盛梓靖 佟 婧

（哈爾濱師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150025）

一、問題的提出

“2020 年9 月1 日，習(xí)近平總書記主持召開中央深改委第十五次會議審議《關(guān)于新時代振興中西部高等教育的意見》，強(qiáng)調(diào)要激發(fā)中西部高等教育內(nèi)生動力和發(fā)展活力，推動形成同中西部開發(fā)開放格局相匹配的高等教育體系?！保?］2021年9 月文件正式印發(fā)，發(fā)展西部高等教育成為實(shí)現(xiàn)我國教育現(xiàn)代化和共同富裕進(jìn)程中的重大戰(zhàn)略。

在國家的推動下，西部高等教育已經(jīng)進(jìn)入全面振興的新階段，引領(lǐng)我國西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但隨著我國社會主要矛盾的變化，西部地區(qū)高校整體質(zhì)量發(fā)展水平不平衡、不充分一直是我國高等教育事業(yè)發(fā)展的頑瘴痼疾［2］，日益成為社會關(guān)注的熱點(diǎn)［3］。 東西部地區(qū)高校發(fā)展存在差異不僅有地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、文化積淀和歷史遺留問題等原因，更有政府政策的制定、資源分配機(jī)制等行政問題。 尤其是在當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)背景下，發(fā)展與東部地區(qū)差距加劇的西部高等教育，政府更應(yīng)該成為“第一責(zé)任人”，調(diào)節(jié)資源配置，改革體制機(jī)制，發(fā)揮其宏觀調(diào)控的作用。 公共政策為達(dá)到政府的目的，其本質(zhì)就是對社會利益的權(quán)威性分配，才能有效增進(jìn)與公平分配社會利益［4］。 教育政策作為公共政策的組成部分，它具有公共政策的基本屬性。 因此對西部高等教育政策的分析有助于使我國高等教育均衡發(fā)展，提升西部整體發(fā)展水平，實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化和共同富裕。

綜觀已有研究，對西部高等教育的研究注重基于經(jīng)驗(yàn)的個案分析、比較研究，對已有模式提出問題和對策等，在政策分析層面的研究卻滯后于政策實(shí)踐。 而西部高等教育政策話語體系已經(jīng)從“執(zhí)行教育任務(wù)”到“內(nèi)涵式發(fā)展”再到“高質(zhì)量發(fā)展”，由原來的“外部輸血”向現(xiàn)在的“內(nèi)部造血”轉(zhuǎn)型。 對于這種轉(zhuǎn)變，從政策的制定層面對破解西部高等教育有著較大的挖掘空間。 而政策體系對當(dāng)前西部高等教育會產(chǎn)生何種影響？ 怎樣才能提高政策制定的針對性和效用，平衡成本與效益？對于這些問題，從政策工具理論的視角分析西部高等教育相關(guān)政策，不僅能夠從政府調(diào)控的角度審視西部高等教育的發(fā)展情況，直觀清晰地分析政府在宏觀調(diào)控時政策工具的使用情況，更能發(fā)現(xiàn)政策是否能真正解決實(shí)際問題。 鑒于此，本文試圖從這一視角呈現(xiàn)我國西部高等教育發(fā)展的方向、特征和存在的問題，為優(yōu)化我國西部高等教育政策工具提供思路。 這對提高西部高等教育制度創(chuàng)新和產(chǎn)出效率有著重要意義。

二、我國西部高等教育政策的外部屬性分析

（一）政策文本的選擇

2001 年3 月，第九屆全國人民代表大會第大四次會議審議通過了《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》，對實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略進(jìn)行了具體部署，要求加快中西部地區(qū)發(fā)展，合理調(diào)整地區(qū)經(jīng)濟(jì)布局，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。 為促進(jìn)西部地區(qū)整體發(fā)展，貫徹實(shí)施西部大開發(fā)計劃，協(xié)調(diào)發(fā)展我國高等教育，多部與西部高等教育有關(guān)的政策文件相繼出臺。 因此本文選用2001 年至今的西部高等教育相關(guān)政策，具有明顯的時代性。

在我國，政策主要表現(xiàn)為公開在各類官方網(wǎng)站上的政府相關(guān)部門出臺的文件。 本文以“西部高等教育”“西部教育”等為關(guān)鍵詞，搜索位置為文章標(biāo)題，文件類型為全部文件類型搜索教育部官網(wǎng)、中國政府網(wǎng)、國家發(fā)改委官網(wǎng)、“北大法寶”官方網(wǎng)站等發(fā)布的公文，檢索出2001 年以來的185 份相關(guān)文件。

高等教育是我國教育體系的重要因素，西部高等教育是其中的重要組成部分，因而有關(guān)西部高等教育發(fā)展的相關(guān)內(nèi)容部分嵌入總體性教育規(guī)劃的政策文本中，例如《2004—2010 年西部地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中，提到“擴(kuò)大高等教育和高中階段教育規(guī)模，多種途徑支持西部地區(qū)擴(kuò)大高等教育和優(yōu)質(zhì)高中階段教育資源，……使高等教育和高中階段教育發(fā)展躍上新臺階。 ……制定優(yōu)惠政策，吸引高層次人才，加強(qiáng)西部高校與東部及國外高校的合作與交流力度，努力提高高等學(xué)校教師隊伍水平”。 2012 年《教育部關(guān)于全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見》中提到“實(shí)施中西部高等教育振興計劃，推進(jìn)東部高校對口支援西部高校計劃。 完善中央部屬高校和重點(diǎn)建設(shè)高?！薄皩?shí)施支援中西部地區(qū)招生協(xié)作計劃，擴(kuò)大東部高校在中西部地區(qū)招生規(guī)模。 推進(jìn)碩士生招生制度改革”等。 為保證研究內(nèi)容的全面性，本研究將這些總體性規(guī)劃中與西部高等教育相關(guān)的政策內(nèi)容也納入政策的選擇范圍。

政策的選擇還遵循以下原則：（1）政策類型只選擇通知、規(guī)定、辦法、規(guī)程、意見等文件，教育部回復(fù)地方申請的函、對全國人民代表大會提案答復(fù)的函、工作報告、公報、通報等不計入樣本范圍。 （2）選擇國務(wù)院、中共中央辦公廳、教育部、財政部、國家發(fā)展與改革委員會、衛(wèi)生部等單位面向國家發(fā)布的政策。 （3）剔除已失效或已廢止的政策文件。 經(jīng)過篩選，最終選定31 份政策文本（見表1）。

表1 我國西部高等教育相關(guān)政策文件（部分）

（二）政策文本的外部屬性分析

發(fā)文部門以教育部為主，占總數(shù)的58%，其次國務(wù)院參與發(fā)文數(shù)量占比22%，共有6 份文件為兩部門以上聯(lián)合發(fā)文，占總數(shù)的19.3%。 說明中央政府和教育部門對西部高等教育重視程度高，但缺乏科技部門、財政部門的參與，部門間協(xié)作能力不強(qiáng)。 在西部高等教育政策文件中有關(guān)新疆、西藏的政策文件一般與中央統(tǒng)戰(zhàn)部、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)人民政府、國家民委等部門協(xié)同發(fā)文，體現(xiàn)出我國民族多樣性以及與各地區(qū)之間的協(xié)調(diào)合作，有利于明確分工，落實(shí)責(zé)任機(jī)制。

在發(fā)文數(shù)量方面，通過整理和分析政策文本發(fā)現(xiàn)西部高等教育有3 個重點(diǎn)專項(xiàng)計劃。 一是2001 年開始實(shí)施的“對口支援西部地區(qū)高等學(xué)校計劃”，共有系列政策文本12 份。 二是2001 年開始實(shí)施的“西部地區(qū)十四所重點(diǎn)建設(shè)高校重點(diǎn)課程教師崗位計劃”共3 份。 三是2020 年開始實(shí)施的“高校銀齡教師支援西部計劃實(shí)施方案”共3份。 綜合性計劃或建議有2013 年頒布的《中西部高等教育振興計劃（2012—2020 年）》、2010 年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》等11 份。 這些說明對于我國西部高等教育的針對性專項(xiàng)計劃不多，多數(shù)還是對其進(jìn)行宏觀指導(dǎo)。 另外還有其他意見、辦法等類型文件4 份。 發(fā)文數(shù)量在20 年間總體上呈波動趨勢，表明在我國現(xiàn)代化進(jìn)程中，西部地區(qū)的高等教育一直以來是我國不可忽視的問題。

政策文件的類型以意見和通知居多，共有19份，占比61.2%，其次辦法、方案、綱要、規(guī)劃、計劃和決定等均有涉及。 意見和通知類政策文件雖規(guī)范程度較低，但在我國的教育改革大背景中，更容易對不同情況采取不同措施，更為靈活。 通過政策文件標(biāo)題名稱可以看出，我國西部高等教育的核心詞是“對口支援”，圍繞對口支援出臺如定向培養(yǎng)、教師支援等進(jìn)一步具體的實(shí)施方案。 其中宏觀指導(dǎo)性文件如《中西部高等教育振興計劃（2012—2020 年）》等不斷完善和確立西部高等教育的發(fā)展目標(biāo)和方向。

三、基于二維框架的政策文本量化分析

（一）分析框架

政策工具是政府賴以推行政策的方式或手段，選用何種政策工具對政府能否達(dá)成某種既定目標(biāo)具有決定性影響［5］。 體系是一定范圍內(nèi)具有相同類型的不同系統(tǒng)依據(jù)一定的聯(lián)系組合起來的系統(tǒng)整體。 本文以政策工具類型為橫向維度（x軸），以西部高等教育的體系要素為縱向維度（y軸），建構(gòu)出我國西部高等教育政策的二維分析框架，對其政策做出全面客觀的分析（見圖1）。

圖1 西部高等教育政策的二維分析框架

1.x軸：政策工具類型維度

國內(nèi)外研究者將政策工具分為很多類型，有R.Rothwell 和W.Zegveld 的經(jīng)典政策工具分類方式［6］、A.Schneider 和H.Ingram 的政策工具分類方式［7］和M.Howlett 和M.Ramesh 的政策工具理論［8］等等。 L.M.McDonnell 和R.F.Elmore 的政策工具理論，將政策工具分為命令型工具、激勵型工具、勸告型工具、能力建設(shè)型工具和制度變遷型工具［9］229。 本文選用麥克唐納和埃爾莫爾的政策工具理論，原因有三：（1）該理論的政策工具分類方式是依據(jù)政策工具最有可能產(chǎn)生的后果進(jìn)行分類，而我國西部高等教育正是需要達(dá)到區(qū)域教育發(fā)展為最終目的，政策制定的后果如何直接對區(qū)域高等教育發(fā)展產(chǎn)生重要影響。 （2）基于已有研究的整理發(fā)現(xiàn)，該工具在我國政策分析類研究中使用較為廣泛，并在教育領(lǐng)域中有充分的使用經(jīng)驗(yàn)，可為本研究提供參考價值。 （3）政策的內(nèi)容包括獎勵支援西部突出貢獻(xiàn)者、鼓勵探索現(xiàn)代學(xué)校制度、建立健全學(xué)科創(chuàng)新平臺和實(shí)驗(yàn)基地等有關(guān)主題，與該政策工具中激勵、勸告、能力建設(shè)等工具類型相契合，所以使用此工具能使分析結(jié)果更有合理性和解釋力。

本文選用L.M.McDonnell 和R.F.Elmore 的政策工具理論中的政策工具分類方式，作為政策二維分析框架的x軸，并依據(jù)西部高等教育政策涉及的內(nèi)容，在這5 種政策工具類型下設(shè)立14 種次級政策工具（見表2）。

表2 政策工具分類說明

另外，每種政策工具都有其優(yōu)勢與不足，在使用時要注意配合所要達(dá)成的目的，并考慮到是否能承擔(dān)所需成本。 以下是5 種政策工具的最優(yōu)運(yùn)用情景、主要缺點(diǎn)與所需成本（見表3）。

表3 政策工具優(yōu)勢與不足［9］230

2.y軸：體系要素維度

政策工具只能顯示出政策工具形式，并不能體現(xiàn)出我國西部高等教育的內(nèi)涵，只有結(jié)合政策的內(nèi)容特點(diǎn)進(jìn)行全方位可視化分析，才能體現(xiàn)出政策工具在我國西部高等教育中的適配性。 我國西部高等教育政策內(nèi)容主題鮮明，因此西部高等教育體系要素也是政策分析框架中必不可少的內(nèi)容。 本文的體系要素維度劃分依據(jù)兩個理論框架，一是高等教育的基本問題域［10］，二是最具有代表性的西部高等教育綜合規(guī)劃性文件即《中西部高等教育振興計劃（2012—2020 年）》中涉及的主題內(nèi)容。 依據(jù)這兩個理論框架將政策文本內(nèi)容分為高校結(jié)構(gòu)與管理、人才培養(yǎng)、社會服務(wù)、學(xué)科建設(shè)與科學(xué)研究4 大體系要素。 每一大類體系要素中又分別包含數(shù)個次級要素，如高校結(jié)構(gòu)與管理中包含人事管理、院校管理等次級要素；人才培養(yǎng)中包含教育教學(xué)、招生選拔等次級要素；社會服務(wù)中包含成果轉(zhuǎn)化、服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)等次級要素；科學(xué)研究中包含基礎(chǔ)建設(shè)、學(xué)科建設(shè)等次級要素。

（二）文本編碼

本研究基于上述建立的政策二維分析框架，運(yùn)用質(zhì)性分析軟件Nvivo12 對選取的31 份政策文本進(jìn)行編碼。 將西部高等教育四大體系要素建立成4 個父節(jié)點(diǎn)，將每個體系要素中的次級要素添加至相應(yīng)的父節(jié)點(diǎn)，并在編碼過程中修改和整合次級要素，最終形成23 個子節(jié)點(diǎn)，即共有23 個次級要素。 另將5 種政策工具類型建立成5 個父節(jié)點(diǎn)，再把已經(jīng)設(shè)立好的14 種次級政策工具分別添加至相應(yīng)的父節(jié)點(diǎn)中，形成14 個子節(jié)點(diǎn)。 首先對政策中的句子或段落進(jìn)行劃分，作為編碼參考點(diǎn)，然后將其編碼到相應(yīng)的節(jié)點(diǎn)中，若個別政策條款涉及兩個或兩個以上要素，則進(jìn)行重復(fù)編碼。為確保編碼的客觀性和準(zhǔn)確性，選取Kappa 系數(shù)對編碼節(jié)點(diǎn)進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，結(jié)果顯示Kappa 系數(shù)值大于0.82。

（三）研究結(jié)果

1. 政策工具維度分析

政策工具維度體現(xiàn)了政策工具分布的結(jié)構(gòu)，在31 份西部高等教育政策文本中，5 種政策工具均有涉及，共形成428 次編碼，其中每種政策工具的使用頻次和占比見表4。 命令型政策工具使用頻次最多，共編碼165 次，占比高達(dá)38.6%。 在西部高等教育沒有發(fā)展到高度成熟時，依靠其自身內(nèi)生動力依然不能縮小東西部高等教育實(shí)際差距，這時政府采用強(qiáng)干預(yù)是最主要也是最現(xiàn)實(shí)的手段［11］。 因而命令型工具使用頻次最多。 在其次級政策工具中組織實(shí)施使用頻次最多，編碼75次。 概念界定使用頻次甚少，只有6 次，且均體現(xiàn)在各類計劃首部文件中，在計劃系列政策后續(xù)文件中不再出現(xiàn)。 其次是能力建設(shè)型工具，共編碼96 次，占比22.4%。 其中資源配置、基礎(chǔ)建設(shè)和教育培訓(xùn)使用頻次較為均衡，體現(xiàn)出我國西部高等教育在能力建設(shè)方面政策工具的使用表現(xiàn)出多元化的特征。 勸告型工具和制度變遷型工具使用較少，占比分別為15.2%和14.5%。 激勵型工具使用頻次最少，僅占總數(shù)的9.3%，其中以物質(zhì)激勵和政策優(yōu)惠為主體，精神激勵較少。

表4 政策工具使用頻次統(tǒng)計表

2. 體系要素維度與交叉分析

我國西部高等教育政策覆蓋了多個主題領(lǐng)域，高校結(jié)構(gòu)與管理體系要素中包含7 種次級要素、人才培養(yǎng)體系要素中包含9 種次級要素、科學(xué)研究體系要素中包含3 種次級要素、社會服務(wù)中包含4 種次級要素（見表5）。 在所選政策中主要圍繞高校結(jié)構(gòu)與管理和人才培養(yǎng)兩大體系要素，占比分別為51.7%和32.3%。 人才培養(yǎng)是高等教育最重要的職能之一，院校管理是高等教育改革進(jìn)程中必不可少的重要組成部分，所以這兩個體系要素占比最多。 人才隊伍建設(shè)、教育教學(xué)、招生選拔和交流與合作在人才培養(yǎng)中占據(jù)主導(dǎo)地位。 其他兩種體系要素即社會服務(wù)和科學(xué)研究在政策中提及相對較少，科學(xué)研究編碼40 次，占9.7%。 其次級要素由高到低依次是科技創(chuàng)新、學(xué)科建設(shè)和基礎(chǔ)建設(shè)。 社會服務(wù)編碼26 次，占6.3%，其次級要素由高到低排列依次是服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、成果轉(zhuǎn)化、文化傳承、產(chǎn)教融合。

表5 體系要素提及頻次統(tǒng)計表

為直觀地觀察每種體系要素中政策工具的使用情況占比，以5 種政策工具為軸，繪制出表示四大體系要素中每種政策工具使用占比的雷達(dá)統(tǒng)計圖（見圖2）。 其結(jié)果顯示，4 種體系要素中，命令型工具都占比最大。 一般而言，具有權(quán)威和強(qiáng)制性的命令型工具具有成本低、見效快、力度強(qiáng)等優(yōu)勢，是對西部高等教育進(jìn)行管理和資源配置的首選。 我國對高校的結(jié)構(gòu)布局以及資源分配是以政府為主導(dǎo)，各高校自行協(xié)調(diào)創(chuàng)新發(fā)展的管理模式。西部高等教育的發(fā)展也必須依靠政府的力量，以國家與社會需求為導(dǎo)向，以共同富裕為高校和國家的共同目標(biāo)，才能更好地發(fā)揮出院校自身優(yōu)勢，進(jìn)而達(dá)到內(nèi)生性發(fā)展。 命令型工具也是達(dá)成政府目的最有力的工具，所以在各個體系要素中占比都會較大。

圖2 體系要素雷達(dá)統(tǒng)計圖

在能力建設(shè)工具的使用占比上，人才培養(yǎng)和科學(xué)研究體系要素比社會服務(wù)體系要素使用得較多，前兩種體系要素需要的投資回報周期較長，短時間內(nèi)難以看出成效，所以在政策工具使用中就可以較多考慮回報周期較長的能力建設(shè)工具和制度變遷工具，這也符合人才培養(yǎng)中人力資源理論和科學(xué)研究中基礎(chǔ)研究成果轉(zhuǎn)化周期長等特點(diǎn)。而社會服務(wù)體系要素使用占比較多的政策工具類型為勸告型政策工具，鼓勵西部高校為當(dāng)?shù)厣鐣c經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供服務(wù)等，從價值觀層面調(diào)動有關(guān)高校的積極性，緩解命令型工具造成的敵對心理。

分析每一種次級要素的政策工具使用情況有助于深層次理解政策內(nèi)容與政策工具使用的匹配程度。 體系要素和政策工具交叉分析統(tǒng)計表顯示，四大類體系要素中的各個次級要素在政策工具使用情況上大部分均有涉及（見表6）。 其中人才隊伍建設(shè)、院校管理和資源管理在命令型工具上使用頻次最多。 激勵型政策工具在資源管理要素中使用頻次最多，這是因?yàn)橘Y源管理中大部分涉及經(jīng)費(fèi)的管理，而激勵型政策工具在物質(zhì)激勵方面使用較多，所以分布結(jié)果顯示如此。 院校管理在勸告型工具上使用頻次較多，主要為號召沒有被列入對口支援的東部具有優(yōu)質(zhì)教育資源的高校積極支持西部地區(qū)相對落后的高校，號召支援學(xué)校和受援學(xué)校創(chuàng)新支援方式，鼓勵西部相對落后高校主動與支援高校和成效顯著的受援高校相互交流學(xué)習(xí)。 在社會服務(wù)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)和文化創(chuàng)新方面沒有使用到激勵型政策工具。

四、我國西部高等教育政策工具存在的困境

（一）政策工具使用結(jié)構(gòu)性失調(diào)

政策的制定需要綜合使用多種政策工具才能使政策的效果最大化，運(yùn)用多種政工具策的效果，取決于政策工具之間的協(xié)調(diào)程度。 雖然在使用上并不要求每種政策工具均等，但在實(shí)踐中，這些政策工具常常是交織綜合在一起使用的，如果這些政策工具都指向同一目的，其促進(jìn)變化的效果會相當(dāng)理想。 如果過度使用或過少使用某工具會破壞政策工具的協(xié)調(diào)性。 這5 種政策工具使用情況的分析結(jié)果表明，我國西部高等教育在不同政策工具使用頻次方面具有較大差異。 命令型和能力建設(shè)型工具占主導(dǎo)地位，勸告型和激勵型政策工具使用頻次較少，而制度變遷型工具使用最少。雖然政策工具已經(jīng)破除了單一的工具類型模式，但對于我國西部高等教育政策工具的選用依然對命令型工具具有較強(qiáng)的依賴性［12］40。 命令型工具的理想結(jié)果是使政策的執(zhí)行者表現(xiàn)出人們希望的廣泛的一致性的行為模式，如果不能或者不愿意服從命令，將會形成敵對關(guān)系。 高等教育的管理應(yīng)是一種服務(wù)于社會、服務(wù)于人的管理制度，而命令型工具體現(xiàn)著工具理性指引下當(dāng)前目標(biāo)的完成效率，缺少民主性，造成利益相關(guān)者話語權(quán)的缺位。 勸告型工具使用不足會導(dǎo)致在發(fā)展西部高等教育時對其整體的認(rèn)知感悟和價值觀念受阻，不能使目標(biāo)群體與這些變革產(chǎn)生自然而然的聯(lián)系。激勵型工具使用不足會難以激發(fā)高校自身提升發(fā)展效率的積極性。 系統(tǒng)變革工具使用的缺失反映了政府對權(quán)力責(zé)任分配問題的路徑依賴。

在同一種政策工具的子工具中，也存在著權(quán)重使用不等的情況。 首先，在命令型工具的子工具中，組織實(shí)施使用頻次最多，而概念界定工具使用缺失。 在中國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的時代，不同時期區(qū)域高等教育會發(fā)生不同的經(jīng)濟(jì)水平的變化，對于西部高等教育不應(yīng)僅停留在行政區(qū)域?qū)用娴奈鞑浚鋬?nèi)涵應(yīng)是更豐富的社會歷史性概念。 所以，需要概念界定工具及時對此類事物重新定位其概念，樹立新的觀念。 然而在所分析的政策文本中除前幾部文件對西部高等教育的范圍和內(nèi)涵做了概念界定以外，其后的文件再無補(bǔ)充和修正。 其次，激勵型工具中，政策傾斜使用頻次為20 次，是精神激勵和物質(zhì)激勵的二倍，政策傾斜是一種經(jīng)費(fèi)成本較低但管理成本較高的一種政策工具，在實(shí)施過程中可能與原有目的造成差異。 物質(zhì)激勵是最直接有效的激勵方式，但如果正確使用精神激勵，效果會更加長期持久，一般將這兩種工具組合使用發(fā)揮的效度會較大，但精神激勵往往較少使用。 例如在《高校銀齡教師支援西部計劃實(shí)施方案》中為支援教師按照職稱提供具體的補(bǔ)助金額、課時費(fèi)、醫(yī)療保險等，對支援教師的精神激勵描述較少，只有“做好后勤保障”“全力解決他們工作和生活中的困難”等，具體可操作的語言表述較少，這也對精神激勵政策實(shí)施層面帶來了困難。 另外精神激勵中極其缺乏人文關(guān)懷的內(nèi)容。

（二）體系要素指標(biāo)分布不均衡

體系要素是政策內(nèi)容的主體，要素指標(biāo)能直接反映出政府的調(diào)控方向，政策通過調(diào)節(jié)要素指標(biāo)發(fā)揮其指導(dǎo)作用，從而達(dá)到所要調(diào)控的結(jié)果，但近20 年的政策內(nèi)容顯示，政策內(nèi)容要素多寡不均。 高校結(jié)構(gòu)與管理和人才培養(yǎng)兩大體系要素占據(jù)了絕對的主導(dǎo)地位，共占84.0%。 而政策中科學(xué)研究和社會服務(wù)作為高校的兩個重要職能，內(nèi)容相比較而言甚少。 發(fā)展西部高等教育本就是西部大開發(fā)計劃整體的一個部分，其社會服務(wù)功能支撐著西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和效率，尤其可以使畢業(yè)生與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)更高程度的適配，拓展結(jié)構(gòu)性就業(yè)空間［13］。 缺乏社會服務(wù)內(nèi)容要素會使西部高等教育的成果轉(zhuǎn)化，文化傳承等功能受阻，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

在次級要素層面上，（1）高校結(jié)構(gòu)與管理的次級要素主要集中在院校管理和資源管理，體現(xiàn)出院校在這兩個方面自身權(quán)力不大，主要由中央政府管控，由此可能會造成院校自主權(quán)發(fā)揮受限，集群式發(fā)展不足［14］。 大學(xué)教師等知識型工作者的自我責(zé)任感和自我管理意識普遍較強(qiáng)，他們在情感上更渴望參與學(xué)校的管理，政府在人才培養(yǎng)中的過多干涉可能會導(dǎo)致高校學(xué)術(shù)管理制度僵化，造成學(xué)術(shù)型人才話語權(quán)的缺失［15］。 評價指標(biāo)體系的構(gòu)建有助于了解西部高校發(fā)展進(jìn)程及其存在的問題，但監(jiān)督評價在政策中僅提及13 次，且無系統(tǒng)的評價體系。 （2）在人才培養(yǎng)方面也都集中在人才隊伍建設(shè)、教育教學(xué)、招生選拔和交流與合作方面，對于繼續(xù)教育、職業(yè)教育和專業(yè)設(shè)置提及較少。 這反映出在人才培養(yǎng)方面足夠重視人才隊伍的建設(shè)，但現(xiàn)今是全面學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的社會，政策中缺乏對職業(yè)教育和繼續(xù)教育的關(guān)注。（3）科學(xué)研究離不開基礎(chǔ)建設(shè)。 基礎(chǔ)建設(shè)是科學(xué)研究的重要保障，但政策中有關(guān)基礎(chǔ)建設(shè)的要素嚴(yán)重供給不足，反映出政府對其關(guān)注度不夠。

（三）政策二維交叉匹配性不足

政策工具與內(nèi)容要素的匹配程度是重中之重，依據(jù)我國現(xiàn)有發(fā)展水平和發(fā)展目標(biāo)，政策工具使用的結(jié)構(gòu)性必然會出現(xiàn)不均衡的現(xiàn)象。 并非均衡地使用多種政策工具就一定能起到促進(jìn)作用，但可以通過提高政策工具與我國西部高等教育的關(guān)鍵問題的配適性來發(fā)揮最大效用，這也是現(xiàn)階段可行性和回報率最高的政策手段。

盡管在西部高等教育中四大要素政策工具的使用邏輯已經(jīng)基本形成，但兩者之間的契合度仍有提升的空間。 二維交叉分析結(jié)果顯示：

第一，社會服務(wù)要素中，激勵型工具使用頻次為0，在專業(yè)設(shè)置、職業(yè)教育、研究生培養(yǎng)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、教育教學(xué)、基礎(chǔ)建設(shè)和結(jié)構(gòu)調(diào)整等次級要素也未涉及激勵型工具。 激勵型工具的缺失不利于發(fā)揮受眾群體潛在的執(zhí)行意愿，使得產(chǎn)教融合中本就困難重重的企業(yè)和學(xué)生更加缺乏動力，不利于社會服務(wù)，在就業(yè)創(chuàng)業(yè)中缺失激勵型政策會使學(xué)生“按部就班”找工作，不能激發(fā)其創(chuàng)業(yè)潛能。

第二，科學(xué)研究要素中，激勵型和勸告型政策工具共使用8 次。 西部本身受教學(xué)觀念、科研資源等諸多限制，科研條件較弱，可轉(zhuǎn)化成有效教學(xué)成果的科研較少，不能滿足學(xué)生對前沿?zé)狳c(diǎn)和最新成果探索的需求［16］。 如果不能加以利用觀念確立和精神激勵等政策子工具，會造成學(xué)術(shù)志趣不高、學(xué)業(yè)倦怠等問題，導(dǎo)致對當(dāng)前產(chǎn)業(yè)需求一無所知，難以為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

第三，命令型工具與政策環(huán)境配適性低，在人才隊伍建設(shè)要素中，命令型工具使用過多，可能會導(dǎo)致目標(biāo)群體選擇性地執(zhí)行政策，使人才隊伍不能得到真正的建設(shè)，而是形式性地完成指標(biāo)，不能做到真正的落實(shí)。 而在人事管理方面，涉及教師與行政人員的保障，在面對弱勢群體時為保障他們的利益政府應(yīng)該選擇強(qiáng)干預(yù)手段，但在此方面命令型工具使用又不夠充分，導(dǎo)致教師編制落實(shí)難，人員調(diào)動不便等問題。

第四，勸告型工具集中使用在人才隊伍建設(shè)、院校管理和資源管理上，對于產(chǎn)教融合、繼續(xù)教育成果轉(zhuǎn)化等要素幾乎沒有涉及。 政策工具與政策要素的匹配程度影響著西部高等教育政策的執(zhí)行效力，如果政策工具的選用不立足于政策要素的特質(zhì)，則會割裂其中的聯(lián)系，使得政策實(shí)施效果產(chǎn)生一定的偏離，弱化政策工具的實(shí)際功能。

五、我國西部高等教育政策工具的優(yōu)化策略

（一）協(xié)調(diào)政策工具的使用比例

我國高等教育進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，政策不應(yīng)只注重當(dāng)前的效率和意義，更應(yīng)考慮到其長遠(yuǎn)的發(fā)展。 第一，命令型工具確實(shí)較容易實(shí)施和管理，但又容易擠壓私人的自愿活動，壓制創(chuàng)造和創(chuàng)新的能力，可能會使得整個西部高等教育結(jié)構(gòu)僵化缺乏靈活性等。 而激勵型工具則會激起受眾群體潛在的能力和意愿，因此應(yīng)平衡這兩種工具的使用比例，各地政府應(yīng)加大使用激勵型工具，運(yùn)用績效獎勵、評優(yōu)表彰、資金獎勵等措施激發(fā)政策目標(biāo)群體執(zhí)行政策的積極性和主動性。 第二，利用成本較低的勸告型工具改善受眾目標(biāo)的認(rèn)知觀念，使其對政策的內(nèi)涵有更深層次的理解。 第三，應(yīng)適當(dāng)增加制度變遷型工具，忽視制度變遷型工具會致使多部門缺乏切實(shí)有效的合作，削弱協(xié)同建設(shè)效應(yīng)。 各地政府應(yīng)通過制度變遷型工具進(jìn)行資源整合和戰(zhàn)略調(diào)整，推動西部高等教育突破一些體制機(jī)制上的障礙，轉(zhuǎn)移重組一些機(jī)構(gòu)的權(quán)力和資源，實(shí)現(xiàn)功能再造和制度創(chuàng)新［17］。 第四，要合理使用次級政策工具，在命令型的次級政策工具中增加概念界定的使用，進(jìn)一步明確新時代區(qū)域教育的發(fā)展內(nèi)涵；在激勵工具中注重政策傾斜、物質(zhì)激勵和精神激勵3 種工具的均衡，在注重精神激勵的基礎(chǔ)上加強(qiáng)物質(zhì)激勵。

（二）合理規(guī)劃政策內(nèi)容的布局結(jié)構(gòu)

總體而言，中央政府對院校管理、資源管理、人事管理、人才隊伍建設(shè)、教育教學(xué)、科技創(chuàng)新和服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)這幾個方面給予的關(guān)注較多，在體制機(jī)制改革、監(jiān)督評價、繼續(xù)教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、基礎(chǔ)建設(shè)、產(chǎn)教融合和文化傳承等方面關(guān)注較少。 且各政策文本內(nèi)容要素高度同質(zhì)，表現(xiàn)為具體指導(dǎo)細(xì)則不明確，地域特色不明顯。 政策內(nèi)容完整、嚴(yán)密、系統(tǒng)是利益相關(guān)者理解、認(rèn)可、接受政策活動的基礎(chǔ)，政策要素分布比重失衡會導(dǎo)致有些工作執(zhí)行過度，有的工作執(zhí)行緩慢，不利于教育高質(zhì)量發(fā)展整體推進(jìn)［12］51。 首先，西部高等教育應(yīng)注重內(nèi)容供給的全面性和科學(xué)性，統(tǒng)籌完善西部高等教育的監(jiān)督評價機(jī)制，切實(shí)提高西部高等教育政策實(shí)效；重新調(diào)整權(quán)力分配，將高校內(nèi)部治理的權(quán)力下放，提升體制機(jī)制靈活性，激發(fā)西部高校內(nèi)在發(fā)展動力，使其形成內(nèi)生式發(fā)展。 其次，注重社會服務(wù)體系要素中的文化傳承，根據(jù)西部地方戰(zhàn)略發(fā)展特色，挖掘西部自身的文化優(yōu)勢，緊跟國家“一帶一路”的倡議，調(diào)動起全體知識分子的“西遷精神”，使得西部文化在國內(nèi)和國際上得以傳承。 第三，加強(qiáng)科學(xué)研究中的基礎(chǔ)建設(shè)，優(yōu)化資源配置，支持國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、科學(xué)技術(shù)交流平臺等重大科研基礎(chǔ)設(shè)施在西部高校的布局建設(shè)，鼓勵支持拔尖創(chuàng)新人才、交叉學(xué)科建設(shè)等科學(xué)項(xiàng)目在西部進(jìn)行試點(diǎn)。 簡言之，政府要根據(jù)當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展實(shí)際，逐步精準(zhǔn)政策要素定位，適度協(xié)調(diào)政策指標(biāo)內(nèi)容，必須使西部高等教育政策落到實(shí)處。 結(jié)合實(shí)際需要平衡我國西部高等教育政策各內(nèi)容主題將是重要的方向。

（三）優(yōu)化政策工具與政策內(nèi)容要素的二維匹配

首先，激勵型工具多用在人才隊伍建設(shè)和資源管理方面，在監(jiān)督評價方面使用不多，且多數(shù)是對人才引進(jìn)的激勵，缺少對創(chuàng)新型成果的激勵。跳出單純借鑒學(xué)習(xí)和模仿發(fā)達(dá)地區(qū)高校的思維，應(yīng)該合理使用激勵工具和勸告工具，按正相關(guān)性獎勵創(chuàng)新性強(qiáng)、收益大的群體，通過西部自身的探索發(fā)現(xiàn)成功的經(jīng)驗(yàn)，通過試驗(yàn)區(qū)的建立，鼓勵試點(diǎn)運(yùn)用靶向思維解決專項(xiàng)問題，用此經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣，為整個西部地區(qū)的高等教育做出更大的貢獻(xiàn)。

其次，命令型工具的使用要考慮政策成本與效益，不應(yīng)通過命令型工具對所有西部高等院校進(jìn)行一刀切式管理，不考慮其政策成本與收益的平衡，造成刻板模式、過度的路徑依賴和資源的浪費(fèi)。 尤其是在監(jiān)督與評價方面，要加強(qiáng)勸告型和能力建設(shè)型工具的使用，彰顯評價的內(nèi)在價值，為教師樹立正確的評價觀念，為教師提供教學(xué)自評，改進(jìn)指南等學(xué)習(xí)資源，通過小組培訓(xùn)，沙龍等方式指導(dǎo)教師根據(jù)評價結(jié)果改進(jìn)教學(xué)問題。 盡管政策工具的使用已經(jīng)盡量涉及每一種要素，也向人才培養(yǎng)這一大體系要素傾斜，但在社會服務(wù)和科學(xué)研究中，政策工具使用數(shù)量不僅整體偏少，子政策工具分布也非常不均衡。 應(yīng)在這兩個方面適當(dāng)引入制度變遷型工具和激勵型工具，在產(chǎn)教融合、成果轉(zhuǎn)化科技創(chuàng)新中，權(quán)力適當(dāng)下放，重新定位學(xué)校和企業(yè)的權(quán)力，使得高校與企業(yè)，高等教育與社會之間有更協(xié)調(diào)的配合關(guān)系，使西部高等教育政策更具靈活性，發(fā)揮其本質(zhì)作用，達(dá)到最終政策想要實(shí)現(xiàn)的目的。

總之，西部地區(qū)的高等教育一直都是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中不可忽視的問題。 西部高等教育能增強(qiáng)我國高等教育發(fā)展的整體性和均衡性，促進(jìn)西部經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，有利于實(shí)現(xiàn)我國共同富裕和教育現(xiàn)代化的目標(biāo)。 近幾年我國政府對西部高等教育的重視程度已經(jīng)空前加大，比如銀齡教師支援計劃、支援農(nóng)村訂單班等政策的出臺，但是在政策工具結(jié)構(gòu)、政策執(zhí)行效力等方面還存在一些問題。政策工具的使用重點(diǎn)應(yīng)放在加強(qiáng)我國西部高等教育政策的頂層設(shè)計，建立科學(xué)有效的政策制定機(jī)制，完善政策內(nèi)容體系要素，這些將是我國西部高等教育建設(shè)的重要任務(wù)。