為轉(zhuǎn)向”,即“行為治理”(behavioral governance):通過(guò)關(guān)注個(gè)體和群體的行為心理和反應(yīng)認(rèn)知,聚焦治理過(guò)程中與行為相關(guān)的問(wèn)題,分析個(gè)體的心理機(jī)制如何影響其行為和行為互動(dòng),幫助政府更好地治理社會(huì)事務(wù),實(shí)現(xiàn)政治愿景[1][ 15-16]。行為治理是行為公共管理在治理場(chǎng)域的應(yīng)用,并吸收了行為公共政策的兩大工具:“助推”和“助力”[17]。然而,本文認(rèn)為以往研究對(duì)行為治理的零星探討仍然囿于公共管理或公共政策的范式框架,如在研究中多習(xí)慣采用政府主導(dǎo)公共管理活動(dòng)的視角而未充分考慮公共治理理念所強(qiáng)調(diào)的多元主體角色,沒(méi)有真正在行為層面達(dá)成公共治理與公共管理或公共政策的分野。同時(shí),現(xiàn)有以行為科學(xué)理論為基礎(chǔ)的相關(guān)研究少有涉及通過(guò)制度安排和環(huán)境改善聯(lián)動(dòng)個(gè)體行為來(lái)改變治理?xiàng)l件。因此,當(dāng)前的行為治理研究與“治理”本身的關(guān)聯(lián)不夠密切,也未能借助這一新提法有效回應(yīng)行為公共管理和行為公共政策持續(xù)面臨的質(zhì)疑和批評(píng)。

因此,本文結(jié)合公共治理范式,首先賦予行為治理更加精準(zhǔn)的界定,隨后從多元互動(dòng)主體、環(huán)境行為關(guān)系兩個(gè)方面詳細(xì)闡釋行為治理的核心研究?jī)?nèi)容,之后從實(shí)踐角度提出行為治理的工具組合路徑,最后總結(jié)行為治理與傳統(tǒng)治理、行為治理與行為公共管理和行為公共政策的區(qū)別,強(qiáng)調(diào)行為治理對(duì)公共事務(wù)治理實(shí)踐的作用與價(jià)值。本文將成為系統(tǒng)論述行為治理的首篇(中文)文章。

二、行為治理的概念內(nèi)涵

對(duì)“行為治理”的解釋可以溯源至斯特拉斯堡(Stra?heim)和科林斯(Korinek)基于歐洲國(guó)家現(xiàn)實(shí)展開(kāi)的分析。兩位學(xué)者將行為治理表述為“通過(guò)關(guān)注個(gè)體和集體的心理和認(rèn)知行為機(jī)制,來(lái)了解、設(shè)計(jì)或?qū)嵤┑拿恳环N治理模式”,并指出行為治理通?；趦蓚€(gè)核心見(jiàn)解:其一,當(dāng)面臨復(fù)雜或模糊的情況時(shí),個(gè)體行為往往受到自身啟發(fā)式思維和認(rèn)知偏差的影響,采用心理捷徑解決問(wèn)題;其二,處于決策環(huán)境中的選擇架構(gòu)無(wú)處不在,不可避免地影響著個(gè)體的決策[15]。與此同時(shí),他們剖析行為治理獲得合法化的過(guò)程,認(rèn)為行為治理的興起并非源于對(duì)有限理性行為模型的理論思考,而是形成于通過(guò)強(qiáng)調(diào)選擇架構(gòu)、運(yùn)用研究證據(jù)和模擬決策行為模式來(lái)培養(yǎng)“政治—認(rèn)知權(quán)威”,及將行為科學(xué)知識(shí)應(yīng)用于實(shí)現(xiàn)特定政治愿景,助推公民增進(jìn)個(gè)體和集體利益的實(shí)踐過(guò)程[16]。

隨著行為公共管理和行為公共政策各自的快速發(fā)展,有學(xué)者試圖將行為治理視為促進(jìn)這兩個(gè)子領(lǐng)域直接對(duì)話的場(chǎng)域,基于這兩者的內(nèi)在關(guān)系來(lái)界定行為治理:“關(guān)注政策決策者、政策執(zhí)行者和目標(biāo)人群對(duì)公共政策的形成和反應(yīng)的認(rèn)知和決策過(guò)程,以及分析這些過(guò)程對(duì)個(gè)體和群體行為的影響”[1]635,并指出行為公共管理學(xué)為行為治理提供理論基礎(chǔ),行為公共政策為行為治理打造實(shí)踐路徑[18]。這些對(duì)行為治理概念的初始探討將行為科學(xué)的分析視角帶入治理視域,加快了公共治理理論的“行為轉(zhuǎn)向”。然而,盡管上述概念冠以“行為治理”之名,但其與公共治理本身的關(guān)聯(lián)性似乎較弱:行為治理的“行為”色彩得到有力強(qiáng)調(diào),“治理”內(nèi)涵卻未被充分凸顯。

治理理論興起于對(duì)傳統(tǒng)公共行政和新公共管理的理論批判和范式重構(gòu),試圖解答如何更好地協(xié)調(diào)多元主體之間有效互動(dòng)的核心問(wèn)題[19]。公共治理范式認(rèn)為政府不是唯一的權(quán)力主體,因此研究者不僅關(guān)注政府如何創(chuàng)造公共價(jià)值,還關(guān)注如何讓公眾等其他主體參與公共價(jià)值共創(chuàng)[20-21]。治理過(guò)程不是由政府主導(dǎo),而是強(qiáng)調(diào)多元主體的參與和互動(dòng)的權(quán)力向度[22-23]。此外,日益增長(zhǎng)的復(fù)雜社會(huì)事務(wù)需要高質(zhì)量的公共治理,實(shí)現(xiàn)良好運(yùn)作的公共治理即“善治”(good governance)愈發(fā)受到重視[24]。善治高度依賴(lài)于具體的社會(huì)文化和政治背景,沒(méi)有統(tǒng)一的操作藍(lán)圖,也不能簡(jiǎn)單遵循其他文化或社會(huì)背景下的解釋和標(biāo)準(zhǔn)[25]。顯然,當(dāng)前行為治理相關(guān)研究并未涉及這些內(nèi)容。鑒于此,本文將行為科學(xué)的核心洞見(jiàn)融入公共治理,重申公共治理的核心思想,對(duì)“行為治理”進(jìn)行如下定義:行為治理是將行為科學(xué)洞見(jiàn)應(yīng)用于公共治理場(chǎng)域,為解決治理難題而發(fā)展出的治理新模式。具體而言,行為治理以“行為”作為研究視角,借鑒行為科學(xué)相關(guān)的理論和應(yīng)用,在理解主體認(rèn)知過(guò)程和決策心理的基礎(chǔ)上,預(yù)測(cè)和引導(dǎo)公共治理過(guò)程中的多元主體行為,并透視主體互動(dòng)關(guān)系的微觀元素特征。同時(shí),行為治理以“治理”作為研究主題,關(guān)注治理主體互動(dòng)和環(huán)境—行為關(guān)系等公共治理的核心議題,破解基層治理的痛點(diǎn)和難點(diǎn),深入剖析不同主體的動(dòng)機(jī)、態(tài)度、意愿和行為,精準(zhǔn)利用不同主體差異性特點(diǎn),充分釋放主體參與活力,通過(guò)對(duì)這些微觀過(guò)程的分析,為公共治理范式提供更多理論支持和治理指南。

三、行為治理的研究?jī)?nèi)容

在分析“行為治理”的研究?jī)?nèi)容之前,有必要明確“行為治理”與“行為的治理”(governance of behaviors)的區(qū)別。從霍爾斯沃思(Hallsworth)對(duì)“行為科學(xué)”(behavioral science)與“行為的科學(xué)”(the behavioral sciences)的辨析中獲得啟發(fā)[26],本文關(guān)注的“行為治理”是指將行為科學(xué)的見(jiàn)解融入公共治理,通過(guò)關(guān)注治理主體的認(rèn)知機(jī)制和行為機(jī)理,從微觀的行為視角推動(dòng)公共領(lǐng)域的“善治”。而“行為的治理”存在于多學(xué)科,主要表現(xiàn)在以行為作為研究切口來(lái)探討各種治理模式,其中以公司治理[27-28]和建筑規(guī)劃治理[29]為主,這些實(shí)際與行為治理無(wú)關(guān)的治理議題并非本文涉獵范疇。

(一)行為治理視角下的多元互動(dòng)主體

不同于傳統(tǒng)公管理論將以政府為代表的公共部門(mén)作為核心的行動(dòng)主體,治理理論認(rèn)為國(guó)家與社會(huì)、公共部門(mén)與私人部門(mén)的界限已模糊不清,任何行使權(quán)力得到公民認(rèn)可的行為主體都可以成為公共治理的權(quán)力中心,承擔(dān)治理行動(dòng)[23]。因此,借鑒里瑟(Risse)對(duì)公共治理主體的分類(lèi)[30],本文區(qū)分國(guó)家行為主體(state actors)和非國(guó)家行為主體(non-state actors),其中國(guó)家行為主體主要指政府主體,非國(guó)家行為主體涉及公民和組織(包括營(yíng)利組織與非營(yíng)利組織)。根據(jù)以上分類(lèi),本文將行為治理主體分為政府、公民、組織三類(lèi),從微觀視角關(guān)注其在互動(dòng)過(guò)程中的認(rèn)知規(guī)律如何影響反應(yīng)和行為。具體而言,分析政府主體的認(rèn)知偏差如何影響其對(duì)政策方案的設(shè)計(jì)與決策,以及在政策執(zhí)行過(guò)程中與公民和組織的互動(dòng);思考公民在接受和體驗(yàn)政策輸入的同時(shí),如何為政府和組織的干預(yù)提供反饋,利用公民的經(jīng)驗(yàn)和智慧優(yōu)化行為干預(yù)措施,提高公民在行為治理中的參與度和影響力;探討組織主體如何被一系列基于行為洞見(jiàn)的干預(yù)措施所影響,以及如何發(fā)揮自身獨(dú)特作用去洞察公民偏好,引導(dǎo)公民行為,為解決治理難題提供經(jīng)驗(yàn)。隨后,本文進(jìn)一步聚焦治理主體互動(dòng)關(guān)系的元素特征,分析行為治理對(duì)培塑良性互動(dòng)關(guān)系的價(jià)值。

1.政府主體

盡管公共治理強(qiáng)調(diào)多元主體共同承擔(dān)公共事務(wù)治理的責(zé)任,但政府始終是關(guān)鍵的行動(dòng)主體,不僅能有效調(diào)整治理結(jié)構(gòu)以適應(yīng)新的要求,而且有能力支配其他行動(dòng)主體無(wú)法享有的重要權(quán)力和資源,在兼顧相互沖突的利益和確定治理優(yōu)先級(jí)方面的優(yōu)勢(shì)尤為明顯[31]。政府公職人員是政府行為主體,在公共治理的主體互動(dòng)中,其個(gè)體認(rèn)知特征影響著政策的決策和執(zhí)行。

根據(jù)間斷均衡理論(punctuated equilibrium theory),政策變遷長(zhǎng)期保持穩(wěn)定和停滯狀態(tài),部分原因是在政策議程設(shè)置階段,核心決策者排斥或拒絕對(duì)變革必要性的認(rèn)知,即產(chǎn)生認(rèn)知摩擦(cognitive friction)[32-33]。當(dāng)問(wèn)題被界定并進(jìn)入政策議程時(shí),決策者對(duì)待任務(wù)信息的選擇性處理方式[34]、政治議程與決策者注意力之間的聯(lián)系[35]以及不同敘事框架對(duì)決策者信息理解的干預(yù)[36]都已經(jīng)被證實(shí)會(huì)影響政策議程的變化。同樣,進(jìn)入政策制定與采納階段,政策信息來(lái)源和呈現(xiàn)方式、決策者的認(rèn)知偏好和對(duì)所接收信息的解讀都可能深刻影響決策者對(duì)政策方案的考慮[37]。公共政策制定的機(jī)會(huì)成本忽視現(xiàn)象,同樣源于個(gè)體對(duì)替代方案的關(guān)注程度較低[38]。此外,現(xiàn)狀偏好、社會(huì)認(rèn)同、自我保護(hù)動(dòng)機(jī)[39]以及以可得性和代表性為主的啟發(fā)式認(rèn)知過(guò)程[40]都可能影響公職人員的政策決策。

當(dāng)決策者制定的政策傳達(dá)至執(zhí)行者后,執(zhí)行過(guò)程偏差和政策異化等問(wèn)題可以基于行為治理的觀點(diǎn)進(jìn)行理解。莫斯利(Moseley)和托曼(Thomann)從街頭官僚對(duì)公民的感知屬性、街頭官僚的自身屬性、信息呈現(xiàn)方式三個(gè)角度,系統(tǒng)總結(jié)了親緣偏見(jiàn)、確認(rèn)偏見(jiàn)、框架等街頭官僚政策執(zhí)行過(guò)程中潛在的認(rèn)知偏差,這些偏差可能導(dǎo)致街頭官僚對(duì)公民的差別性對(duì)待,因此進(jìn)一步提出以一種認(rèn)知偏差來(lái)對(duì)抗另一種認(rèn)知偏差等創(chuàng)造性緩解方案[41]。其他實(shí)證性研究也發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行者的心理機(jī)制和認(rèn)知偏好,如對(duì)政策目標(biāo)群體的刻板印象[42]、對(duì)新興技術(shù)的注意力差異[43]、個(gè)人動(dòng)機(jī)[44]等會(huì)顯著影響執(zhí)行者對(duì)政策執(zhí)行工具的選擇偏好,并引發(fā)政策目標(biāo)群體的不同反應(yīng),包括遵從意愿[45]、公眾支持[46]等。

2.公民主體

公民在公共治理中的作用不言而喻,隨著“公民治理”這一理論譜系的發(fā)展,治理研究愈發(fā)強(qiáng)調(diào)公民自主治理能力和參與管理能力,這是實(shí)現(xiàn)公共管理向公共治理演進(jìn)、復(fù)歸公共治理原初價(jià)值的必然要求[47]。行為科學(xué)研究旨在改變目標(biāo)群體面臨的選擇架構(gòu)如何引導(dǎo)其行為發(fā)生預(yù)期改變,而公民是最常見(jiàn)的治理目標(biāo)群體[15]。因此,當(dāng)前聚焦公民主體的研究主要關(guān)注政民互動(dòng)中的“公民體驗(yàn)”[5],包括公民滿意度[48]、政府信任[49-50]、合法性感知[51]、政策可接受性[52]、政府績(jī)效評(píng)價(jià)[53]、公共服務(wù)獲得感[54]等,以及如何通過(guò)簡(jiǎn)化辦事流程[55]、匹配信息框架[56]、利用社會(huì)規(guī)范[57]等更有效的干預(yù)措施,向公民提供選擇方面的改變,引導(dǎo)公民有利于治理成效的方式行動(dòng)。

此外,治理視角下,公民不只被動(dòng)地接受政策輸入和治理,還通過(guò)自下而上的方式參與治理過(guò)程。這與行為科學(xué)的新趨勢(shì)相映成趣,成為行為治理研究的突出亮點(diǎn)[26]。行為洞見(jiàn)研究為突顯政府“選擇架構(gòu)師”的身份曾試圖將公民描述為不可靠的治理對(duì)象,以削弱公民在治理過(guò)程中的行動(dòng)者角色。后來(lái),這種觀點(diǎn)受到批評(píng),學(xué)者強(qiáng)調(diào)行為干預(yù)措施的設(shè)計(jì)應(yīng)該考慮目標(biāo)群體的能動(dòng)性,以提高民主性與合法性程度[58],這打破傳統(tǒng)的主張,與治理強(qiáng)調(diào)的多元向度不謀而合。在行為治理的視角里,公民通過(guò)兩種途徑主動(dòng)參與社會(huì)治理。首先,公民和選擇架構(gòu)師建立雙向溝通渠道,雙方可以就行為治理措施的設(shè)計(jì)和實(shí)施進(jìn)行交流合作。在政策出臺(tái)之前,公民主動(dòng)與選擇架構(gòu)師溝通和透露自身偏好,向其發(fā)出明確信號(hào),幫助其優(yōu)化對(duì)行為的見(jiàn)解,使政策干預(yù)更加符合公民的行為規(guī)律,并減少公民在后續(xù)面臨干預(yù)措施時(shí)的認(rèn)知負(fù)擔(dān)。在政策實(shí)施之后,公民同樣可以參與到對(duì)干預(yù)的回顧與反思之中,為政策的延續(xù)或轉(zhuǎn)向提供智慧與經(jīng)驗(yàn)。例如,學(xué)者們提出“助推+”(nudge+或nudge plus),建議在“助推”干預(yù)實(shí)施的前后嵌入公民的“思考”,在公民和政府選擇架構(gòu)師之間建立反復(fù)的、長(zhǎng)期的、良性的溝通項(xiàng)目[59-63]。另一條途徑則更進(jìn)一步地直接將公民授權(quán)為選擇架構(gòu)師。公民在學(xué)習(xí)自身行為與所處環(huán)境之間的聯(lián)系以及提升修改這種聯(lián)系的技能的基礎(chǔ)上,設(shè)計(jì)和構(gòu)建自己的決策環(huán)境,在合理的情況下進(jìn)行有效的自我管理,并自主仲裁相互排斥的目標(biāo)和相互沖突的偏好,即新興的“自我助推”(self-nudging)策略[64]。當(dāng)前研究已經(jīng)證實(shí)了“自我助推”對(duì)可持續(xù)消費(fèi)[65]、健康飲食[66]等個(gè)體行為的促進(jìn)作用,未來(lái)可期待在治理事務(wù)中產(chǎn)生廣泛效能。提升公民主體在行為治理中的積極性與自主性,必定對(duì)治理措施的透明度提出較高要求[63][67]。一方面,公民的“思考”需要更多信息作為決策依據(jù),減少不必要的認(rèn)知負(fù)擔(dān),才能更好地與政策制定者合作溝通;另一方面,公民作為“自我助推者”,自然必須知曉干預(yù)措施的存在和目的,以及理解這些措施會(huì)如何影響自己的行為。因此,強(qiáng)調(diào)公民在行為治理中基于主動(dòng)思考與選擇架構(gòu)師搭建交流渠道,甚至為公民直接賦予選擇架構(gòu)師的身份,看似與行為干預(yù)依賴(lài)直覺(jué)的“隱性”做法背道而馳[68],但是,越來(lái)越多的研究表明,提高透明度并不會(huì)抑制,甚至反而提高了行為干預(yù)措施的效果[67][ 69-72],而且能減輕公民對(duì)干預(yù)措施操縱性負(fù)面影響的擔(dān)憂[73]?？梢?jiàn),增強(qiáng)公民在行為干預(yù)中的能動(dòng)性與維持行為干預(yù)措施的有效性可以共生,我們需要擴(kuò)大公民在行為治理模式中的影響力。

3.組織主體

在非國(guó)家行為主體中,除公民外,組織同樣是影響公共治理成效的重要主體[74]。然而,行為科學(xué)傾向于以公民個(gè)體作為分析單位,忽視對(duì)組織機(jī)構(gòu)的研究?？赡艿脑蛟谟诮M織傳統(tǒng)排斥新興手段、以組織作為實(shí)驗(yàn)單位可能遇到因樣本量不足而產(chǎn)生的統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)力問(wèn)題、組織更難受到認(rèn)知偏差影響而導(dǎo)致行為干預(yù)難度更大等[75]。毋庸置疑,組織在治理公共事務(wù)的過(guò)程中扮演著必不可少的角色,相較于以公民為單位的分析,以組織為單位解決治理事務(wù)的效果有時(shí)會(huì)更優(yōu),因此學(xué)界也逐漸強(qiáng)調(diào)通過(guò)消除障礙、提供資源、重塑環(huán)境等方式來(lái)“助推”組織行為(1)此處的“組織行為”是指組織作為一個(gè)整體而實(shí)施的行為,即organizational behaviors,而非組織內(nèi)個(gè)體成員或子群體的行為,即behaviors of members or subgroups within an organization。的改變[76]。

當(dāng)前聚焦組織的行為科學(xué)研究主要關(guān)注對(duì)營(yíng)利組織的行為干預(yù),發(fā)現(xiàn)簡(jiǎn)化信息內(nèi)容和行為流程[77]、提供其他組織的行為相關(guān)信息[78]、披露非預(yù)期行為會(huì)招致的后果[79]、輸入社會(huì)規(guī)范信息[80]等措施可以有效引導(dǎo)這些組織的期望行為,且行為干預(yù)措施的影響效果與組織的規(guī)模呈顯著正相關(guān)[79]。這些實(shí)證經(jīng)驗(yàn)為行為治理視角下的組織行為研究提供寶貴啟示:可通過(guò)細(xì)微低成本的干預(yù)措施,改善組織行為,并最終對(duì)公共治理產(chǎn)生重大影響。

除了上述將組織視為“被助推者”(nudgee)的研究視角外,以組織為分析單位的行為科學(xué)研究還存在另一種關(guān)注視角,即將組織視為與政府相似的“助推者”。治理強(qiáng)調(diào)多元主體互動(dòng),行為治理視角下的組織同樣可以扮演“選擇架構(gòu)師”的角色,在自身事務(wù)范圍內(nèi)引導(dǎo)更佳的治理效果,突破當(dāng)前學(xué)界僅僅關(guān)注政府“助推”策略的瓶頸。例如,阿爾貝托(Alberto)提出“良性私營(yíng)組織助推”(benign corporate nudging)的概念,發(fā)現(xiàn)私營(yíng)組織在保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)公眾健康等方面能夠發(fā)揮長(zhǎng)期的、積極的、基于習(xí)慣的影響效應(yīng)[81]。最新研究證實(shí)了私營(yíng)組織在用戶餐具選擇界面的助推實(shí)踐能夠有效減少一次性餐具消費(fèi),激勵(lì)消費(fèi)者環(huán)保行為的改變,產(chǎn)生巨大的環(huán)境效益[82]。因此,私營(yíng)組織憑借強(qiáng)大的品牌效應(yīng)、專(zhuān)業(yè)知識(shí)和客戶行為研究,有望在改善個(gè)體行為、實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)方面發(fā)揮獨(dú)特作用。此外,非營(yíng)利組織能夠綜合當(dāng)?shù)鼐用竦男拍睢⑽幕?、行為方式等特?為創(chuàng)設(shè)精準(zhǔn)有效的治理措施提供豐富經(jīng)驗(yàn),比如考慮公眾的捐贈(zèng)動(dòng)機(jī)[83]或原有觀念[84],因人而異地設(shè)計(jì)對(duì)應(yīng)的組織宣傳信息,最終能夠有效提升公眾的捐贈(zèng)意愿。可見(jiàn),組織主體在行為治理模式中不可或缺,是解決治理難題的重要行為力量。需要注意的是,相較于政府主體,行為治理視角下組織或機(jī)構(gòu)所設(shè)計(jì)的行為干預(yù)策略應(yīng)該更多考慮規(guī)范性和合法性,只有以可控制和透明的方式推進(jìn),才能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的治理效果[85-86]。

4.互動(dòng)元素

不同治理主體看似扮演獨(dú)立角色,但始終處于互動(dòng)的環(huán)境之下。例如,政府在執(zhí)行政策時(shí),其認(rèn)知偏差會(huì)導(dǎo)致政府公職人員與公民的互動(dòng)過(guò)程出現(xiàn)差異化現(xiàn)象;公民與政府、組織合作,學(xué)習(xí)如何設(shè)計(jì)有效策略實(shí)現(xiàn)自我管理,并共同參與到對(duì)治理措施的反思與改善中;組織以“助推者”身份,在與公民互動(dòng)過(guò)程中識(shí)別公民行為偏好,創(chuàng)設(shè)有效的干預(yù)措施提升治理成效。本部分進(jìn)一步聚焦于“互動(dòng)”本身,探討行為治理如何分析治理主體的互動(dòng)關(guān)系,深入剖析互動(dòng)的元素特征如何影響主體參與和體驗(yàn),這也與學(xué)者有關(guān)互動(dòng)研究應(yīng)轉(zhuǎn)向微觀機(jī)制的觀點(diǎn)不謀而合[87]。

互動(dòng)交流以語(yǔ)言為載體,因此行政語(yǔ)言是行為治理視角下研究互動(dòng)關(guān)系的首要議題。通常認(rèn)為,書(shū)面行政語(yǔ)言可能阻礙互動(dòng)關(guān)系中的信息獲取,口頭語(yǔ)言對(duì)于政社互動(dòng)的質(zhì)量和有效性更為關(guān)鍵[88]。聚焦于口頭語(yǔ)言,近期?？斯?Eckhard)等人結(jié)合傳播學(xué)見(jiàn)解,提出公職人員的口頭行政語(yǔ)言包含信息和關(guān)系兩大成分,并解析出可理解性、具體性、情緒性和服務(wù)性四類(lèi)維度[89]。他們通過(guò)調(diào)查實(shí)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)由高水平的情緒性和服務(wù)性構(gòu)成的積極關(guān)系性語(yǔ)言能夠有效提升公民滿意度,但由高水平的可理解性和具體性形成的積極信息性語(yǔ)言不能獨(dú)立地提高公民滿意度[90]。此外,有關(guān)移民問(wèn)題的研究發(fā)現(xiàn)互動(dòng)過(guò)程中的語(yǔ)言種類(lèi)會(huì)影響公民接收的服務(wù)質(zhì)量,盡管公民存在多語(yǔ)言需求,但公職人員仍?xún)A向于使用母語(yǔ)提供服務(wù),甚至歧視非母語(yǔ)申請(qǐng)者,導(dǎo)致其難以獲得與母語(yǔ)申請(qǐng)者平等的權(quán)力和資源[91-92]。

除語(yǔ)言外,互動(dòng)頻率同樣是關(guān)鍵的互動(dòng)元素,但目前研究對(duì)互動(dòng)頻率的影響的觀點(diǎn)尚未達(dá)成一致。持“接觸性不信任”假設(shè)的學(xué)者認(rèn)為,基層公職人員與公民的高頻次互動(dòng)一方面會(huì)損害公職人員對(duì)公民的信任[93],另一方面也會(huì)由于經(jīng)驗(yàn)錨定、偏好選擇、信息發(fā)酵和顧慮確認(rèn)等公民的認(rèn)知偏差降低公民對(duì)政府的公信力[94]。然而,最新研究以“接觸假說(shuō)”理論為基礎(chǔ),發(fā)現(xiàn)公務(wù)員與公民之間的頻繁互動(dòng)能正向促進(jìn)公務(wù)員對(duì)公民的信任,進(jìn)而培育公務(wù)員的合作生產(chǎn)態(tài)度[95]。因此,盡管有關(guān)互動(dòng)頻率的研究結(jié)論有分歧,但不可否認(rèn)關(guān)注互動(dòng)的頻率元素具有重要意義。行為治理視角下的研究有望為此提供更多見(jiàn)解,在探其然后釋其所以然。

在信息革命的驅(qū)動(dòng)下,媒介成為廣受關(guān)注的互動(dòng)平臺(tái)。互聯(lián)網(wǎng)作為新的互動(dòng)媒介引起治理領(lǐng)域?qū)W者的討論。相較于傳統(tǒng)互動(dòng)媒介,互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在提高信息傳播的扁平化、多中心化、流動(dòng)性方面具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。因此,多數(shù)研究認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)能夠沖擊權(quán)威文化心理、重塑政民關(guān)系、改善政府工作、強(qiáng)化政策實(shí)施效能、促進(jìn)多主體參與和協(xié)商[96-98]。然而,也有學(xué)者警告互聯(lián)網(wǎng)媒介的運(yùn)用并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)提高透明度、增強(qiáng)參與性等與治理相關(guān)的目標(biāo),反而會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的重新集中,強(qiáng)化行政管理的傳統(tǒng)特征[99]。但無(wú)論結(jié)果如何,在信息社會(huì)的數(shù)字化時(shí)代,互聯(lián)網(wǎng)作為新興媒介在治理主體互動(dòng)關(guān)系中的發(fā)展態(tài)勢(shì)難以阻擋[97]。行為治理研究則可以從主體心理偏好和行為特征等角度探析互聯(lián)網(wǎng)發(fā)揮作用的機(jī)制與邊界,為互動(dòng)媒介的運(yùn)用提供精準(zhǔn)建議。

綜上所述,行為治理能夠豐富治理主體互動(dòng)的研究,通過(guò)關(guān)注語(yǔ)言、頻率、媒介等互動(dòng)元素對(duì)治理主體感知和行為的影響,促進(jìn)主體間關(guān)系優(yōu)化,實(shí)現(xiàn)治理成效。但是,當(dāng)前多數(shù)研究仍停留于對(duì)互動(dòng)元素與行為或體驗(yàn)的關(guān)系分析層面,未能深入挖掘其中的作用機(jī)制以及不同元素特征發(fā)揮作用的邊界條件。此時(shí),行為治理可以進(jìn)一步發(fā)揮其在探究主體心理、認(rèn)知、動(dòng)機(jī)等方面的優(yōu)勢(shì),為治理互動(dòng)關(guān)系研究提供微觀證據(jù)。

(二)行為治理視角下的環(huán)境與行為

1.環(huán)境對(duì)行為塑造產(chǎn)生影響

人類(lèi)活動(dòng)形成于且嵌于社會(huì)環(huán)境和關(guān)系之中,人類(lèi)社會(huì)為行為研究增加了復(fù)雜性。中觀和宏觀的環(huán)境系統(tǒng)因素深刻影響著個(gè)體或組織的決策和選擇架構(gòu),考慮這些因素對(duì)于研究行為至關(guān)重要[15]。然而,行為科學(xué)研究通常重點(diǎn)關(guān)注行動(dòng)者行為的微觀基礎(chǔ),探尋干預(yù)工具的有效性,傾向于人類(lèi)行為的“非社會(huì)化”[100-101]。行為取向所面臨的常見(jiàn)批評(píng)是:較少關(guān)注行為對(duì)環(huán)境的依賴(lài)性和嵌入性,以及忽視觸發(fā)行為的社會(huì)結(jié)構(gòu)和政治條件[100][102-103]。盡管部分行為干預(yù)策略,如社會(huì)規(guī)范,利用了社會(huì)環(huán)境和行為之間的關(guān)系,以環(huán)境因素作為改善行為的線索,但批評(píng)人士認(rèn)為這種干預(yù)策略背后反應(yīng)的“環(huán)境”思考相當(dāng)淺薄[104]。相比于早期行為科學(xué)研究,治理理論對(duì)社會(huì)環(huán)境作用的表述則更加深湛。治理更強(qiáng)調(diào)在不同社會(huì)文化和背景下如何解決公共事務(wù)復(fù)雜問(wèn)題。高質(zhì)量的治理成效依賴(lài)于社會(huì)文化和政治背景[25]。

結(jié)合行為科學(xué)和治理理論兩者的見(jiàn)解,行為治理研究涉及更廣泛的社會(huì)結(jié)構(gòu),更加全面地考慮觸發(fā)行為的環(huán)境決定因素,深入了解治理主體的社會(huì)嵌入性,尋找行為背后更深層次的制度、社會(huì)和環(huán)境邏輯。對(duì)行為公共管理和行為公共政策的反思性和補(bǔ)充性文獻(xiàn)也強(qiáng)調(diào)了環(huán)境因素在行為研究中的重要性。如格羅斯(Grose)指出,一方面行為層面的微觀研究缺乏對(duì)制度、規(guī)則等系統(tǒng)因素的影響的探討,另一方面關(guān)乎政治制度的宏觀研究忽視了行政決策中的行為偏差,因此提出“制度—行為公共管理”(institutional-behavioral public administration)的研究議程,開(kāi)展兼顧微觀行為規(guī)律和宏觀制度因素的理論和實(shí)證研究[105]。威廉姆斯(Williams)將政策干預(yù)的效果理解為是由機(jī)制(mechanism)和背景(context)相互作用而產(chǎn)生的結(jié)果;機(jī)制是指政策運(yùn)作的過(guò)程或邏輯步驟序列,而背景則被定義為目標(biāo)人群、實(shí)施組織以及開(kāi)展研究時(shí)所處的地理、社會(huì)和時(shí)間環(huán)境。同時(shí),該作者提出行為機(jī)制與背景因素相互作用的兩種途徑:在不同的環(huán)境中探索給定行為機(jī)制的異質(zhì)性和規(guī)律性;在給定的環(huán)境下改變行為機(jī)制以分析其效果差異[106]。此外,埃沃特(Ewert)等人則更加詳細(xì)地構(gòu)建了一個(gè)宏觀—中觀—微觀三層次模型,宏觀因素包括制度、文化、經(jīng)濟(jì)等,中觀因素包括組織、網(wǎng)絡(luò)等,微觀因素涉及心理狀況和認(rèn)知過(guò)程,最終個(gè)體行為由這些因素共同塑造的復(fù)雜系統(tǒng)所影響[107]。張書(shū)維以生育政策與生育意愿的定量研究為例,呼吁讓微觀層面的個(gè)體認(rèn)知及行為嵌入宏觀層面的政策、制度、文化、經(jīng)濟(jì)情境中去,并形成循環(huán)[108]。綜上,行為治理的研究應(yīng)以“微觀行為”作為立足之本,擴(kuò)大研究范圍,關(guān)注更廣泛的環(huán)境,收集有關(guān)這些因素的豐富信息,并在研究中重視和報(bào)告更多有關(guān)環(huán)境和背景的細(xì)節(jié)。通過(guò)闡明復(fù)雜環(huán)境對(duì)治理主體行為的影響,行為治理可為解決復(fù)雜的治理問(wèn)題提供更深入切實(shí)的見(jiàn)解。

2.行為為環(huán)境結(jié)果提供解釋

除了關(guān)注環(huán)境對(duì)行為的作用,行為治理研究還應(yīng)關(guān)注微觀層面的個(gè)體行為如何聚集為集體行動(dòng),引發(fā)中宏觀社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)的蝴蝶效應(yīng),對(duì)更廣泛的綜合環(huán)境結(jié)果產(chǎn)生影響[4][ 26]。環(huán)境因素的“社會(huì)事實(shí)”為個(gè)體行動(dòng)創(chuàng)造條件,反之,個(gè)體行動(dòng)聚集為集體行動(dòng)進(jìn)而引起社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)。二者的互動(dòng)為研究者提供更廣闊的了解社會(huì)和政治現(xiàn)實(shí)的視野。無(wú)論從學(xué)術(shù)還是現(xiàn)實(shí)角度看,集體傾向的聚合結(jié)果往往比單獨(dú)的個(gè)體行動(dòng)更有價(jià)值[107]。因此,喬治(George)提出“行為公共戰(zhàn)略”(behavioral public strategy)的概念框架,利用行為科學(xué)的理論解釋個(gè)體如何做出切實(shí)提高公共組織網(wǎng)絡(luò)績(jī)效的戰(zhàn)略決策,將個(gè)體與團(tuán)隊(duì)層面融合,根本目的在于確定微觀層面的機(jī)制如何促成或制約中觀層面的現(xiàn)象[109]。

治理的任務(wù)在于解決多元主體在治理過(guò)程中所面臨的難題,這既包括如何動(dòng)員各種社會(huì)力量,打破集體行動(dòng)困境,形成治理的正向合力,也涉及如何防止個(gè)別失范行為演化為普遍效仿的社會(huì)失范行為,造成嚴(yán)重的治理危機(jī)[110]。行為治理為處理公共事務(wù)提供一種精準(zhǔn)途徑,通過(guò)洞察不同治理主體的行為,引導(dǎo)微觀行為以改善集體行動(dòng),最終塑造治理的行為模式,實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。如街頭官僚對(duì)政策的認(rèn)知偏差使得街頭官僚集體地遠(yuǎn)離或者傷害部分公民而親近另一部分公民,導(dǎo)致社會(huì)不公平現(xiàn)象。通過(guò)理解個(gè)體行為響應(yīng)啟發(fā)式思維并聚合成群體結(jié)果和社會(huì)結(jié)果的過(guò)程,街頭官僚可以采取一些方式緩解這些認(rèn)知偏差,包括訓(xùn)練、使用去偏差線索、重塑偏差、練習(xí)和反思等[41]。再如從行為視角切入開(kāi)展合作生產(chǎn)(coproduction)研究,既可以通過(guò)借鑒行為科學(xué)的概念體系和研究工具,從合作生產(chǎn)主體的態(tài)度與行為層面透視和厘清合作生產(chǎn)的發(fā)生與實(shí)現(xiàn)機(jī)制,夯實(shí)合作生產(chǎn)理論的微觀基礎(chǔ);又能激勵(lì)外部主體積極參與合作生產(chǎn),推動(dòng)合作生產(chǎn)向價(jià)值共創(chuàng)和社會(huì)共建轉(zhuǎn)變[111]。

當(dāng)然,集體行為雖然由個(gè)體行為聚集而成,但與個(gè)體行為相比仍有很大差異,因?yàn)榧w行為更有秩序、更注重長(zhǎng)遠(yuǎn)影響和更少源于沖動(dòng)作用[112]。因此,對(duì)個(gè)體行為的干預(yù)并不一定能帶來(lái)預(yù)期的集體或社會(huì)結(jié)果。例如,通過(guò)對(duì)儲(chǔ)蓄心理的洞察,政策設(shè)計(jì)者引導(dǎo)家庭通過(guò)復(fù)制消費(fèi)最高的鄰居的儲(chǔ)蓄率來(lái)更新自身的儲(chǔ)蓄率,原本希望實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出優(yōu)化,但最終卻出現(xiàn)財(cái)富不均的社會(huì)現(xiàn)象[113]。這也說(shuō)明了行為治理研究需要突破微觀視野,進(jìn)一步厘清微觀行為聚合為集體行為的機(jī)制,分析具有普遍性的認(rèn)知過(guò)程如何產(chǎn)生不同的社會(huì)影響,避免研究短視和集體失敗。

綜上,行為治理的研究?jī)?nèi)容圖示如圖1。

圖1 行為治理的研究?jī)?nèi)容

四、行為治理的工具組合

工具是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的精準(zhǔn)技術(shù)或措施,是連接政治愿景與現(xiàn)實(shí)的橋梁,具有組織社會(huì)關(guān)系、創(chuàng)造公共行動(dòng)的功能[114]。因此,在介紹了行為治理的研究?jī)?nèi)容后,本文進(jìn)一步分析行為治理的工具組合,為實(shí)現(xiàn)行為治理關(guān)注的議題提供解決方案,提高行為治理的實(shí)踐可行性。

(一)行為治理工具的內(nèi)部融通:助推與助力

利用行為科學(xué)的發(fā)現(xiàn)設(shè)計(jì)干預(yù)工具,是行為治理視角下解決治理實(shí)踐問(wèn)題的創(chuàng)新舉措。這些行為工具利用對(duì)治理主體心理過(guò)程和行為規(guī)律的洞察,避免行動(dòng)者產(chǎn)生不合理行為,或者通過(guò)創(chuàng)設(shè)特定情境、改善主體能力,引導(dǎo)主體行為與治理目標(biāo)保持一致。

當(dāng)前對(duì)行為工具的討論大多集中于“助推”(nudge),即“以選擇架構(gòu)作為切入點(diǎn),在不禁止任何選擇或顯著改變經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的情況下,以可預(yù)測(cè)的方式改變?nèi)藗兊男袨椤盵115]?！爸啤币詥l(fā)式—偏差程序(heuristics-and-biases program)為理論指導(dǎo),認(rèn)為人類(lèi)由于固有的認(rèn)知局限而無(wú)法進(jìn)行理性計(jì)算[116]。此時(shí),政策工具的制定者可以利用這種自動(dòng)式系統(tǒng)的缺陷,設(shè)計(jì)選擇架構(gòu)的外生屬性順應(yīng)行動(dòng)者偏好,有效引導(dǎo)其行為符合治理目標(biāo)。泰勒(Thaler)和桑斯坦(Sunstein)開(kāi)創(chuàng)性地提出六項(xiàng)“助推”操作手段,即改變誘因(incentives)、理解映射關(guān)系(understand mappings)、設(shè)計(jì)默認(rèn)選項(xiàng)(defaults)、給予反饋(give feedback)、預(yù)判錯(cuò)誤(expect error)和構(gòu)建復(fù)雜選項(xiàng)(structure complex choices)[115]。據(jù)此,學(xué)者們不斷探索和總結(jié)更全面的行為干預(yù)工具。例如,摩爾斯(Mols)等人根據(jù)不同的心理暗示,將“助推”策略分為:利用人們選擇需要付出最少努力的助推、利用人們遵從主流群體規(guī)范或同伴壓力的助推、利用人們渴望被同伴群體或有價(jià)值群體所認(rèn)同的助推[117];張書(shū)維等人將行為社會(huì)政策中的助推策略分為增加策略、減少策略和轉(zhuǎn)換策略[118]。英國(guó)行為洞見(jiàn)團(tuán)隊(duì)(the behavioral insights team, 簡(jiǎn)稱(chēng)BIT)提出MINDSPACE框架,包括信息傳遞者(messenger)、激勵(lì)(incentives)、社會(huì)規(guī)范(norms)、默認(rèn)選項(xiàng)(defaults)、突顯(salience)、啟動(dòng)(priming)、情感(affect)、承諾(commitment)和自我意識(shí)(ego)九種助推手段[119]?！爸啤敝睋粜袨楸旧?其有效性在響應(yīng)政策遵從[120]、改善公民身心健康[121]、促進(jìn)合作生產(chǎn)[56]、倡導(dǎo)節(jié)能減排[122]、提高生育意愿[123-124]等諸多方面得到證實(shí),并逐步擴(kuò)展到更多領(lǐng)域。

在“助推”之外,還有另一種重要的行為工具——“助力”(boost)。“助力”旨在培養(yǎng)個(gè)體的技能知識(shí)或干預(yù)個(gè)體的決策環(huán)境,滿足個(gè)體實(shí)施行為的先決條件,最終促進(jìn)個(gè)體做出符合意愿的選擇或?qū)崿F(xiàn)自己的目標(biāo)[125]。“助力”的認(rèn)知基礎(chǔ)是簡(jiǎn)捷啟發(fā)式(simple heuristics program),認(rèn)為行動(dòng)主體是在缺乏計(jì)算能力及信息條件以及存在時(shí)間壓力的情況下,不得不依賴(lài)簡(jiǎn)捷啟發(fā)式進(jìn)行判斷[126]。因此,“助力”認(rèn)為功能性認(rèn)知過(guò)程和動(dòng)機(jī)過(guò)程具有可塑性和可開(kāi)發(fā)性,這其中的關(guān)鍵在于提升人們決策所需的核心能力和傳授簡(jiǎn)單高效的認(rèn)知策略[125]。由此可見(jiàn),“助力”并非直接針對(duì)行為,而是聚焦于賦能,從而讓行動(dòng)主體更容易做出期望的行為選擇。赫特維格(Hertwig)和格林斯-亞諾夫(Grüne-Yanoff)根據(jù)“助力”的時(shí)效,將“助力”區(qū)分為短期助力和長(zhǎng)期助力,前者局限于特定環(huán)境的能力改善,通常針對(duì)具體單一性目標(biāo),后者涉及跨情境的能力提升,以促進(jìn)多元目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[127]。另外,根據(jù)被“助力”的能力,“助力”可以概括為風(fēng)險(xiǎn)素養(yǎng)助力、不確定性管理助力、動(dòng)機(jī)性助力三種類(lèi)型[127]。一些學(xué)者開(kāi)展實(shí)證研究論證“助力”工具的作用,例如奧特洛夫(Ortloff)等人通過(guò)傳授網(wǎng)站侵犯隱私的信息和保護(hù)隱私的簡(jiǎn)單策略,發(fā)現(xiàn)能夠有效提高用戶對(duì)隱私的了解程度和促進(jìn)用戶對(duì)瀏覽隱私的保護(hù)[128];范羅克爾(van Roekel)等人的準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)訓(xùn)練醫(yī)院護(hù)士的風(fēng)險(xiǎn)推理能力,能夠顯著改善其對(duì)手部衛(wèi)生政策的遵從性,且這種干預(yù)效果具有一定持續(xù)性[129]?？梢?jiàn),有關(guān)助力的實(shí)證檢驗(yàn)正在逐步擴(kuò)展到更多領(lǐng)域,受益于對(duì)動(dòng)機(jī)和能力的改善,“助力”工具有望對(duì)提升公共事務(wù)治理成效發(fā)揮長(zhǎng)久影響。

“助推”和“助力”是行為干預(yù)的兩大“法寶”[13],但對(duì)二者融通的關(guān)注卻并不充分。少數(shù)文章討論了“助推”與“助力”的組合對(duì)提升家庭預(yù)防性?xún)?chǔ)蓄[130]、支持法律制度[131]、引導(dǎo)健康行為[132]、促進(jìn)納稅遵從[133]等的作用,更多的學(xué)者致力于比較“助推”和“助力”的效果優(yōu)劣[129][134-135],似乎將二者視為相互競(jìng)爭(zhēng)的行為策略,期待選擇最具成效的單一工具。實(shí)際上,“助推”和“助力”是互補(bǔ)而非替代的關(guān)系?！爸啤笨赡艽嬖诘某掷m(xù)效果較短、過(guò)度依賴(lài)外部條件等問(wèn)題可以通過(guò)“助力”彌補(bǔ),“助力”可能存在的即時(shí)性弱、效果不明顯等缺點(diǎn)也可以通過(guò)“助推”緩解。因此,行為治理特別強(qiáng)調(diào)“助推”和“助力”兩大行為工具的組合使用。這種內(nèi)部融通并不是簡(jiǎn)單加總,而是需要分析不同人群和目標(biāo),識(shí)別合適的干預(yù)措施,以適應(yīng)不同的治理情境[13][127]。例如:當(dāng)受眾缺乏提升技能和知識(shí)的能力或動(dòng)機(jī)時(shí),“助推”能發(fā)揮有效作用;當(dāng)受眾的目標(biāo)不確定、異質(zhì)性嚴(yán)重、干預(yù)被期望產(chǎn)生更持久和可推廣的效果時(shí),“助力”是合適的干預(yù)手段[136]。另外,對(duì)“助推”和“助力”效果的衡量也不能只滿足于研究本身的統(tǒng)計(jì)顯著性(statistical significance),還要兼顧解決問(wèn)題的充分性(sufficiency)、干預(yù)人群的可擴(kuò)展性(scalability)和干預(yù)措施的主觀性(subjectivity)[137]。綜上,行為治理強(qiáng)調(diào)內(nèi)部行為工具的融通,呼吁學(xué)界和實(shí)務(wù)界思考如何促進(jìn)“助推”與“助力”的有效互補(bǔ),在復(fù)雜的治理議題中實(shí)現(xiàn)協(xié)同增效。

(二)行為治理工具的外部聯(lián)動(dòng):行為工具與傳統(tǒng)工具

行為治理視角下的治理工具雖然是以“助推”和“助力”為代表,但這并不意味著排斥其他工具。毋庸置疑,行為工具是有效可行的,且具備較高的效益,但“一刀切”地使用這些工具可能破壞治理活動(dòng)的多樣性[138]。正如部分學(xué)者所批評(píng)的那樣,將行為工具視為唯一選項(xiàng)會(huì)導(dǎo)致狹隘地運(yùn)用政策工具、分離行動(dòng)科學(xué)洞見(jiàn)與現(xiàn)有政策方法,以及難以體現(xiàn)工具組合的協(xié)同效應(yīng)[58][112]。行為治理應(yīng)破除傳統(tǒng)工具和行為工具的對(duì)立,代之以更全面和更綜合的方法,使行為干預(yù)與傳統(tǒng)手段聯(lián)動(dòng)起來(lái),提高治理工具的可接受性,從而更有可能將治理主體行為引導(dǎo)至決策者期望的方向。

根據(jù)治理者干預(yù)的力度和被治理者可自由選擇的程度,傳統(tǒng)工具分為硬性工具(hard instruments)和軟性工具(soft instruments)兩種類(lèi)型[46]。其中,硬性工具包括以立法、禁令、制裁等強(qiáng)力型措施為主的監(jiān)管工具以及如稅收、罰款等有關(guān)物質(zhì)資源移除的負(fù)性經(jīng)濟(jì)工具,軟性工具涉及以道德勸說(shuō)、政策宣傳、協(xié)商協(xié)議等自愿型措施為主的布道工具以及如補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等有關(guān)物質(zhì)資源供給的正性經(jīng)濟(jì)工具[46][139-140]。隨著“公共管理”向“公共治理”的范式轉(zhuǎn)變,政府不再完全依賴(lài)公共官僚機(jī)構(gòu)來(lái)指揮和控制社會(huì),而是尋求將公共任務(wù)委托給眾多非政府主體。由此,軟性工具成為主要的治理工具[139]。顯而易見(jiàn),行為工具是非管制型措施,在保留治理主體選擇自由的基礎(chǔ)上,引導(dǎo)其以符合治理目標(biāo)的方式行動(dòng),因此與軟性工具有更多相似性[141]。鑒于此,在思考行為工具的外部聯(lián)動(dòng)時(shí),首先可以考慮行為工具與軟性傳統(tǒng)工具的聯(lián)動(dòng)。當(dāng)前已經(jīng)有學(xué)者在分析行為科學(xué)進(jìn)入公共政策領(lǐng)域的觀點(diǎn)中顯現(xiàn)出這種趨勢(shì),提出行為科學(xué)提升政策有效性的兩條路徑——運(yùn)用助推原理和注重政策說(shuō)服,前者基于對(duì)認(rèn)知心理的洞察,創(chuàng)設(shè)符合目標(biāo)群體日常行為習(xí)慣的干預(yù)工具,后者強(qiáng)調(diào)政策發(fā)布者與接受者之間的雙向信息溝通,注重政策的宣傳和說(shuō)服力[142]。此外,恩格倫(Engelen)等人的討論為行為工具和軟性工具的整合提供了另一種思路。該研究關(guān)注如何將助推思想融入模范人物行為宣傳之中從而提高道德教育效果,提出兩種策略:一是相較于抽象描述,以更具象的方式描述模范人物的故事,能夠豐富宣傳信息蘊(yùn)含的情感,激發(fā)受教育者的情緒認(rèn)同;二是相較于推崇“遙遠(yuǎn)的圣人”,宣傳“身邊的英雄”以增強(qiáng)模范人物與被教育者在特征上的相似性和在物理距離上的接近性,更能引發(fā)受教育者的情感共鳴[143]?？梢?jiàn),行為工具與軟性工具的聯(lián)動(dòng)具有可行性,一方面可以針對(duì)特定治理問(wèn)題,從行為工具視角和軟性工具視角設(shè)計(jì)對(duì)應(yīng)的治理措施,并在實(shí)踐中并用;另一方面可以利用行為工具的思維和特征,優(yōu)化傳統(tǒng)軟性工具,提升其治理有效性,實(shí)現(xiàn)行為工具與軟性工具的交融。

軟性治理工具并非萬(wàn)能的,在面對(duì)難以形成社會(huì)共識(shí)的治理困境或面對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)突發(fā)事件的應(yīng)急治理時(shí),傳統(tǒng)硬性工具依舊發(fā)揮主導(dǎo)作用。例如,許多國(guó)家的公眾都支持在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中使用包括法律和監(jiān)管在內(nèi)的硬手段[46],政府應(yīng)首選強(qiáng)制型工具以快速控制疾病擴(kuò)散[144]。再如,對(duì)于垃圾分類(lèi)這種市場(chǎng)和社會(huì)都難以自發(fā)形成良好治理秩序的難題,政府首要考慮采取高強(qiáng)度的干預(yù)措施,包括立法、行政監(jiān)督、強(qiáng)制收費(fèi)等,約束公民行為,緩解集體行動(dòng)困境[145-146]。可見(jiàn),在公共事務(wù)治理場(chǎng)域下,傳統(tǒng)硬性工具仍然大有可為,如何實(shí)現(xiàn)行為工具與硬性工具的組合運(yùn)用值得思考。當(dāng)前少數(shù)研究已經(jīng)開(kāi)始嘗試同時(shí)分析行為工具與硬性工具,例如有學(xué)者指出在運(yùn)用社會(huì)規(guī)范引導(dǎo)公民行為時(shí),也必須使其意識(shí)到他們的行為處于權(quán)威機(jī)構(gòu)的監(jiān)督之下,如此才能帶來(lái)實(shí)際干預(yù)成效[117];另一項(xiàng)關(guān)于政策遵從的研究發(fā)現(xiàn),街頭官僚執(zhí)法風(fēng)格的選擇需要充分重視公民的控制錯(cuò)覺(jué)水平,當(dāng)公民高估自身對(duì)情境的控制力時(shí),街頭官僚嚴(yán)格依照規(guī)則執(zhí)行政策能夠帶來(lái)更積極的實(shí)效[147]。因此,行為工具與硬性工具同樣具有聯(lián)動(dòng)的空間。一方面可以通過(guò)兩類(lèi)工具的“軟硬兼施”,使治理目標(biāo)更容易實(shí)現(xiàn);另一方面在設(shè)計(jì)和運(yùn)用傳統(tǒng)硬性工具的過(guò)程中,應(yīng)充分考慮目標(biāo)群體的心理偏好和行為規(guī)律,減少可能引起的公眾不滿、政府公信力下降等風(fēng)險(xiǎn),提高目標(biāo)群體對(duì)傳統(tǒng)硬性工具的接受度。

需指出的是,行為治理工具的外部聯(lián)動(dòng)并不是取代傳統(tǒng)治理工具,而是將“行為”融入“傳統(tǒng)”,實(shí)現(xiàn)相輔相成與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),既突顯行為工具作為新興工具的存在價(jià)值,也確保傳統(tǒng)工具的運(yùn)用空間[137]?？紤]到工具屬性,我們建議首先考慮行為工具與宣傳、商議、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)等軟性工具的聯(lián)動(dòng),同時(shí)也不能忽視行為工具與立法、懲罰、稅收等傳統(tǒng)硬性工具的配合。我們可以將行為工具作為治理工具箱中的重要組成部分,針對(duì)特定治理對(duì)象選擇有效的工具組合,制定更全面的治理方案。此外,行為工具還可以作為一種鏡頭(lens)[26],利用行為洞見(jiàn)分析治理問(wèn)題的性質(zhì),為傳統(tǒng)工具賦予新的內(nèi)涵即提供信息、優(yōu)化選擇[4][148]。

綜上,行為治理的工具組合的框架示意如圖2。

注:①②③代表建議的工具組合應(yīng)用順序;“A?B”表示工具A和工具B的組合應(yīng)用,“A→B”表示利用工具A改善工具B。圖2 行為治理的工具組合

五、結(jié)語(yǔ)

公共事務(wù)治理的復(fù)雜化催生出許多新興的治理模式,“行為治理”應(yīng)運(yùn)而生。鑒于目前關(guān)于行為治理的探討與治理本身聯(lián)系不夠密切,本文回歸公共治理理論的核心思想,將“行為治理”定義為“將行為科學(xué)洞見(jiàn)應(yīng)用于公共治理場(chǎng)域,為解決治理難題而發(fā)展出的治理新模式”。本文從“多元互動(dòng)主體”與“環(huán)境行為關(guān)系”兩個(gè)方面為行為治理研究提供指引。一方面,行為治理關(guān)注政府、組織和公民三大治理主體的心理和認(rèn)知過(guò)程如何影響其行為與互動(dòng)機(jī)制,同時(shí)聚焦互動(dòng)本身,分析互動(dòng)元素如何影響主體行為和治理過(guò)程。另一方面,行為治理強(qiáng)調(diào)環(huán)境因素對(duì)行為研究的影響,不僅探討微觀治理主體如何受到制度、社會(huì)、網(wǎng)絡(luò)等中宏觀因素影響,而且為個(gè)體行為如何聚合為集體行動(dòng)提供精細(xì)化解釋。本文進(jìn)一步從實(shí)踐可行性的角度分析行為治理的工具,為實(shí)現(xiàn)行為治理提供解決方案。行為治理首先關(guān)注“助推”和“助力”兩大行為工具如何實(shí)現(xiàn)內(nèi)部融通與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ);之后是行為工具與傳統(tǒng)工具的外部聯(lián)動(dòng),并建議優(yōu)先考慮行為工具與傳統(tǒng)軟性工具的結(jié)合,同時(shí)不忽視行為工具與傳統(tǒng)硬性工具的并用。

行為治理的提出并不意味著對(duì)公共治理范式的顛覆或替代。本文認(rèn)為,行為治理關(guān)注的多中心治理主體、環(huán)境—主體行為關(guān)系等內(nèi)容與公共治理理念一脈相承。行為治理同樣追求透明、參與、有效等“善治”目標(biāo)。但是,本文強(qiáng)調(diào)應(yīng)將行為治理視為公共治理范式下的一種新興治理模式,原因在于行為治理秉持的研究視角以及在解決治理難題中所提倡的實(shí)踐工具,與傳統(tǒng)的治理模式存在顯著區(qū)別。在研究視角層面,傳統(tǒng)治理模式主要關(guān)注治理網(wǎng)絡(luò)中主體的互相依賴(lài)關(guān)系,探討資源配置、領(lǐng)導(dǎo)方式、官員角色、宏觀機(jī)制、規(guī)章制度、治理技術(shù)等因素,推動(dòng)形成治理共識(shí)和提升治理成效[19][21][149-150]。這些研究視角不可或缺,但往往缺乏精度[87]。行為治理聚焦于多元主體的認(rèn)知過(guò)程、決策心理和行為規(guī)律,通過(guò)對(duì)此的分析設(shè)計(jì)相應(yīng)的工具引導(dǎo)治理主體行為,改善治理成效,實(shí)則異曲同工。顯然,行為治理為公共治理研究提供了一種從小處著手的微觀視角,與傳統(tǒng)治理模式從大處著眼的宏觀視域既相區(qū)別又可互補(bǔ)。在治理工具層面,傳統(tǒng)治理模式認(rèn)為政府通過(guò)伙伴關(guān)系、協(xié)商共議、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)等方式,兼之以立法、懲罰等權(quán)威性干預(yù)來(lái)達(dá)成治理目標(biāo)[139]。盡管本文提出應(yīng)促進(jìn)行為工具與傳統(tǒng)工具的聯(lián)動(dòng)應(yīng)用,但行為治理首先要盡可能發(fā)揮“助推”和“助力”兩大行為工具的優(yōu)勢(shì)。行為工具以其非強(qiáng)制、非放任和低成本的特色越來(lái)越受到實(shí)務(wù)者青睞,不斷有實(shí)證證據(jù)支持行為工具能在解決公共難題中另辟蹊徑,有望為實(shí)現(xiàn)“善治”發(fā)揮獨(dú)特作用。

盡管行為治理和行為公共管理、行為公共政策都屬于公共管理領(lǐng)域的“行為家族”,但是行為治理不是后兩者的交集。首先,行為治理更加強(qiáng)調(diào)各主體間的互動(dòng)性,探索如何推動(dòng)非政府主體參與塑造行為治理手段的能動(dòng)性和自驅(qū)力,突破傳統(tǒng)行為科學(xué)研究的單一行動(dòng)主體和單向作用局限,與參與式治理、合作式治理相呼應(yīng)。其次,行為治理彌補(bǔ)行為公共管理和行為公共政策對(duì)環(huán)境復(fù)雜性的忽視,嘗試開(kāi)辟行為科學(xué)與環(huán)境互動(dòng)的新途徑,重視以更全面和系統(tǒng)的視野來(lái)了解行為運(yùn)作背后的結(jié)構(gòu)、制度和社會(huì)邏輯,以及分析微觀行為聚合為集體行動(dòng)從而對(duì)環(huán)境結(jié)果產(chǎn)生影響的終極機(jī)制。最后,行為治理更主張建立治理工具在內(nèi)外部、各層次上的融會(huì)貫通,結(jié)合特定情境設(shè)計(jì)持久有效的治理策略。

中共二十大報(bào)告提出“健全共建共治共享的社會(huì)治理制度,提升社會(huì)治理效能”(2)具體請(qǐng)參見(jiàn):https://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm. (2022-10-25)[2023-09-21].,為公共事務(wù)治理奠定整體基調(diào)和提供方向指引。治理是多元主體對(duì)社會(huì)公共事務(wù)達(dá)成合作共治的過(guò)程,其本質(zhì)是對(duì)人們行為的治理。行為治理更加凸顯這一點(diǎn),通過(guò)對(duì)人類(lèi)認(rèn)知規(guī)律和行為特征的精準(zhǔn)捕捉,強(qiáng)化多元主體廣泛參與公共事務(wù)治理的自主性、自治力與行動(dòng)力。行為治理借鑒行為科學(xué)的概念體系和研究工具,致力于洞悉治理主體的行為規(guī)律,透視和理清治理的發(fā)生與實(shí)現(xiàn)機(jī)制,啟發(fā)建立完善的行為激勵(lì)、規(guī)制、協(xié)調(diào)與引導(dǎo)機(jī)制,增加治理的可操作性,為促進(jìn)治理主體的善治善行提供行為方案。與此同時(shí),行為治理與其他治理模式遙相呼應(yīng),或能為其提供“行為”經(jīng)驗(yàn)。例如,“柔性治理”(flexible governance)強(qiáng)調(diào)政府堅(jiān)持以自主、平等、民主的理念,采用非管制型的柔性手段激發(fā)治理對(duì)象的自主性與創(chuàng)造力[151]。行為治理與此不謀而合,能夠?yàn)槠溲a(bǔ)充基于行為規(guī)律設(shè)計(jì)的干預(yù)工具。再如,“參與式治理”(participatory governance)強(qiáng)調(diào)政策利益的相關(guān)者都參與到治理過(guò)程中,但常面臨運(yùn)動(dòng)式推動(dòng)、形式化參與等“共同體難題”[152-153]。行為治理分析利益相關(guān)者參與背后的心理和認(rèn)知機(jī)制,有助于破解參與式治理的困境。綜上,行為治理將行為科學(xué)嵌入宏大的治理背景和具體的治理場(chǎng)域之中,緊扣治理主體的行為要素,自下而上、從微觀到宏觀,豐富國(guó)家治理現(xiàn)代化的思想庫(kù)和工具箱。本文努力為行為治理研究提供藍(lán)圖和指引。未來(lái)研究者可進(jìn)一步深挖不同主體在治理互動(dòng)過(guò)程中的心理認(rèn)知和行為偏好,闡明復(fù)雜環(huán)境對(duì)治理主體行為的影響,理清微觀行為聚合為集體行為的機(jī)制,分析如何實(shí)現(xiàn)行為干預(yù)工具的內(nèi)部融通及其與傳統(tǒng)治理工具的外部聯(lián)動(dòng),為建設(shè)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的社會(huì)治理共同體走出一條公共事務(wù)的行為治理之道。