關鍵詞：全域土地綜合整治；城鄉(xiāng)融合；要素流動；千萬工程

中圖分類號：F205；K921/927 文獻標志碼：A 文章編號：2095-1329（2024）04-0203-05

2019年，面對我國城鎮(zhèn)化快速推進與農(nóng)村發(fā)展不平衡不充分的矛盾，以及鄉(xiāng)村土地利用碎片化、低效化等現(xiàn)實問題，自然資源部積極響應國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設要求，于當年發(fā)布了《自然資源部關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號），指導各省市開展試點工作。這些試點工作在保護農(nóng)耕肌理、釋放發(fā)展空間、修復生態(tài)基底、深化制度改革等方面取得了一系列可推廣、可復制的寶貴經(jīng)驗?；诖?，2024年8月自然資源部進一步出臺了《關于學習運用“千萬工程”經(jīng)驗深入推進全域土地綜合整治工作的意見》（自然資發(fā)〔2024〕149號），明確了新時期全域土地綜合整治的總體要求、實施路徑、實施內(nèi)容和實施保障，指導各地統(tǒng)籌推進國土空間布局優(yōu)化、人居環(huán)境整治、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合等工作?；诖?，本文結(jié)合二十屆三中全會精神深入解讀新時期全域土地綜合整治的政策定位和邏輯范式，總結(jié)提煉千萬工程取得的成功經(jīng)驗，進一步提出高效推動全域土地綜合整治的創(chuàng)新路徑。

1全域土地綜合整治的新定位

1.1全域土地綜合整治是促進城鄉(xiāng)要素雙向流動，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的強大引擎

2024年7月，黨的二十屆三中全會在北京召開，會議明確提出要完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、治理融合水平，縮小城鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。過去很長一段時間，受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制的影響，土地要素在城鄉(xiāng)之間流動受到諸多限制，阻礙了城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平的提升。149 號文明確全域土地綜合整治綜合要統(tǒng)籌耕地占補平衡、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市等政策工具，允許將結(jié)余的建設用地指標、耕地指標在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)；同時還提出要加強產(chǎn)業(yè)用地保障，以吸引城市技術、資本下鄉(xiāng)?？梢姡蛲恋鼐C合整治成為新時期促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，進一步重塑城鄉(xiāng)關系、助力城鄉(xiāng)融合發(fā)展的強大引擎。

1.2全域土地綜合整治是統(tǒng)籌聯(lián)動農(nóng)村“三塊地”，深化土地制度改革的制度平臺

深化土地制度改革，完善耕地占補平衡制度，允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用，有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革，健全土地增值收益分配機制是二十屆三中全會的作出重要決定之一。全域土地綜合整治本質(zhì)是依托國土空間規(guī)劃，全面統(tǒng)籌農(nóng)用地集中連片整治、建設用地整理、生態(tài)保護修復等各類工程，助力耕地利用從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型、農(nóng)村人口由“分散而居”向“適度聚居”轉(zhuǎn)變、建設用地由“粗放散亂”向“高效集約”轉(zhuǎn)變，破除土地流轉(zhuǎn)的資源稟賦約束[1]。在此基礎上，149號文允許全域土地綜合整治將零星、插花的小塊存量集體建設用地整治歸并為大塊宗地，依據(jù)國土空間規(guī)劃屬于經(jīng)營性用途的允許入市。因此，全域土地綜合整治是新時期統(tǒng)籌聯(lián)動農(nóng)村“三塊地”、深化土地制度改革的重要制度平臺。

1.3全域土地綜合整治是打造城鄉(xiāng)共同富裕單元，縮小“三大差距”的重要抓手

二十屆三中全會指出全面深化改革的目標之一是要“聚焦提高人民生活品質(zhì)，完善收入分配和就業(yè)制度，健全社會保障體系，增強基本公共服務均衡性和可及性，推動人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展”。全域土地綜合整治一方面統(tǒng)籌盤活各類農(nóng)村存量土地資源，為保障農(nóng)民合理居住需求、完善農(nóng)村公共服務設施和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供用地支撐；另一方面，全域土地綜合整治強調(diào)系統(tǒng)修復生態(tài)系統(tǒng)和鄉(xiāng)村風貌，推動生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為生態(tài)經(jīng)濟優(yōu)勢，積極拓寬農(nóng)戶財產(chǎn)性、經(jīng)營性等多維收益渠道[2]。此外，149號文強調(diào)要積極發(fā)揮“土地整治+”平臺作用，強化新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和社會化服務，強化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)建設導入，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級。因此，全域土地綜合整治成為打造城鄉(xiāng)共同富裕單元、縮小“區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距、收入差距”的重要抓手。

2全域土地綜合整治的邏輯范式轉(zhuǎn)變

2.1國土空間治理進入規(guī)劃實施“下半場”，空間規(guī)劃從“理想藍圖”照進“現(xiàn)實大地”

2022—2024年，全國各級國土空間總體規(guī)劃陸續(xù)編制完成，三區(qū)三線”成果高標準劃定并全面實施，詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃編制有序推進，國土空間規(guī)劃體系建設取得重要進展，確立了其在國家治理體系中的基礎性作用?；诖耍?49號文明確了全域土地綜合整治要以國土空間規(guī)劃和已劃定的“三區(qū)三線”成果為依據(jù)，制定實施方案，明確整治目標、任務、項目安排、空間布局和實施時序等內(nèi)容。為優(yōu)化國土空間布局，文件進一步允許全域土地綜合整治可結(jié)合國土空間規(guī)劃對土地開發(fā)利用方式進行局部微調(diào)、統(tǒng)籌優(yōu)化。針對永久基本農(nóng)田，文件在2019年194號文的基礎上，明確應重點對布局零星、破碎、散亂和配套設施不完善、不便耕種的地塊進行調(diào)整，調(diào)整規(guī)模原則上不得超過所涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)永久基本農(nóng)田劃定面積的5%。針對生態(tài)保護紅線，149號文鼓勵將已劃入生態(tài)保護紅線范圍的原有零星建設用地按規(guī)定恢復為林地、草地、濕地等生態(tài)功能用地。國土空間治理正式進入規(guī)劃實施“下半場”，全域土地綜合整治需踐行國土空間規(guī)劃勾繪的“理想藍圖”，加快打造國土空間開發(fā)保護新格局[3]。

2.2 社會經(jīng)濟進入高質(zhì)量發(fā)展“新階段”，空間要素從“指標流轉(zhuǎn)”走向“空間聯(lián)動”

高質(zhì)量發(fā)展是協(xié)調(diào)成為內(nèi)生特點、共享成為根本目的的發(fā)展。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)或區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、利益共享，促進要素流動是核心。2019年，自然資源部194號文提出節(jié)余的建設用地指標按照城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。試點經(jīng)驗表明，多要素有機融合是激活地區(qū)發(fā)展動力的關鍵，同時土地是撬動資本、技術等要素流動的重要著抓手[4-5]。149號文進一步融合關于耕地指標流動的政策支撐，強調(diào)整合耕地占補平衡、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市等政策工具，推動結(jié)余的耕地指標、建設用地指標流向有需求、有潛力的地區(qū)或主體。此外，149號文還提出可將零星、插花的小塊存量集體建設用地整治歸并為大塊宗地，依據(jù)國土空間規(guī)劃屬于經(jīng)營性用途的允許入市。因此，全域土地綜合整治應統(tǒng)籌土地整治修復工程和土地要素市場化平臺，以土地積極撬動人才、資金、技術要素下鄉(xiāng)，實現(xiàn)各類要素的“空間聯(lián)動”，助推農(nóng)村發(fā)展。

2.3 社會矛盾聚焦美好生活需要的“新轉(zhuǎn)變”，治理模式從“政府主導”走向“共治共享”

新時期，人民生活需求已發(fā)生顯著轉(zhuǎn)變，不再僅僅聚焦于衣食住行等基本物質(zhì)需求，而是愈發(fā)重視民主參與、法治保障、社會公平、正義伸張等精神需求。中國特色社會主義進入新時代，人民群眾對于共享改革發(fā)展成果的要求越來越凸顯、越來越強烈。過去，政府主導的全域土地綜合整治模式展現(xiàn)出高效率優(yōu)勢的同時，引發(fā)了一系列社會問題，成為政府開展空間治理工作的掣肘[6]。因此，在194號文關于“禁止違背農(nóng)民意愿搞大拆大建，禁止破壞生態(tài)環(huán)境鄉(xiāng)村風貌和歷史文脈”的基礎上，149號文進一步強調(diào)要站穩(wěn)人民立場，尊重群眾意愿，維護群眾權益，接受群眾監(jiān)督，運用好村民議事決策機制。此外，149號文還鼓勵多元主體共同參與全域土地綜合整治，實現(xiàn)全域土地綜合整治利益共享。具體來說，要充分依托各級土地整治專業(yè)機構(gòu)，積極發(fā)揮專家和智庫作用；對于當?shù)厝罕娍芍苯訁⑴c的，鼓勵群眾以投工投勞等方式參與實施；鼓勵發(fā)揮“土地整治+”平臺作用，發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和社會化服務，培育鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)。因此，全域土地綜合整治應進一步轉(zhuǎn)變“政府主導”模式，加快形成“共治共享”的新格局。

3浙江省推進“千萬工程”的典型經(jīng)驗

3.1持續(xù)推進農(nóng)村人居環(huán)境整治，塑造鄉(xiāng)村空間美麗共治新格局

“千萬工程”以改善人居環(huán)境為抓手，統(tǒng)籌推進美麗鄉(xiāng)村、共富鄉(xiāng)村、人文鄉(xiāng)村、善治鄉(xiāng)村和數(shù)字鄉(xiāng)村建設。首先是統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活和生態(tài)三大空間，構(gòu)建鄉(xiāng)村空間秩序，優(yōu)化農(nóng)村人居環(huán)境與鄉(xiāng)村風貌[7]。麗水市松陽縣板橋畬族鄉(xiāng)通過修葺村內(nèi)破損道路、橋梁、文化禮堂等設施，提升公共設施配套水平，形成滿足城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活需求的公共服務體系。二是整合農(nóng)耕文化、歷史文保、鄉(xiāng)風民俗等特色資源，營造蘊含田園風光與文化記憶的空間單元。嘉興市嘉善縣姚莊鎮(zhèn)深度挖掘鄉(xiāng)村文化，通過農(nóng)戶搬遷、公寓房建設、農(nóng)田整治、生態(tài)修復等工作，打造了一條集水鄉(xiāng)文化體驗、農(nóng)耕文化展示游賞和休閑度假于一體的“桃源漁歌”風景線。三是按照鄉(xiāng)風文明、治理有效的要求，建立和完善村級組織民主管理機制。嘉興市南湖區(qū)新豐鎮(zhèn)烏橋村通過建立農(nóng)村土地民主管理制度，調(diào)動村集體和農(nóng)民參與整治項目實施，有效打造了自主管理、自主服務、自主監(jiān)督的鄉(xiāng)村空間和諧共治格局。

3.2 強化資源要素質(zhì)量提升與功能聯(lián)動，推進城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展新局面

“千萬工程”通過資源要素提升和空間布局優(yōu)化，積極推動新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式的培育；同時，以城鄉(xiāng)功能聯(lián)結(jié)為抓手縮小區(qū)域發(fā)展和城鄉(xiāng)發(fā)展差距。一是加強耕地治理，促進“荒地變糧田、小田并大田、糧田成良田”，全面提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)能力。其中，臺州市溫嶺市通過推動碎片化農(nóng)田的規(guī)?；弦约啊胺羌Z化”整治，促進了集中連片耕地和高標準農(nóng)田的大幅增長，并形成了以箬橫萬畝方和松門萬畝方為核心的“2+3+X”全域農(nóng)業(yè)提質(zhì)新局面（即2個萬畝方、3個千畝方、多個百畝方）。二是積極推進農(nóng)村建設用地復墾和批而未用等存量土地盤活，依托土地要素流動吸引資本、技術，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供多維支撐，促進區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。余姚市梁弄鎮(zhèn)通過整合工礦廢棄地復墾利用、土地開發(fā)整理等工程，盤活存量建設用地資源，積極修復生態(tài)環(huán)境，積極引入社會資本，培育了民宿、會展、培訓等多種產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，有效推動了當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展[8]。三是以土地要素為抓手探索不同形式的利益鏈接機制，促進城鄉(xiāng)效益共享。杭州市桐廬縣實行“飛地入園”促共富新機制，通過整治鄉(xiāng)鎮(zhèn)低效工業(yè)用地支撐縣域平臺產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；莪山畬族鄉(xiāng)以土地指標折價入股的方式，由村集體盤活50 畝土地用于科技城醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)園標準廠房建設，每年收益達115萬元。

3.3拓寬“綠水青山”向“金山銀山”轉(zhuǎn)化渠道，打造社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展新動力

“千萬工程”以生態(tài)保護修復為基礎，助力農(nóng)村地區(qū)發(fā)揮生態(tài)資源比較優(yōu)勢，拓寬“綠水青山”向“金山銀山”轉(zhuǎn)化渠道，培育經(jīng)濟發(fā)展新動力。一方面，圍繞“山水林田湖草礦”，實施全要素整治，修復自然環(huán)境，夯實生態(tài)基礎。杭州市西湖區(qū)雙浦鎮(zhèn)將生態(tài)保護和生態(tài)價值實現(xiàn)相結(jié)合，推進河道水系整治，采用生態(tài)護岸，種植各種水生、濕生植物，營造有利于鳥類及陸生動物生存繁衍的水生生態(tài)環(huán)境。另一方面，在生態(tài)環(huán)境治理的基礎上，不斷拓寬“綠水青山”向“金山銀山”轉(zhuǎn)化渠道，促進生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。衢州市柯城區(qū)巧妙利用農(nóng)村中的邊角地、廢棄地、荒山地、拆違地及庭院地等“五塊閑置土地資源”，實施了“一村萬樹”綠化美化項目，通過見縫植綠的方式，美化了鄉(xiāng)村環(huán)境，探索出一條從樹木種植到綠色期權認購，再到林碳期權交易的創(chuàng)新路徑，有力地促進了當?shù)禺a(chǎn)業(yè)的繁榮與農(nóng)民的增收致富[9]。

4千萬工程引領全域土地綜合整治的創(chuàng)新路徑

4.1創(chuàng)新多維要素聯(lián)動模式，推動城鄉(xiāng)要素雙向流動

過去以計劃指標為主的配置模式導致了用地結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)、人口需求錯配。開展全域土地綜合整治應創(chuàng)新多維要素聯(lián)動模式，破除區(qū)域、城鄉(xiāng)要素流動的制度性障礙。一是聚焦“錢從哪來”，強化“錢－地聯(lián)動”。加強政府財政資金統(tǒng)籌和政策性金融供給，建立健全涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合機制，保障公共服務供給；在此基礎上，引入市場化運營模式，遵循“誰整治、誰受益”原則，通過提供產(chǎn)業(yè)用地、生態(tài)補償?shù)确绞?，引進社會資本參與，推行市場化運作的新模式。二是圍繞“地從哪出”，完善“地－地聯(lián)動”。積極開展農(nóng)村零散、閑置、低效建設用地整治，在合理保障當?shù)鼐用裆a(chǎn)生活需求的前提下，以增減掛鉤、增存掛鉤、增效掛鉤“三掛鉤”為關鍵抓手，高效利用結(jié)余指標，推動土地利用效率提升[10]。三是關注“人到哪去”，促進“人－地協(xié)調(diào)”。深化要素配置與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程的聯(lián)動機制，優(yōu)化新增城鎮(zhèn)建設用地指標的分配，使其與常住人口變化相協(xié)調(diào)；全域土地綜合整治得到的結(jié)余指標優(yōu)先保障人口凈流入地區(qū)的用地需求，確保常住人口增長規(guī)模與城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模及公共服務設施用地供給相匹配，提高“人地掛鉤”精準度。

4.2構(gòu)建城鄉(xiāng)利益聯(lián)結(jié)機制，實現(xiàn)區(qū)域功能有機融合

我國適宜社會經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域相對有限，且分布很不均衡。近年來受經(jīng)濟規(guī)律驅(qū)動，人口與產(chǎn)業(yè)加速流向優(yōu)勢區(qū)域，空間發(fā)展不均衡進一步凸顯。因此，全域土地綜合整治應支撐政府發(fā)揮規(guī)制和調(diào)節(jié)作用，促進區(qū)域功能有機融合。一是完善振興鄉(xiāng)村機制。重點提升農(nóng)村公共服務水平，加快推進城鄉(xiāng)基礎設施聯(lián)網(wǎng)，并推動既有公共服務設施等各類要素優(yōu)化升級，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務均等化和互聯(lián)互通。二是強化以鄉(xiāng)育城機制。緊扣“城鄉(xiāng)融合”目標，有效整合鄉(xiāng)村資源，優(yōu)化鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)服務，以鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)、文化、生態(tài)等特色產(chǎn)品滿足人民日益增長的美好生活需要；優(yōu)化重大項目和主導產(chǎn)業(yè)保障機制，堅持“項目跟著規(guī)劃走、土地要素跟著項目走”，強化鄉(xiāng)村在促進城市發(fā)展中的保障與支撐作用。三是健全以城帶鄉(xiāng)機制。創(chuàng)新聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)利益，通過空間跨域集約、產(chǎn)業(yè)要素集約和政策供給集約探索不同形式的“飛地入園”，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)共建、園區(qū)共建、資源互補、區(qū)域共富[11]，例如浙江省聯(lián)結(jié)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和落后地區(qū)的“消薄飛地”，針對重點生態(tài)功能區(qū)和資源優(yōu)勢地區(qū)的“生態(tài)補償飛地”等。

4.3完善三大空間價值實現(xiàn)保障，培育經(jīng)濟發(fā)展新動力

國土空間治理的核心就是實現(xiàn)空間的保值增值，這也是本輪生態(tài)文明體制改革的重點。對城鎮(zhèn)空間來說，要加快向“創(chuàng)新生產(chǎn)”轉(zhuǎn)化。新質(zhì)生產(chǎn)力的崛起，伴隨著對空間利用的全新需求與變革。為適應這一趨勢，全域土地綜合整治應助力城鎮(zhèn)空間布局與新質(zhì)生產(chǎn)關系的深度融合，助推新質(zhì)生產(chǎn)關系的形成。對農(nóng)業(yè)空間而言，需重點推動向“三產(chǎn)融合”轉(zhuǎn)化。整治得到的結(jié)余建設用地指標，在保障農(nóng)村居民生活需求的基礎上，重點支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展需求，促進“一產(chǎn)往后延，二產(chǎn)兩頭連，三產(chǎn)走精端”；因地制宜探索共同富裕導向下的“土地綜合整治+”，通過文化挖掘、資源提煉等措施明確鄉(xiāng)村發(fā)展特色，構(gòu)建業(yè)態(tài)類型豐富的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)模式，例如文化旅游、特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)等，促進效益聯(lián)結(jié)機制構(gòu)建。對生態(tài)空間來說，實現(xiàn)“兩山”轉(zhuǎn)化是核心工作。首先要科學度量綠水青山生態(tài)價值，依托自然資源資產(chǎn)清查和價值核算體系形成全域自然資源資產(chǎn)“一本賬”；其次圍繞“人民日益增長的美好生活需要”，深入研究不同消費群體的生態(tài)產(chǎn)品需求和消費規(guī)律，正確研判區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品供應優(yōu)勢與短板；最后創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品的多渠道供應機制，結(jié)合區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品供應問題，探索農(nóng)民、村集體、社會資本共同參與生態(tài)建設與運營維護的創(chuàng)新模式，營造多方共建共享格局[12-13]。

（責任編輯：龔士良）