關鍵詞：潛在耕地；空間管控；非糧化；宜耕適宜性評價；江陰市

中圖分類號：F301.21 文獻標志碼：A 文章編號：2095-1329（2024）04-0053-08

“糧食安全是‘國之大者’”。習近平總書記多次強調要落實最嚴格的耕地保護制度，堅決遏制耕地“非農化”、基本農田“非糧化”，確保18億畝耕地實至名歸。2022年中央一號文件明確提出“堅持中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手中”，2023年7月20日，習近平總書記主持召開中央財經委員會第二次會議時首次提出要改革完善耕地占補平衡制度，將各類對耕地的占用統(tǒng)一納入占補平衡管理。自然資源部王廣華部長在《切實加強耕地保護改革完善占補平衡制度》中指出：改革占補平衡管理方式，將以往非農建設占用耕地落實占補平衡擴展到各類占用耕地均要落實占補平衡，由“小占補”變?yōu)椤按笳佳a”。2024年9月30日，自然資源部、農業(yè)農村部發(fā)布《關于改革完善耕地占補平衡管理的通知》，為開展耕地“大占補”實施工作提供了政策基礎。

自2010年以來耕地“非糧化”問題已經引起了專家學者的高度關注[1]，趙小風等[2]認為耕地“非糧化”的根本原因是種糧比較效益低下；孟菲等[3]認為人工成本和種糧比較收益對耕地“非糧化”影響較大。2020年國務院辦公廳發(fā)布《關于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產的意見》提出對耕地實行特殊保護和用途管制，必須將有限的耕地資源優(yōu)先用于糧食生產，嚴格控制耕地轉為林地、園地等其他類型農用地。對于如何防止耕地轉為其他類型農用地，謝花林等[4]認為，可以通過優(yōu)化細碎化耕種方式的手段，減少耕地“非糧化”；孔祥斌[5]通過分析我國耕地保護政策動態(tài)演進與實施成效，提出“必須提升耕地資源資產化價值，才能激發(fā)億萬農民的耕地保護與利用動力”。除了遏制耕地“非糧化”，在宜耕后備資源挖潛方面，研究者也做了大量的研究，例如：董廣龍等[6]采用極限條件法對山東耕地后備資源宜耕性進行評價，許建偉等[7]通過建立宜耕行評價指標體系對黃土高原典型縣域耕地后備資源進行了空間分布和宜耕性評價，周浩等[8]采用“限制因子”法對黑龍江省耕地后備資源進行評價分析。由此可以看出，已有研究在遏制耕地“非糧化”、保護耕地和維護國家糧食安全起到了積極的作用，多側重在耕地保護存在的問題、“非糧化”的成因、類型及解決對策等方面進行有益探索。但關于“非糧化”耕地后期管控研究則相對較少，且對耕地“非糧化”的經營導向實踐性不強，鮮少以“即可恢復和工程恢復”作為研究對象進一步挖掘其實踐價值而進行研究的。

基于此，本研究以第三次全國國土調查為基礎，依據(jù)國土調查辦發(fā)〔2019〕7號文件，將耕作層未破壞、清理后可以直接恢復耕種的，或者對不能直接恢復耕種，需要采取一定的工程措施整治后才能恢復耕種的，定義為潛在耕地。具體表現(xiàn)為DLTB圖層屬性表中標注即可恢復和工程恢復的地類，將其作為研究對象，評價其恢復為耕地的優(yōu)先度，或者宜耕的優(yōu)先度。在借鑒前人研究的基礎上[9-12]，以江陰市為例，選取空間疊加、空間鄰接等分析方法，通過綜合評價[13]識別潛在耕地可恢復成耕地的優(yōu)先度，并提出差別化的管控措施，對有效補充耕地面積，減少耕地“非糧化”有重要的現(xiàn)實意義，可為新時期國土綜合整治和地方政府差別化的管控措施提供決策參考。

1研究區(qū)域概況

江陰市位于江蘇省無錫市北側，是江蘇省省轄縣級市，位于31°40′34″～31°57′36″N，119°59′～120°34′30″E之間，屬亞熱帶季風氣候。地處長江三角洲太湖平原北部，北臨長江、中倚群山、南通太湖，呈現(xiàn)“大江、淺山、多平原”的自然地理格局，適宜城鎮(zhèn)建設與農業(yè)種植，是奠定北部“枕山面江”城鎮(zhèn)空間與南部“圩田開敞”生態(tài)農業(yè)空間的重要基礎。全市有大小山體33座，呈北東方向分布，除定山海拔在273.8m以外，其他大都在200m以下；水系則屬于太湖水系，域內河網羅織，縱橫河流1050條，長達1450公里，其中錫澄運河、白屈港、張家港河三條主要河流貫穿南北。

全市常住人口177.95萬人，城鎮(zhèn)化率74.82%，下轄10個鎮(zhèn)7個街道。根據(jù)江陰市鎮(zhèn)村布局規(guī)劃（2022版），全市共有245個行政村、2323個自然村，居民點以組團式布局，分布比較零散，人均耕地不足0.2畝（按常住人口計算），農業(yè)規(guī)?；N植較少。

依據(jù)2020年國土變更調查成果，江陰市潛在耕地面積12452.73hm²，占全市國土面積的12.61%；其中，工程恢復地類1913.25hm²，占潛在耕地面積的15.36%；即可恢復地類10539.48hm²，占潛在耕地面積的84.64%；其對應的地類構成及面積見表1。即可恢復類型占全市潛在耕地的絕大多數(shù)，涉及的主要地類是林地和坑塘水面，主要分布在南部的徐霞客鎮(zhèn)、西北部的利港街道、璜土鎮(zhèn)等，這部分潛在耕地耕作層未受破壞，恢復為耕地相對比較容易。工程恢復地類主要分布在周莊鎮(zhèn)、徐霞客鎮(zhèn)、云亭街道等，地類以林地為主，需要采取一定的工程措施，其恢復難度相對較大。

2研究思路與方法

2.1研究思路

本研究以化解“非糧化”風險為引導，以潛在耕地為研究對象。故基于江陰市2020年國土變更調查成果，對潛在耕地的宜耕適宜性進行分析評價，并進行空間布局和恢復次序的識別。在此基礎上，分別對宜耕適宜性和非宜耕適宜提出不同的空間管控措施。據(jù)此，為地域性識別宜耕后備資源空間恢復次序、劃分優(yōu)先整治區(qū)和儲備區(qū)，出臺差別化的“非糧化”退出措施提供思路，為地方政府制定潛在耕地管控機制提供參考。

2.2研究方法

2.2.1GIS空間分析法

采用ArcGIS中的空間鄰接的分析方法[15]，分析潛在耕地與農村居民點、溝渠、河流、坑塘、水庫等圖斑的鄰接性；利用DEM數(shù)據(jù)、《耕地質量更新與檢測成果》中的XJFDDY圖層，在ArcGIS中進行空間疊加分析，分析潛在耕地受周邊圖斑類型的影響程度及受到的潛在威脅。

2.2.2評價分析法

（1）單因子評價法

以科學合理、因地制宜、可操作性為原則，從農業(yè)生產適宜性角度出發(fā)，依據(jù)《農用地質量分等規(guī)程》、《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價技術指南》（試行）及前人的研究成果[16-18]，選取坡度、土壤pH值、耕作距離、灌排條件、潛在耕地與周邊耕地的集中連片程度、地址災害、生態(tài)保護等指標，構建潛在耕地農業(yè)生產適宜性評價的指標體系，并將指標分為好、較好、一般、較差、差五個級別，見表2。

（2）綜合評價法

將各單因子的適宜性等級進行疊加分析，運用“木桶原理”，重點突出限制性因子對農業(yè)生產的影響程度，即若一單因子存在強限制性，將直接制約該評價單元的適宜程度。農業(yè)生產宜耕適宜性評價主要選取坡度（d）、耕作距離（fd）、灌排條件（c）、土壤pH值（pH）、地塊集中連片度（pc）、地質災害（h）、生態(tài)保護（e）等因子進行評價。其中，坡度（d）、耕作距離（fd）、灌排條件（c）是初步適宜性評價的因子，依據(jù)《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價技術指南》（試行）構建判斷矩陣，進行初步適宜性評價；在其基礎上，再用土壤pH值（pH）、地塊集中連片度（pc）、地質災害（h）、生態(tài)保護（e）進行修正，得到生產適宜性評價結果。

①農業(yè)耕作條件評價：農業(yè)耕作條件是指土地資源用于農業(yè)生產的適宜開發(fā)利用程度[19]，需要滿足一定的坡度，適當?shù)母骶嚯x，公式如下：

式中：G為農業(yè)耕作條件；d為坡度；fd為耕作距離。

基于坡度和耕作距離，按照各自對農業(yè)生產的影響程度，確定農業(yè)耕作條件，構建其判斷矩陣，見表3。

②農業(yè)生產功能指向的初步適宜評價：在農業(yè)耕作條件評價的基礎上，進行農業(yè)生產初步適宜性評價，公式如下：

式中：PS為農業(yè)生產初步適宜性等級；G為耕作條件；c為灌排條件。

基于農業(yè)耕作條件和灌排條件構建農業(yè)生產功能指向的初步適宜性評價的判斷矩陣，見表4。

（3）修正農業(yè)生產適宜性評價

農業(yè)生產適宜性評價修正的基本思路為，在分析區(qū)域內具體指標對農業(yè)生產的限制性，對如生態(tài)紅線等禁止性指標“一票否決”，考慮人類對自然條件的改造作用，從限制性因子的限制程度進行判斷，從而確定適宜性等級。

本部分利用土壤pH值（pH）、地塊集中連片度（pc）、地質災害（h）、生態(tài)保護（e）四個因子進行修正評價。根據(jù)農業(yè)生產初步適宜等級分級結果，運用柵格計算器，首先，疊加土壤pH值限制性因子，得到pH值限制性因子評價結果；其次，疊加地質災害限制性因子；再次，疊加生態(tài)保護紅線，將位于生態(tài)保護紅線內的區(qū)域，調整為不適宜區(qū)域；最后形成農業(yè)生產適宜性限制因子評價結果。

將農業(yè)生產適宜性限制因子評價結果與地塊連片度進行空間疊加分析，構建判斷矩陣，得到最終修正后的農業(yè)生產適宜性評價結果，見表5。

3數(shù)據(jù)來源與處理

研究過程中的土地利用數(shù)據(jù)采用江陰市2020年國土變更調查成果，DEM（ASTERGDEM）柵格數(shù)據(jù)來自地理空間數(shù)據(jù)云（分辨率為30m×30m），格式為GeoTIFF；經濟數(shù)據(jù)采用《江陰市統(tǒng)計年鑒》（2021年）。

相較于二調數(shù)據(jù)，全國第三次調查數(shù)據(jù)體現(xiàn)了精細化管理的空間治理導向，對部分地類進行了進一步的細化，并增加了圖斑屬性注記，對由產業(yè)結構調整而來的園地、林地等地類，增加了工程恢復、即可恢復等屬性標注，系統(tǒng)地掌握了耕地儲備資源的基本情況[14]?；诖耍柚鶤rcGIS軟件，在國土變更調查數(shù)據(jù)庫中DLTB圖層，通過“種植屬性”字段提取“工程恢復”、“即可恢復”的地類圖斑。

4結果分析

4.1單因子分析

4.1.1坡度分析坡度的大小，直接影響耕地的質量及耕地機械化、規(guī)?；角闆r。坡度越大，土壤的保肥能力越差，越不利于農民耕作。全市潛在耕地的坡度集中在0°～6°，面積12212.49hm²，占潛在耕地面積的98.07%，其中0°～2°的潛在耕地占比高達60.71%，2°～6°潛在耕地占比達37.36%。

4.1.2土壤pH值分析

土壤pH值對農作物的生長起到決定性作用，將其確定為影響農業(yè)生產的限制性因子。全市的土壤pH值以中性為主，占潛在耕地總規(guī)模的97.98%，主要分布在徐霞客鎮(zhèn)、華士鎮(zhèn)、利港街道。

4.1.3耕作距離分析

耕作距離是耕作地塊到所屬農村居民點之間的距離。根據(jù)農業(yè)區(qū)位論，耕作地塊距離農村居民點越近，農民耕作的意愿和可行性越強，耕作地塊的利用程度也越高。通過GIS緩沖分析，在100米范圍內，工程恢復、即可恢復地類占61.16%，其中工程恢復占8.40%，即可恢復占52.76%，說明大部分潛在耕地主要分布在距離村莊較近的區(qū)域范圍。

4.1.4灌排條件分析

灌排條件是提高農作物產量的有效途徑之一，灌排條件與地形地貌關系密切。全市潛在耕地的灌排條件較好，大部分潛在耕地都在距灌排設施100米以內，占59.65%，距灌排設施大于200米的潛在耕地，占12.74%。

4.2綜合評價結果

4.2.1農業(yè)耕作條件評價

利用DEM，計算地形坡度，坡度越高越不利于耕作。耕作地塊距離農村居民點越近，農民耕作的意愿和可行性越強，耕作地塊的利用強度也越高。

依據(jù)表2的分類標準，分別生成坡度分級圖、耕作距離分級圖。將坡度分級圖與耕作距離分級圖進行空間疊加，依據(jù)表3，確定農業(yè)生產功能指向的土地資源基礎，生成農業(yè)耕作條件評價圖（圖3）。

4.2.2初步適宜評價

灌排條件指在農業(yè)生產過程中能夠提供可用的水資源或者排出多余的水資源，以保證正常的農業(yè)生產，對農業(yè)生產起到重要的保障作用。依據(jù)前文分析生成灌排條件分級圖，將農業(yè)耕作條件評價結果與灌排條件分級圖進行空間疊加，依據(jù)表4，得到農業(yè)生產適宜性的初步結果（圖4）。

4.2.3修正農業(yè)生產適宜性評價

在初步適宜性評價的基礎上，分別進行土壤pH值（pH）、地質災害（h）限制性因子及生態(tài)保護紅線（e）禁止性因子的修正評價，得到農業(yè)適宜性限制因子評價結果（圖5）。再將其與地塊連片度（pc）進行空間疊加分析，得到最終的潛在耕地適宜性評價結果（圖6）。

綜上江陰市潛在耕地中，評價結果為適宜的面積為1192.50hm²，占潛在耕地總面積的9.58%，主要分布在利港街道西北、中部及東南部，月城鎮(zhèn)東部，璜土鎮(zhèn)西部及東部等區(qū)域；較適宜的面積為4938.12hm²，占潛在耕地總面積的39.65%，主要分布在徐霞客鎮(zhèn)北部、中部，璜土鎮(zhèn)中部、顧山鎮(zhèn)東部和西部等區(qū)域；不適宜的面積為2004.12hm²，占潛在耕地總面積的16.09%，主要分布在徐霞客街道南部、祝塘鎮(zhèn)西部、周莊鎮(zhèn)東南、中部及東南等區(qū)域，見表10和圖6。

4.3潛在耕地空間管控分析

江陰市潛在耕地中，即可恢復地類占比高達84.64%，這部分地類應成為恢復耕地的主要潛力。

4.3.1潛在耕地適宜性分析

（1）即可恢復地類適宜性分析

即可恢復的地類多數(shù)耕作層未被破壞，且調整為園地、林地或其他農用地的時間較短，其恢復為耕地的可行性比較高。

評價結果為適宜和較適宜的面積為5301.98hm²，占即可恢復地類總面積的50.31%，地類主要集中在其他林地、果園、可調整養(yǎng)殖坑塘，宜優(yōu)先將其恢復為耕地。在空間分布上主要以利港街道中部、璜土鎮(zhèn)東部及東南部、月城鎮(zhèn)西部、徐霞客鎮(zhèn)南部、顧山鎮(zhèn)中部及西北部為主，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）遠離市區(qū)，農業(yè)耕作條件相對較好，地塊集中連片度較高；同時也是即可恢復地類占比較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），其恢復為耕地的基礎條件較好。

評價結果為一般適宜和較不適宜的面積為3645.68hm²，占即可恢復地類面積的34.59%，地類仍以其他林地、可調整養(yǎng)殖坑塘、果園為主。在空間分布上，主要以徐霞客鎮(zhèn)中部及南部、青陽鎮(zhèn)南部、祝塘鎮(zhèn)西部、華士鎮(zhèn)北部及南部等為主。

評價結果為不適宜的面積為1616.39hm²，占即可恢復地類的15.34%，地類以其他林地、可調整養(yǎng)殖水面和果園為主。在空間分布上以徐霞客鎮(zhèn)中東部及南部、祝塘鎮(zhèn)北部及西部、華士鎮(zhèn)中部及北部、長涇鎮(zhèn)中部及西南部等區(qū)域為主。

（2）工程恢復地類適宜性分析

全市工程恢復地類占比較少，評價為適宜和較適宜面積828.64hm²，以其他林地、喬木林地、果園為主，主要分布在周莊鎮(zhèn)東北、西北及西南部、璜土鎮(zhèn)西部、徐霞客鎮(zhèn)西北及中部等區(qū)域。

評價為一般適宜和較不適宜面積672.31hm²，以其他林地、其他園地和喬木林地為主，主要分布在徐霞客鎮(zhèn)中部及南部、周莊鎮(zhèn)中部、青陽鎮(zhèn)東部及南部等區(qū)域；評價為不適宜面積412.30hm²，主要分布在云亭街道北部，周莊鎮(zhèn)中部及東南部、徐霞客鎮(zhèn)北部等區(qū)域。

4.3.2空間管控分析

（1）即可恢復地類空間管控

針對即可恢復地類中的適宜和較適宜區(qū)域，空間管控宜以解決耕地保護與農戶/企業(yè)之間的矛盾為主；通過適時出臺耕地“非糧化”保護相關政策諸如對農戶/企業(yè)的種糧獎懲、耕地保護補貼、退出補償機制等，對“非糧化”的農戶或者企業(yè)進行政策梳理、引導，使其意識到耕地保護的重要性，逐步退出。針對可恢復地類中的一般適宜和較不適宜區(qū)域，空間管控宜作為恢復為耕地的第二梯隊；在解決農戶/企業(yè)保護耕地矛盾的基礎上，應考慮耕作條件、坡度等因素。

對于即可恢復地類中的不適宜區(qū)域，這些區(qū)域除受坡度、耕作條件影響外，還要考慮周邊建設用地、地質災害等情況。坡度大于15°且小于25°的區(qū)域，需考慮其恢復可行性；坡度大于25°的區(qū)域，需以保留現(xiàn)狀為主。

（2）工程恢復地類空間管控

工程恢復地類需實施工程才能恢復成耕地的情形，需大量的資金投入，在實施層面一方面要結合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的經濟可接受程度，另一方面要結合周邊地類情況。

對于工程恢復地類中適宜和較適宜區(qū)域，需結合周邊即可恢復地類、現(xiàn)狀耕地情況，以及高標準農田建設、全域土地綜合整治等工作，優(yōu)先劃分綜合整治區(qū)域。對于一般適宜和較不適宜區(qū)域，則宜作為綜合整治的備選區(qū)域。對于不適宜區(qū)域，則盡量維持現(xiàn)狀，防止不當?shù)墓こ淌┕^(qū)域生態(tài)環(huán)境造成破壞。

（3）差別化分區(qū)管控策略

月城鎮(zhèn)、利港街道、璜土鎮(zhèn)三個區(qū)域中適宜性面積最大，且分布相對集中，應將其列為優(yōu)先退出耕地“非糧化”的重點區(qū)域。利港街道、璜土鎮(zhèn)、徐霞客鎮(zhèn)、月城鎮(zhèn)、顧山鎮(zhèn)等區(qū)域，雖適宜和較適宜面積較大。但耕地保護壓力相對較大。后期應以政策普及和宣傳為主，引導農戶和企業(yè)有序退出耕地“非糧化”，作為耕地“大占補”的潛力區(qū)域；同時，結合潛在耕地周邊耕地和永久基本農田分布情況，開展土地綜合整治工程有序恢復。徐霞客鎮(zhèn)中東部及南部、祝塘鎮(zhèn)北部及西部、云亭街道北部及西部、華士鎮(zhèn)中部、東北及西北部、周莊鎮(zhèn)東北、中部等區(qū)域，其不適宜面積占較高，則要優(yōu)先考慮其退出耕地“非糧化”的可行性，可以向其他潛在耕地較大的區(qū)域予以適當經濟補償。

5討論與結論

5.1討論

（1）江陰市隨著多年耕地“占補平衡”和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤兩類項目的實施，多數(shù)地方的未利用地屈指可數(shù)，可復墾的建設用地也已復墾殆盡，且復墾成本也逐年增加。與已有的圍繞“可復墾建設用地”“未利用地”“工礦用地”等研究[20-22]相比，本研究聚焦?jié)撛诟亍４送?，本研究更好契合了耕地“大占補”和“千萬工程”的時代背景，識別出江陰市潛在耕地的宜耕適宜性類別、空間分布及實施時序，為其他地方宜耕后備資源的挖掘和指導地方綜合整治項目的實施提供了新思路。

（2）本次研究結果與基于耕地管控剛性與彈性的空間劃定提出的耕地的分區(qū)管控措施[23]和基于耕地形態(tài)特征識別與優(yōu)化調控提出的“非糧化”耕地恢復調整方案具有相似的特征[14]。值得一提的是，本次研究視角更加微觀，以增強地方政府實施項目的可行性、提升“非糧化”空間管控的有效性為導向，為地方實施具體項目提供了普適性的理論借鑒和研究成果的轉化應用。

5.2結論

（1）即可恢復中的適宜和較適宜區(qū)域，應優(yōu)先作為調整恢復為耕地的區(qū)域，將其列為耕地“大占補”或“千萬工程”的主要潛力對象；即可恢復中的一般適宜和較不適宜區(qū)域，應作為恢復為耕地的第二梯隊。工程恢復中的適宜和較適宜區(qū)域可劃分為優(yōu)先整治區(qū)，后期結合地方經濟情況可采取具體不同的措施；一般適宜和較不適宜區(qū)域則可作為儲備區(qū)，不適宜區(qū)域盡量保持現(xiàn)狀。

（2）在糧食安全戰(zhàn)略背景下，耕地保護壓力日趨增加，各地都在尋找可用的潛在耕地，如簡單粗暴地將“非糧化”耕地恢復為耕地，則有可能會激發(fā)社會矛盾。因此，應以耕地保護的壓力情況為根本，識別出潛在耕地調整恢復的難易程度及優(yōu)先順序，制定差別化的空間管制措施，分區(qū)、分類、分時序實施。