萬(wàn) 江 李 璇

一、問(wèn)題的提出與文獻(xiàn)回顧

根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，官僚政府或任何大型組織往往會(huì)陷于已有權(quán)力和信息不對(duì)稱的陷阱①羅納德·哈里·科斯、王寧：《變革中國(guó)——市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的中國(guó)之路》，徐堯、李哲民譯，北京：中信出版社，2013 年，第256 頁(yè)。。20 世紀(jì)90 年代以來(lái)，后工業(yè)化進(jìn)程開(kāi)啟，社會(huì)治理進(jìn)入了主體多元化時(shí)代，為應(yīng)對(duì)全球性問(wèn)題的挑戰(zhàn)，彌補(bǔ)政府監(jiān)管失靈，克服傳統(tǒng)垂直型、單向度國(guó)家統(tǒng)治方式的不適應(yīng)，合作治理的學(xué)術(shù)探討和實(shí)踐開(kāi)始成為廣泛探討的熱點(diǎn)問(wèn)題。面對(duì)政府和市場(chǎng)在社會(huì)治理中頻頻陷入危機(jī)的客觀情況，無(wú)論是傳統(tǒng)的政府，抑或是企業(yè)、社會(huì)組織、普通公民，都希望將“社會(huì)”納入現(xiàn)代治理體系中。作為典型的合作治理實(shí)踐，通過(guò)公民舉報(bào)，獲取違法信息并進(jìn)行查處的舉報(bào)式執(zhí)法成為地方政府的選擇。

舉報(bào)式執(zhí)法是指政府與社會(huì)第三方等眾多行動(dòng)主體互相合作，通過(guò)公民舉報(bào)的方式獲取違法信息后對(duì)違法行為進(jìn)行查處的一種治理手段，它在為實(shí)現(xiàn)政府公共治理目標(biāo)，發(fā)現(xiàn)社會(huì)問(wèn)題并進(jìn)行公共事務(wù)管理方面發(fā)揮了重要作用。黨的十八大以來(lái)，“放管服”改革縱深推進(jìn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展要求政府直面更加復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題，傳統(tǒng)的命令-控制型管理體制被逐漸改變，政府治理體系的現(xiàn)代化水平也逐漸提高，舉報(bào)式執(zhí)法被政府所選擇與重視，不僅緩解了行政資源匱乏與官僚機(jī)構(gòu)信息不對(duì)稱等問(wèn)題，還促進(jìn)了公平、有序的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)構(gòu)建。

我國(guó)對(duì)于舉報(bào)式執(zhí)法的實(shí)踐應(yīng)用遠(yuǎn)比合作治理理論研究要來(lái)得早一些，地方政府對(duì)舉報(bào)式執(zhí)法的實(shí)踐探索具有廣泛性，從食品安全、質(zhì)量監(jiān)管到反壟斷、環(huán)境保護(hù)，均能看到其應(yīng)用與實(shí)踐。從2015年起，我國(guó)因舉報(bào)而推進(jìn)的行政處罰數(shù)量逐年增長(zhǎng)，從相對(duì)占比的數(shù)據(jù)上來(lái)看，舉報(bào)式執(zhí)法案件大致保持增長(zhǎng)趨勢(shì)。但通過(guò)觀察已經(jīng)公布的通過(guò)舉報(bào)而推進(jìn)執(zhí)法的行政案件可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)舉報(bào)式執(zhí)法的應(yīng)用具有顯著的地區(qū)差異性，在不同省份之間舉報(bào)式執(zhí)法的相對(duì)數(shù)量差距較大。有些省份積極與公民合作，回應(yīng)公眾需求，全面而深入地推進(jìn)舉報(bào)式執(zhí)法，例如吉林、上海等地，舉報(bào)式執(zhí)法的數(shù)量占比均達(dá)到200?以上；有些省份則反應(yīng)平平，例如山西、內(nèi)蒙古、河南等地，舉報(bào)式執(zhí)法的數(shù)量占比不足50?。對(duì)這一差異性進(jìn)行思考，我們發(fā)現(xiàn)，地方政府并非毫無(wú)邏輯地對(duì)舉報(bào)式執(zhí)法進(jìn)行運(yùn)用，探索影響地方政府選擇舉報(bào)式執(zhí)法手段的因素，能夠厘清地方政府選擇舉報(bào)式執(zhí)法的原因，進(jìn)而有針對(duì)性地回應(yīng)如何促進(jìn)我國(guó)地方政府積極推進(jìn)合作治理的上位問(wèn)題。

學(xué)界對(duì)舉報(bào)式執(zhí)法的研究常從舉報(bào)式執(zhí)法機(jī)制建設(shè)與舉報(bào)激勵(lì)的視角展開(kāi)。在西方國(guó)家，舉報(bào)式執(zhí)法（或稱之為吹哨人計(jì)劃，Whistleblower）已經(jīng)被廣泛應(yīng)用在多部門領(lǐng)域，這使違法行為對(duì)社會(huì)與現(xiàn)有制度的腐蝕性大為降低。美國(guó)證券交易委員會(huì)的吹哨人計(jì)劃更是被認(rèn)為是游戲規(guī)則改變計(jì)劃，產(chǎn)生了變革性影響①Baer M. H.， “Reconceptualizing the Whistleblower’s Dilemma”， U.C. Davis Law Review， 2017， 50（5）， pp. 2215-2280.。但已有的舉報(bào)式執(zhí)法實(shí)踐與制度建設(shè)在舉報(bào)人保護(hù)方面仍存在嚴(yán)重缺失②Vaughn R. G.， “State Whistleblower Status and the Future of Whistleblower Protection”， Administrative Law Review， 1999，51（2）， pp. 581-626.，吹哨人遭受著社會(huì)、心理和經(jīng)濟(jì)上的壓力與傷害③Moberly R. E.， “Sarbanes-Oxley’s Structural Model to Encourage Corporate Whistleblowers”， Brigham Young University Law Review， 2006， 2006（5）， pp. 1107-1180.。政府應(yīng)當(dāng)在舉報(bào)人保護(hù)中扮演重要地位④Kwok D.， “The Public Wrong of Whistleblower Retaliation”， Hastings Law Journal， 2018， 69（4）， pp. 1225-1270.。除此以外，在機(jī)制建立方面，有國(guó)外學(xué)者認(rèn)為，對(duì)被舉報(bào)主體進(jìn)行調(diào)查或處理的前提是舉報(bào)人報(bào)告違法信息的行為應(yīng)當(dāng)是合理合法及負(fù)責(zé)的⑤Samuels A.， “The Whistleblower”， Medico-Legal Journal， 2013， 81（2）， pp. 77-81.，這需要在舉報(bào)式執(zhí)法相關(guān)的制度建設(shè)中予以重視，制度建設(shè)的關(guān)鍵是對(duì)舉報(bào)人的激勵(lì)，從成本-收益角度分析舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的制度設(shè)計(jì)⑥Givati Y.， “A Theory of Whistleblower Rewards”， Journal of Legal Studies， 2016， 45（1）， pp. 43-72.以及對(duì)美國(guó)證券交易委員會(huì)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的針對(duì)性討論⑦Rose A. M.， “Calculating SEC Whistleblower Awards： A Theoretical Approach”， Vanderbilt Law Review， 2019， 72（6），pp. 2047-2086.均是國(guó)外研究的重點(diǎn)。但也有許多學(xué)者從合作治理的角度反向提出了對(duì)舉報(bào)式執(zhí)法的擔(dān)憂：舉報(bào)式執(zhí)法的過(guò)程充滿挑戰(zhàn)⑧Kossmann C. M.， Behagel J. H.， Bailey M.， “Action and Inertia in Collaborative Governance”， Marine Policy， 2016， 72，pp. 21-30.，往往會(huì)產(chǎn)生大量的冗余信息，同時(shí)，這種治理手段會(huì)在很大程度上模糊公私界限⑨Rosenbloom D. H.， Piotrowski S. J.， “Outsourcing the Constitution and Administrative Law Norms”， The American Review of Public Administration， 2005， 35（2）， pp. 103-121.。對(duì)于政府選擇“舉報(bào)式執(zhí)法”治理手段的治理成效及進(jìn)一步的改革方向，我國(guó)學(xué)者也有研究。有學(xué)者認(rèn)為，舉報(bào)式執(zhí)法的本質(zhì)是公權(quán)力主體對(duì)民間信息的獲取，對(duì)于尚未發(fā)生、即將發(fā)生的潛在違法行為來(lái)說(shuō)，均產(chǎn)生了震懾與遏制作用⑩張芝梅：《清白與信任：鄉(xiāng)土治理安排的信息經(jīng)濟(jì)學(xué)解讀》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2010 年第1 期。；監(jiān)管權(quán)力經(jīng)由舉報(bào)渠道的建設(shè)而下移，彌補(bǔ)了官僚政府信息不對(duì)稱的缺陷。舉報(bào)式執(zhí)法背后的法治化建設(shè)，直接構(gòu)建起了政府權(quán)力治理與公眾信息支持的合作治理格局。還有學(xué)者從法解釋學(xué)視角對(duì)食品安全領(lǐng)域中的舉報(bào)式執(zhí)法與制度完善進(jìn)行探討?章志遠(yuǎn)：《食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度之法理基礎(chǔ)》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013 年第2 期。。從法對(duì)策學(xué)角度來(lái)看，有學(xué)者認(rèn)為舉報(bào)式執(zhí)法在本質(zhì)上是一種信息交易，交易價(jià)格由舉報(bào)人的貢獻(xiàn)大小、執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)執(zhí)法信息的需求程度和信息擁有者供給意愿的大小共同決定?應(yīng)飛虎：《食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度研究》，《社會(huì)科學(xué)》2013 年第3 期。。

從整體來(lái)看，國(guó)內(nèi)外現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)于合作治理理論及其所指導(dǎo)下的舉報(bào)式執(zhí)法研究仍處于理論探索階段，存在研究空白。首先，現(xiàn)有研究缺乏對(duì)于何種因素會(huì)影響政府在公共問(wèn)題治理時(shí)選擇與公眾進(jìn)行合作的深入探討，缺少對(duì)政府所面臨的多重因素的精準(zhǔn)識(shí)別，忽視了質(zhì)性分析下的相關(guān)關(guān)系考察。其次，現(xiàn)有研究缺少對(duì)合作治理理論下具體制度與實(shí)踐表現(xiàn)的實(shí)證研究，對(duì)于微觀的實(shí)踐問(wèn)題缺少關(guān)注，使得治理的宏觀理論仍舊停留在說(shuō)理階段，尤其是國(guó)內(nèi)研究視角較為單一，缺乏對(duì)于合作者行為動(dòng)機(jī)與策略選擇的研究。另外，學(xué)界對(duì)于合作治理與舉報(bào)式執(zhí)法是什么的問(wèn)題，討論雖然熱烈，但仍然莫衷一是，學(xué)術(shù)爭(zhēng)論廣泛存在。最后，對(duì)于合作治理與舉報(bào)式執(zhí)法治理模式是否適宜不同的政治體制以及是否總是能夠取得有效治理成果等探討有較大爭(zhēng)議。

本文的邊際貢獻(xiàn)在于：第一，文章選擇了舉報(bào)式執(zhí)法對(duì)政社合作關(guān)系進(jìn)行實(shí)證研究，這是學(xué)界較少關(guān)注的。之所以選擇舉報(bào)式執(zhí)法是由于該類執(zhí)法實(shí)踐充分體現(xiàn)了政社合作治理的理念與要求，同時(shí)，通過(guò)舉報(bào)推進(jìn)的行政實(shí)踐可以以定量研究方式對(duì)政府行為選擇進(jìn)行考察。第二，本文從數(shù)據(jù)與方法的角度出發(fā)，以地方政府為切入點(diǎn)，對(duì)地方政府在何時(shí)會(huì)選擇舉報(bào)式執(zhí)法對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理這一具體問(wèn)題進(jìn)行深入探究。我們引入了地方舉報(bào)制度建設(shè)、地方財(cái)力、地方政府執(zhí)法壓力、公眾參與等指標(biāo)，以“因公民舉報(bào)而推進(jìn)的行政處罰率”作為被解釋變量構(gòu)建回歸模型，為政社合作的研究提供新的實(shí)證思路與方法。

本文接下來(lái)的結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分將對(duì)影響地方政府進(jìn)行舉報(bào)式執(zhí)法的多重因素進(jìn)行探討。第三部分將根據(jù)實(shí)證研究需求構(gòu)建模型，確定研究數(shù)據(jù)，對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。第四部分將在前述論證的基礎(chǔ)上，提出我國(guó)政府舉報(bào)式執(zhí)法及合作治理的未來(lái)變革選擇，并總結(jié)全文。

二、影響地方政府推進(jìn)舉報(bào)式執(zhí)法的因素分析

相較于單純的私人執(zhí)行或是公共行政管理，合作治理模式可以被稱得上是“社會(huì)治理的第三條道路”，可供政府在進(jìn)行管理轉(zhuǎn)型時(shí)選擇。我國(guó)地方政府在舉報(bào)式執(zhí)法的選擇上具有差異性。那么，政府在面臨哪些情況時(shí)會(huì)選擇從公民處獲取市場(chǎng)違法信息呢？更一般化的問(wèn)題在于，哪些因素會(huì)影響地方政府選擇合作治理而非“單打獨(dú)斗”呢？

（一）地方舉報(bào)制度建設(shè)

地方舉報(bào)制度建設(shè)是地方舉報(bào)式執(zhí)法擁有可置信性的原點(diǎn)，同時(shí)是規(guī)范地方政府依法采取舉報(bào)式執(zhí)法手段的關(guān)鍵一環(huán)。作為地方性知識(shí)，其可以通過(guò)較小的成本實(shí)現(xiàn)地方合作治理領(lǐng)域法律產(chǎn)品的科學(xué)性供給①克利福德·吉爾茲：《地方性知識(shí)：事實(shí)與法律的比較透視》，鄧正來(lái)譯，載梁治平編：《法律的文化解釋》，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，1994 年，第126 頁(yè)。。地方舉報(bào)制度以規(guī)范性、前提性、形式化、標(biāo)準(zhǔn)化以及更具可信性的方式激勵(lì)民眾的舉報(bào)行為，進(jìn)而影響地方政府行政行為，使政府最終選擇舉報(bào)式執(zhí)法手段進(jìn)行社會(huì)治理。地方舉報(bào)制度建設(shè)通常是對(duì)中央制度精神的回應(yīng)與延伸，2014 年，原國(guó)家工商行政管理總局發(fā)布了《工商行政管理部門處理消費(fèi)者投訴辦法》（以下簡(jiǎn)稱《投訴辦法》，現(xiàn)已失效），正式確立了市場(chǎng)秩序規(guī)制領(lǐng)域消費(fèi)者投訴、舉報(bào)制度。機(jī)構(gòu)改革后，原國(guó)家工商行政管理總局變更為國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，于2019年發(fā)布了《市場(chǎng)監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），并于2021 年與財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了《市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域重大違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》）②參見(jiàn)《工商行政管理部門處理消費(fèi)者投訴辦法》（中華人民共和國(guó)國(guó)家工商行政管理總局令第62 號(hào)）（現(xiàn)已失效）、《市場(chǎng)監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》（國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局令第20 號(hào)）、《市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域重大違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》（國(guó)市監(jiān)稽規(guī)〔2021〕4 號(hào)）。。為了回應(yīng)與貫徹舉報(bào)制度的實(shí)施，地方上以《投訴辦法》《暫行辦法》《舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》為藍(lán)本，結(jié)合本地實(shí)際情況建立相應(yīng)的舉報(bào)制度及配套措施，進(jìn)而推進(jìn)了地方舉報(bào)式執(zhí)法的水平。例如，在地方上，海南省于2022年出臺(tái)了《海南省市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域重大違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》，之后，陜西省、天津市、安徽省、江蘇省、重慶市及浙江省等地相繼出臺(tái)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的舉報(bào)制度實(shí)施細(xì)則③參見(jiàn)《海南省市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域重大違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》《陜西省市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域重大違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施細(xì)則》《天津市市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域重大違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》《安徽省市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域重大違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施細(xì)則（試行）》《江蘇省市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域重大違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》《重慶市市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域重大違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施細(xì)則》《浙江省市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域重大違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施細(xì)則》。，在地方上統(tǒng)一了舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)程序，促進(jìn)地方舉報(bào)式執(zhí)法水平的提高；浙江省杭州市在2019 年修訂了《杭州市危害食品安全行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，為食品安全方面的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)之范圍、條件、標(biāo)準(zhǔn)、程序以及舉報(bào)人保護(hù)等做了細(xì)致規(guī)定，使得杭州市食品安全領(lǐng)域舉報(bào)制度更加規(guī)范化，舉報(bào)式執(zhí)法更加常態(tài)化；山東省臨沂市為全面建立社會(huì)監(jiān)督工作機(jī)制，拓寬監(jiān)管覆蓋面，提高治理的精準(zhǔn)度與穿透力，出臺(tái)了《臨沂市安全生產(chǎn)舉報(bào)管理規(guī)定》與《臨沂市安全生產(chǎn)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)試行辦法》，使得臨沂市投訴、舉報(bào)工作有章可循。在已有的規(guī)范制度下，臨沂市的舉報(bào)投訴回復(fù)率達(dá)到了100%，并且堅(jiān)持嚴(yán)格監(jiān)督、制度促動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制，將舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的處理納入行政機(jī)關(guān)年度考核，舉報(bào)式執(zhí)法取得了初步成效①參見(jiàn)山東省《臨沂市安全生產(chǎn)舉報(bào)管理規(guī)定》與《臨沂市安全生產(chǎn)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)試行辦法》，《答記者問(wèn)：臨沂市建立專班、制定專案、明確專人、全方位、全要素、全鏈條抓好投訴舉報(bào)的接收、處置和結(jié)果運(yùn)用》，https：//sdxw.iqilu.com/share/YS0yMS0xMzA0NzMzNQ.html，訪問(wèn)日期：2023年5月21日。。由此可見(jiàn)，當(dāng)?shù)胤接信e報(bào)專門制度建立時(shí)，政府更會(huì)依法選擇舉報(bào)式執(zhí)法手段。

地方舉報(bào)制度建立與發(fā)展凸顯了現(xiàn)代地方立法的民主價(jià)值，滿足公民對(duì)法治秩序的期待，在一定程度上更能提高本地居民接受政府合作意向的可能性。地方舉報(bào)制度建設(shè)使轄區(qū)的公民有法律依據(jù)保護(hù)自身的日常正義、切身利益以及其他社會(huì)公共利益，地方公民對(duì)社會(huì)管理的直接參與將變得更有可能、有效和便捷。而由于此時(shí)“信息損減”與“收集成本”的大大降低，依法行政的治理要求與制度指引也將會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)政府選擇舉報(bào)式執(zhí)法。

（二）地方財(cái)力

地方財(cái)力會(huì)影響地方政府行為選擇，地方財(cái)力強(qiáng)盛會(huì)顯著提高單位社會(huì)性資金的使用效率②趙海利、童光輝：《地方財(cái)政自主率、社會(huì)性支出與城鄉(xiāng)收入差距——基于1995～2014 年省級(jí)面板數(shù)據(jù)的經(jīng)驗(yàn)分析》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2017 年第2 期。，且在高財(cái)政自給能力下，地方政府支出偏好顯現(xiàn)出向基本公共服務(wù)靠攏的趨勢(shì)③鄭垚、孫玉棟：《轉(zhuǎn)移支付、地方財(cái)政自給能力與基本公共服務(wù)供給——基于省級(jí)面板數(shù)據(jù)的門檻效應(yīng)分析》，《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索》2018 年第8 期。，從我國(guó)政府資源來(lái)看，東部地區(qū)地方財(cái)力的強(qiáng)盛以及高財(cái)政自給率使得東部整體公共服務(wù)水平較高，而在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展型政府，例如山西、江西等地，公共服務(wù)水平則較低。依照這一邏輯，地方財(cái)力的強(qiáng)盛將會(huì)激勵(lì)地方政府從多方面關(guān)注并提升公共服務(wù)質(zhì)量，提高人民福祉，進(jìn)而采取更為合理的治理模式進(jìn)行社會(huì)管理。

但在舉報(bào)式執(zhí)法的選擇上，這一邏輯并非完全適用。地方財(cái)力的強(qiáng)盛，有可能會(huì)對(duì)政府舉報(bào)式執(zhí)法選擇有負(fù)面效果，這一結(jié)論可以從我國(guó)已有的“合作治理”實(shí)踐中窺見(jiàn)。以我國(guó)溫嶺“參與式”預(yù)算為例，財(cái)政壓力是促進(jìn)政府接受通過(guò)民主懇談實(shí)施“參與式”預(yù)算的主要原因，這表明，政府在財(cái)政壓力較大的情況下，更會(huì)選擇和公民進(jìn)行合作，采取舉報(bào)式執(zhí)法手段。可能的原因包含以下兩點(diǎn)：一方面，地方政府的財(cái)力會(huì)直接影響行政資源的投入。我國(guó)行政資源整體上存在稀缺性，行政人員、行政資金支持、依法制定的行政規(guī)章等均供給不足，這使得在面對(duì)更為復(fù)雜的社會(huì)治理時(shí)，行政資源的投入不足是治理效能不理想的主要原因。例如，市場(chǎng)主體與秩序規(guī)制一般由市場(chǎng)監(jiān)管部門行政機(jī)關(guān)工作人員全權(quán)負(fù)責(zé)，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，基層人少事多的矛盾凸顯，不利于發(fā)揮行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的專業(yè)性與積極性。為此，市場(chǎng)監(jiān)管部門轉(zhuǎn)而選擇并持續(xù)強(qiáng)化舉報(bào)式執(zhí)法模式的應(yīng)用，以緩解違法案件大量增加與行政資源投入不足的矛盾。浙江省杭州市的食品安全舉報(bào)同樣符合這一規(guī)律，雖然杭州市作為經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城市，財(cái)政壓力總體較小，但食品領(lǐng)域的實(shí)際從業(yè)者數(shù)量非常龐大，政府的行政資源投入與其相比力量十分有限，因此，杭州市從2016 年起在食品安全領(lǐng)域廣泛應(yīng)用舉報(bào)式執(zhí)法手段，激勵(lì)政社合作，杭州市的舉報(bào)式執(zhí)法模式在全國(guó)范圍內(nèi)都具有先驅(qū)效應(yīng)。再如，地方基層綜合執(zhí)法部門由于工作復(fù)雜繁多，行政資源與人員的匱乏相較于其他部門更為嚴(yán)重，因此，多地的綜合執(zhí)法部門通常選擇通過(guò)舉報(bào)式執(zhí)法來(lái)規(guī)制違法行為①《我市舉行“侵占城市道路、違法停放車輛”行政處罰權(quán)移交新聞發(fā)布會(huì)》，http：//wb.lhrb.com.cn/html/2020-04/29/content_79532.htm，訪問(wèn)日期：2023 年5 月21 日。?？梢园l(fā)現(xiàn)，如果行政資源不足，行政效率低、效果差時(shí)，與公眾合作是政府的重要選擇，若情況相反，控制-命令型治理仍是最具經(jīng)濟(jì)價(jià)值的治理方式，政府合作意愿便會(huì)下降。另一方面，判斷地方財(cái)力的關(guān)鍵是地方財(cái)政的獨(dú)立性及獨(dú)立程度，而地方財(cái)政的獨(dú)立性及獨(dú)立程度需要觀察地方政府的財(cái)政收入主要來(lái)源于當(dāng)?shù)卣愂者€是上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移。當(dāng)前我國(guó)財(cái)政收益最大化逐漸成為支配地方政府行為的主導(dǎo)邏輯②郁建興、高翔：《地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎(chǔ)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012 年第5 期。。1994 年分稅制改革后，我國(guó)地方政府面臨財(cái)政壓力和預(yù)算約束硬化，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重的增長(zhǎng)對(duì)于改善財(cái)政狀況有著顯著作用。在發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政收入主要來(lái)源于地方企業(yè)稅收，這進(jìn)一步影響了地方政府激勵(lì)機(jī)制，為持續(xù)增強(qiáng)地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，保持地方財(cái)政的獨(dú)立性和可持續(xù)性，減少地方財(cái)政壓力，地方政府必須對(duì)地方收入主要來(lái)源的關(guān)鍵貢獻(xiàn)者——企業(yè)進(jìn)行保護(hù)。通過(guò)舉報(bào)來(lái)查處企業(yè)的概率變小，由舉報(bào)所推進(jìn)的行政處罰將會(huì)變少。由此可見(jiàn)，地方財(cái)力可能對(duì)地方舉報(bào)式執(zhí)法有著負(fù)向的影響。

（三）地方執(zhí)法壓力

除地方制度建設(shè)與財(cái)力外，地方政府執(zhí)法壓力同樣是需要考慮的因素。我們可能會(huì)天然地認(rèn)為執(zhí)法壓力大的地區(qū)，應(yīng)選擇舉報(bào)式執(zhí)法來(lái)緩解執(zhí)法壓力，但實(shí)際情況可能并非如此。例如，山東省采取舉報(bào)式執(zhí)法的出發(fā)點(diǎn)，是期待公眾的舉報(bào)可以彌補(bǔ)政府監(jiān)管“看不到”與“管不細(xì)”的問(wèn)題，在2020年之前，山東省安全生產(chǎn)領(lǐng)域的舉報(bào)案件僅有6 件，執(zhí)法壓力在一定行政資源投入的客觀情況下一直較小，選擇舉報(bào)式執(zhí)法后，山東省僅在該領(lǐng)域便處理了近兩萬(wàn)件違法案件；另外，對(duì)司法鑒定中的虛假宣傳、支付回扣等不正當(dāng)行為的舉報(bào)執(zhí)法中也體現(xiàn)出這樣的規(guī)律，該領(lǐng)域近些年的投訴舉報(bào)率始終保持在7?的低水平，因此在2010 年、2013 年、2017 年以及2019 年均對(duì)舉報(bào)式執(zhí)法予以了大量關(guān)注。舉報(bào)式執(zhí)法的選擇邏輯正是來(lái)源于此：執(zhí)法壓力較小的地區(qū)，可能更容易選擇舉報(bào)式執(zhí)法，這是因?yàn)槲覈?guó)合作治理模式下的政府與公民合作，本質(zhì)上屬于雙方的信息交換行為③吳元元：《公共執(zhí)法中的私人力量——懸賞舉報(bào)制度的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)重述》，《法學(xué)》2013 年第9 期。，但公民不具有直接“執(zhí)法”的權(quán)力與能力，最終的處理工作仍需要政府來(lái)完成，在我們對(duì)各地市場(chǎng)監(jiān)督管理部門和環(huán)境保護(hù)部門進(jìn)行的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在接受公民舉報(bào)后，行政人員需要完成接收、分案、現(xiàn)場(chǎng)勘查、調(diào)解、回復(fù)、歸檔、回訪等一系列工作，政府執(zhí)法壓力非常之大。除此之外，公民所提供的信息良莠不齊，如地方政府未能謹(jǐn)慎考慮直接作出應(yīng)用舉報(bào)式執(zhí)法的行為選擇，可能會(huì)帶來(lái)“不可承受之壓力”。例如，在我國(guó)盛極一時(shí)的打擊“黑車”運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法中，通過(guò)高額懸賞的方式，賞出“職業(yè)釣魚(yú)族”出現(xiàn)，虛假治理信息使得行政部門執(zhí)法資源進(jìn)一步分散，壓力進(jìn)一步增加。因此，面對(duì)目標(biāo)考核責(zé)任制的行政壓力與公民合作水平低下的客觀情況，在一定的行政資源下，執(zhí)法壓力越大的地區(qū)，不僅不會(huì)更多關(guān)注公民所提供的信息，且可能會(huì)直接選擇減少舉報(bào)式執(zhí)法的應(yīng)用。

（四）公眾參與的需求

從公眾角度來(lái)看，公眾之間所形成的利益群體會(huì)尋求接近政府機(jī)構(gòu)中重要的決策環(huán)節(jié)，從而形成不同利益群體之間的博弈，迫使政府選擇與接納合作治理。公眾通過(guò)廣泛參與，對(duì)政府治理水平進(jìn)行考察與評(píng)估，并通過(guò)“質(zhì)詢”方式使政府盡可能回應(yīng)問(wèn)責(zé)，選擇適合本土的治理方式。由此看來(lái)，公眾參與社會(huì)治理的需求會(huì)影響政府對(duì)之后的治理改變策略。

我國(guó)現(xiàn)有的舉報(bào)式執(zhí)法實(shí)踐便充分說(shuō)明了這一現(xiàn)象，以環(huán)境保護(hù)為例，環(huán)境問(wèn)題一直是公眾非常關(guān)注的領(lǐng)域，基于對(duì)美好生活環(huán)境的需求，公眾對(duì)環(huán)境污染治理的參與需求度非常高，這直接促進(jìn)了地方政府在環(huán)境治理工作中建立完整的舉報(bào)式執(zhí)法機(jī)制。例如，在中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察中，為回應(yīng)公眾反映的違法現(xiàn)象，積極處理環(huán)境問(wèn)題，河南省平頂山市僅僅在一個(gè)月內(nèi)就交辦了舉報(bào)問(wèn)題226件，并且在整改過(guò)程中專設(shè)了環(huán)保舉報(bào)熱線，同時(shí)通過(guò)各種渠道，將整改情況主動(dòng)、及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，加大回訪力度，以更好地接受群眾問(wèn)責(zé)與監(jiān)督①《生態(tài)環(huán)境部：建立完整機(jī)制 保障群眾舉報(bào)的環(huán)境問(wèn)題事事有結(jié)果》，https：//kepu.gmw.cn/eco/2022-07/06/content_35864644.htm，訪問(wèn)日期：2023 年10 月26 日。；再如，我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管體制改革后，公眾參與的訴求持續(xù)增長(zhǎng)，在食品安全、市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、反壟斷等方面的訴求和監(jiān)督力度逐漸增加，為回應(yīng)并緩解社會(huì)問(wèn)責(zé)壓力，市場(chǎng)監(jiān)管總局積極采取舉報(bào)式執(zhí)法手段，通過(guò)統(tǒng)一公眾訴求渠道和處理模式，優(yōu)化處理流程，提升服務(wù)公眾效能等方式回應(yīng)消費(fèi)者的痛點(diǎn)難點(diǎn)，消除日常監(jiān)管的盲區(qū)；在能源監(jiān)管領(lǐng)域，我國(guó)能源管理部門設(shè)立了能源監(jiān)管舉報(bào)平臺(tái)，打通公眾參與能源監(jiān)管的民生渠道，通過(guò)與公眾廣泛密切的聯(lián)系對(duì)能源問(wèn)題進(jìn)行全方位的監(jiān)管，在能源監(jiān)管領(lǐng)域取得了良好效果；在地方上，山東省2023 年首次在安全生產(chǎn)領(lǐng)域采取了舉報(bào)式執(zhí)法治理模式，這一選擇主要是回應(yīng)并解決地方舉報(bào)實(shí)踐中廣泛存在的公民舉報(bào)無(wú)路、投訴無(wú)門的實(shí)際情況，是真正為了滿足公眾需求，積極緩解公眾參與的反向壓力，破解和拆除阻隔在公眾和舉報(bào)渠道間的“玻璃門”和“隱形壁”而設(shè)計(jì)的治理模式②參見(jiàn)《山東省安全生產(chǎn)舉報(bào)受理辦法》，《答記者問(wèn) | 山東出臺(tái)全國(guó)安全生產(chǎn)領(lǐng)域首個(gè)舉報(bào)受理專項(xiàng)制度規(guī)定》，https：//www.sohu.com/a/665439630_121106991，訪問(wèn)日期：2023 年5 月21 日。；湖南省永州市的舉報(bào)式執(zhí)法走在全國(guó)前列，這是因?yàn)橛乐菔械墓妳⑴c非常廣泛，從環(huán)境影響評(píng)價(jià)到市場(chǎng)規(guī)范化治理，眾多領(lǐng)域均能看到公眾參與的實(shí)踐。為進(jìn)一步回應(yīng)公眾關(guān)切與需求，從2020 年后，永州市政府通過(guò)建立舉報(bào)平臺(tái)來(lái)正面解決舉報(bào)渠道不暢通、處理不及時(shí)的問(wèn)題，不僅設(shè)立了官方舉報(bào)通道，而且通過(guò)多種方式提高舉報(bào)案件執(zhí)法水平，多項(xiàng)推進(jìn)舉報(bào)式執(zhí)法的措施使永州的消費(fèi)環(huán)境質(zhì)量大大提升③《永州市消費(fèi)維權(quán)新聞發(fā)布會(huì)答記者問(wèn)實(shí)錄》，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1693905621568008420＆wfr=spider＆for=pc，訪問(wèn)日期：2023 年5 月21 日。。

由此可見(jiàn)，當(dāng)公民關(guān)注政府的治理水平，積極投身于對(duì)政府治理的監(jiān)督與評(píng)估時(shí)，將會(huì)促進(jìn)公眾參與需求的產(chǎn)生，反推政府采取更為積極與適合的治理政策，加快舉報(bào)式執(zhí)法的形成。

綜上所述，本文對(duì)政府在何種情況下會(huì)選擇舉報(bào)式執(zhí)法提出以下假設(shè)，并將通過(guò)統(tǒng)計(jì)學(xué)分析驗(yàn)證假設(shè)是否成立：

H1：地方舉報(bào)制度建設(shè)與完善會(huì)促進(jìn)地方政府依法選擇舉報(bào)式執(zhí)法進(jìn)行社會(huì)管理。有舉報(bào)制度建設(shè)的地區(qū)，舉報(bào)式執(zhí)法案件相對(duì)占比較多，政社合作程度較高。

H2：地方財(cái)力對(duì)地方政府選擇舉報(bào)式執(zhí)法具有顯著的負(fù)向影響。地方財(cái)力越強(qiáng)盛，其地方政府就會(huì)更少地選擇舉報(bào)式執(zhí)法進(jìn)行社會(huì)管理。

H3：地方執(zhí)法壓力對(duì)地方政府選擇舉報(bào)式執(zhí)法具有顯著的負(fù)向影響，執(zhí)法壓力越小的地區(qū)，地方政府越會(huì)關(guān)注并選擇舉報(bào)式執(zhí)法。

H4：公眾參與的需求對(duì)地方政府選擇舉報(bào)式執(zhí)法有正向作用，一個(gè)地區(qū)公眾參與意愿越高、范圍越廣泛，越有可能促使政府選擇舉報(bào)式執(zhí)法。

三、模型、數(shù)據(jù)與實(shí)證分析

（一）模型構(gòu)建

為考察地方政府在何時(shí)會(huì)選擇舉報(bào)式執(zhí)法模式，本文構(gòu)建了以下回歸函數(shù)：

其中，Yit是各省份在指定年份t的舉報(bào)式執(zhí)法樣本數(shù)量，Xit是核心解釋變量。β1是可能的影響因素之系數(shù)，這是我們最為關(guān)心的數(shù)據(jù)，其經(jīng)濟(jì)含義是本模型中的各影響因素對(duì)地方政府舉報(bào)式執(zhí)法之影響。如果其是正向且顯著，那么證明該因素對(duì)政府舉報(bào)式執(zhí)法起到了促進(jìn)作用；如果是負(fù)向且顯著，那么證明該因素可能會(huì)抑制政府做出舉報(bào)式執(zhí)法的行為選擇；如果估計(jì)結(jié)果在統(tǒng)計(jì)學(xué)上不顯著，則證明該因素與政府是否選擇舉報(bào)式執(zhí)法沒(méi)有統(tǒng)計(jì)學(xué)上的關(guān)系，即該因素不在政府舉報(bào)式執(zhí)法選擇時(shí)的考量范圍。Zit是一系列控制變量，μt用于控制固定效應(yīng)，以解決遺漏變量問(wèn)題，εit為隨機(jī)誤差項(xiàng)。

（二）數(shù)據(jù)來(lái)源及選擇

1.被解釋變量。對(duì)于地方政府推進(jìn)舉報(bào)式執(zhí)法的數(shù)據(jù)構(gòu)建，我們使用以公民舉報(bào)而推進(jìn)的行政處罰案件占地方全部行政處罰案件的比率作為代理變量。和裁判文書(shū)不同的是，行政處罰案件并非全部上網(wǎng)，且信息來(lái)源不一，為避免數(shù)據(jù)的缺漏，保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，關(guān)于本文中因公民舉報(bào)而推進(jìn)的行政處罰樣本數(shù)據(jù)，我們搜集了“信用中國(guó)”“威科先行行政處罰數(shù)據(jù)庫(kù)”“北大法寶行政處罰數(shù)據(jù)庫(kù)”以及“中國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管行政處罰文書(shū)網(wǎng)”的行政處罰數(shù)據(jù)，并使用“舉報(bào)”“投訴”“檢舉”等關(guān)鍵詞對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行了篩選①?gòu)膰?yán)格意義上講，“舉報(bào)”“投訴”“檢舉”并非同一概念，但在我們的核查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有文書(shū)并未嚴(yán)格區(qū)分這些概念的不同，為避免數(shù)據(jù)的遺漏，我們對(duì)這些關(guān)鍵詞均進(jìn)行了篩選。。對(duì)于核查工作的進(jìn)行，我們從兩方面切入：一方面，利用這些數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行相互核查；另一方面，通過(guò)地方政府官網(wǎng)上公布的行政處罰數(shù)據(jù)進(jìn)行二次核查。通過(guò)核查最終確定了全國(guó)除西藏自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)及青海省的28 個(gè)省份（直轄市、自治區(qū)）2015—2021 年共150787 條內(nèi)容完整、信息翔實(shí)可用的數(shù)據(jù)，以公民舉報(bào)而推進(jìn)的行政處罰率的計(jì)算方式為各地每年以公民舉報(bào)而推進(jìn)的行政處罰數(shù)量占各地每年全部行政處罰數(shù)量的比值②本文數(shù)據(jù)不包含西藏自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)與青海省三省（自治區(qū)）的數(shù)據(jù)，這是因?yàn)橥ㄟ^(guò)數(shù)據(jù)查詢，我們發(fā)現(xiàn)三地?cái)?shù)據(jù)非常之少，為避免極端值對(duì)研究的影響，故將三地?cái)?shù)據(jù)剔除。。我們的數(shù)據(jù)相比先前研究來(lái)說(shuō)，避免了數(shù)據(jù)不全面的問(wèn)題，相對(duì)較為完整與準(zhǔn)確。

盡管如此，由于地方政府信息公示程度的不同，我們也必須承認(rèn)本文所搜集的數(shù)據(jù)只能作為舉報(bào)式執(zhí)法數(shù)據(jù)的“樣本”，獲取的數(shù)據(jù)與真實(shí)社會(huì)中的行政處罰數(shù)量有所偏差，但本文所使用的被解釋變量為通過(guò)舉報(bào)所推進(jìn)的行政處罰數(shù)量在全部行政處罰數(shù)量中的占比，是一個(gè)相對(duì)數(shù)量而非絕對(duì)數(shù)量，降低了不同地區(qū)行政處罰信息公開(kāi)程度的影響，因此，這種情況應(yīng)當(dāng)不會(huì)對(duì)分析結(jié)果造成系統(tǒng)性偏差。

2.解釋變量。為考察地方舉報(bào)制度建設(shè)對(duì)地方政府舉報(bào)式執(zhí)法選擇的影響，我們搜集了各地與舉報(bào)直接相關(guān)的地方性法規(guī)1 件、地級(jí)市地方政府規(guī)章2 件與地方規(guī)范性文件1200 件，文本信息均來(lái)自北大法寶法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)，并使用地方政府門戶網(wǎng)站的法律法規(guī)公示欄目進(jìn)行核查。其中地方性法規(guī)是由地方人大及其常委會(huì)依法頒布的，廣東省在書(shū)報(bào)刊、電子出版物領(lǐng)域出臺(tái)了舉報(bào)相關(guān)的專門地方性法規(guī)；地方政府規(guī)章是由地方人民政府根據(jù)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)所制定的，與舉報(bào)直接相關(guān)的地級(jí)市地方政府規(guī)章有2 件，分別是《杭州市危害食品安全行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法（2019 修改）》和《葫蘆島市環(huán)境違法行為和環(huán)境隱患舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》。地方規(guī)范性文件雖法律層級(jí)較低，但仍具有范圍內(nèi)的約束功能，對(duì)地方政府行為選擇具有影響，因此，將涉及舉報(bào)制度的1200 件地方規(guī)范性文件同樣納入本文考察范圍內(nèi)。我們根據(jù)已有文件，并綜合考慮文件出臺(tái)的時(shí)間、文件涉及的領(lǐng)域與內(nèi)容，為各地舉報(bào)制度建設(shè)設(shè)置虛擬變量，賦值工作涉及三種情況：當(dāng)該地在該年有舉報(bào)專門制度的建立時(shí)，賦值為1，此前的年份由于沒(méi)有舉報(bào)制度的建立，則賦值為0，在此之后的年份，如文件未失效，那么均賦值為1，如文件失效，則在失效年份及其之后賦值為0；如果某地一直未有舉報(bào)制度的建立，則所有年份賦值為0；如果某地只有個(gè)別領(lǐng)域建立了專門舉報(bào)制度，由于不具有代表性，則所有年份均賦值為0。

對(duì)于地方財(cái)力的測(cè)算，我們使用了地方財(cái)政自給率這一指標(biāo)，該指標(biāo)通常是指地方一般公共預(yù)算收入占地方一般公共預(yù)算支出的比重③2008 年以來(lái)，我國(guó)一直采取積極的財(cái)政政策，保持一定強(qiáng)度的公共預(yù)算支出是其明顯特點(diǎn)。但受世界金融危機(jī)沖擊，我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入中低速增長(zhǎng)軌道。經(jīng)濟(jì)下行壓力增加，財(cái)政收入呈現(xiàn)逐年放緩的趨勢(shì)，但各地民生和債務(wù)支出有增無(wú)減，從整體上來(lái)看，我國(guó)地方的財(cái)政自給率呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。。借鑒已有文獻(xiàn)的公式與方法，我們收集了2015—2021 年省級(jí)地方一般公共預(yù)算收入數(shù)據(jù)、一般公共預(yù)算支出數(shù)據(jù)，以此計(jì)算出各地區(qū)的財(cái)政自給率。數(shù)據(jù)來(lái)源于各省級(jí)地方人民政府官方網(wǎng)站的政府信息公示欄目，并使用能夠客觀反映全國(guó)各地區(qū)財(cái)政工作情況的《中國(guó)財(cái)政年鑒》進(jìn)行數(shù)據(jù)核查和補(bǔ)充。

對(duì)于地方執(zhí)法壓力的測(cè)算，我們選擇以地方年行政處罰案件數(shù)除以地方本年GDP 總值的結(jié)果作為代理變量，這是因?yàn)?，在目?biāo)管理責(zé)任制下，地方政府工作聚焦于結(jié)果實(shí)現(xiàn)上，通常以量化指標(biāo)的方式分解地方政府考核內(nèi)容①梁玉柱：《壓力型體制下基層政府的調(diào)適行動(dòng)與社會(huì)治理的行政化》，《社會(huì)主義研究》2018 年第4 期。，因此，執(zhí)法壓力的直接體現(xiàn)是行政人員“干多少活”。同時(shí)，考慮到我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)水平差異較大，使用除以地方本年GDP 總值的方式對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，可以最大程度地消解地方差異。綜合考察政府執(zhí)法壓力的表征與數(shù)據(jù)的可得性，我們最終選擇了年行政處罰案件數(shù)除以地方本年GDP 總值進(jìn)行測(cè)算。地方年行政處罰案件數(shù)的數(shù)據(jù)來(lái)源與被解釋變量數(shù)據(jù)來(lái)源一致，最終共計(jì)過(guò)濾出2035 萬(wàn)余條完整可用的數(shù)據(jù)，地方本年GDP 數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算部分。

對(duì)于公眾參與需求來(lái)說(shuō)，我們使用因政府行為而引發(fā)的行政訴訟數(shù)量作為公眾參與需求的代理變量。這是因?yàn)?，公民?duì)社會(huì)與公權(quán)力組織的實(shí)際參與與監(jiān)督是公眾參與需求的重要指標(biāo)，其所產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)責(zé)壓力對(duì)政府的選擇有著重要影響?，F(xiàn)有文獻(xiàn)大多數(shù)將互聯(lián)網(wǎng)接入數(shù)或移動(dòng)電話數(shù)等作為公眾參與與監(jiān)督并影響政府行為的因素，但以此種方式確定公民參與程度稍顯偏頗，其有較強(qiáng)的個(gè)人偏好信息②徐翔：《新浪社會(huì)新聞傳播中的“情緒偏好”效應(yīng)與特征研究——基于新浪社會(huì)新聞的網(wǎng)絡(luò)挖掘與實(shí)證分析》，《國(guó)際新聞界》2017 年第4 期。。因此，借鑒已有的更契合本文研究?jī)?nèi)容的方法③韓萬(wàn)渠：《行政自我規(guī)制吸納法治壓力：地方政府信息公開(kāi)績(jī)效及其生成機(jī)理》，《中國(guó)行政管理》2020 年第7 期。，我們搜集了因政府行為而引發(fā)的行政訴訟數(shù)量作為公眾參與與監(jiān)督的代理變量，某地涉及的行政訴訟數(shù)量越多，則在一定程度上證明公民對(duì)政府行為的監(jiān)督越深入，公民參與需求也就越高，這得益于《行政訴訟法》的法治保障，同時(shí)也是推動(dòng)政府進(jìn)行舉報(bào)式執(zhí)法選擇的外部拉力。我們的數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)官方網(wǎng)站，同時(shí)使用北大法寶“司法判例”數(shù)據(jù)庫(kù)與威科先行數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行數(shù)據(jù)核查。

3.控制變量。舉報(bào)式執(zhí)法的關(guān)鍵主體是政府與公民。有研究表明，人口數(shù)量與增長(zhǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府治理均有影響④蔣若凡：《人口發(fā)展政府治理研究——以四川為例》，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)博士學(xué)位論文，2010 年。。同時(shí)，我們?cè)谟^察舉報(bào)式執(zhí)法的數(shù)據(jù)時(shí)發(fā)現(xiàn)，基于對(duì)各類市場(chǎng)違法行為信息獲取的難易水平以及與公民生活密切的相關(guān)程度，公民的舉報(bào)事項(xiàng)大多集中于生活服務(wù)消費(fèi)、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)、稅務(wù)等領(lǐng)域，這幾類領(lǐng)域與我國(guó)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展息息相關(guān)，地方第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展激勵(lì)了公民舉報(bào)行為，同時(shí)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和稅收的增加具有重大貢獻(xiàn)，其所產(chǎn)生的信息類要素的數(shù)量和價(jià)值較大，影響地方政府選擇不同治理模式⑤徐明華：《產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)特征、政府行為與增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2005 年第4 期。，因此，我們將第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入考量范圍。另外，市場(chǎng)化指數(shù)要素也是導(dǎo)致地方政府在面對(duì)地方經(jīng)濟(jì)問(wèn)題時(shí)做出不同選擇的重要考量⑥周業(yè)安、趙堅(jiān)毅：《市場(chǎng)化、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷和政府經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)政策轉(zhuǎn)型——中國(guó)經(jīng)驗(yàn)》，《管理世界》2004 年第5 期。。

地方人口數(shù)量數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》人口部分；第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展我們使用第三產(chǎn)業(yè)增加值占地方GDP 的比重作為代理變量⑦自2014 年以后《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算部分將“各產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值”更改為“各產(chǎn)業(yè)增加值”，現(xiàn)為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，因此，現(xiàn)有研究一般采用“各產(chǎn)業(yè)增加值/地方GDP”來(lái)表征各產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比。，數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算部分；地方市場(chǎng)化指數(shù)來(lái)源于《中國(guó)分省份市場(chǎng)化指數(shù)報(bào)告》，由于現(xiàn)有數(shù)據(jù)只更新至2019 年，2020—2021 年的市場(chǎng)化指數(shù)我們參照已有研究推算得出⑧由于最新的《中國(guó)分省份市場(chǎng)化指數(shù)報(bào)告》沒(méi)有報(bào)告2020 年及2021 年的相關(guān)數(shù)據(jù)，我們采用上年指數(shù)加上前3 年指數(shù)增加值的平均數(shù)的方法對(duì)2020 年及2021 年的數(shù)據(jù)進(jìn)行推算。參見(jiàn)楊興全、曾春華：《市場(chǎng)化進(jìn)程、多元化經(jīng)營(yíng)與公司現(xiàn)金持有》，《管理科學(xué)》2012 年第6 期；吳娜、于博、王博梓：《市場(chǎng)化進(jìn)程、創(chuàng)新投資與營(yíng)運(yùn)資本的動(dòng)態(tài)調(diào)整》，《會(huì)計(jì)研究》2017 年第6 期。。

具體的變量說(shuō)明及變量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)如表1 所示，為避免變量間取值差異大以及極端值的影響，使文章數(shù)據(jù)盡可能不受非線性關(guān)系、異方差性、非平穩(wěn)序列等問(wèn)題干擾，我們?cè)谥蟮挠懻撝袑?duì)相關(guān)數(shù)據(jù)取對(duì)數(shù)進(jìn)行分析。當(dāng)然，我們的研究符合統(tǒng)計(jì)學(xué)要求，對(duì)于虛擬變量以及有合理負(fù)數(shù)的變量未取對(duì)數(shù)。同時(shí)，我們的數(shù)據(jù)經(jīng)過(guò)了Stata15.1 的多重共線性檢驗(yàn)，所采取的方法是方差膨脹因子（variance inflation factor，VIF）檢驗(yàn)。自變量VIF 值按照變量選取的順序分別是1.23、1.53、1.46、2.87、2.98、2.21、1.29，根據(jù)統(tǒng)計(jì)學(xué)原理，VIF 值越大，多重共線性越嚴(yán)重，一般認(rèn)為VIF 值大于10 時(shí)，存在嚴(yán)重的多重共線性問(wèn)題。更加嚴(yán)格的數(shù)值是，當(dāng)VIF 值大于5 時(shí)，需要斟酌多重共線性問(wèn)題。文中各變量VIF 值均小于5，我們的數(shù)據(jù)不存在需要處理的多重共線性問(wèn)題①賈俊平、何曉群、金勇進(jìn)：《統(tǒng)計(jì)學(xué)》（第7 版），北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2018 年，第275 頁(yè)；陳強(qiáng)：《計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)及Stata 應(yīng)用》，北京：高等教育出版社，2015 年，第173 頁(yè)。。

表1 變量說(shuō)明

（三）描述性統(tǒng)計(jì)

從表1 的整體數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)地方政府舉報(bào)式執(zhí)法數(shù)量占執(zhí)法總量的比率總體不高，表明我國(guó)地方政府對(duì)于舉報(bào)式執(zhí)法的選擇較為謹(jǐn)慎；同時(shí)，地方舉報(bào)制度建立的均值是0.54，證明我國(guó)地方舉報(bào)制度并未做到全覆蓋，未來(lái)的制度建設(shè)還有很大的完善空間；除此以外，地方財(cái)力、地方執(zhí)法壓力以及公眾參與與監(jiān)督等指標(biāo)均有顯著的地區(qū)差異性。

從地區(qū)指標(biāo)來(lái)看，在絕對(duì)數(shù)量上，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)通過(guò)舉報(bào)推進(jìn)行政處罰的數(shù)量更多，例如浙江、上海、江蘇、廣東等地，但如上文所說(shuō)，由于我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況和信息公開(kāi)與披露程度的不同，絕對(duì)數(shù)量較大并不意味著該地政府更有意愿選擇舉報(bào)式執(zhí)法手段去推進(jìn)社會(huì)管理。相反，通過(guò)相對(duì)占比數(shù)量來(lái)看，政府通過(guò)舉報(bào)對(duì)違法行為進(jìn)行打擊的案件占比較小。如圖1 所示，廣東省通過(guò)舉報(bào)推進(jìn)的行政處罰數(shù)量只占到當(dāng)?shù)厮行姓幜P總量的11?，浙江省作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展名列前茅的省份，舉報(bào)式執(zhí)法的相對(duì)占比也僅達(dá)到了87?，這一數(shù)據(jù)在江蘇、北京等經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為領(lǐng)先的地方仍然不算很高，雖然上海市的舉報(bào)式執(zhí)法占比排名相對(duì)靠前，但由舉報(bào)所推進(jìn)的行政處罰率在經(jīng)濟(jì)體量較大的社會(huì)背景下并不突出，與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不匹配。反觀吉林、甘肅、寧夏等一般意義上的非發(fā)達(dá)地區(qū)，相對(duì)占比數(shù)量則較高，也從側(cè)面反映了在地方財(cái)力較弱、執(zhí)法能力較弱的地區(qū)，地方政府更有可能選擇并推進(jìn)舉報(bào)式執(zhí)法。

圖1 2015—2021 年舉報(bào)式執(zhí)法數(shù)量及其占比的地區(qū)對(duì)比（資料來(lái)源：作者自制。）

從涉及領(lǐng)域的微觀數(shù)據(jù)來(lái)看（如圖2 所示），近些年，對(duì)市場(chǎng)主體與秩序進(jìn)行規(guī)制的監(jiān)管部門多選擇使用舉報(bào)式執(zhí)法手段對(duì)違法行為進(jìn)行打擊，這主要是由于市場(chǎng)監(jiān)管工作涉及市場(chǎng)中的各行各業(yè)，監(jiān)管事項(xiàng)繁多。面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的急速發(fā)展，加之政府監(jiān)管的行政資源匱乏，在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域選擇舉報(bào)式執(zhí)法，是實(shí)施有效的可行選擇。其次多運(yùn)用舉報(bào)式執(zhí)法的領(lǐng)域是公共安全，這是因?yàn)榕e報(bào)式執(zhí)法根植于社會(huì)，具有廣泛的公眾基礎(chǔ)，而公共安全是涉及公眾生存與生活的關(guān)鍵領(lǐng)域，運(yùn)用社會(huì)力量打擊違法犯罪行為具有快速性、便捷性以及可操作性特點(diǎn)，舉報(bào)式執(zhí)法手段的運(yùn)用在公共安全領(lǐng)域?yàn)楸ＷC公民的正常生產(chǎn)生活發(fā)揮了重要作用。除此以外，在環(huán)境保護(hù)與交通管理方面也多運(yùn)用舉報(bào)式執(zhí)法進(jìn)行規(guī)制，主要緣于環(huán)境污染行為與交通違法行為具有更強(qiáng)的隱蔽性、私密性，且所發(fā)生的違法行為可能會(huì)嚴(yán)重危及公共利益，如通過(guò)舉報(bào)式執(zhí)法手段對(duì)這些領(lǐng)域進(jìn)行管理，信息成本與行政成本均會(huì)下降。

圖2 2015—2021 年我國(guó)各領(lǐng)域因舉報(bào)而推進(jìn)的行政處罰數(shù)量占比（資料來(lái)源：作者自制。）

縱觀行業(yè)數(shù)據(jù)，我們還發(fā)現(xiàn)，之所以這些領(lǐng)域多適用舉報(bào)式執(zhí)法進(jìn)行管理，除公權(quán)力組織成本-收益上的解釋外，還有一個(gè)可能的解釋是，這些領(lǐng)域均有多部地方規(guī)范提供法治保障。在我們收集到的所有地方規(guī)范中，涉及市場(chǎng)監(jiān)管舉報(bào)的規(guī)范，共有547 部，而涉及交通管理、公共安全與環(huán)境保護(hù)舉報(bào)的規(guī)范，各有92 部、155 部與185 部，相比而言數(shù)量較多，側(cè)面反映了舉報(bào)制度的建立會(huì)推進(jìn)政府選擇舉報(bào)式執(zhí)法對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理。

（四）實(shí)證分析

首先，我們分別對(duì)可能會(huì)影響政府選擇舉報(bào)式執(zhí)法的因素進(jìn)行了回歸分析，獲得了單因素下的回歸結(jié)果，如表2 所示。

基于stata15.1 的回歸結(jié)果表明，如表2 第（1）列所示，地方舉報(bào)制度建設(shè)對(duì)地方政府選擇采用舉報(bào)式執(zhí)法進(jìn)行社會(huì)治理有著非常顯著的正面影響，其在1%的顯著性水平上通過(guò)了檢驗(yàn)。這表明，如果地方有舉報(bào)相關(guān)的制度規(guī)范存在，其所形成的制度壓力會(huì)使地方政府積極利用舉報(bào)制度的規(guī)定選擇舉報(bào)式執(zhí)法進(jìn)行市場(chǎng)秩序規(guī)制，這一結(jié)論甚至適用于后續(xù)的多因素分析，如表2 第（5）列與表3 中“地方舉報(bào)制度建設(shè)”一行所示：當(dāng)僅考慮地方舉報(bào)制度建設(shè)這一單因素時(shí)，其呈現(xiàn)出顯著的正相關(guān)關(guān)系，我們按照地方制度、地方政府財(cái)力與執(zhí)法壓力、公眾參與需求的順序逐漸將可能的影響因素加入回歸模型進(jìn)行檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，地方舉報(bào)制度均呈現(xiàn)出顯著正相關(guān)關(guān)系，且均在1%的顯著性水平上通過(guò)了檢驗(yàn)，而其他影響因素可能在某一階段的回歸中受到其他因素的影響而降低顯著性或喪失顯著性。原因在于，如韋伯所指出的那樣，政府組織的顯著特征是其行為受到科層規(guī)則的嚴(yán)格約束，地方舉報(bào)規(guī)則的明確性是地方政府行為選擇的關(guān)鍵指引①馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》（第一卷），閻克文譯，上海：世紀(jì)出版集團(tuán)、上海人民出版社，2010 年，第429—452 頁(yè)。。地方制度的建立與法治化的推進(jìn)對(duì)地方政府行為選擇具有正向的指引作用。這也進(jìn)一步表明，良好的地方法治建設(shè)在一定程度上可以穩(wěn)定地促進(jìn)地方政府治理水平的提高，這樣的結(jié)論同樣為政府治理領(lǐng)域的法治化發(fā)展提供了實(shí)踐證據(jù)，我們的結(jié)論不僅揭示了地方制度建設(shè)對(duì)政府行為選擇的影響，也證明了地方法治的社會(huì)治理意義，為引導(dǎo)地方加快地方舉報(bào)制度建設(shè)，提升現(xiàn)代化治理水平和治理能力提供了啟發(fā)。

表3 影響地方政府舉報(bào)式執(zhí)法選擇的多因素分析

但與此形成對(duì)比的是，如表2 第（2）列所示，單因素下，地方財(cái)力對(duì)地方政府舉報(bào)式執(zhí)法的選擇不存在顯著影響。這表明，從政府視角觀察，地方政府不會(huì)單純地因?yàn)榈胤截?cái)力的強(qiáng)弱而選擇舉報(bào)式執(zhí)法手段。可能的原因是：一方面，我們天然地認(rèn)為地方政府財(cái)力較強(qiáng)，可能會(huì)通過(guò)“懸賞舉報(bào)”這一特殊舉報(bào)形式進(jìn)行合作治理，但我們?cè)谡{(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，整體上國(guó)內(nèi)懸賞舉報(bào)的行政執(zhí)法實(shí)踐并不完善，現(xiàn)有的舉報(bào)案件大部分是公民遭受到不法侵害時(shí)，為維護(hù)私人權(quán)益而進(jìn)行的私益舉報(bào)，偶有“懸賞”，但樣本較少，不具有代表性，這使得懸賞舉報(bào)的適用“心有余而力不足”，這一原因在一定程度上消解了地方財(cái)力對(duì)舉報(bào)式執(zhí)法的影響。另一方面，在地方財(cái)力較弱的地區(qū)開(kāi)展舉報(bào)式執(zhí)法將大幅減少行政投入與信息成本，但這一觀念在地方財(cái)力較強(qiáng)的地區(qū)仍然適用，這緣于舉報(bào)式執(zhí)法及合作治理本身的優(yōu)勢(shì)，而非地區(qū)的區(qū)別，這方面的原因也使得地方政府財(cái)力對(duì)地方政府合作治理選擇的影響變小。

但這是否證明我們之前所提出的假設(shè)H2是不成立的呢？答案是否定的。如表2 第（5）列及表3第（4）列所示，在多因素回歸下，地方政府財(cái)力在5%和10%的水平上通過(guò)了檢驗(yàn)，這表明地方財(cái)力與政府的舉報(bào)式執(zhí)法選擇有著較為顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系。這一結(jié)論與我們先前的假設(shè)是一致的。之所以呈現(xiàn)出負(fù)相關(guān)關(guān)系，這是因?yàn)?，地方?cái)力的強(qiáng)盛使得行政資源的投入更加豐富，同時(shí)，出于對(duì)地方稅收主要來(lái)源主體——企業(yè)的保護(hù)，為維持高水平的財(cái)政自給率，財(cái)力強(qiáng)盛的地方政府反而不會(huì)采取積極的舉報(bào)式執(zhí)法手段對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)制。而之所以沒(méi)有在單因素回歸中表現(xiàn)出負(fù)相關(guān)關(guān)系，只在多因素回歸中才展示出統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的負(fù)相關(guān)關(guān)系，可能的原因是：與政策效應(yīng)評(píng)估研究、組織行為因果關(guān)系研究或大量利用法院判決進(jìn)行的實(shí)證研究不同，政府行為決策研究具有多重邏輯性①吳淼、張津：《混合治理、多重邏輯與政府策略選擇——以Q 市刺桐大橋PPP 模式為例》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2022 年第4 期。，它是一個(gè)非常宏大的綜合性議題，地方政府復(fù)雜的決策過(guò)程決定了政府在作出治理模式選擇時(shí)，不會(huì)僅僅考慮某個(gè)方面。綜合來(lái)看，在現(xiàn)階段，政府舉報(bào)式執(zhí)法的綜合考量仍需觀察地方政府財(cái)力指標(biāo)。我們認(rèn)為，政府財(cái)力對(duì)地方政府舉報(bào)式執(zhí)法選擇有顯著的負(fù)相關(guān)影響的假設(shè)仍然成立。

同時(shí)我們發(fā)現(xiàn)，如表2 第（3）列所示，單因素下，地方執(zhí)法壓力與地方政府舉報(bào)式執(zhí)法選擇有著顯著的負(fù)向關(guān)系，其在5%的水平上通過(guò)了檢驗(yàn)。這證明，中國(guó)特色的壓力型體制對(duì)地方政府行為選擇有著內(nèi)生影響，當(dāng)執(zhí)法壓力較大時(shí)，為避免行政工作持續(xù)增加所造成的行政強(qiáng)壓與執(zhí)法資源的多重消耗，地方政府不會(huì)繼續(xù)選擇或強(qiáng)化舉報(bào)式執(zhí)法手段。

另外，如表2 第（4）列所示，從公民視角考察，公民積極參與社會(huì)治理與監(jiān)督的行為會(huì)顯著提升政府選擇舉報(bào)式執(zhí)法的可能性，其在5%的水平上通過(guò)了檢驗(yàn)，這同時(shí)也表明，隨著公民民主與權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，其對(duì)社會(huì)治理的參與度要求隨即增長(zhǎng)，政府將進(jìn)一步改變治理策略以回應(yīng)公民需求。

在單因素回歸后，我們對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行了多因素回歸，按照制度建設(shè)、政府財(cái)力與壓力、公眾參與需求與監(jiān)督的順序逐步運(yùn)行了完整的模型，獲得了多因素下的回歸結(jié)果，如表3 所示。

對(duì)表3，尤其是其第（4）（5）列進(jìn)行觀察，我們發(fā)現(xiàn)，地方政府選擇通過(guò)“舉報(bào)式執(zhí)法”這樣的方式與私人力量進(jìn)行合作，考慮了多方面的因素。其中，地方舉報(bào)制度建設(shè)、地方執(zhí)法壓力、公眾參與與監(jiān)督變量均在1%的顯著性水平上通過(guò)了檢驗(yàn)，表明地方舉報(bào)制度建設(shè)、地方執(zhí)法壓力以及公眾對(duì)社會(huì)治理的參與與監(jiān)督對(duì)地方政府選擇舉報(bào)式執(zhí)法具有顯著效應(yīng)。其中，地方舉報(bào)制度建設(shè)與公眾對(duì)社會(huì)治理的參與與監(jiān)督有顯著的正效應(yīng)，而地方執(zhí)法壓力有顯著的負(fù)效應(yīng)；同時(shí)，在有控制變量及無(wú)控制變量的情況下，地方政府財(cái)力分別在5%和10%的顯著性水平上通過(guò)檢驗(yàn)，呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，說(shuō)明地方政府財(cái)力越強(qiáng)盛，反而越不會(huì)選擇舉報(bào)式執(zhí)法模式。以上結(jié)論與我們先前的假設(shè)是一致的。

四、討論：舉報(bào)式執(zhí)法背后的制度、政府與公眾

轉(zhuǎn)型期的中國(guó)需要面對(duì)復(fù)雜的客觀情況，其中包括龐大的管理對(duì)象，控制-命令式的管理理念，捉襟見(jiàn)肘的管理方式，這些都限制了社會(huì)治理模式的變革，超越自治，實(shí)現(xiàn)合作，是我國(guó)社會(huì)管理模式轉(zhuǎn)變的必然方向①侯琦、魏子揚(yáng)：《合作治理——中國(guó)社會(huì)管理的發(fā)展方向》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2012 年第1 期。?；谏鲜鰧?shí)證研究發(fā)現(xiàn)，地方舉報(bào)制度建設(shè)對(duì)地方政府選擇合作治理模式產(chǎn)生了顯著影響，從而推動(dòng)政府的舉報(bào)式執(zhí)法行為。同時(shí)，從政府視角考察，地方財(cái)力與地方執(zhí)法壓力在綜合考量下同樣顯著地影響政府行為決策；從公眾視角觀察，公眾對(duì)社會(huì)治理的參與與監(jiān)督給地方政府所帶來(lái)的反向壓力會(huì)迫使地方政府選擇更為民主、合理的治理方式進(jìn)行社會(huì)管理，由此可見(jiàn)，制度、政府的財(cái)力與壓力及公眾參與是舉報(bào)式執(zhí)法選擇的重要指標(biāo)。我們的樣本數(shù)據(jù)涵蓋了有效區(qū)域內(nèi)，地方政府在社會(huì)市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)秩序治理的各個(gè)領(lǐng)域，前述回歸結(jié)果在一定程度上可以說(shuō)明地方政府在治理模式選擇方面的考量因素?；谶@些結(jié)論，應(yīng)該進(jìn)一步深化舉報(bào)式執(zhí)法，使私人力量協(xié)助或介入公共管理，從而構(gòu)建有效的多元社會(huì)治理架構(gòu)。

（一）制度的作用及舉報(bào)制度的變革指向

良好的舉報(bào)制度建設(shè)有利于促進(jìn)地方政府依法推進(jìn)舉報(bào)式執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)地方治理結(jié)構(gòu)與方式的改善與優(yōu)化。地方舉報(bào)制度建設(shè)給予當(dāng)?shù)卣鐣?huì)治理模式的選擇權(quán)，在法治保障下，地方政府將會(huì)提高依法協(xié)商合作水平，選擇更具效益的治理方式對(duì)違法行為進(jìn)行打擊。地方舉報(bào)制度的法治建設(shè)為政府依法選擇舉報(bào)式執(zhí)法提供了合法性，本文的數(shù)據(jù)證明，在地方舉報(bào)制度建設(shè)更為完善的地區(qū)，舉報(bào)式執(zhí)法相對(duì)數(shù)量也越高，這啟示我們，完善地方舉報(bào)法治建設(shè)是促進(jìn)舉報(bào)式執(zhí)法的關(guān)鍵前提。

在未來(lái)的中國(guó)社會(huì)治理中如需加強(qiáng)舉報(bào)式執(zhí)法的推進(jìn)，對(duì)舉報(bào)制度的關(guān)注必不可少，但我國(guó)現(xiàn)有的舉報(bào)制度建設(shè)并不完善。就國(guó)家法律來(lái)說(shuō)，關(guān)于舉報(bào)的條款多為一般宣示性規(guī)定，少有直接的、完整的“舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度”，同時(shí)，對(duì)于舉報(bào)投訴渠道、獎(jiǎng)勵(lì)預(yù)算、給付程序以及舉報(bào)人報(bào)復(fù)保護(hù)等內(nèi)容均未有更為詳細(xì)的制度保障②例如，《中華人民共和國(guó)反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》規(guī)定了對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的舉報(bào)與投訴，同時(shí)明確要求有關(guān)部門給予舉報(bào)人舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)，并對(duì)其進(jìn)行保護(hù)，但對(duì)于舉報(bào)投訴渠道、獎(jiǎng)勵(lì)預(yù)算與給付程序等均未有更為詳細(xì)的制度保障；《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法（2019 修正）》雖對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為舉報(bào)制度做出規(guī)定，但對(duì)舉報(bào)人的報(bào)復(fù)保護(hù)與信息泄密追責(zé)等問(wèn)題均未涉及，此類問(wèn)題在大多數(shù)領(lǐng)域的舉報(bào)制度中均存在。。相關(guān)的法律確定性不足，法律激勵(lì)功能減弱。地方舉報(bào)制度的建立處于快速發(fā)展階段，但在現(xiàn)有的舉報(bào)制度要求下，公眾行為成本較高，不利于激勵(lì)公眾實(shí)施舉報(bào)行為①例如，國(guó)家規(guī)定舉報(bào)制度的初衷與目的是合理激勵(lì)公民參與社會(huì)治理與監(jiān)督，最終構(gòu)建包括公眾參與在內(nèi)的多元治理格局，但在部分地區(qū)的舉報(bào)制度中存在反激勵(lì)與過(guò)度激勵(lì)的舉報(bào)等級(jí)劃分規(guī)定，《南昌市生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》和《杭州市危害食品安全行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法（2019 修改）》等地方舉報(bào)文件以“舉報(bào)事實(shí)的真實(shí)準(zhǔn)確性”與“舉報(bào)人的配合協(xié)助查辦”的標(biāo)準(zhǔn)將舉報(bào)分為三個(gè)等級(jí)，并與舉報(bào)金額掛鉤，在差額利益的誘惑下，舉報(bào)人往往會(huì)做出僅對(duì)其個(gè)人現(xiàn)狀而言非理性的選擇，不理智地輕視泄漏身份而帶來(lái)的遠(yuǎn)期風(fēng)險(xiǎn)，違背了舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度設(shè)立的最初目的。。且目前有舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)相關(guān)地方性法規(guī)的地區(qū)較少，使得地方政府在選擇舉報(bào)式執(zhí)法時(shí)無(wú)法可依，對(duì)地方具有隱匿性、廣泛性的社會(huì)問(wèn)題不易發(fā)覺(jué)。無(wú)論是國(guó)家或是地方層面的法律法規(guī)及規(guī)范性文件，均存在“舉報(bào)制度”與“投訴制度”混淆、舉報(bào)形式模糊、獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)與測(cè)算不科學(xué)、獎(jiǎng)金給付不到位、報(bào)復(fù)性保護(hù)與泄密追責(zé)無(wú)規(guī)定等方面的問(wèn)題。

續(xù)表3

為舉報(bào)式執(zhí)法提供法治保障，對(duì)于公民和地方政府來(lái)說(shuō)，均具有直接或間接的制度激勵(lì)作用，激勵(lì)型法律的雙向運(yùn)行是阻力最小、見(jiàn)效最易而可行性最大的。為此，在合作治理理論的指導(dǎo)下，建立科學(xué)的舉報(bào)與獎(jiǎng)勵(lì)制度，激勵(lì)舉報(bào)人對(duì)違法行為積極進(jìn)行舉報(bào)，促進(jìn)政府選擇舉報(bào)式執(zhí)法，是減少政府信息不對(duì)稱、提升執(zhí)法效率的關(guān)鍵。對(duì)于我國(guó)地方舉報(bào)法治建設(shè)，應(yīng)從以下幾個(gè)方面推進(jìn)：首先，地方上應(yīng)貫徹落實(shí)國(guó)家設(shè)立舉報(bào)制度的激勵(lì)目的與措施，明確舉報(bào)式執(zhí)法或合作治理的法律剛性制度，將其作為地方政府降低政府治理成本與接受公眾監(jiān)督的約束機(jī)制。其次，在制度建設(shè)中要強(qiáng)調(diào)執(zhí)法中的保密責(zé)任，降低公民與政府的合作成本，促進(jìn)公眾監(jiān)督。再次，應(yīng)當(dāng)保證舉報(bào)式執(zhí)法中獎(jiǎng)金計(jì)算的科學(xué)性與兌付的可信性，以此激勵(lì)公民積極參與社會(huì)治理。最后，應(yīng)注意規(guī)范舉報(bào)權(quán)利使用的合法性邊界，避免“陷阱取證”“報(bào)復(fù)及反報(bào)復(fù)”或“職業(yè)舉報(bào)”②蘇力：《法律與文學(xué)：以中國(guó)傳統(tǒng)戲劇為材料》，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2006 年，第43—80 頁(yè)。。

（二）財(cái)力-壓力雙向考察下的政府社會(huì)治理戰(zhàn)略調(diào)整

通過(guò)本文的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，地方財(cái)力、執(zhí)法壓力與地方政府選擇舉報(bào)式執(zhí)法有顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系，這表明地方所具備的財(cái)政資源基礎(chǔ)、行政資源以及行政信息探知能力顯著影響著地方行為選擇。亦即，財(cái)力或執(zhí)法能力越弱的地區(qū)，越有可能采取舉報(bào)式執(zhí)法。

在現(xiàn)有結(jié)論下，我們對(duì)地方政府治理行為選擇的研究似乎陷入了偽思考。我國(guó)不同地方政府選擇有著明顯的區(qū)別，在財(cái)力較強(qiáng)與執(zhí)法壓力較大的地區(qū)，政府基于成本-收益的權(quán)衡分析不會(huì)對(duì)舉報(bào)式執(zhí)法予以重視，那么我們是否應(yīng)當(dāng)在該類地區(qū)減少公民舉報(bào)呢？此時(shí)的地方政府該如何回應(yīng)公眾訴求呢？與此相應(yīng)，在財(cái)力較弱與執(zhí)法壓力較小的地區(qū)，為了緩解政府信息不對(duì)稱的問(wèn)題，我們是否應(yīng)當(dāng)促進(jìn)該類地區(qū)選擇舉報(bào)式執(zhí)法呢？此時(shí)地區(qū)財(cái)政壓力該如何緩解？?jī)煞N直接的、籠統(tǒng)的解決方案似乎都不是最適宜的選擇。

但考察中國(guó)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與治理壓力的差異性，我們發(fā)現(xiàn)，在選擇舉報(bào)式執(zhí)法時(shí)，各地政府對(duì)地方財(cái)力與執(zhí)法壓力影響的考慮側(cè)重點(diǎn)并不一致，這對(duì)我們的啟示是：地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)實(shí)際的客觀情況，綜合考量各類因素，選擇更適合的治理模式。當(dāng)?shù)胤綀?zhí)法壓力較大，此時(shí)執(zhí)法壓力情況相較于地方財(cái)力情況更為政府所關(guān)注，地方政府可適當(dāng)選擇舉報(bào)式執(zhí)法以緩解案多人少的壓力；當(dāng)?shù)胤截?cái)力較弱，財(cái)政壓力較大時(shí)，此時(shí)地方財(cái)力情況相較于地方執(zhí)法壓力更為政府所關(guān)注，地方政府則應(yīng)適當(dāng)提高對(duì)舉報(bào)式執(zhí)法的關(guān)注，以減少行政資源匱乏與政府信息失靈的問(wèn)題，積極回應(yīng)民眾參與與監(jiān)督需求，與私人力量合作，促進(jìn)合作治理。

綜上，合作治理模式是中國(guó)社會(huì)治理的發(fā)展方向，選擇合作會(huì)全面提高社會(huì)生產(chǎn)率、促使政府降低獲得民間信息與民間資源的成本、獲得“力量倍增器”的加持③約翰·D.多納休、理查德·J.澤克豪澤：《合作：激變時(shí)代的合作治理》，徐維譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2015 年，第135 頁(yè)。，地方政府應(yīng)充分利用舉報(bào)式執(zhí)法的信息供給，不應(yīng)將舉報(bào)式執(zhí)法視為行政壓力，在合作治理法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，促進(jìn)私人力量介入公共治理，使其在產(chǎn)品質(zhì)量、食品安全、環(huán)境保護(hù)、公共治安方面發(fā)揮更大的作用。

（三）公眾參與：指向合作的集體行動(dòng)進(jìn)路

相較于控制-命令型行政模式的運(yùn)行，合作治理模式要求多元治理主體平等地參與到社會(huì)治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，我們的實(shí)證研究證明，公眾對(duì)公共事務(wù)管理的參與對(duì)于地方政府選擇舉報(bào)式執(zhí)法具有顯著的正相關(guān)關(guān)系，即公民政治生活的廣泛參與促進(jìn)了地方政府選擇合作治理模式。這給我們的政策啟示是：在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，地方政府要積極引導(dǎo)社會(huì)力量普遍地、廣泛地參與社會(huì)治理，進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。

促進(jìn)公共參與與社會(huì)監(jiān)督，政府要扮演好引導(dǎo)者角色，對(duì)社會(huì)治理問(wèn)題進(jìn)行科學(xué)判斷，創(chuàng)造合作的平臺(tái)和對(duì)合作的支持，與多元社會(huì)主體展開(kāi)平等互利的合作。公眾要扮演好參與者角色，積極推動(dòng)基層社會(huì)經(jīng)濟(jì)治理的民主化進(jìn)程①徐頑強(qiáng)：《社會(huì)治理共同體的系統(tǒng)審視與構(gòu)建路徑》，《求索》2020 年第1 期。。

五、結(jié)語(yǔ)

合作治理理論在我國(guó)廣泛的探討，超越了曾經(jīng)的新公共管理理論，引入多元、平等的民主思想，為中國(guó)新式治理模式開(kāi)啟了大門。但合作治理在我國(guó)的實(shí)踐應(yīng)用遠(yuǎn)比理論探討來(lái)得更早一些，舉報(bào)式執(zhí)法是其典型的實(shí)踐表現(xiàn)。

本文對(duì)于合作治理模式與舉報(bào)式執(zhí)法的研究，是從政府視角出發(fā)去探討政府行為選擇的考量因素，這是考慮到在政府決策層的視野中，治理體現(xiàn)為國(guó)家對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理和規(guī)制，面對(duì)我國(guó)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和治理情況，在整體的治理體系中，推動(dòng)合作的主體一直是政府，將來(lái)也必須是政府。但對(duì)于社會(huì)治理及合作治理模式，公民或社會(huì)第三方在合作共治關(guān)系中是不可忽視的一部分，這也將是我們接下來(lái)的研究方向。

從理論上講，合作治理理論將公民力量納入公共治理，提高了治理效率，降低了治理成本，同時(shí)順應(yīng)民意，回應(yīng)民意，是人類社會(huì)理想的治理模式，但合作治理模式與政府行為選擇均是復(fù)雜的政治治理課題，合作治理模式是否適應(yīng)中國(guó)，如何使之適應(yīng)本土社會(huì)，同樣是接下來(lái)的研究重點(diǎn)。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，合作治理模式將是無(wú)法繞過(guò)的話題，期待中國(guó)社會(huì)的自主性建設(shè)與國(guó)家治理體系和治理能力在合作治理中實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。