□劉太剛 馮世騰

（中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872）

企業(yè)安全生產(chǎn)是國(guó)家安全治理中的基礎(chǔ)部分，只有將企業(yè)安全生產(chǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)控制與化解置于總體國(guó)家安全觀(guān)的視角下方能全面展現(xiàn)其意義。同時(shí)，根據(jù)生產(chǎn)企業(yè)內(nèi)外部場(chǎng)域面臨的不同嚴(yán)重程度的事故風(fēng)險(xiǎn)和不同保障機(jī)能，驗(yàn)證與實(shí)施對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)的監(jiān)管政策，亦可為國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化提供可操作、落地化的實(shí)證案例。

一、安全生產(chǎn)中的治理深度

作為應(yīng)對(duì)事故災(zāi)難、實(shí)現(xiàn)轄區(qū)安全穩(wěn)定的核心內(nèi)容與常規(guī)性制度安排，政府安全生產(chǎn)監(jiān)管的政策目標(biāo)，系以社會(huì)性管制的權(quán)威手段控制企業(yè)生產(chǎn)安全事故風(fēng)險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“事故風(fēng)險(xiǎn)”），而這一監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于通過(guò)治理深度的設(shè)置減少非理性行為[1]。治理深度表現(xiàn)為事務(wù)治理過(guò)程與結(jié)果相結(jié)合的總體樣態(tài)，在監(jiān)管領(lǐng)域特指監(jiān)管深度，是對(duì)監(jiān)管資源投入、手段力度的綜合規(guī)劃與衡量，明確對(duì)事務(wù)治理至何種程度，不同層次的監(jiān)管深度應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)于企業(yè)生產(chǎn)中不同嚴(yán)重程度的事故風(fēng)險(xiǎn)。一般而言，深層次監(jiān)管深度表現(xiàn)為投入大量監(jiān)管人力物力，采取強(qiáng)制性手段消除風(fēng)險(xiǎn)，甚至處罰企業(yè)停產(chǎn)停業(yè)；淺層次監(jiān)管深度則表現(xiàn)為較少投入資源，以勸導(dǎo)、說(shuō)服等方式督促企業(yè)自主整改，且采取首次不進(jìn)行處罰等柔性執(zhí)法措施。近年來(lái)，基于對(duì)政府安全生產(chǎn)監(jiān)管多案例與執(zhí)法數(shù)據(jù)的觀(guān)測(cè)，安全生產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“監(jiān)管部門(mén)”）行使監(jiān)管職能存在著“事故風(fēng)險(xiǎn)（Production Safety Risk）—治理深度（Depth of Governance）”過(guò)度偏離的總體對(duì)應(yīng)性失衡與錯(cuò)位[2]。一方面政府監(jiān)管部門(mén)對(duì)所承接企業(yè)的某些高危事故風(fēng)險(xiǎn)的容忍度偏高，采用輕微治理，面對(duì)破壞性溢出較大的風(fēng)險(xiǎn)，治理資源的投入相對(duì)較低。例如，從我國(guó)“3·21”響水爆炸之后的事故調(diào)查報(bào)告中可以發(fā)現(xiàn)，許多地方政府重發(fā)展而輕安全，導(dǎo)致對(duì)安全保障問(wèn)題的管制深度不足[3]。隱患的累積易造成區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)、危機(jī)演化、社會(huì)失序等現(xiàn)象。另一方面，監(jiān)管部門(mén)也存在忽略企業(yè)規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)差異、客觀(guān)環(huán)境等因素，將消極剛性束縛強(qiáng)加于企業(yè)，以重懲戒、輕免罰的方式對(duì)破壞性溢出較小的事故風(fēng)險(xiǎn)過(guò)度治理的“一刀切”現(xiàn)象[4]。這可能會(huì)阻滯甚至中斷企業(yè)正常運(yùn)營(yíng)的持續(xù)性，影響企業(yè)健康發(fā)展與效益創(chuàng)造；還會(huì)由于治理資源的投入相對(duì)較高，導(dǎo)致監(jiān)管資源浪費(fèi)、執(zhí)法人員行政壓力較重、治理失效等問(wèn)題。

針對(duì)事故風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管深度失衡以及由此引發(fā)的多項(xiàng)外延式公共風(fēng)險(xiǎn)或危機(jī)，可進(jìn)一步推知監(jiān)管深度與事故風(fēng)險(xiǎn)之間的相互關(guān)聯(lián)。首先，監(jiān)管深度對(duì)事故風(fēng)險(xiǎn)具有非完全決定作用：無(wú)法決定的部分在于事故風(fēng)險(xiǎn)本身產(chǎn)生于生產(chǎn)過(guò)程中的客觀(guān)屬性；而可決定的部分則是，監(jiān)管深度的合理設(shè)置會(huì)將事故風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率與威脅水平控制在監(jiān)管下的可接受程度。其次，事故風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)反作用于監(jiān)管深度設(shè)置，由危機(jī)本身導(dǎo)致的沖擊，及其溢出效應(yīng)導(dǎo)致的外部影響和壓力，均會(huì)促進(jìn)政府對(duì)監(jiān)管深度的合理設(shè)置。由此監(jiān)管深度與事故風(fēng)險(xiǎn)之間應(yīng)有的平衡狀態(tài)即為：監(jiān)管深度的設(shè)置應(yīng)合理對(duì)應(yīng)事故風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重程度，在助推事故風(fēng)險(xiǎn)有效治理的同時(shí)，應(yīng)防止監(jiān)管不當(dāng)所衍生的風(fēng)險(xiǎn)（包括資源浪費(fèi)、公務(wù)人員壓力過(guò)大、企業(yè)情緒失控等）。最后，在實(shí)踐過(guò)程中，多種政策的合力往往取決于治理深度的設(shè)置，功效的發(fā)揮也會(huì)存在于內(nèi)外雙重場(chǎng)域中。在外部場(chǎng)域，監(jiān)管政策應(yīng)在工具驅(qū)動(dòng)上使得治理深度與不同嚴(yán)重程度的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)相對(duì)精準(zhǔn)的對(duì)應(yīng)，以克服治理失衡問(wèn)題，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)化解；內(nèi)部場(chǎng)域的調(diào)適亦必不可少，即由于風(fēng)險(xiǎn)本身具有動(dòng)態(tài)變化特征，加上政策也會(huì)存在適應(yīng)性不足的問(wèn)題，還需要在機(jī)關(guān)內(nèi)部場(chǎng)域建立調(diào)適政策，以防止外部場(chǎng)域政策在動(dòng)態(tài)運(yùn)行中的失衡。雙重場(chǎng)域在本質(zhì)上是通過(guò)內(nèi)部場(chǎng)域的兜底機(jī)制，保障外部場(chǎng)域政策長(zhǎng)效防控公共風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防應(yīng)對(duì)失衡問(wèn)題。

據(jù)此，本文提出如下研究問(wèn)題：政府在監(jiān)管處置事故風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中應(yīng)將哪些風(fēng)險(xiǎn)納入治理的范疇中（因須同時(shí)考量事故風(fēng)險(xiǎn)與處置事故風(fēng)險(xiǎn)不當(dāng)可能生成的外延風(fēng)險(xiǎn)）？進(jìn)而探討政府如何設(shè)置治理深度并選擇監(jiān)管政策以合理應(yīng)對(duì)差異化的事故風(fēng)險(xiǎn)，克服監(jiān)管可能生成的外延風(fēng)險(xiǎn)？對(duì)此，本文建立的研究邏輯是：跳出研究單一事故風(fēng)險(xiǎn)的視角，將事故風(fēng)險(xiǎn)與其外延風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)稱(chēng)為政府安全生產(chǎn)監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)的公共風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步從公共風(fēng)險(xiǎn)的角度分析政府在監(jiān)管中如何設(shè)置監(jiān)管深度與選擇、執(zhí)行政策（包括外部場(chǎng)域用以化解公共風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管政策以及內(nèi)部場(chǎng)域用以維系監(jiān)管政策長(zhǎng)效作用的調(diào)適政策），注重監(jiān)管路徑內(nèi)的控制性機(jī)制與利益關(guān)聯(lián)要素，從而形成“多重風(fēng)險(xiǎn)—多元政策”的安全生產(chǎn)監(jiān)管體系。

二、企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管體系的研究回顧

“多重風(fēng)險(xiǎn)—多元政策”安全生產(chǎn)監(jiān)管體系的典型特質(zhì)在于利用“多元”政策處置公共風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵在于探尋構(gòu)建多元監(jiān)管政策體系的路徑。通過(guò)對(duì)文獻(xiàn)的梳理發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前研究主要集中于兩種異構(gòu)的監(jiān)管邏輯進(jìn)路——強(qiáng)制規(guī)范進(jìn)路與情感關(guān)系進(jìn)路，即“法”與“情”的研究?；诖耍狙芯炕仡檭煞N進(jìn)路的特征效力與缺漏短板，為綜合形成科學(xué)的安全生產(chǎn)監(jiān)管政策體系提供進(jìn)一步借鑒。

（一）強(qiáng)制規(guī)范研究進(jìn)路

依照強(qiáng)制規(guī)范的研究進(jìn)路，有學(xué)者認(rèn)為政府安全生產(chǎn)監(jiān)管應(yīng)遵循“權(quán)威—機(jī)制—效能”的路徑制定監(jiān)管政策與指導(dǎo)規(guī)則，以國(guó)家的公權(quán)力為保障，執(zhí)行具有集體約束力的規(guī)制決定[5]。首先，強(qiáng)制規(guī)范的邏輯具有權(quán)威性，政府政治系統(tǒng)以權(quán)威為中介，為保障系統(tǒng)利益與公共利益，通過(guò)強(qiáng)制企業(yè)遵守制度規(guī)則、服從其意志，在政治意志的層面促進(jìn)企業(yè)接受整改，有利于減小政策阻力。其次，強(qiáng)制規(guī)范的邏輯在機(jī)制運(yùn)行上表現(xiàn)出較強(qiáng)的行政專(zhuān)業(yè)性，有研究認(rèn)為政府部門(mén)在監(jiān)管中職能相對(duì)單一、熟悉業(yè)務(wù)流程，有助于鑒別與矯正市場(chǎng)損害，發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢(shì)[6]，由此政府可在權(quán)威力度支持下發(fā)揮高效監(jiān)管作用，開(kāi)展不同時(shí)段的有力監(jiān)管[7]。最后，安全生產(chǎn)監(jiān)管在強(qiáng)制規(guī)范邏輯下體現(xiàn)出效益的雙重性，具象為穩(wěn)定與發(fā)展——前者表現(xiàn)為，政府以政策法規(guī)促使企業(yè)內(nèi)部建立安全委員會(huì)，克服不安全操作以實(shí)現(xiàn)維護(hù)員工安全、助推員工培訓(xùn)以及防范安全監(jiān)察員腐敗的安全穩(wěn)定效益[8]；后者表現(xiàn)為，強(qiáng)制規(guī)范在增加企業(yè)成本的同時(shí)，亦可通過(guò)助推其創(chuàng)新技術(shù)以降低成本[9]，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。雙重效益均優(yōu)化企業(yè)的安全生產(chǎn)條件，減少應(yīng)急管理、非規(guī)范行動(dòng)等成本。

（二）情感關(guān)系研究進(jìn)路

情感關(guān)系研究進(jìn)路的倡導(dǎo)者認(rèn)為，面對(duì)事故風(fēng)險(xiǎn)因素的復(fù)雜性與相關(guān)群體利益的多樣性，政府安全生產(chǎn)監(jiān)管應(yīng)將治理重心轉(zhuǎn)移至情感關(guān)系領(lǐng)域，融合心靈治理要素[10]，進(jìn)而以柔性治理方式應(yīng)對(duì)企業(yè)事故風(fēng)險(xiǎn)，完善監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“情感—協(xié)同—效益”的總體進(jìn)路。在情感關(guān)系的指導(dǎo)下，柔性治理可以發(fā)揮情緒勞動(dòng)對(duì)提升公共服務(wù)質(zhì)量的重要作用，體現(xiàn)關(guān)愛(ài)特征，進(jìn)而在情感聯(lián)結(jié)中發(fā)揮協(xié)同屬性，助推多元主體協(xié)商溝通、充分參與融入整改行動(dòng)中。情感關(guān)系進(jìn)路可以通過(guò)三種方式實(shí)現(xiàn)：

一是政府的柔性監(jiān)管方式，即依照指導(dǎo)、勸告、提醒、行政獎(jiǎng)勵(lì)、宣傳教育的情感政策工具。有學(xué)者提出要結(jié)構(gòu)化利用提前宣講、輕微違法告誡、工作建議、重大案件時(shí)?；卦L(fǎng)等柔性情感方式規(guī)范行政相對(duì)人的行為[11]。二是信任并授權(quán)企業(yè)自主整改的方式。信任與授權(quán)的原因在于，政府的一些安全規(guī)則并不適用實(shí)際的安全生產(chǎn)環(huán)境與員工操作，應(yīng)放權(quán)企業(yè)員工依照經(jīng)驗(yàn)發(fā)展自身的安全概念并在工作環(huán)境中應(yīng)用。有學(xué)者提出“隱性技能”的概念，認(rèn)為員工可在工作環(huán)境中學(xué)習(xí)與擴(kuò)展經(jīng)驗(yàn)性技術(shù)并由此發(fā)展自身的安全概念，從而靈活有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)狀況[12]，“隱性技能”可增強(qiáng)企業(yè)生產(chǎn)團(tuán)隊(duì)的凝聚力，有助于消除個(gè)體恐懼、確保集體安全承諾。三是與社會(huì)進(jìn)行信息交換的方式。如有學(xué)者主張創(chuàng)新管制手段，建立多形式的“彈性機(jī)構(gòu)—利益相關(guān)人”網(wǎng)絡(luò)，摒棄監(jiān)管機(jī)構(gòu)單方面發(fā)號(hào)施令的方式，探尋策略以吸引外界群體參與到監(jiān)管政策的制定與實(shí)施中[13]。柔性感召下的監(jiān)管有利于推動(dòng)安全整改，并依靠財(cái)政補(bǔ)貼、行政激勵(lì)等方式引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行安全技術(shù)改造，化解安全問(wèn)題[14]。從效益的角度，情感關(guān)系型監(jiān)管促進(jìn)執(zhí)法情感滲透與擴(kuò)散，使得企業(yè)等主體更易領(lǐng)會(huì)監(jiān)管精神、監(jiān)管措施，履行社會(huì)責(zé)任[15]，推進(jìn)建立和諧的政企協(xié)同關(guān)系。

（三）研究述評(píng)

上述兩種研究進(jìn)路所呈現(xiàn)出的差異化的政府安全生產(chǎn)監(jiān)管邏輯建構(gòu)，總體上反映出治理目標(biāo)對(duì)監(jiān)管政策有著較強(qiáng)的結(jié)構(gòu)化塑造與資源賦能作用，但兩種監(jiān)管邏輯均存在局限性。強(qiáng)制規(guī)范邏輯固有的弊端在于：容易引起員工的焦慮，進(jìn)而導(dǎo)致信任問(wèn)題；僵化繁雜的規(guī)則及壓迫性的司法理念也會(huì)降低監(jiān)管效能；另外，強(qiáng)制監(jiān)管的運(yùn)動(dòng)式傾向明顯，重特大事故呈現(xiàn)多發(fā)的趨勢(shì)后，往往強(qiáng)制行政干預(yù)力度會(huì)加大，這在短期內(nèi)對(duì)事故產(chǎn)生明顯的遏制效果，但隨著干預(yù)力度減弱，事故往往再次多發(fā)，地方會(huì)陷入事故危機(jī)下的周期性循環(huán)。情感關(guān)系邏輯的局限性在于，在自由裁量與柔性理論的指示下，逐漸會(huì)出現(xiàn)事故風(fēng)險(xiǎn)治理效能不足、監(jiān)管成本高、尋租問(wèn)題頻現(xiàn)、柔性監(jiān)管外衣下的不當(dāng)強(qiáng)制控制、突破法律的“創(chuàng)收”等問(wèn)題，這都會(huì)沖擊柔性監(jiān)管實(shí)踐有效性的發(fā)揮。

本研究認(rèn)為，當(dāng)前研究進(jìn)路存在局限性的原因在于，僅主要探討單一的風(fēng)險(xiǎn)治理，而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部復(fù)雜結(jié)構(gòu)與風(fēng)險(xiǎn)外延的分析較少，從而對(duì)政策與多元、動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的適應(yīng)性及其失衡問(wèn)題的研究相對(duì)薄弱。由此本文以“監(jiān)管調(diào)適”為重心，以事故風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重程度為治理主軸并考量與政府監(jiān)管、企業(yè)生產(chǎn)密切相關(guān)的社會(huì)性因素，以此為任務(wù)來(lái)指向設(shè)置不同的治理深度，從而形成多元、對(duì)應(yīng)的安全生產(chǎn)監(jiān)管政策，化解風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。而對(duì)此，需求溢出理論在統(tǒng)合多元風(fēng)險(xiǎn)與多重監(jiān)管手段、實(shí)現(xiàn)多元對(duì)應(yīng)與平衡下的有機(jī)統(tǒng)一上具有解釋力。

三、需求溢出理論框架與多元監(jiān)管政策調(diào)適實(shí)證：基于T市安全生產(chǎn)的分析

所謂需求溢出，是指需求主體的需求超出了其個(gè)人或其所屬組織的滿(mǎn)足能力的狀態(tài)。溢出的需求也就是其個(gè)人或其所屬組織無(wú)力滿(mǎn)足的需求。

需求溢出理論認(rèn)為，政府職能是政府之“職”（治理的目標(biāo)范圍）與政府之“能”（治理的能力與路徑）的結(jié)合體，呈現(xiàn)出政府公共事務(wù)治理的權(quán)力與能力，以效能反饋具化成政府治理的水平[16]。本研究將政府的監(jiān)管職能演化界定為政府安全生產(chǎn)監(jiān)管中的風(fēng)險(xiǎn)治理廣度、風(fēng)險(xiǎn)治理深度以及監(jiān)管政策選擇。政府安全生產(chǎn)監(jiān)管的開(kāi)端在于明確治理廣度，即確定哪些風(fēng)險(xiǎn)需要納入治理的范疇中；而對(duì)于如何開(kāi)展監(jiān)管、何以有力到位地化解公共風(fēng)險(xiǎn)等事務(wù)問(wèn)題，則需以治理廣度為基礎(chǔ)進(jìn)一步研究治理深度與多元監(jiān)管政策間的調(diào)適。為厘清公共風(fēng)險(xiǎn)廣度、治理深度、監(jiān)管政策調(diào)適的邏輯關(guān)系，本研究引入需求溢出理論中基于公共風(fēng)險(xiǎn)治理深度的監(jiān)管論，提出并依照“公共風(fēng)險(xiǎn)—治理深度—監(jiān)管效能”分析框架，探析公共風(fēng)險(xiǎn)的特性對(duì)監(jiān)管的影響導(dǎo)向。此框架將情感與強(qiáng)制兩種監(jiān)管邏輯的屬性建構(gòu)整合，形成更有說(shuō)服力的分析模型。

在需求溢出理論的基礎(chǔ)上，筆者選取T市應(yīng)急管理局等監(jiān)管部門(mén)在安全生產(chǎn)監(jiān)管中推行的包容審慎監(jiān)管政策為研究案例。T 市是我國(guó)北方重要的工業(yè)城市，鋼鐵、煤炭、化工、機(jī)械、陶瓷等為城市發(fā)展的支柱型產(chǎn)業(yè)，自2018 年至2022 年，全市第二產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值上升了近50%，保持年均8%～9%的增速。國(guó)內(nèi)外多家知名工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)在T市扎根發(fā)展，在帶來(lái)集聚區(qū)位經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，也對(duì)城市的安全發(fā)展與生態(tài)保護(hù)提出了挑戰(zhàn)，所以完善監(jiān)管逐漸被納入政策議程之中。T 市在安全生產(chǎn)政策選擇與執(zhí)行上形成外部場(chǎng)域與內(nèi)部場(chǎng)域。外部場(chǎng)域展現(xiàn)執(zhí)法隊(duì)伍檢查的運(yùn)行機(jī)理與行動(dòng)機(jī)制，針對(duì)監(jiān)管生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)中人的不規(guī)范操作、物的不安全狀態(tài)以及安全管理制度中的疏漏，T 市執(zhí)法隊(duì)伍推行全時(shí)空范圍內(nèi)的“全覆蓋”式檢查。一是在空間層面對(duì)生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)的“雙控”機(jī)制落實(shí)程度、機(jī)械設(shè)備的擺放位置、生產(chǎn)設(shè)備的老化程度、員工對(duì)生產(chǎn)物質(zhì)理化特性的掌握程度、員工生產(chǎn)中的操作水平是否達(dá)標(biāo)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行表層狀態(tài)或現(xiàn)場(chǎng)演示的監(jiān)督；另外對(duì)企業(yè)內(nèi)部的安全管理制度文件、安全維護(hù)記錄等開(kāi)展核查。二是在時(shí)間維度上實(shí)施全流程的初查與復(fù)查行動(dòng)，初查中全面掌控企業(yè)存在的事故風(fēng)險(xiǎn)，確保風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)統(tǒng)合治理的完整性，復(fù)查中則謹(jǐn)防因遺漏排查事故風(fēng)險(xiǎn)而導(dǎo)致的“破窗效應(yīng)”。通過(guò)“全覆蓋”，外部場(chǎng)域在運(yùn)行中實(shí)現(xiàn)了關(guān)鍵的作用，進(jìn)一步通過(guò)對(duì)事故風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類(lèi)分級(jí)，監(jiān)管部門(mén)形成一定的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)并出臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，進(jìn)而將運(yùn)行的監(jiān)管政策提煉為“審慎監(jiān)管政策”和“包容監(jiān)管政策”。內(nèi)部場(chǎng)域中，針對(duì)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管政策的問(wèn)題，T 市監(jiān)管部門(mén)將政策刻畫(huà)并歸納為“內(nèi)部調(diào)適政策”，包括對(duì)監(jiān)管政策工具選擇及應(yīng)用中進(jìn)行的深度調(diào)整、方式重組或形態(tài)優(yōu)化，這使得現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管政策進(jìn)一步適應(yīng)于監(jiān)管環(huán)境，便于維系長(zhǎng)效監(jiān)管效能。

為刻畫(huà)不同監(jiān)管政策執(zhí)行的輪廓，本研究結(jié)合T市的實(shí)踐構(gòu)建研究邏輯，首先在公共風(fēng)險(xiǎn)視角下分析識(shí)別不同嚴(yán)重程度的事故風(fēng)險(xiǎn)及其派生風(fēng)險(xiǎn)；其次，在治理深度視角下研究不同風(fēng)險(xiǎn)對(duì)應(yīng)不同治理深度的外部場(chǎng)域監(jiān)管政策調(diào)適；最后，在監(jiān)管效能視角下探討內(nèi)部場(chǎng)域監(jiān)管政策調(diào)適對(duì)外部場(chǎng)域監(jiān)管政策效能的影響，并通過(guò)“成本—收益”綜合分析，探討如何維系其合理功能的長(zhǎng)效發(fā)揮。

（一）不同嚴(yán)重程度事故風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期：基于公共風(fēng)險(xiǎn)視角的分析

1.政府安全生產(chǎn)監(jiān)管中面臨雙重層次的公共風(fēng)險(xiǎn)。公共風(fēng)險(xiǎn)是指能夠產(chǎn)生群體或社會(huì)影響，無(wú)法由社會(huì)個(gè)體承擔(dān)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)式、不可分割式、隱蔽式的風(fēng)險(xiǎn)[17]。本研究界定的公共風(fēng)險(xiǎn)是推動(dòng)政府安全生產(chǎn)監(jiān)管政策形成與選擇的重要變量。只有以監(jiān)管政策應(yīng)對(duì)這一公共風(fēng)險(xiǎn)，才能在安全監(jiān)管的同時(shí)重視并滿(mǎn)足生產(chǎn)生活中人道標(biāo)準(zhǔn)的合理空間和適度需求。為此，根據(jù)公共風(fēng)險(xiǎn)的屬性特征與治理機(jī)理，可以對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行層次化識(shí)別處理。需求溢出理論提出，政府安全生產(chǎn)監(jiān)管中的公共風(fēng)險(xiǎn)集中表現(xiàn)為雙重風(fēng)險(xiǎn)層次，即原初公共風(fēng)險(xiǎn)與派生公共風(fēng)險(xiǎn)。前者是由于其個(gè)人與單個(gè)組織保障水平低于人道標(biāo)準(zhǔn)和適度需求導(dǎo)致的公共風(fēng)險(xiǎn)，后者則是由原初公共風(fēng)險(xiǎn)所派生出的公共管理主體需解決的其他管理問(wèn)題。如前文所述，政府安全生產(chǎn)監(jiān)管既需要矯正化解企業(yè)的事故風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也要防范監(jiān)管所帶來(lái)的外延風(fēng)險(xiǎn)。顯然事故風(fēng)險(xiǎn)是原初風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)為事故隱患，即工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)的過(guò)程中可能會(huì)由于人員不規(guī)范操作、設(shè)備老化、材料質(zhì)量差、工藝落后等問(wèn)題引發(fā)事故災(zāi)難，帶來(lái)生命財(cái)產(chǎn)受損、秩序破壞等風(fēng)險(xiǎn)；而外延風(fēng)險(xiǎn)作為監(jiān)管部門(mén)在化解原初風(fēng)險(xiǎn)中需解決的自身管理問(wèn)題，為派生性風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)為執(zhí)法檢查中的不當(dāng)監(jiān)管，可能導(dǎo)致部門(mén)公務(wù)繁冗、經(jīng)濟(jì)受阻、屬地內(nèi)群體的正常生產(chǎn)生活遭到?jīng)_擊等后果或危機(jī)。雙重層次公共風(fēng)險(xiǎn)的存在，一方面要求政府安全生產(chǎn)監(jiān)管須應(yīng)對(duì)企業(yè)生產(chǎn)與運(yùn)營(yíng)的原初風(fēng)險(xiǎn)，另一方面也要優(yōu)化執(zhí)法監(jiān)管體系，實(shí)施適度得當(dāng)監(jiān)管，防止沖擊群體合法合情利益，應(yīng)對(duì)派生風(fēng)險(xiǎn)。為此在實(shí)踐中需要首先從風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的角度分析重大與輕微、原初風(fēng)險(xiǎn)與派生風(fēng)險(xiǎn)的不同風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期。

2.重大事故原初風(fēng)險(xiǎn)及其派生風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)期。政府因其潛在價(jià)值觀(guān)或激勵(lì)條件的制約，往往比公民更為關(guān)心屬地安全。事實(shí)上監(jiān)管部門(mén)在激勵(lì)條件與行政敏感的層次上，通常具有更為主動(dòng)的安全觀(guān)察力與行動(dòng)力。本研究所考察的T 市工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但雙刃劍效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，為事故災(zāi)難埋下安全隱患。T 市在工業(yè)安全局勢(shì)的驅(qū)使下，近年來(lái)定期召開(kāi)生產(chǎn)安全執(zhí)法能力建設(shè)、隱患排查部署、警示教育等會(huì)議或活動(dòng)，特別是應(yīng)急管理局成立以來(lái)，在相對(duì)優(yōu)化與健全的安全生產(chǎn)監(jiān)管職能體系的指導(dǎo)下，承接2021 年修訂的《安全生產(chǎn)法》的落地執(zhí)行，實(shí)施《全國(guó)安全生產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)整治三年行動(dòng)計(jì)劃》，重點(diǎn)預(yù)防重大事故風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)完善監(jiān)管執(zhí)法體系，著重在化解事故風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)防范、連帶處置監(jiān)管派生的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。這些預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)如下：

（1）生命財(cái)產(chǎn)安全風(fēng)險(xiǎn)（高危事故風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)）。企業(yè)高概率引發(fā)事故或引發(fā)嚴(yán)重事故的原初生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，威脅著企業(yè)員工、周邊群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。T 市產(chǎn)業(yè)集聚、工業(yè)生產(chǎn)的復(fù)雜性狀況，使得此風(fēng)險(xiǎn)尤為凸顯。

（2）秩序沖擊風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管執(zhí)法如不到位，不僅使短期的公眾安全受損，較長(zhǎng)遠(yuǎn)看地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活也會(huì)遭受連帶波及。根據(jù)T市生產(chǎn)企業(yè)的空間布局，部分坐落于人口較為密集的城鎮(zhèn)區(qū)域，面臨較大的秩序沖擊風(fēng)險(xiǎn)。

（3）多元問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。由于執(zhí)行政策的地方政府對(duì)事故有行政乃至法律責(zé)任，應(yīng)為安全管理與監(jiān)督不到位接受和承擔(dān)問(wèn)責(zé)，所以問(wèn)責(zé)壓力較大程度上源于監(jiān)管行動(dòng)所產(chǎn)生的派生風(fēng)險(xiǎn)，即監(jiān)管部門(mén)執(zhí)法不嚴(yán)、失職瀆職引發(fā)重特大安全生產(chǎn)事故，進(jìn)而受到內(nèi)部層級(jí)、外部群體問(wèn)責(zé)等風(fēng)險(xiǎn)。

3.輕微事故原初風(fēng)險(xiǎn)及其派生風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期。近年來(lái)，審慎監(jiān)管持續(xù)推進(jìn)，在強(qiáng)制執(zhí)行、嚴(yán)格管制措施帶來(lái)安全穩(wěn)定績(jī)效的同時(shí)，也在客觀(guān)上導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯緩、政商關(guān)系緊張、政府內(nèi)部任務(wù)繁重等成本問(wèn)題。T 市政府乃至省級(jí)政府針對(duì)其中的弊端，在不與相關(guān)法律相悖的前提下，出臺(tái)相關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件，具有代表性的是，《H省應(yīng)急管理系統(tǒng)包容免罰清單》《T市應(yīng)急管理系統(tǒng)進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境22 條措施》《T 市應(yīng)急管理局關(guān)于進(jìn)一步提升應(yīng)急管理系統(tǒng)行政執(zhí)法溫度的通知》等制度的落地，既為企業(yè)“松綁”以?xún)?yōu)化營(yíng)商環(huán)境，同時(shí)也構(gòu)建和諧政商民關(guān)系，克服政府失靈與監(jiān)管掠奪問(wèn)題。這種體現(xiàn)包容維度的監(jiān)管政策，主要目標(biāo)定位于下列風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)期：

（1）生命財(cái)產(chǎn)安全風(fēng)險(xiǎn)（低危事故風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)）。企業(yè)低概率且引發(fā)輕微事故的原初生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。在企業(yè)中廣泛分布，即使其威脅程度較低，但具備沖擊安全環(huán)境的可能性，同樣是監(jiān)管中不可忽視的風(fēng)險(xiǎn)。

（2）發(fā)展滯緩風(fēng)險(xiǎn)。源自企業(yè)與政府的“減負(fù)—績(jī)效”雙重愿景：一方面減負(fù)主要針對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，運(yùn)營(yíng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)有賴(lài)于政府在監(jiān)管中采取合理的監(jiān)管政策以減輕源于監(jiān)管的負(fù)擔(dān)；另一方面，從政府的績(jī)效愿景上看，政府對(duì)企業(yè)實(shí)行的包容監(jiān)管，在互惠的角度有利于促進(jìn)政府的轄區(qū)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的實(shí)現(xiàn)?！皽p負(fù)—績(jī)效”雙重愿景本身具有脆弱性，容易在不當(dāng)監(jiān)管的沖擊下遭受阻滯而衍化為發(fā)展滯緩風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管過(guò)度會(huì)導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)加重，使企業(yè)內(nèi)部微觀(guān)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行滯緩，進(jìn)而對(duì)區(qū)域的整體發(fā)展運(yùn)行造成負(fù)面影響。

（3）對(duì)抗關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管部門(mén)的政策效果不僅對(duì)接于事故風(fēng)險(xiǎn)，而且必然擴(kuò)散至企業(yè)員工乃至更廣范圍的公眾群體，其消極效果易沖擊政策對(duì)象與相關(guān)利益者的生產(chǎn)生活權(quán)益，甚至導(dǎo)致群體性抗?fàn)幍确聪蚝蠊漠a(chǎn)生。

（二）包容審慎監(jiān)管政策的選擇：基于治理深度視角的分析

1.公共風(fēng)險(xiǎn)的治理深度設(shè)置。對(duì)于治理深度而言，亦需要關(guān)注公共風(fēng)險(xiǎn)的原初性與派生性，綜合二者的性質(zhì)，進(jìn)而論證應(yīng)將事故風(fēng)險(xiǎn)治理至何種程度，這一治理深度中的程度內(nèi)涵表現(xiàn)為事務(wù)治理過(guò)程與結(jié)果相結(jié)合的總體樣態(tài)。政府安全生產(chǎn)監(jiān)管的實(shí)踐工作在于化解消除不同事故風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，但原初風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)的影響程度、發(fā)生概率、烈度級(jí)別有所差異，而且僵化的統(tǒng)合應(yīng)對(duì)反而會(huì)誘發(fā)派生問(wèn)題，故需在“過(guò)罰相當(dāng)”的原則下建立監(jiān)管深度設(shè)定的主基調(diào)，依照原初風(fēng)險(xiǎn)的危害溢出程度，形成初步的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管定級(jí)規(guī)劃，同時(shí)將外部社會(huì)、經(jīng)濟(jì)因素嵌入規(guī)劃中，形成一定的調(diào)節(jié)效應(yīng)，設(shè)置兼具深、淺層次的治理深度。

依據(jù)治理深度的設(shè)置準(zhǔn)則，實(shí)踐中主要形成三種深淺各異的監(jiān)管深度（如圖1所示），這有助于減少行動(dòng)模糊性。針對(duì)具有嚴(yán)重沖擊的事故原初風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，宜采用審慎監(jiān)管主導(dǎo)下的深治理，此時(shí)對(duì)監(jiān)管的總體治理深度與監(jiān)管政策強(qiáng)度要求較高（如加大處罰力度、暫時(shí)關(guān)停廠(chǎng)區(qū)等）。針對(duì)僅具有較輕微沖擊的事故原初風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，采用淺治理，此時(shí)對(duì)監(jiān)管的治理深度要求較低（如教育訓(xùn)誡、責(zé)令自行整改等）。包容審慎監(jiān)管是審慎監(jiān)管與包容監(jiān)管并存的監(jiān)管策略，采用深淺相間治理，對(duì)有些事故風(fēng)險(xiǎn)審慎而對(duì)有些事故風(fēng)險(xiǎn)包容。由于安全生產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)各類(lèi)政策工具不僅存在不同的效用，對(duì)治理標(biāo)的的影響程度各不相同，更存在廣泛的、服務(wù)于社會(huì)的正效應(yīng)。在此復(fù)雜局面下，新時(shí)代的政府安全生產(chǎn)監(jiān)管呼吁包容審慎監(jiān)管政策的推行，即遵循依法行政、情理法結(jié)合的原則，以審慎與包容價(jià)值賦能政策執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)公共風(fēng)險(xiǎn)的善治（如圖2所示）。

圖1 三種監(jiān)管深度圖譜①本圖來(lái)源于作者的前期研究，參見(jiàn)劉太剛：《從審慎監(jiān)管到包容審慎監(jiān)管的學(xué)理探析——基于需求溢出理論視角下的風(fēng)險(xiǎn)治理與監(jiān)管》，《理論探索》2019年第2期。

圖2 監(jiān)管政策的形成邏輯

2.審慎監(jiān)管：風(fēng)險(xiǎn)的深治理實(shí)現(xiàn)路徑。面對(duì)嚴(yán)重生產(chǎn)安全事故治理統(tǒng)攝下的三重風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期，T 市監(jiān)管部門(mén)執(zhí)法時(shí)在秉承人本價(jià)值的基礎(chǔ)上，更多地適用管制型措施，加大對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)嚴(yán)重違規(guī)行為的查處力度。T市監(jiān)管部門(mén)為實(shí)現(xiàn)深治理，主要將原材料理化機(jī)理不明類(lèi)、員工生產(chǎn)不規(guī)范類(lèi)、安全管理不力類(lèi)等可能引發(fā)重大生產(chǎn)事故的原初風(fēng)險(xiǎn)劃至審慎監(jiān)管的范疇之中，在生產(chǎn)過(guò)程中實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)控，對(duì)不合規(guī)之處則依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行相對(duì)嚴(yán)格的處罰。

（1）處置權(quán)集中的懲戒機(jī)制。針對(duì)企業(yè)中的嚴(yán)重事故風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管部門(mén)主要以角色融入與集中控制的方式行使監(jiān)管處置權(quán)，排除企業(yè)的“干擾”，以嚴(yán)格、中立的標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展執(zhí)法行動(dòng)。政策過(guò)程中以專(zhuān)家、執(zhí)法人員等身份組成的群體的專(zhuān)業(yè)性與權(quán)威性為依托，旨在對(duì)企業(yè)進(jìn)行安全制度塑造與生產(chǎn)方式優(yōu)化，重點(diǎn)化解嚴(yán)重事故風(fēng)險(xiǎn)。首先，發(fā)揮安全生產(chǎn)專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，根據(jù)企業(yè)的生產(chǎn)條件與客觀(guān)情況（如不同類(lèi)別企業(yè)、管理薄弱企業(yè)、發(fā)生過(guò)事故的企業(yè)等差異狀況）綜合研判事故風(fēng)險(xiǎn)的形態(tài)與趨勢(shì)，根據(jù)《安全生產(chǎn)法》《消防法》《礦山安全法》《職業(yè)病防治法》等專(zhuān)門(mén)法律要求，參照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，為政府行政手段的推行提供專(zhuān)業(yè)能動(dòng)力。其次，政府發(fā)揮其政治權(quán)威功效，運(yùn)用嚴(yán)格考評(píng)、以罰促管等權(quán)威手段對(duì)企業(yè)的安全生產(chǎn)條件綜合分析，限制企業(yè)對(duì)人類(lèi)健康與生態(tài)環(huán)境具有危害的活動(dòng)，并減少制度空間中的“人為操縱”因素，確保以區(qū)域的整體穩(wěn)定為主要目的作出監(jiān)管決定、進(jìn)行相應(yīng)處罰。由此，以“非人格化”的執(zhí)行方式與客觀(guān)的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)確保企業(yè)在安全生產(chǎn)中投入相應(yīng)資源，同時(shí)，防止區(qū)域系統(tǒng)化事故災(zāi)難的發(fā)生，以規(guī)范化運(yùn)行取得安全效益。

（2）威懾與說(shuō)理并行的溝通機(jī)制。在維系處罰標(biāo)準(zhǔn)與強(qiáng)制力的前提下，執(zhí)法隊(duì)伍與生產(chǎn)企業(yè)之間形成“威懾與說(shuō)理并行的溝通機(jī)制”，既強(qiáng)調(diào)處罰的原則又說(shuō)明行動(dòng)的動(dòng)因。首先營(yíng)造懲戒氛圍，以后果為指向說(shuō)明企業(yè)重大事故風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重性、后續(xù)檢查的頻繁性、整改不力的從重處罰結(jié)果等形勢(shì)，達(dá)成威懾效果，降低企業(yè)接受審慎監(jiān)管與整改的抵觸程度，使企業(yè)在法理與情理上更易接受處置決定并開(kāi)展整改。其次，建立法理層面的話(huà)語(yǔ)體系，促進(jìn)企業(yè)在主觀(guān)上形成對(duì)執(zhí)法行動(dòng)的配合，包括讓企業(yè)理解并認(rèn)識(shí)到，加重處罰并非執(zhí)法者的本意，但如果不采取從重處置策略，那么執(zhí)法人員就會(huì)因違背了法律精神而成為事故的助推者。所以威懾與說(shuō)理并行的溝通機(jī)制不僅具有強(qiáng)制意義，實(shí)質(zhì)上也同時(shí)具備一定的“審慎緩沖”效能，進(jìn)一步化解企業(yè)的抗?fàn)幥榫w。它使得企業(yè)與政府在保障屬地根本安全的任務(wù)指標(biāo)上逐步一體化、同盟化，有助于監(jiān)管部門(mén)審慎監(jiān)管政策的實(shí)施和企業(yè)安全水平的提升。

綜上，審慎監(jiān)管政策視域下進(jìn)行的懲戒、威懾與說(shuō)理，最終目的是推動(dòng)企業(yè)整改，達(dá)成快速消除重大事故風(fēng)險(xiǎn)的治理深度，同時(shí)從政治體制角度實(shí)現(xiàn)“自?！?，防止可能發(fā)生的重大事故進(jìn)一步危及區(qū)域秩序，減輕問(wèn)責(zé)壓力。

3.包容監(jiān)管：風(fēng)險(xiǎn)的淺治理及實(shí)現(xiàn)路徑。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)歸類(lèi)識(shí)別中的輕微事故風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管部門(mén)開(kāi)展淺治理，注重輕微事項(xiàng)的精準(zhǔn)識(shí)別與容錯(cuò)，將權(quán)威管制柔性化。若事故風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)確為輕微，系生成于實(shí)際管理中的失誤偏差，且如果輕微處置更有利于回應(yīng)社會(huì)需求，則監(jiān)管部門(mén)往往將此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)納入容錯(cuò)管理的范圍。包容監(jiān)管通常將條件嚴(yán)格限定為：一般生產(chǎn)企業(yè)類(lèi)屬、未造成嚴(yán)重事故、限期可改正等情形，才可適用輕微不罰、首違免罰或減輕處罰的措施。根據(jù)T市營(yíng)商環(huán)境改善的目標(biāo)、相對(duì)具體的包容免罰清單與本研究對(duì)執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)的調(diào)研，可將輕微的事故風(fēng)險(xiǎn)劃分為如下八類(lèi)（如表1 所示）。進(jìn)一步，對(duì)于容錯(cuò)范圍內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)的包容監(jiān)管措施，旨在幫助企業(yè)提升風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，以全面謹(jǐn)慎的觀(guān)念對(duì)待輕微風(fēng)險(xiǎn)，并建立良好關(guān)系。

表1 輕微事故風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別舉例

（1）處置權(quán)讓渡的協(xié)商機(jī)制。輕微事故風(fēng)險(xiǎn)的免罰或減輕處罰的決定需依賴(lài)于協(xié)商機(jī)制，其生效機(jī)理主要源于政府治理工具在選擇上采用低約束的管理方式，由此在決策與實(shí)踐中讓渡處置權(quán)，給予治理對(duì)象相應(yīng)的自主空間。對(duì)于淺治理的風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，執(zhí)法隊(duì)伍相對(duì)減少?gòu)?qiáng)制高壓式的指令糾錯(cuò)手段，轉(zhuǎn)而根據(jù)企業(yè)的實(shí)際狀況協(xié)商制定整改方案，以促進(jìn)企業(yè)安全事務(wù)的自我管理與能效提升。對(duì)于上述輕微事故風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別中的問(wèn)題，監(jiān)管部門(mén)與企業(yè)以平等姿態(tài)共商規(guī)范化與全面化的整改時(shí)限與具體方式（須在執(zhí)法工作平穩(wěn)有序的前提下進(jìn)行），達(dá)成“君子之約”，并在規(guī)定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)對(duì)企業(yè)的整改工作予以驗(yàn)收。協(xié)商機(jī)制給予企業(yè)充分的自主空間以推進(jìn)安全生產(chǎn)工作的整改，有助于借助企業(yè)的“自組織熟悉度”對(duì)癥下藥，提高風(fēng)險(xiǎn)整改效率，降低整改成本。本質(zhì)上協(xié)商機(jī)制表現(xiàn)為，以助推、合作、贊同等柔性的施政方式促進(jìn)非正式制度的演進(jìn)，引導(dǎo)企業(yè)承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，同時(shí)以合理的社會(huì)性監(jiān)管手段切實(shí)降低企業(yè)的守法成本，達(dá)到監(jiān)管減負(fù)的目的——減輕企業(yè)整改負(fù)擔(dān)、心理負(fù)擔(dān)與學(xué)習(xí)成本，維系企業(yè)正常運(yùn)營(yíng)。

（2）柔性情感交易機(jī)制。執(zhí)法隊(duì)伍將柔性情感嵌入包容監(jiān)管政策中，利用情感說(shuō)理方略將習(xí)慣與道德調(diào)節(jié)嵌入政府安全生產(chǎn)監(jiān)管中，發(fā)揮法律所難以替代的補(bǔ)充功能緩解審慎政策的高壓緊張情緒，有助于協(xié)調(diào)人際關(guān)系，建立合作與共情的社會(huì)關(guān)系以維系政企之間社會(huì)資本的存量，通過(guò)政企之間雙向情感互動(dòng)推動(dòng)監(jiān)管效能的達(dá)成。柔性情感交易機(jī)制運(yùn)行中，執(zhí)法隊(duì)伍首先進(jìn)行的是“情感傳遞”，即在監(jiān)管過(guò)程中與企業(yè)負(fù)責(zé)人、安全員、生產(chǎn)線(xiàn)員工等代表性群體進(jìn)行非正式交談，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政府部門(mén)的“讓步”，以及說(shuō)明包容裁量所承受的壓力與成本，使得包容監(jiān)管對(duì)企業(yè)惠及的意義得以充分彰顯，營(yíng)造監(jiān)管部門(mén)與企業(yè)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、減少干涉、助力發(fā)展的氛圍。其次進(jìn)行的是“情感回饋”，即在“情感傳遞”之后，從“交易”的視角促使企業(yè)積極整改以“回報(bào)”，這實(shí)際上是政府采用的“剛性緩沖”策略，旨在爭(zhēng)取企業(yè)的配合，使得企業(yè)更容易接受政府作出的監(jiān)管決定。

綜上，包容監(jiān)管政策重視采納柔性策略促使企業(yè)自主整改，不僅達(dá)成逐步化解企業(yè)內(nèi)輕微事故風(fēng)險(xiǎn)的治理深度，而且通過(guò)減少干預(yù)、減輕整改壓力助推企業(yè)將注意力聚焦于發(fā)展，穩(wěn)定生產(chǎn)線(xiàn)員工等群體的情緒。

（三）內(nèi)部調(diào)適政策的運(yùn)行：基于監(jiān)管效能視角的分析

1.監(jiān)管政策效能的多維評(píng)估調(diào)適機(jī)制。監(jiān)管政策執(zhí)行的最終目標(biāo)在于統(tǒng)籌安全與發(fā)展，實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的監(jiān)管效能。在復(fù)雜多變的安全生產(chǎn)形勢(shì)下，監(jiān)管部門(mén)執(zhí)法監(jiān)督的政策指標(biāo)眾多，如果僅關(guān)注監(jiān)管政策的執(zhí)行而忽視政策效能評(píng)估，必然只能達(dá)成短期的監(jiān)管效果，長(zhǎng)期會(huì)趨于無(wú)效化甚至損害其他群體的合法利益。

對(duì)此，需求溢出理論中監(jiān)管效能的論點(diǎn)主張對(duì)監(jiān)管進(jìn)行兩方面的管理。一是開(kāi)展“成本—收益”維度的政策效能評(píng)估，對(duì)監(jiān)管政策的執(zhí)行進(jìn)行多維度的綜合評(píng)價(jià)，分析其所產(chǎn)生的收益與成本，注重公共部門(mén)績(jī)效中的經(jīng)濟(jì)（資源節(jié)約程度）、效率（投入產(chǎn)出比率）和效益（質(zhì)量、多主體滿(mǎn)意程度等效果）等指標(biāo)的綜合分析。二是根據(jù)監(jiān)管成本與收益的分析結(jié)果進(jìn)行治理深度的調(diào)整與監(jiān)管政策的優(yōu)化，有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜多樣的安全形勢(shì)，建立并完善安全生產(chǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)治理的長(zhǎng)效機(jī)制。需要說(shuō)明的是，監(jiān)管效能的論點(diǎn)對(duì)治理深度及其監(jiān)管政策的評(píng)估與調(diào)適并非僅存在于政策后評(píng)估這一個(gè)環(huán)節(jié)中，而是嵌入至政策執(zhí)行的全過(guò)程，助推形成全流程的監(jiān)管體系。

2.內(nèi)部調(diào)適政策：外部場(chǎng)域監(jiān)管政策的“成本—收益”分析與優(yōu)化機(jī)制。審慎與包容兩種監(jiān)管政策盡管有各自監(jiān)管的總體適用空間、運(yùn)行機(jī)制、布控策略（其中的治理深度實(shí)現(xiàn)機(jī)制對(duì)比如表2所示），但由于企業(yè)存在不同的情況，加上事故風(fēng)險(xiǎn)本身的復(fù)雜性，監(jiān)管政策執(zhí)行過(guò)程中難免遇到環(huán)境變化、對(duì)象干擾、阻力增大等瓶頸痼疾，政府在取得政策收益的同時(shí)，也會(huì)生成監(jiān)管成本。綜合對(duì)T 市審慎監(jiān)管政策與包容監(jiān)管政策的具體實(shí)現(xiàn)路徑和情境特征分析，發(fā)現(xiàn)二者分別針對(duì)于重大事故風(fēng)險(xiǎn)與輕微事故風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)展，在取得發(fā)展與安全收益的同時(shí)，必然生成一定成本（如表3與表4所示）。

表2 審慎監(jiān)管政策與包容監(jiān)管政策的監(jiān)管深度實(shí)現(xiàn)機(jī)制對(duì)比

表3 審慎監(jiān)管政策的成本與收益分析

表4 包容監(jiān)管政策的成本與收益分析

對(duì)此，首先需要對(duì)調(diào)適政策進(jìn)行“成本—收益”的識(shí)別與分析；然后綜合考量外部監(jiān)管政策的成本與收益，推進(jìn)兩種監(jiān)管政策“成本—收益”的合理化；在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)揮調(diào)適功能，維系收益，控制并降低治理成本，以此反哺機(jī)制實(shí)現(xiàn)收益的平穩(wěn)與提升。對(duì)此，從政策優(yōu)化與發(fā)展的角度，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步合理控制和科學(xué)調(diào)整權(quán)力（利）讓渡的范圍，根據(jù)時(shí)間局勢(shì)、企業(yè)特性、政府方略等進(jìn)行政策評(píng)估，充分關(guān)聯(lián)多樣的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，防止監(jiān)管政策失當(dāng)，增強(qiáng)政策內(nèi)容對(duì)現(xiàn)實(shí)的適應(yīng)性與執(zhí)行的有效性。為此，內(nèi)部調(diào)適政策中存在有必要提供輔助的三種調(diào)適機(jī)制，以?xún)?yōu)化審慎與包容政策。

（1）雙重屬性互嵌型調(diào)適機(jī)制。針對(duì)事故風(fēng)險(xiǎn)差異化與變動(dòng)性的特征，審慎監(jiān)管與包容監(jiān)管的生命力不僅在于二者應(yīng)對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)的外在互補(bǔ)作用，也在于單維度政策可吸納并移植其相對(duì)面，形成功能互嵌，以驅(qū)動(dòng)該維度政策的長(zhǎng)效運(yùn)行。

審慎監(jiān)管政策中具有包容屬性的嵌入式優(yōu)化，可通過(guò)“安全保障—激活發(fā)展”的傳導(dǎo)路徑克服政策中權(quán)威、強(qiáng)制、嚴(yán)懲所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)。一方面，在安全層面逐步以“不降標(biāo)準(zhǔn)、降低處罰”的處理方式應(yīng)對(duì)嚴(yán)重事故風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，推動(dòng)企業(yè)借助寬松的經(jīng)濟(jì)條件開(kāi)展相對(duì)積極的整改。安全層面的審慎政策優(yōu)化可進(jìn)一步傳導(dǎo)至發(fā)展層面的成本消解，行政處罰中經(jīng)濟(jì)成本的降低，更有利于企業(yè)積極主動(dòng)化解重大事故風(fēng)險(xiǎn)，在勞動(dòng)保護(hù)、平穩(wěn)經(jīng)營(yíng)方面營(yíng)造基礎(chǔ)性條件。

同樣，包容監(jiān)管政策中具有審慎屬性的嵌入式優(yōu)化，可通過(guò)借助強(qiáng)制性，于安全層面杜絕濫用包容的空間。針對(duì)有些企業(yè)將風(fēng)險(xiǎn)消極自留的問(wèn)題，監(jiān)管部門(mén)采取時(shí)間約束下有限的柔性處置策略，即對(duì)輕微風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)超出一定時(shí)間未整改、整改不力的企業(yè)，執(zhí)法隊(duì)伍將在復(fù)查后進(jìn)行相對(duì)深層次的處罰。此兜底機(jī)制用以維系包容策略在安全穩(wěn)定的底線(xiàn)上實(shí)施。由此，可在發(fā)展層面切斷風(fēng)險(xiǎn)消極自留的擴(kuò)散鏈條，防止出現(xiàn)“潰于蟻穴”式的整體性社會(huì)失序與發(fā)展中斷。

（2）內(nèi)部控制技術(shù)型調(diào)適機(jī)制。以全過(guò)程、全方位、高強(qiáng)度為主要特征的審慎監(jiān)管政策執(zhí)行難免帶來(lái)執(zhí)法人員的壓力增大與勞動(dòng)情緒消極化，而任務(wù)導(dǎo)向的政策工具的僵化執(zhí)行同樣會(huì)導(dǎo)致區(qū)域范圍內(nèi)企業(yè)和公眾對(duì)政策的情緒抵觸。對(duì)此，內(nèi)部控制主要通過(guò)推動(dòng)技術(shù)型調(diào)適以實(shí)現(xiàn)“減輕公務(wù)負(fù)擔(dān)—消除社會(huì)抵觸”的運(yùn)行框架。第一，在組織建設(shè)中加強(qiáng)專(zhuān)家的介入與指導(dǎo)，以專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)性安全知識(shí)重新配置執(zhí)法人員的政策注意力，減少行政事務(wù)冗余性的工作分離，減輕工作壓力，避免“一關(guān)了之”等粗暴執(zhí)法。第二，實(shí)行貫穿全過(guò)程的智能化技術(shù)利用，突破安全生產(chǎn)監(jiān)管中現(xiàn)場(chǎng)與互聯(lián)網(wǎng)之間的阻隔，克服物理空間與數(shù)字技術(shù)之間的屏障。將監(jiān)管框架中的企業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)等網(wǎng)格的實(shí)時(shí)監(jiān)控與政府指揮中心相連接，推動(dòng)政府監(jiān)管部門(mén)實(shí)時(shí)觀(guān)測(cè)并快速推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題矯正，減少空間距離、時(shí)間耗損等方面的工作成本，凸顯技術(shù)水平的開(kāi)源性與有效性。第三，完善“事前”重大風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。依照法律政策與審慎精神的剛性約束，安全委員會(huì)協(xié)調(diào)相關(guān)主體，及時(shí)預(yù)警事故風(fēng)險(xiǎn)，并深入研判風(fēng)險(xiǎn)特質(zhì)與發(fā)生邏輯，制定督察計(jì)劃與指導(dǎo)指標(biāo)策略，有助于在明確的標(biāo)準(zhǔn)與年（季）度行動(dòng)規(guī)程中減少無(wú)效或過(guò)度執(zhí)法次數(shù)。第四，建立健全內(nèi)部執(zhí)法人員容錯(cuò)機(jī)制。針對(duì)其執(zhí)法的輕微不當(dāng)適用包容處理，防止因“避責(zé)”目的而采取的固化嚴(yán)苛執(zhí)法。以上四類(lèi)技術(shù)型調(diào)適作用的正確發(fā)揮，有賴(lài)于重點(diǎn)觀(guān)照?qǐng)?zhí)法人員的工作問(wèn)題與切身利益，進(jìn)一步規(guī)范與優(yōu)化其執(zhí)法策略，逐步在執(zhí)法中“優(yōu)待”企業(yè)和公眾，化解消極情緒。

（3）組織行為倫理型調(diào)適機(jī)制。執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)行包容政策難免存在機(jī)會(huì)主義傾向，較大可能會(huì)導(dǎo)致行政主體的道德風(fēng)險(xiǎn)，主要包括：社會(huì)規(guī)則的消極與變通化處理，盡管不違反形式的合理性，但過(guò)度將主觀(guān)性策略介入，會(huì)制造有名無(wú)實(shí)或名實(shí)分離的局面；另外行政主體主導(dǎo)的政商消極共謀、有意設(shè)租、尋求政治與經(jīng)濟(jì)利益的行為，會(huì)使監(jiān)管道德困境加劇，導(dǎo)致物質(zhì)或非物質(zhì)成本的增加。包容政策的不當(dāng)使用會(huì)使原本柔性化的管理方式逐漸異化，甚至使“隨意化”“無(wú)下限”的執(zhí)法亂象叢生，導(dǎo)致實(shí)際事故風(fēng)險(xiǎn)難以化解，并形成消極的政商關(guān)系。為此相關(guān)機(jī)構(gòu)還要開(kāi)展倫理型調(diào)適，機(jī)關(guān)黨委針對(duì)此類(lèi)問(wèn)題，進(jìn)行黨風(fēng)教育、廉政建設(shè)；政策法規(guī)部門(mén)要加強(qiáng)法治建設(shè)等，塑造執(zhí)法隊(duì)伍的行政倫理，促進(jìn)職業(yè)道德與規(guī)范化政策工具的并行，在合理處罰、不徇私情的觀(guān)念下嚴(yán)格控制事故風(fēng)險(xiǎn)。包容并不等同于放任，而是在監(jiān)管中為經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)逐步松綁，減少過(guò)多的束縛。

綜上，通過(guò)內(nèi)部調(diào)適政策識(shí)別現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的成本與收益分析，分別推行互嵌型、技術(shù)型與倫理型調(diào)適機(jī)制，提升監(jiān)管效能。

四、結(jié)論與討論

針對(duì)不同嚴(yán)重程度的事故風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換監(jiān)管深度，指向的是審慎、包容和內(nèi)部調(diào)適三種政策的形成與選擇，推進(jìn)的是企業(yè)管理制度、程序流程、生產(chǎn)操作的調(diào)適與整改。

（一）監(jiān)管深度轉(zhuǎn)換與政策調(diào)適的機(jī)理

一方面，需求溢出調(diào)適監(jiān)管部門(mén)注意力分配、治理權(quán)能的指向定位。實(shí)際上，監(jiān)管部門(mén)有效運(yùn)行與治理效能充分發(fā)揮的關(guān)鍵，在于對(duì)轄區(qū)內(nèi)相關(guān)群體不同需求的識(shí)別、整合與價(jià)值排序，三種內(nèi)外政策的動(dòng)能均來(lái)源于需求溢出的化解。為此，監(jiān)管部門(mén)需要綜合評(píng)估識(shí)別需求，統(tǒng)籌風(fēng)險(xiǎn)化解的正義性與迫切性，提高其治理效能的社會(huì)認(rèn)同，減輕監(jiān)管政策實(shí)施阻力。實(shí)證表明，政府需將人道需求作為持續(xù)滿(mǎn)足的對(duì)象，同時(shí)在滿(mǎn)足種類(lèi)繁多的適度需求過(guò)程中認(rèn)清定位、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，才能實(shí)現(xiàn)治理的長(zhǎng)期性。安全生產(chǎn)監(jiān)督部門(mén)應(yīng)積極與政府內(nèi)部多部門(mén)機(jī)構(gòu)合作，將經(jīng)濟(jì)命脈與居民生活嵌入至工作規(guī)劃中，以安全與發(fā)展的統(tǒng)籌為核心目標(biāo)構(gòu)建協(xié)同治理機(jī)制，對(duì)群眾需求進(jìn)行多角度的研判，從而制定科學(xué)可行的施策規(guī)劃，將群眾更為關(guān)切的問(wèn)題置于首位，最大限度保障多元主體利益的均衡。

另一方面，通過(guò)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖，實(shí)現(xiàn)權(quán)威與權(quán)變手段聯(lián)結(jié)，綜合化解屬地風(fēng)險(xiǎn)。首先，以動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)換彌補(bǔ)靜態(tài)規(guī)制，面對(duì)多群體的需求溢出問(wèn)題，需要改變靜態(tài)規(guī)制下的“一罰了之”“僵化執(zhí)法”，由監(jiān)管部門(mén)依照權(quán)變的原則，對(duì)不同監(jiān)管事項(xiàng)的種類(lèi)、性質(zhì)、領(lǐng)域進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)，精準(zhǔn)定位治理深度與監(jiān)管政策，從而在實(shí)踐中對(duì)三種政策進(jìn)行動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)換、綜合調(diào)適，使企業(yè)得以明晰整改工作的著力點(diǎn)，明確安全管理與提升的輕重緩急，進(jìn)一步帶動(dòng)轄區(qū)內(nèi)多主體的需求得到合理回應(yīng)。

另外，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)遵循比例原則，具體有四個(gè)要求：一是適當(dāng)性，監(jiān)管政策要能推進(jìn)效能的實(shí)現(xiàn)；二是必要性，公權(quán)力行使者的權(quán)威利用是必要的，且手段損害最??；三是均衡性，手段取得的公共利益與損害之間成比例；四是正當(dāng)性，對(duì)公民權(quán)利的限制必須是正當(dāng)?shù)?。只有在一定比例平衡的狀態(tài)下保持各項(xiàng)目標(biāo)靈動(dòng)的態(tài)勢(shì)、穩(wěn)定的辯證關(guān)系，才能使得收益得以維系并穩(wěn)步提高，而非急劇催化。

（二）進(jìn)一步討論

審慎監(jiān)管政策對(duì)于高危的事故風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)格處置，同時(shí)給予充分的整改指導(dǎo)與理法說(shuō)明，以強(qiáng)制力推動(dòng)企業(yè)整改，建立防范重大事故災(zāi)難的保障；包容監(jiān)管政策化解相對(duì)輕微的事故風(fēng)險(xiǎn)，采取整改事項(xiàng)的輕微免罰與首違不罰的方式，而且給予企業(yè)充分的自主管理空間，柔性化提高企業(yè)對(duì)政府決定的接受度，減輕企業(yè)壓力；內(nèi)部調(diào)適政策則利用兜底與修繕機(jī)制，促進(jìn)兩種現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管政策的有效平穩(wěn)推進(jìn)，是監(jiān)管中必不可少的方略。政府安全生產(chǎn)監(jiān)管并非單一的安全保障行為，而是綜合社會(huì)多重場(chǎng)景與風(fēng)險(xiǎn)因素開(kāi)展的服務(wù)型工作。本質(zhì)上，不同治理深度監(jiān)管政策的整合推行與有機(jī)調(diào)適，是協(xié)調(diào)與維系安全行為與高效生產(chǎn)之間兼容性的必要之舉，以應(yīng)急管理系統(tǒng)的有效監(jiān)管與利益統(tǒng)合為關(guān)聯(lián)樞紐，推動(dòng)總體社會(huì)關(guān)系的精神革命，促進(jìn)全社會(huì)為發(fā)展與安全的統(tǒng)籌共同提供政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化動(dòng)能。