□文/高貴堂

（遼寧師范大學 遼寧·大連）

[提要］ 隨著老齡化程度的加深，老年人的社會權(quán)益保障卻處于缺失地位。本文從社會發(fā)展角度出發(fā)，論證老年人社會權(quán)保障的迫切性，對現(xiàn)有法律法規(guī)政策分析解讀保障老年人社會權(quán)的不足。結(jié)合國際上老年人社會權(quán)保障經(jīng)驗，提出改善老年人社會權(quán)保障的建議。

一、老年人社會權(quán)保障基礎(chǔ)理論

2021 年5 月11 日，第七次全國人口普查結(jié)果顯示，中國60 歲及以上人口占比超過18%，人口老齡化程度進一步加深?？焖俚娜丝诶淆g化使得老年人口暴增，隨之產(chǎn)生一系列問題，造成老年人的基本權(quán)利無法獲得保障。伴隨著時代的發(fā)展，老年人的基本權(quán)益的多樣化促使黨和國家越來越多地考慮老年人的基本權(quán)益保障問題，尤其是以社會權(quán)為核心的憲法基本權(quán)利保障。社會權(quán)也在不斷地發(fā)展，其基本含義不再是個別的權(quán)利，而是發(fā)展到如今多方面、多層次的權(quán)利，所以以老年人基本權(quán)利為基礎(chǔ)，加強對老年人社會權(quán)利的保障值得探討。社會權(quán)的主要作用是通過國家積極介入去調(diào)節(jié)個人難以改變的既存差異，保障機會平等，進而促進社會公正。而社會權(quán)保障的探索也是由來已久的學術(shù)問題，同時以憲法基本權(quán)利保障的角度進行分析也是對憲法文本規(guī)定的基本權(quán)利的一個回應，隨之而來的將是對社會權(quán)的一系列回應，但是這個過程是艱難的。比如，有學者指出，社會權(quán)作為一種新型人權(quán)，其在保障與發(fā)展的過程中與現(xiàn)有的自由權(quán)力與政治權(quán)利是不同的，社會權(quán)有其身份屬性、積極權(quán)利屬性、收益權(quán)利屬性，所以在保障社會權(quán)的進程中要將三個屬性貫穿其中。相對于老年人的社會權(quán)保障，因為老年人在一定程度上屬于弱勢群體，以其享有的權(quán)利屬性來看也要有積極權(quán)利屬性效應；隨著時間的消逝，老年人在年輕時已付出勞動并為社會發(fā)展做出貢獻，所以老年人在享受社會權(quán)保障的過程中也享有收益權(quán)利屬性。據(jù)此，老年人社會權(quán)保障的進程中其身份權(quán)屬性、積極權(quán)利屬性和收益權(quán)利屬性是值得肯定的，在保障過程中要時刻考慮老年人的特殊性以及老齡化的程度。

從《經(jīng)濟、社會和文化公約》規(guī)定的十項社會權(quán)來看，不僅僅保障公民的社會權(quán)，作為雙重身份的老年人其不僅是公民而且也是社會弱勢群體，在社會權(quán)保障方面要高于普通公民的保障（普通公民僅指60歲以下的公民）。根據(jù)黨和國家的政策以及法律規(guī)定，老年人社會權(quán)益的規(guī)范內(nèi)容涉及養(yǎng)老保障、健康支撐、養(yǎng)老服務(wù)、社會優(yōu)待和社會參與等。所以，以憲法所規(guī)定的社會權(quán)為基礎(chǔ)，使老年人的社會權(quán)保障不再成為一個束之高閣的權(quán)利束，而這些內(nèi)容囊括了老年人的社會保障、社會發(fā)展和勞動權(quán)保障，形成了一個龐大的“權(quán)利群”或“權(quán)利束”，基本構(gòu)成了老年人社會權(quán)保障的完整體系。有學者認為作為在《憲法》中沒有明確規(guī)定的社會權(quán)，可以將憲法社會權(quán)分為廣義的社會權(quán)與狹義的社會權(quán)。限于文章研究老年人的保障權(quán)益，筆者在本文中只討論狹義的憲法社會權(quán)。

面對國內(nèi)嚴峻的老年人增速，國家對老年人的社會保障也是由來已久。對老年人的社會保障可追溯到建國以前。在第二次國共合作時期，中華蘇維埃制定的憲法大綱、勞動法、婚姻法等法律中，就有保護老年人權(quán)利的規(guī)定，這些規(guī)定在一定程度上就是對老年人的社會保障。在之后的抗日戰(zhàn)爭時期和解放戰(zhàn)爭時期，國家也是高度重視老年人的社會權(quán)益保障，例如陜甘寧邊區(qū)政府在1942 年制定的《勞動保護條例》。新中國成立之后，黨和政府根據(jù)社會形勢及社會發(fā)展進程制定了一系列有關(guān)老年人權(quán)益保障的法律、法規(guī)及政策性制度。并且在隨后的歷部憲法中規(guī)定了老年人權(quán)益保障的法律條文，這也為后續(xù)的法律制定提供了強有力的根本支持。

2021 年10 月13 日，習近平對老齡工作作出重要指示，要求“把積極老齡觀、健康老齡化理念融入經(jīng)濟社會發(fā)展全過程”，“加快健全社會保障體系、養(yǎng)老服務(wù)體系、健康支撐體系”。雖然我國老年人社會權(quán)保障的體系已基本建構(gòu)，但是也存在一些弊端。尤其在進入21 世紀后，人口老齡化加重，老齡人口基數(shù)增加，老齡人口身體素質(zhì)的差異化、區(qū)域老齡人口的保障差異等尤為嚴重，因而在以習近平同志為核心的黨中央的高度重視下出臺一系列保障老年人社會權(quán)利的法律法規(guī)及政策，加快健全社會保障體系、養(yǎng)老服務(wù)體系、健康支撐體系。同時，習近平“老吾老以及人之老”的尊老敬老情懷，給全黨做出示范，帶動全社會形成良好風尚，讓孝親敬老這一中華傳統(tǒng)美德滋養(yǎng)億萬中國人的心靈，著力使全體老年人都能老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂、老有所安，安享穩(wěn)穩(wěn)的美好與幸福。習近平還提出“貫徹落實積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略”，讓老年人共享改革發(fā)展成果，安享幸福晚年。這必定涉及老年人社會權(quán)保障的內(nèi)容。

二、我國老年人社會權(quán)保障的不足

當前，我國人口老齡化趨勢日趨明顯，老年人權(quán)益保障正成為需要全社會共同面對的重要課題。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強新時代老齡工作的意見》提出，將老齡事業(yè)發(fā)展納入統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，促進老年人養(yǎng)老服務(wù)、健康服務(wù)、社會保障、權(quán)益保障等統(tǒng)籌發(fā)展。在老齡化社會背景下，作為老年福利體系的重要組成部分，我國的養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)逐漸改變，從傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣B(yǎng)老，而這個過程中老年人權(quán)益保障的迫切已明晰可見，以此來彌補家庭養(yǎng)老的不足。老年人生命質(zhì)量的提高依賴于老年社會立法完善和有力的公共政策，老年人需要來自家庭、社會、國家給予的全方位的法律權(quán)益保障。在《經(jīng)濟、社會和文化公約》中規(guī)定的社會權(quán)是公民所具有的基本權(quán)利，然而對于老年人其根本存在的意義完全是具有更加完整與現(xiàn)實的指導意義的，所以我國以《憲法》為根本制定了一系列有關(guān)老年人的法律、法規(guī)及規(guī)章制度。以老年人權(quán)益保護的立法為例，我國已初步形成由《老年人權(quán)益保障法》以及各個地方性法規(guī)所構(gòu)成的老年權(quán)益保護體系，與此相關(guān)的行政立法也更加具體、豐富。這些老年人社會權(quán)保障措施，也是深刻貫徹身份權(quán)利屬性、積極權(quán)利屬性、收益權(quán)利屬性，因為《憲法》和《老年人權(quán)益保障法》的保障內(nèi)涵，是將老年人的身份屬性、國家積極保護權(quán)利屬性和收益權(quán)利屬性作為基礎(chǔ)的，這樣才會讓老年人的社會權(quán)保障成為切實行之有效的權(quán)利。

以我國現(xiàn)有立法為基礎(chǔ)，越來越多的老年人意識到其權(quán)益應該得到保護，但是隨著老齡化加劇，我國的老年人社會權(quán)益保障還存在不足。由于社會區(qū)域發(fā)展的不平衡以及經(jīng)濟水平的限制，造成區(qū)域老年人權(quán)益保障的差異化，進而為老年人的社會權(quán)保障造成困難。不難發(fā)現(xiàn)，無論是中央還是地方政府的地方性法規(guī)，都存在很多缺陷。一方面是老年人權(quán)益保障的立法較為籠統(tǒng)，老年人具體的權(quán)益、責任方面規(guī)定并不清晰。比如，在涉及家庭保護和社會扶持的立法內(nèi)容方面，對于社會權(quán)保障的列舉以及相關(guān)部門的職責定位不足。尤其是一些地方雖然規(guī)定了政府的職責，但對各部門負責的事項只是一個籠統(tǒng)的敘述且不明晰。另一方面與老年人權(quán)益相關(guān)的立法文件零散、實施效果差，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。地方在老年人權(quán)益保障方面鮮有制定完整、成體例的操作細則，反而是將老年照料、撫養(yǎng)、教育、醫(yī)療等內(nèi)容分散于一些地方政府的規(guī)范性文件中，增加了法律、法規(guī)的執(zhí)行難度，立法效果很難實現(xiàn)。結(jié)合上述可以發(fā)現(xiàn)，我國老年人社會權(quán)保障的不足表現(xiàn)在立法、司法、執(zhí)法三個方面。

在立法方面，高位階法律不足。雖然《憲法》第45 條規(guī)定了老年人社會權(quán)保障，但是其規(guī)定的方面局限于一定的內(nèi)容，沒有全方位地保障老年人在社會中生活的需求。尤其是在社會保障方面，無法與快速發(fā)展的社會相適應，在科技高速發(fā)展的今天，老年人受限于社會認識，無法在養(yǎng)老、就醫(yī)、出行等方面獲得與其他人群同等的權(quán)利保障，這造成老年人社會權(quán)保障中身份權(quán)益的缺位。同時，《“十四五”健康老齡化規(guī)劃》中明確提出老年人養(yǎng)老多業(yè)態(tài)融合發(fā)展，以便于老年人健康養(yǎng)老。這勢必在根本上獲得法律支持，改進現(xiàn)如今的法律體系，進而改善老年人社會權(quán)保障。

在司法方面，訴訟機制缺位。對老年人社會權(quán)保障的內(nèi)容只是停留在政策法規(guī)層面，而中央和地方的規(guī)范性和政策性文件也是在行政層面有所體現(xiàn)。且部分政策性文件仍處于“鼓勵”發(fā)展的層面，缺乏“中心性”法律文件規(guī)制各類政策。這就使得在司法過程中受理機關(guān)無法通過強有力的法律法規(guī)進行規(guī)制，老年人只能通過一些社會層面的非強制手段進行維權(quán)。隨著社會的發(fā)展，法治觀念的深入，越來越多的老年人懂得通過法律手段進行維權(quán)，但是這造成受理機關(guān)法律適用的滯后，從側(cè)面反映出新型法律體系的保障不足和可說理性法律規(guī)范的缺失。

在執(zhí)法方面，政府權(quán)責分工不明?！丁笆奈濉别B(yǎng)老規(guī)劃》提到，推動老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，在老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學、老有所樂上不斷取得新進展。由此可知，老年人養(yǎng)老是一個全方位的保障體系，那么老年人社會權(quán)的保障更是一個全方位的體系。

三、老年人社會權(quán)保障域外經(jīng)驗及借鑒

英國是社會權(quán)保障制度的萌芽地，也是戰(zhàn)后首創(chuàng)的福利國家。歐洲其他國家紛紛效仿。英國老年人社會權(quán)利保障起始于1601 年《濟貧法》?！稘毞ā分芯陀小皩先?、盲人等喪失了勞動能力的人提供物質(zhì)幫助，建立容留所庇護他們”的規(guī)定，所以這些法律從客觀上維護了老年人的權(quán)利，不僅改善老年人社會權(quán)益保障的社會現(xiàn)狀，而且也為其他國家提供范例。隨著后續(xù)社會時代的發(fā)展，英國也修改了其中一些不合理的規(guī)定進而更有力地保障老年人的社會權(quán)益，也漸漸形成政府與社會負有保障老年人生存義務(wù)的形式，老年人的基本權(quán)利也成為一項積極人權(quán)。

隨后作為典型自由市場代表的美國也漸漸發(fā)展其與社會發(fā)展相適應的社會保障制度，在一定程度上也加強了社會權(quán)的保障，尤其是對處于劣勢的老年人。不過因為美國經(jīng)濟危機的影響，美國人民的意識開始發(fā)生改變，尤其是在穩(wěn)定經(jīng)濟生活和保障生活兩個方面來講，只有政府才可以擔負起保障責任，所以以1935 年羅斯福簽署的《社會保障法》為基石的保障體系，旨在向退休的老年人提供福利和財產(chǎn)保障?！渡鐣Ｕ戏ā分惺状我?guī)定了老年人權(quán)利保障。1950 年杜魯門政府簽署了社會保障法修正案即法律HR6000 號。該法案擴大和改善了老年人的權(quán)利，具體體現(xiàn)在擴大了享有社會保障的對象范圍并且提高了退休雇員養(yǎng)老金等內(nèi)容，改善了老年人的經(jīng)濟狀況。作為廣泛普惠的美國老年人醫(yī)療保障制度，2010 年頒布的《病人保護和普及型護理法案》是美國首個全國性綜合醫(yī)療保健改革法案，它包含了一系列影響老年人醫(yī)療保健覆蓋率的條款。老齡化問題委員會于1965 年創(chuàng)立了《美國老年人法案》。該法案包含幾個方面的內(nèi)容：法律規(guī)定的先進醫(yī)療護理和物理治療、適宜老年人的住房、接受長期照護的康復服務(wù)、有尊嚴的退休、非歧視的就業(yè)機會、老年人的自由權(quán)、有效的社區(qū)醫(yī)療服務(wù)等，并且確立了應如何尊重老年人的目標。

日本是亞洲地區(qū)首個推行社會保險的國家。從20 世紀20 年代到50 年代，日本逐漸建立了以健康保險、雇員年金保險和國民年金制度為核心的社會保障體系。日本老人的社會保障在一定程度上是成體系化的，因為其法律制度體系是全面的，保障體系輻射老年人晚年生活的所有領(lǐng)域，所以作為亞洲地區(qū)第一個推行社會保險的國家，不僅保障了老年人的合法社會權(quán)益，而且也為周邊老齡化加劇的國家提供指導模式，改變了老年人權(quán)益無法得到保障的社會現(xiàn)狀。

德國在老年人社會權(quán)保障過程中也出臺了相關(guān)的養(yǎng)老保險制度。并且作為世界上第一個建立社會保險制度的國家，其不僅重視老年人的社會權(quán)保障，而且也注重對其他公民的社會權(quán)保障。雖然德國遭受兩次世界大戰(zhàn)，對其政治、經(jīng)濟等產(chǎn)生重要影響，但是其對社會保障事業(yè)的發(fā)展卻始終未中斷，在維護社會秩序等方面提供強有力的制度建構(gòu)，并且在二戰(zhàn)后不斷擴充完善，形成自己的一整套社會保障體系，從而為老年人提供完整的社會權(quán)保障。德國有一整套的社會關(guān)照體系。體系架構(gòu)是由德國政府、社會、企業(yè)攜手營造的底層社會保障網(wǎng)，對低收入或有特殊負擔者予以主動的幫助，這種幫助并不需要以接受者的事先交費為前提。其內(nèi)容主要有社會救濟、社會補助、社會贍養(yǎng)和賠償?shù)?。在關(guān)照體系下，對老人的關(guān)照有養(yǎng)老院休養(yǎng)的救濟形式，也有為安置老人的住房而實施的住房補貼；對老人的家庭給予間接關(guān)照即“免稅額”等。所以，德國的關(guān)照體系是社會保障制度中的一分子，其不僅在關(guān)照，更是在關(guān)愛，這樣社會秩序才可以穩(wěn)步發(fā)展。

中國傳統(tǒng)社會是一個“孝治”社會。子曰：愛親者，不敢惡于人；敬親者，不敢慢于人；愛敬盡于事親，而德教加于百姓，刑于四海，蓋天子之孝也。所以，作為一個從傳統(tǒng)社會發(fā)展而來的國家，其尊老敬老是有著悠久的傳統(tǒng)歷史的，對老年人社會權(quán)保障的現(xiàn)有體系下，也應該反思我國社會保障的一些不足之處，從源頭上加強保障。首先，我國現(xiàn)有法律保障應切實得到履行，不能成為“政策”法。《憲法》第45 條：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”明確規(guī)定了老年人的社會保障權(quán)，但是《憲法》作為根本大法，無法在個案中適用，所以加強低位階立法與執(zhí)法，便于更好地保障老年人的社會權(quán)。隨著國際一體化程度的加深，我國在國際上的地位日益提升，老年人社會權(quán)保障應與世界接軌，但是不是照搬其他國家的做法，要結(jié)合自己的實際情況來解決。面對我國區(qū)域發(fā)展的不平衡，各個省份相繼推出老年人權(quán)利保障的立法。這在一定程度上有利于老年人社會權(quán)保障，但是其不均等、不平衡，無法與國家整體戰(zhàn)略相適應，進而造成老年人社會權(quán)保障的差異化，各個地區(qū)形成隱性的“攀比”，這給老年人社會權(quán)的身份權(quán)屬性、獲得國家積極權(quán)利保障的屬性、收益權(quán)利屬性造成打擊，無法滿足老年人的訴求，更無法保障老年人的社會權(quán)。結(jié)合其他國家的保障措施可以發(fā)現(xiàn)，老年人權(quán)利保障不再是單獨的“單一體”，而是整體保障的“集合體”。雖然我國形成以《憲法》《老年人權(quán)益保障法》以及各個地方的立法為體系的老年人社會權(quán)保障制度，但是這在形式上是“集合體”，實質(zhì)上是“單一體”，因而要在實質(zhì)上解決“單一體”的弊端，實現(xiàn)形式與實質(zhì)的“集合體”，完整地保護老年人社會權(quán)利益。

四、我國老年人社會權(quán)保障完善建議

我國老年人社會權(quán)保障的制度體系已建構(gòu)，并且在不斷地完善，尤其是在立法層面國家高度重視，在《“十四五”健康老齡化規(guī)劃》中，明確到2025 年，老年健康服務(wù)資源配置更加合理，綜合連續(xù)、覆蓋城鄉(xiāng)的老年健康服務(wù)體系基本建立，老年健康保障制度更加健全，老年人健康生活的社會環(huán)境更加友善，老年人健康需求得到更好滿足，老年人健康水平不斷提升，健康預期壽命不斷延長。在以老年人健康養(yǎng)老為核心的戰(zhàn)略規(guī)劃下，不斷在法治軌道上完善老年人權(quán)益保障，尤其是社會權(quán)保障顯得尤為重要，所以筆者認為對老年人社會權(quán)保障應該做到以下幾個方面：

一是不斷完善立法，將老年人社會權(quán)明確化且賦予國家義務(wù)的保障，完善老年人身份權(quán)利屬性，形成老年人狹義的社會權(quán)保障，不再是寬泛不具體的社會權(quán)保障。由于我國立法的體系性有待提高，所以在以《憲法》《老年人權(quán)益保障法》為龍頭，各個地方的立法為輔助的保障下，理應優(yōu)化在立法層面的缺位，不再是政策性層面的政策性文件與地方性文件的“政策法”，而應加強對立法的細化，提供立法、司法、執(zhí)法全方位的保障。同時，以《憲法》第45 條為根本保障老年人社會權(quán)益。且各個層面都應以保障老年人社會權(quán)為根本適應老齡化加劇的社會狀況。在執(zhí)法層面，政府部門應該通力合作，多部門協(xié)調(diào)保障，進而維護老年人社會權(quán)益。為避免出現(xiàn)政府部門推諉扯皮，出現(xiàn)管理真空和權(quán)力尋租的情況，有必要厘清政府部門的職責，將老年人社會權(quán)保障落到實處，厘定各部門的職責與權(quán)力邊界，強調(diào)行政執(zhí)法的量化管理。

二是將憲法規(guī)范貫穿于老年人社會權(quán)保障中，完成老年人社會權(quán)保障的積極權(quán)利屬性，讓老年人懂得、值得和要得保障自己的社會權(quán)，而不是被動地獲得保護。由于我國老年人社會權(quán)益保障的延革在一定程度上存在缺位的狀態(tài)，所以將憲法規(guī)范貫穿其中的保護規(guī)范，加強老年人的權(quán)利意識，強化老年人社會權(quán)保障的權(quán)利思想，提升國家積極義務(wù)的有力輸出，將公民社會權(quán)保障輻射于老年人，使老年人老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學、老有所樂的目標不斷取得新進展。

三是將政策性保護立足于現(xiàn)實，使老年人切實可行地獲得實在權(quán)利保障的益處。目前我國老年人社會權(quán)保障多為制度層面的政策性文件，且部分政策文件只是在“鼓勵”發(fā)展，切實可行的法律文件是缺位的。老年人無法通過一系列措施保障其社會權(quán)利，受制于現(xiàn)實中法律制度效力的不穩(wěn)定性，進而老年人法律維權(quán)意識淡薄且怠于行使權(quán)利。雖然近年來國家法治宣傳與日俱增，也給社會法治的良性發(fā)展帶來益處，但是老年人群體礙于現(xiàn)實原因，在一定程度上與社會脫節(jié)，其思想與現(xiàn)實不對稱。所以，將老年人社會權(quán)保障政策性保護立足于現(xiàn)實可操作性，即可訴性，是值得進行探析的。

四是完善整體化、體系化養(yǎng)老保障體系?，F(xiàn)如今社會權(quán)保障體系日趨完整，在以狹義社會權(quán)保障的規(guī)制下，老年人社會權(quán)保障的體系也面臨挑戰(zhàn)?，F(xiàn)有老年人社會保障法律、法規(guī)等也是在保障著老年人的社會權(quán)，但是還是存在無法落實于實際操作的層面，這嚴峻的形勢反映了我國老年人社會權(quán)保障的整體化、體系化要求。以《憲法》為根本的權(quán)利保障體系要求老年人社會權(quán)保障應以國家戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，不斷推進老年人健康養(yǎng)老、老年人社會權(quán)整體化和體系化保障。有利于老年人基本權(quán)益的保障，使其與社會發(fā)展相適應，發(fā)揮老年人的社會效用。

結(jié)語

在以習近平同志為核心的黨中央的堅強領(lǐng)導下，推進社會主義現(xiàn)代化強國的穩(wěn)步發(fā)展，推進國家治理體系治理能力現(xiàn)代化發(fā)展，老年人的社會權(quán)保障迫在眉睫。所以，結(jié)合《憲法》《老年人社會保障法》以及《社會保障法》等法律法規(guī)，要樹立老年人的身份性權(quán)利的意識，加強老年人的獲得感與幸福感，并且要牢固加強老年人積極養(yǎng)老權(quán)利的保障，進而將老年人獲得收益的權(quán)利也進行有序發(fā)展，促使老年人社會權(quán)保障在現(xiàn)有體系的發(fā)展過程中不斷完善、不斷改進，使老年人老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學、老有所樂。