李 穎 王 潞 孫茂陽

一、導(dǎo)言

數(shù)字治理已經(jīng)成為治理模式創(chuàng)新的共識。通過數(shù)據(jù)共享、融合和碰撞,可增強主體間協(xié)同能力,緩解因科層制和專業(yè)分工導(dǎo)致的業(yè)務(wù)碎片化難題,推動整體性政府建設(shè)和精準(zhǔn)治理。(1)J. Ramon Gil-Garcia, Sharon S. Dawes &Theresa A. Pardo,Digital government and public management research: finding the crossroads[J]. Public Management Review,2018(05):633—646.這既有助于賦能政府公共主體,又有利于賦權(quán)社會和個體,實現(xiàn)賦能和賦權(quán)的雙輪驅(qū)動。(2)孟天廣.政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的要素、機制與路徑——兼論“技術(shù)賦能”與“技術(shù)賦權(quán)”的雙向驅(qū)動[J].治理研究,2021(01):5—14+2.數(shù)據(jù)作為數(shù)字治理的基礎(chǔ)要素和關(guān)鍵資源,其精準(zhǔn)性、時效性、多維性程度直接影響著治理的最終成效?？梢哉f,數(shù)據(jù)質(zhì)量決定著治理質(zhì)量,是現(xiàn)代治理中的戰(zhàn)略資源和基礎(chǔ)。(3)Kitchin,R.The Real-time City? Big Data and Smart Urbanism [J].Geo Journal,2014(79):1—14.

縣(區(qū))作為國家治理體系中的基礎(chǔ)單元,對數(shù)字賦能有強烈需求,同時又在數(shù)據(jù)治理中承擔(dān)著重要功能。但在數(shù)字化轉(zhuǎn)型實踐中,數(shù)據(jù)壁壘多,數(shù)據(jù)不精準(zhǔn),校驗難度大,制約了治理能力的整體提升。基層不僅面臨繁重的多頭報表任務(wù),同時又最受數(shù)據(jù)供給匱乏和質(zhì)量不佳之困,向上“要數(shù)據(jù)難、好數(shù)據(jù)少”成為常態(tài)化難題。數(shù)據(jù)采集任務(wù)超載和數(shù)據(jù)資源匱乏并存,近年來正讓基層陷入“越減越負(fù)”的悖論。(4)顏昌武,楊鄭媛.加壓式減負(fù):基層減負(fù)難的一個解釋性框架[J].理論與改革,2022 (01):76—86.2023年底,中央網(wǎng)絡(luò)安全信息化委員會印發(fā)《關(guān)于防止“指尖上的形式主義”的若干意見》,所指向的正是上述困境帶來的“數(shù)字化負(fù)擔(dān)”。

這些困境產(chǎn)生背后的原因是什么?是否存在破解方案?杭州市上城區(qū)以拆分和重構(gòu)數(shù)據(jù)背后的條塊關(guān)系和權(quán)責(zé)關(guān)系為突破口,通過技術(shù)邏輯和組織機制的適配整合,打造基層治理所需的 “數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施”——基層治理數(shù)據(jù)底座,以期同時實現(xiàn)向上整合、向下減負(fù)和上下交互賦能等多重目標(biāo)。本文通過解析此案例的演化過程與設(shè)計邏輯,提出基層數(shù)據(jù)賦能與治理減負(fù)的一種可行性路徑,并就其成效與可復(fù)制性展開討論。

二、基層治理中的數(shù)據(jù)困境成因分析

基層治理負(fù)荷重和數(shù)據(jù)賦能難并存,具體表現(xiàn)在三重困境上:一是數(shù)據(jù)填報多賦能少。臺賬和數(shù)據(jù)呈報繁復(fù),臨時表格多,考核任務(wù)重。基層減負(fù)難以真正落到實處,擠占了服務(wù)居民的時間和精力。(5)麥佩清.“基層減負(fù)年”減負(fù)了嗎?——基于某直轄市A區(qū)259個社區(qū)的調(diào)研[J].公共管理評論,2020 (03):111—121.由于治理要求不能夠貼合基層實踐,導(dǎo)致執(zhí)行異化,出現(xiàn)“數(shù)字懸浮”現(xiàn)象。(6)范煒烽,白云騰.何以破解“數(shù)字懸浮”:基層數(shù)字治理的執(zhí)行異化問題分析[J].電子政務(wù),2023(10):59—70.二是數(shù)據(jù)共享難整合度低。基層按要求采集的數(shù)據(jù),直接傳輸和存儲至上級條線部門的自建系統(tǒng)、端口,沿襲縱向協(xié)同邏輯。(7)葉戰(zhàn)備.政務(wù)數(shù)據(jù)治理的現(xiàn)實推進及其協(xié)同邏輯——以N市為例[J].中國行管理,2021(06):44—49.基層人員很難留存所需的數(shù)據(jù),數(shù)據(jù)的“生產(chǎn)者”無法獲得“使用權(quán)”,義務(wù)與權(quán)利的不對等影響數(shù)據(jù)歸集的積極性。三是數(shù)據(jù)不準(zhǔn)核驗難。隨著城市異質(zhì)性和流動性增加,人口流向、軌跡、工作及生活狀態(tài)都在快速變化,底數(shù)不清、質(zhì)量不高、更新不及時影響著治理成效。疫情期間一些地方因數(shù)不清人數(shù)而導(dǎo)致的管控擴大化,充分暴露出數(shù)據(jù)治理之困。三個問題密切關(guān)聯(lián),相互強化,導(dǎo)致數(shù)據(jù)不準(zhǔn)、不動、不好用,進一步放大了基層和條線部門面臨的數(shù)據(jù)困境。

從權(quán)力關(guān)系上看,數(shù)據(jù)“煙囪”的背后是“條強塊弱“和“部門主義”的權(quán)力結(jié)構(gòu)體現(xiàn)。條塊體制強調(diào)“條”的權(quán)力集中和剛性命令,限制了“塊”上的基層治理柔性和自主性。(8)具體參見郝宇青.條塊關(guān)系適應(yīng)柔性的基層社會治理[J].探索與爭鳴,2022(11):49—51;徐勇,燕繼榮,肖濱等.破解基層治理的結(jié)構(gòu)性困境[J].探索與爭鳴,2023(01):4+177.基層數(shù)據(jù)治理之所以受限,正是受到了結(jié)構(gòu)的牽引,沿襲了科層層級制和壓力型責(zé)任制的特點。若無權(quán)威主體強力主導(dǎo),協(xié)調(diào)條塊關(guān)系,則難以形成系統(tǒng)性的組織協(xié)同,達致整體性的治理目標(biāo)。(9)具體參見夏義堃.試論基層政府?dāng)?shù)據(jù)治理模式的選擇:吳中模式的建構(gòu)與啟示[J].電子政務(wù),2019(02):17—26;葉戰(zhàn)備.政務(wù)數(shù)據(jù)治理的現(xiàn)實推進及其協(xié)同邏輯——以N市為例[J].中國行政管理,2021(06):44—49.它會導(dǎo)致基層人員產(chǎn)生“逆選擇困境”,只關(guān)注數(shù)據(jù)形式合規(guī),向上負(fù)責(zé),而無暇關(guān)注真正的社情民意數(shù)據(jù)。(10)黃曉星,丁少芬.基層治理結(jié)構(gòu)與政府?dāng)?shù)據(jù)治理——以Z市T區(qū)網(wǎng)格化管理及其專項行動為例[J].公共行政評論,2022(03):21—39+196.數(shù)據(jù)治理的流程和設(shè)計呈碎片化、分散化狀態(tài)(11)胡衛(wèi)衛(wèi),陳建平,趙曉峰.技術(shù)賦能何以變成技術(shù)負(fù)能?——“智能官僚主義”的生成及消解[J].電子政務(wù),2021(04):58—67.,導(dǎo)致數(shù)據(jù)成為部門的“專有資產(chǎn)”,屬地難以共享(12)許鹿,黃未.資產(chǎn)專用性:政府跨部門數(shù)據(jù)共享困境的形成緣由[J].東岳論叢,2021 (08):126—135.。甚至在政府上下及橫向之間出現(xiàn)共謀,產(chǎn)生技術(shù)執(zhí)行的拼湊應(yīng)對偏差。(13)董石桃,董秀芳.技術(shù)執(zhí)行的拼湊應(yīng)對偏差:數(shù)字治理形式主義的發(fā)生邏輯分析[J].中國行政管理,2022(06):66—73.

在治理機制上,缺乏明晰的治理主體和動力保障。在理論層面,打破壁壘實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享已經(jīng)成為共識。(14)Gil-Garcia, J. R., &Sayogo, D. S., Government inter-organizational information sharing initiatives: Understanding the main determinants of success[J]. Government Information Quarterly, 2016(03): 572—582.但在實踐中,部門需求響應(yīng)慢、數(shù)據(jù)孤島多、服務(wù)協(xié)同性差、業(yè)務(wù)一致性弱等問題普遍存在。(15)沈費偉,諸靖文.數(shù)據(jù)賦能:數(shù)字政府治理的運作機理與創(chuàng)新路徑[J].政治學(xué)研究,2021 (01):104—115+158.既有研究已經(jīng)意識到這是一個體系性工作(16)安小米,白獻陽,洪學(xué)海. 政府大數(shù)據(jù)治理體系構(gòu)成要素研究——基于貴州省的案例分析[J].電子政務(wù),2019(02):2—16.,也強調(diào)大數(shù)據(jù)局、大數(shù)據(jù)中心等技術(shù)專業(yè)部門作為主要治理主體的重要性。(17)具體參見黃璜.中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理機構(gòu)的初步研究:現(xiàn)狀和模式[J].中國行政管理,2018(12):31—36;張克.省級大數(shù)據(jù)局的機構(gòu)設(shè)置與職能配置:基于新一輪機構(gòu)改革的實證分析[J].電子政務(wù),2019(06):113—120.然而,由于機制設(shè)置和權(quán)責(zé)邊界不清晰,導(dǎo)致數(shù)據(jù)治理處于“無主”狀態(tài)。管理制度缺失,缺乏適宜的激勵機制,阻礙了數(shù)據(jù)共享和處理力度。(18)鎖利銘.府際數(shù)據(jù)共享的雙重困境:生成邏輯與政策啟示[J].探索,2020(05):126—140+193.

在技術(shù)層面,治理閉環(huán)和適用工具缺失,制約了數(shù)據(jù)交互檢驗?zāi)芰?。治理流程不完?缺乏對問題數(shù)據(jù)的發(fā)現(xiàn)、反饋、修正的完整閉環(huán),閉環(huán)當(dāng)中的數(shù)據(jù)治理方(數(shù)據(jù)部門)、提供方(源頭單位)以及使用方(用戶)如何參與,缺乏科學(xué)設(shè)計。(19)吳善鵬,李萍,張志飛.政務(wù)大數(shù)據(jù)環(huán)境下的數(shù)據(jù)治理框架設(shè)計[J].電子政務(wù),2019 (02):45—51.數(shù)據(jù)源不完整,采集標(biāo)準(zhǔn)、存儲標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)各異,數(shù)據(jù)名稱和編碼格式不一,數(shù)據(jù)顆粒度粗細(xì)不均。這些基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性條件還未厘清,增加了清洗、篩選難度。數(shù)據(jù)共享交換平臺建設(shè)的差異和技術(shù)體系的不完善,亦成為數(shù)據(jù)共享和治理的重要阻礙。(20)明承瀚,徐曉林,陳濤.政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享研究——以武漢市為例[J].電子政務(wù),2018(01):14—21.

研究者注意到,數(shù)據(jù)治理不僅是技術(shù)問題,而且兼具技術(shù)、政策與管理三重屬性,需要注重系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性(21)鮑靜,張勇進. 政府部門數(shù)據(jù)治理:一個亟需回應(yīng)的基本問題[J]. 中國行政管理,2017 (04):28—34.,并從三個維度分別開出藥方。在技術(shù)層面,強調(diào)共享平臺和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范推動數(shù)據(jù)“聚”和“通”的作用。(22)具體參見熊瑰.淺談?wù)當(dāng)?shù)據(jù)共享交換平臺建設(shè)[J].信息通信,2018 (02):254—255;王欽敏.統(tǒng)籌協(xié)調(diào) 共建共享 推進數(shù)字政府信息化系統(tǒng)建設(shè)[J].中國行政管理,2020(11):6—7;石慶波,黃其松.我國政府?dāng)?shù)據(jù)聚通用的難點與優(yōu)化路徑——以貴陽市為例[J].電子政務(wù),2022 (03):88—100.還有從微觀角度提出技術(shù)解法,例如利用聯(lián)邦學(xué)習(xí)技術(shù),實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值共創(chuàng)和安全保護兼顧的目標(biāo)。(23)胡業(yè)飛,陳美欣,張怡夢. 價值共創(chuàng)與數(shù)據(jù)安全的兼顧:基于聯(lián)邦學(xué)習(xí)的政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營模式研究[J]. 電子政務(wù), 2022(10):2—19.在組織層面,建議通過完善大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)建設(shè),增強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和體系建設(shè)能力。(24)孟慶國,林彤,喬元波等.中國地方政府大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)建設(shè)與演變——基于第八次機構(gòu)改革的對比分析[J].電子政務(wù),2020 (10):29—38.優(yōu)化政府職責(zé)體系,順暢運行機制。(25)朱光磊.構(gòu)建政府職責(zé)體系是解決基層治理負(fù)擔(dān)過重問題的根本出路[J].探索與爭鳴,2023(01):18—21.在制度層面,通過制定法規(guī)和優(yōu)化行政體制,保障數(shù)據(jù)有效共享。(26)張亞楠.政府?dāng)?shù)據(jù)共享:內(nèi)在要義、法治壁壘及其破解之道[J].理論探索,2019 (05):20—26.

這些建議給出了解決問題的多維視角,提出了一些可行性方案,但未充分勾勒出制度架構(gòu)、組織機制與技術(shù)選擇之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián),沒有提供整體性的方案。事實上,正是治理架構(gòu)中的“條強塊弱”傳導(dǎo),在組織機制上造成了數(shù)據(jù)治理的碎片化和治理主體的分散化,忽略了從基層的用戶視角設(shè)計適用的工具。因此,要改變數(shù)據(jù)治理困境,需要在數(shù)據(jù)關(guān)系和組織機制上改變權(quán)力碎片化擴張和“條強塊弱”的格局。從數(shù)據(jù)分散轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)聚合,從多頭治理轉(zhuǎn)向整合治理,從而具備交叉驗證能力和持續(xù)更新動力,全面提高數(shù)據(jù)質(zhì)量。

三、基層數(shù)據(jù)治理的整合模式:技術(shù)邏輯與組織機制重塑

杭州市上城區(qū)將條塊融合邏輯同時嵌入到技術(shù)體系和組織體系當(dāng)中,展開數(shù)據(jù)治理探索,打造面向基層治理的“數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施”。圍繞“治什么、如何治、誰來治”的問題,逐漸形成較為完整的數(shù)據(jù)治理體系。在技術(shù)路徑上,通過對條線數(shù)據(jù)內(nèi)容進行梳理、拆分、重組和清洗,打造多維、全量、集成的數(shù)據(jù)底座,形成轄區(qū)內(nèi)和層級間的治理閉環(huán),確保數(shù)據(jù)底座的權(quán)威性;增強共享程度,提升數(shù)據(jù)精度,加大基層減負(fù)力度。在組織機制上,由條線多頭治理轉(zhuǎn)變?yōu)閷俚鼐酆现卫?形成“組織部主導(dǎo)+數(shù)據(jù)局主治+多部門協(xié)同+街社共治”的體系架構(gòu),在組織形態(tài)和動力理念上形成“治理共同體”。在數(shù)據(jù)權(quán)屬上,從原來由條線部門“持有”的權(quán)屬轉(zhuǎn)變?yōu)闂l塊“共有”的治理資源,實現(xiàn)“產(chǎn)權(quán)”的共有共治共享。

(一)打造全量多維數(shù)據(jù)底座,實現(xiàn)條塊供需匹配

1.融合條塊需求,打造多維標(biāo)簽體系

上城區(qū)對數(shù)據(jù)進行“解構(gòu)”再“重構(gòu)”,建立了“一表通”多維標(biāo)簽體系(圖1),兼容縱向不同層級和橫向不同部門的數(shù)據(jù)需求。通過2個多月的走訪調(diào)研,征集政法、民政等8個業(yè)務(wù)主管部門及全區(qū)14個街道的需求,對治理所涉數(shù)據(jù)進行梳理、拆分和再融合。第一步,它將條線報表數(shù)據(jù)和基層所需數(shù)據(jù)進行“解構(gòu)”,去重歸并后,分解到最小顆粒。第二步,通過組合字段標(biāo)簽,“重構(gòu)”為條線融合的多個主題庫,形成包含130個人口標(biāo)簽及6個常用房屋標(biāo)簽的完整體系。

所構(gòu)建的“1+N+X”的標(biāo)簽體系通過“以條帶塊”的形式,形成基層治理的主題框架。其中,“1”為基礎(chǔ)標(biāo)簽,是與人相關(guān)的基礎(chǔ)信息,例如年齡、性別、民族、國籍等?！癗”為主題標(biāo)簽,主要依據(jù)條線部門的數(shù)據(jù)需求,將各個數(shù)據(jù)字段按照業(yè)務(wù)屬性進行細(xì)分編碼。設(shè)置了婚育與家庭主題、健康主題、救助主題、養(yǎng)老福利等12個固定主題,并細(xì)化到三級標(biāo)簽。由于標(biāo)簽對應(yīng)到相應(yīng)的數(shù)據(jù)字段和數(shù)據(jù)結(jié)果,部門自行勾選基礎(chǔ)標(biāo)簽和主題標(biāo)簽中的對應(yīng)字段,就能自由組合,生成所需的各類表格,從而免去基層重復(fù)填報之累。

圖1 1+N+X標(biāo)簽體系:以數(shù)據(jù)為載體的條塊融合治理

同時,與基層溝通后,將他們?nèi)粘９ぷ髦兴璧臄?shù)據(jù)內(nèi)容匹配到相應(yīng)的主題框架中,即將塊上的數(shù)據(jù)需求融入到條線邏輯中去。例如,基層反映,雖然各地建設(shè)了基層治理平臺或者“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺,但這些平臺大多以“事件”為中心,只關(guān)注與“事件”屬性有關(guān)的數(shù)據(jù)內(nèi)容和字段。以浙江“基層治理四平臺”的數(shù)據(jù)庫為例,它只涵蓋與綜治任務(wù)有關(guān)的13個字段,不包含與民生服務(wù)等社區(qū)高頻使用的字段內(nèi)容,但街道、社區(qū)高頻使用的字段有27個。于是,標(biāo)簽體系增添所需字段,放置到對應(yīng)的主題庫中,條塊數(shù)據(jù)需求形成有機融合?！癤”為臨時標(biāo)簽,主要配合臨時性重點工作產(chǎn)生的標(biāo)簽,如疫情管理、文明創(chuàng)城等,可依據(jù)需求進行增刪。

標(biāo)簽體系的另一個功能是“以房定人”,通過建立“靜態(tài)空間”與“動態(tài)個體”間的聯(lián)系,為檢驗不同來源的數(shù)據(jù)質(zhì)量打下基礎(chǔ)?；鶎又卫砭唧w到日常工作中,就是和流動的個體打交道,數(shù)清底數(shù)是工作前提。當(dāng)這些數(shù)據(jù)分散在不同系統(tǒng)時,彼此之間不能關(guān)聯(lián),對同一信息的采集結(jié)果很可能因時間、規(guī)范等因素產(chǎn)生差異?；鶎訜o權(quán)威數(shù)據(jù)可用,必然產(chǎn)生大量無效勞動。如何解決人員流動帶來的底數(shù)校準(zhǔn)難題?上城區(qū)將每個個體身上的所屬標(biāo)簽及狀態(tài)變化,落到固定的空間,與具體的房屋房號進行綁定。這樣,不同的數(shù)據(jù)源落在同一空間后,后續(xù)不僅可以對應(yīng)分發(fā)到相應(yīng)的轄區(qū),還有利于對同一空間中的多源數(shù)據(jù)進行交叉驗證。此外,管理者還可通過圈定空間,一覽本區(qū)域內(nèi)的人員流動和分布情況。

標(biāo)簽體系的建立實現(xiàn)了“條—塊”間對話,發(fā)揮了四個作用:一是明晰數(shù)據(jù)需求。通過調(diào)研訪談,將部門和基層的數(shù)據(jù)需求清單化、標(biāo)簽化。二是通過邏輯上的去重整合,兼容了條塊數(shù)據(jù)需求。三是數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)到相應(yīng)標(biāo)簽后,通過彈性組合,可實現(xiàn)智慧報表。經(jīng)過拆分重構(gòu),18個部門96張高頻報表實現(xiàn)了自動生成,極大地減輕了基層報表之困。四是通過 “以靜制動”,基層人員可快速定位所有的管理、服務(wù)對象,實現(xiàn)數(shù)據(jù)賦能。

2.匯集清洗全量數(shù)據(jù),建立塊上權(quán)威數(shù)據(jù)庫倉

標(biāo)簽體系成型后,再通過“以塊統(tǒng)條”的方式對數(shù)據(jù)進行清洗。區(qū)數(shù)據(jù)資源管理局將散落在省、市、區(qū)、街、社各個系統(tǒng)中的多源數(shù)據(jù)全量匯集,進行比對校驗。它解決了“數(shù)出多源”產(chǎn)生的誤差難題,實現(xiàn)了在塊上檢驗條線數(shù)據(jù)質(zhì)量的目標(biāo)。例如,檢驗結(jié)果就發(fā)現(xiàn),有兩個不同源頭的系統(tǒng),數(shù)據(jù)重合率僅61%。經(jīng)初步清洗后,數(shù)據(jù)重合率從原來的61%提升到93%,人戶關(guān)聯(lián)率達到100%,實現(xiàn)“人—房—事—物”的全映射。

數(shù)據(jù)清洗完成后,建立區(qū)級數(shù)據(jù)庫,包含全區(qū)136萬實有人口底數(shù)。當(dāng)然,總庫里的數(shù)據(jù)要發(fā)揮賦能作用,要讓基層可見可讀可用。因此,按照空間分布,結(jié)合網(wǎng)格化結(jié)構(gòu),總庫數(shù)據(jù)會分別灌入到相應(yīng)轄區(qū),形成各個街道、社區(qū)、網(wǎng)格的數(shù)據(jù)分庫——數(shù)據(jù)倉。同時,存疑數(shù)據(jù)也一并灌入,以便進行二次核實。數(shù)據(jù)倉庫可視為“結(jié)果數(shù)據(jù)+標(biāo)簽體系”的集合體,是清洗和容納全量數(shù)據(jù)的“平臺”和“倉庫”。它打破了因“條強塊弱”導(dǎo)致的數(shù)據(jù)治理碎片化、封閉化困境,改變了數(shù)據(jù)生產(chǎn)和更新的流向,進而打造出塊上的數(shù)據(jù)權(quán)威(圖2)。

簡言之,通過對全量、多維數(shù)據(jù)進行清洗碰撞,數(shù)據(jù)底座初步建成。它以數(shù)據(jù)為載體,在區(qū)(縣)層面解構(gòu)并重構(gòu)了條塊業(yè)務(wù)。以基層現(xiàn)實需求為導(dǎo)向,通過模型算法規(guī)則,最大程度完成了數(shù)據(jù)聚合及質(zhì)量的初步檢驗。

圖2 基層治理數(shù)據(jù)底座

3.實現(xiàn)線上—線下交互校準(zhǔn),構(gòu)建數(shù)據(jù)更新閉環(huán)

如果說數(shù)據(jù)底座建設(shè)的上半場是完成“線上”整合,那么下半場則取決于“線下”維護。線上碰撞發(fā)現(xiàn)的存疑數(shù)據(jù),需要通過線下人工走訪完成二次校驗。即使是當(dāng)下準(zhǔn)確的數(shù)據(jù),也會隨著時間變化和社會流動不斷變更,需要動態(tài)維護,才能保持?jǐn)?shù)據(jù)的鮮活度。因此,需要構(gòu)建線上—線下的交互循環(huán),形成“集成—清洗—核實—反饋”全鏈路閉環(huán)。既在條—塊間保持?jǐn)?shù)據(jù)變更的同頻一致,又要防止多頭采集,減少基層重復(fù)勞作,實現(xiàn)“采核一次 全網(wǎng)共享”?；诖诉壿?上城區(qū)構(gòu)建了“內(nèi)外雙循環(huán)”的更新路徑。先在區(qū)內(nèi)完成 “小循環(huán)”,再通過省一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺,完成市—區(qū)之間的“大循環(huán)”(圖3)。

圖3 數(shù)據(jù)更新循環(huán):采核一次 全網(wǎng)共享

基于基層人員的用戶導(dǎo)向,為他們開發(fā)易用、好用的數(shù)據(jù)采集工具,是確保雙循環(huán)得以實現(xiàn)的重要條件?；鶎訑?shù)據(jù)治理負(fù)荷之所以過重的原因之一,就在于各類數(shù)據(jù)采集APP或操作系統(tǒng)往往是自上而下開發(fā)的,較少顧及基層的使用反饋?；鶎痈刹棵鎸Σ僮鲝?fù)雜的軟件工具,花費過多時間、精力,對數(shù)據(jù)質(zhì)量的關(guān)注自然會打折扣。因此,要讓基層愿意投入數(shù)據(jù)維護工作,減少重復(fù)勞動,就需在技術(shù)手段上提供助力。為此,上城區(qū)開發(fā)了一系列特色工具。其中,專為社工、網(wǎng)格員開發(fā)的“樓小通”,可實現(xiàn)“只輸一次”的減負(fù)目標(biāo)。

當(dāng)基層人員對變化數(shù)據(jù)進行更新時,無需再像以往那樣多頭、多次輸入到各個條線的系統(tǒng)或APP中。通過線下走訪核驗確認(rèn)后,只需在“樓小通”上操作一次,變更內(nèi)容即可直接沉淀在數(shù)據(jù)庫中。基于用戶體驗,“樓小通”持續(xù)迭代優(yōu)化,陸續(xù)添加了數(shù)據(jù)批量增刪、走訪提醒、閉環(huán)提醒等功能,可幫助基層人員了解數(shù)據(jù)維護進度。好用的工具增強了用戶使用粘性,推動了線上線下交互核驗的效率和質(zhì)量。結(jié)果表明,全區(qū)人口數(shù)據(jù)準(zhǔn)確率動態(tài)提升15%—30%。

區(qū)級完成“小循環(huán)”后,再通過浙江省一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺(一體化平臺),實現(xiàn)區(qū)與市級間的“大循環(huán)”。通過一體化平臺,區(qū)里可將校準(zhǔn)后的數(shù)據(jù)橫向同步推給各個條線部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng),完成閉環(huán)檢驗和全網(wǎng)更新。如果市—區(qū)兩級的比對中依然存在偏差,則大小循環(huán)會再次被觸發(fā),從而始終保持?jǐn)?shù)據(jù)在市—區(qū)間的一致性。

數(shù)據(jù)底座的構(gòu)建改變了數(shù)據(jù)流向。它既是捕捉、沉淀數(shù)據(jù)的平臺,又是條塊交互的“樞紐”,不僅緩解了基層采集的負(fù)荷,還實現(xiàn)了條線間和條塊間的“對話”。同時,它還具備全量、準(zhǔn)確、動態(tài)等特點,包含基層治理所需的所有維度,可同時滿足屬地和條線的多樣化需求。在一定程度上緩解了條塊間的內(nèi)在張力,提供了條塊均認(rèn)可的權(quán)威“設(shè)施”,數(shù)據(jù)治理找到了從碎片化走向整合型的建設(shè)路徑。

(二)建立統(tǒng)合治理架構(gòu),推動組織機制適配

將“基層治理數(shù)據(jù)底座”建設(shè)定位于區(qū)級層面的整體性工作,而非單部門、運動式任務(wù),是上城區(qū)在組織機制安排上區(qū)別于以往的重要變化。數(shù)據(jù)即權(quán)力,數(shù)據(jù)底座建立后,各個部門系統(tǒng)不能再直插基層,意味著業(yè)務(wù)部門的權(quán)力讓渡。同時,數(shù)據(jù)校準(zhǔn)意味著對業(yè)務(wù)質(zhì)量的檢驗,在很大程度上沖擊了條線職能和權(quán)責(zé)邊界的封閉性。近年來,隨著數(shù)據(jù)管理部門的相繼成立,各地往往將其視為數(shù)據(jù)治理的主導(dǎo)甚至唯一主體。然而,作為與其他部門平級的新生機構(gòu),它雖然可以在技術(shù)上提供支持,但面對政府內(nèi)部的復(fù)雜架構(gòu)和利益關(guān)系,無力憑借一己之力改變既有格局,需要有超越條線的權(quán)威提供領(lǐng)導(dǎo)力和協(xié)同力。此外,運動式治理雖然可以在短期內(nèi)做到數(shù)據(jù)的全面摸排,但在缺乏常態(tài)化維護機制的情況下,時效性、準(zhǔn)確性、關(guān)聯(lián)性必然隨著時間變化而快速下降。(27)黃曉星,丁少芬.基層治理結(jié)構(gòu)與政府?dāng)?shù)據(jù)治理——以Z市T區(qū)網(wǎng)格化管理及其專項行動為例[J].公共行政評論,2022(03):21—39+196.針對上述問題,上城區(qū)在數(shù)據(jù)底座的建設(shè)過程中,逐漸探索形成了適配的組織機制。

1.“條抓塊統(tǒng)”有機整合,形成“數(shù)據(jù)治理共同體”

對于復(fù)雜的交叉性治理難題,如何產(chǎn)生層級間和條線間的縱橫協(xié)同動力?在既有的治理體系中,黨和政府整合而成的“廣義政府”兼具政黨屬性和政府屬性雙重特征,黨委組織可以起到動員和粘合作用,具有整體性治理的特征。當(dāng)議題的重要性得到確認(rèn)后,就會進行提級,從功能性任務(wù)上升為政治性任務(wù)。一般而言,它帶有政治動員特點,并通過成立常規(guī)性或臨時性協(xié)調(diào)機制,彌合行政體系內(nèi)部的治理“縫隙”問題。(28)陳國權(quán),盧志朋.廣義政府:當(dāng)代中國公共管理主體及其雙重性[J].公共管理學(xué)報,2023(01):1—9+169.黨委以集權(quán)治理邏輯,超越條線的垂直剛性,形成了“條抓塊統(tǒng)”的組織體系。研究發(fā)現(xiàn),統(tǒng)合型數(shù)字治理模式可從結(jié)構(gòu)力和能動力促成協(xié)同,提升治理效能。(29)宋瀟,劉克,張龍鵬.統(tǒng)合型數(shù)字治理:基層治理效能提升的理論邏輯與實踐機制——基于深圳市龍華區(qū)的案例研究[J].電子政務(wù),2023(09):62—76.

上城區(qū)在推進過程中,逐漸形成了“區(qū)委主導(dǎo)+組織部主抓+數(shù)據(jù)局主治+條線協(xié)同+街社共治”的統(tǒng)合式組織體系。區(qū)黨委作為主導(dǎo)者,意味著對數(shù)據(jù)問題的認(rèn)知上升到了“政治任務(wù)”的高度。連續(xù)兩年將數(shù)據(jù)底座建設(shè)列為全區(qū)八大“重點工作”之一,通過黨組織的高位政治勢能進行資源整合。區(qū)委組織部多次在會議上強調(diào),隨著數(shù)據(jù)底座的日趨完善,今后區(qū)里各類政策和行政資源將以此作為重要配置依據(jù),從而增強各個主體的共治意愿。

需要強調(diào)的是,黨委統(tǒng)領(lǐng)的理念共識與組織體系形成并非一蹴而就之舉,而是一個逐漸演化成型的過程。哪些議題可以優(yōu)先排序進入領(lǐng)導(dǎo)視野,成為決策議程,往往取決于問題、機會、參與者及方案四個條件的同時交匯。(30)John W. Kingdon. Agendas, Alternatives, and Public Policies, 2nd edition[M]. London: Pearson, 2013:165.數(shù)據(jù)治理難題雖然長期存在,但由于緊迫性和顯性度不足,一直缺乏讓問題“升級”的契機。轉(zhuǎn)折發(fā)生在2022年底。當(dāng)時正值疫情防控政策改變,為加強對重點人群的關(guān)愛,浙江省要求各地向60歲以上的老年人發(fā)放“防疫健康包”。區(qū)委、區(qū)政府為核實物資是否發(fā)放到位,基于數(shù)據(jù)底座隨機進行電話回訪。結(jié)果發(fā)現(xiàn),幾位受訪老人并未收到“健康包”,原因在于社區(qū)是根據(jù)條線部門的數(shù)據(jù)進行發(fā)放的,因質(zhì)量偏差導(dǎo)致服務(wù)不精準(zhǔn)。屬地決策者由此發(fā)現(xiàn),建立全量、精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)底座,有助于判斷基層和部門的真實工作成效。它改變了上下級信息不對稱的劣勢,上級獲得俯瞰治理全貌的能力,從而成為區(qū)委將其定位提級的重要考量。

另一個契機則來自組織部的主動參與。2022年,按照浙江省委要求,各級組織部牽頭,開展“強街優(yōu)社”和黨建統(tǒng)領(lǐng)的社區(qū)建設(shè)。其中涉及到為基層減負(fù)賦能,并要求加強黨組織和條線部門聚合的組織體系優(yōu)化。上城區(qū)組織部作為牽頭部門,在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),盤清數(shù)據(jù)家底既是區(qū)里了解基層全景的路徑,又是基層的強烈訴求。于是,區(qū)委決定由組織部作為主抓單位,統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)具體的治理工作。

如果說機會產(chǎn)生和組織部參與是外因催化,上城區(qū)數(shù)據(jù)局在數(shù)據(jù)底座上的前期探索則屬內(nèi)因推動,提供了技術(shù)上的可行性方案。2020年,為解決基層報表負(fù)擔(dān),區(qū)數(shù)據(jù)局就已建設(shè)了“一表通”1.0版。2022年,杭州市數(shù)據(jù)資源管理局試點探索市—區(qū)兩級與基層治理有關(guān)的人口數(shù)據(jù)共享回流機制與互通體系,上城區(qū)為試點區(qū)縣之一。因此,利用既有基礎(chǔ)與試點機會,設(shè)計技術(shù)路徑,收集基層需求,數(shù)據(jù)底座的操作方案逐漸成型。但作為行政上的平級部門,缺乏推動其他部門參與的權(quán)威性,區(qū)委主導(dǎo)和組織部參與恰好彌補了這個難題。

在具體組織架構(gòu)上,它表現(xiàn)為權(quán)力和業(yè)務(wù)的雙重“條塊協(xié)同”:首先,組織部代表區(qū)委牽頭,在權(quán)力上行使塊上統(tǒng)領(lǐng)協(xié)作職責(zé),通過以塊統(tǒng)條推動數(shù)據(jù)共享融合。其次,區(qū)數(shù)據(jù)局行使方案執(zhí)行和“翻譯”之責(zé),收集條線和基層需求,提出具體要求。數(shù)據(jù)治理過程極為復(fù)雜細(xì)瑣,不僅需要條線部門讓出原來獨占的信息,還可能要求它們付出額外的資源、人力協(xié)助檢驗工作。組織部和數(shù)據(jù)局分別從權(quán)力和業(yè)務(wù)兩個維度推進,前者負(fù)責(zé)聯(lián)動數(shù)據(jù)局,推動政法委、公安、人社、民政等各部門及街道社區(qū)的參與,制定和優(yōu)化數(shù)據(jù)維護核查機制。后者將治理任務(wù)轉(zhuǎn)化為工作語言,通過前者壓實到各個部門,減少推諉阻力。通過定期召開碰頭會,收集部門和基層需求,發(fā)現(xiàn)問題,及時做好溝通。區(qū)委在相關(guān)會議中,反復(fù)強調(diào)要把此項工作上升到“全區(qū)重點工作”的高度,而非將其視作“單個部門的事情”。(31)調(diào)研訪談(202303)在相互磨合、反饋的過程中,各個主體協(xié)同度得到提升,完善了“數(shù)據(jù)治理共同體”的組織體系和理念認(rèn)知。

2.激勵約束機制并舉,生成數(shù)據(jù)治理常態(tài)化動力

如果說黨委介入帶有動員特質(zhì),那么機制的設(shè)置則為維持?jǐn)?shù)據(jù)底座質(zhì)量建立了常態(tài)化的運行規(guī)則。動員通常具有階段性和時限性,產(chǎn)生的動能往往隨著黨委政府關(guān)注點的轉(zhuǎn)移而變化,可持續(xù)性較差。機制相對更為穩(wěn)定,可在較長時段內(nèi)促使各個主體保持可預(yù)期的行動慣性。所以,動員為常態(tài)化機制的建立爭取時間,提供政治支持,而機制則是將動員能量轉(zhuǎn)化為內(nèi)在動力的過程,兩者相輔相成。數(shù)據(jù)治理是典型的跨層級、跨部門、跨領(lǐng)域的新生議題,在多跨過程中必然會突破傳統(tǒng)的權(quán)責(zé)設(shè)定和“三定”方案(32)指對部門名稱性質(zhì)、機構(gòu)職責(zé)、編制職數(shù)的認(rèn)定。《“三定”規(guī)定制定和實施辦法》,2020年9月10日中共中央政治局常委會會議審議批準(zhǔn),2020年11月23日中共中央辦公廳發(fā)布。,各單位可能要承擔(dān)超出傳統(tǒng)范疇的新任務(wù)。因此,在新情境下,需要適配相應(yīng)的壓力和激勵機制。上城區(qū)針對條線部門和基層單元分別設(shè)置了約束機制。面對條線部門,激勵它們參與共享數(shù)據(jù)的同時,也對它們下沉基層的業(yè)務(wù)擴張進行限制,以減少基層負(fù)擔(dān)。面對街道社區(qū),通過科學(xué)、客觀的評價機制,確保通過線下走訪維護好數(shù)據(jù)質(zhì)量。

首先,區(qū)級制定了條線任務(wù)下沉基層的準(zhǔn)入機制。區(qū)級層面制定出臺《上城區(qū)“一表通”專項考核辦法》《上城區(qū)“一表通”高頻報表立項管理辦法》(以下簡稱兩個《辦法》),從源頭上控制基層報表增量,并將目標(biāo)細(xì)化量化為具體指標(biāo),以剛性約束確保運用實效。從基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、報表使用、數(shù)據(jù)協(xié)同、準(zhǔn)入審核、優(yōu)化報表“五大模塊”,實現(xiàn)街社兩級基層減負(fù)全流程監(jiān)管。區(qū)里對條線部門設(shè)置了聯(lián)合審核機制。今后業(yè)務(wù)部門新增的報表任務(wù),根據(jù)上述兩個《辦法》,由區(qū)數(shù)據(jù)局和區(qū)紀(jì)委聯(lián)合審核把關(guān)通過后,方可下派給基層。如果新報表中的所有字段內(nèi)容都已收錄在數(shù)據(jù)底座,則判定為不予準(zhǔn)入。如果新表超出數(shù)據(jù)底座涵蓋內(nèi)容,則由紀(jì)委和數(shù)據(jù)局對重要性和必要性進行評估。區(qū)數(shù)據(jù)局從技術(shù)層面負(fù)責(zé)分析,區(qū)紀(jì)委從業(yè)務(wù)上進行評估?；跀?shù)據(jù)底座和聯(lián)審機制的雙重加持,從過濾報表任務(wù)入手,在一定程度上形成了塊上對條上的制約,使得基層減負(fù)成為可能。據(jù)統(tǒng)計,規(guī)則制定后,區(qū)級層面共取消了444張重復(fù)和不合規(guī)范要求的報表,報表總數(shù)減少37%,為每名社工月均節(jié)省近30個小時的填表時間。

其次,設(shè)置數(shù)據(jù)常態(tài)化維護機制。數(shù)據(jù)底座作為基層智治的新型“基礎(chǔ)設(shè)施”,與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施一樣,需要花費精力、時間“養(yǎng)護”。制定合理、科學(xué)的維護機制,才能防止基礎(chǔ)設(shè)施的“老齡化”。在維護工作上,基層工作人員是不可或缺的力量。設(shè)置合理、科學(xué)的維護機制,既要確保社工、網(wǎng)格員的有效投入,又不能額外增加他們的負(fù)擔(dān),否則就失去了數(shù)據(jù)底座建設(shè)的初衷。因此,維護機制注重業(yè)務(wù)融合性和標(biāo)準(zhǔn)化兩個特點。在具體操作上,《網(wǎng)格工作指南及評價指數(shù)清單》和《人口數(shù)據(jù)更新機制》從兩個維度推動基層投入:一是將數(shù)據(jù)維護任務(wù)嵌入到日常的走訪工作當(dāng)中,二是制定標(biāo)準(zhǔn)化操作規(guī)范。

區(qū)里整合了各條線的線下走訪要求,根據(jù)數(shù)據(jù)類型和業(yè)務(wù)特點,明晰動態(tài)走訪頻次和內(nèi)容。走訪過程中發(fā)現(xiàn)所需更新的數(shù)據(jù),在數(shù)據(jù)底座操作一次即可。例如,在走訪和數(shù)據(jù)維護上實行“紅黃綠”三色管理。可能違規(guī)分割和改變房屋使用功能的群租房,被標(biāo)注為紅色類型,網(wǎng)格員每周需要走訪1次,其他出租屋則每月走訪1次。有街道統(tǒng)計發(fā)現(xiàn),經(jīng)標(biāo)準(zhǔn)化操作后,平均1個街道每年可減少走訪量約12.83萬套。既為社區(qū)減負(fù),又實現(xiàn)精準(zhǔn)掌控,從“盲目掃樓”向“精準(zhǔn)定位”轉(zhuǎn)變。

再次,設(shè)計數(shù)據(jù)質(zhì)量的監(jiān)測機制和安全機制。數(shù)據(jù)維護嵌入走訪機制后,如何檢驗真實的維護質(zhì)量?為此區(qū)里設(shè)置了核查通報機制,具體采用后臺數(shù)據(jù)直接監(jiān)測與交叉驗證間接監(jiān)測兩種方式。一方面,通過上線“數(shù)據(jù)質(zhì)量校驗工具”,對各個街道、社區(qū)的維護效度進行監(jiān)測。通過邏輯算法,在數(shù)據(jù)采集錄入時即觸發(fā)監(jiān)測功能,不符合要求的數(shù)據(jù)避免入庫。同時,定期形成各個街、社數(shù)據(jù)維護的質(zhì)量報告,提出改進方向。另一方面,探索不同街道之間的交叉校驗機制,即間接監(jiān)測。各個街道、社區(qū)互相抽取對方維護的數(shù)據(jù)結(jié)果進行驗證。同時,還設(shè)置了嚴(yán)格的安保制度和運維機制,根據(jù)不同層級不同角色不同功能設(shè)置相應(yīng)權(quán)限。所有操作實時留痕,全面提升系統(tǒng)安全性,確保敏感信息不外泄的底線。

常態(tài)化維護及監(jiān)測機制的設(shè)計減輕了基層在面對臨時性動員任務(wù)時的超載負(fù)荷。一般在重大活動前,屬地均要集中進行隱患排查和情況摸排。例如,亞運會前夕,按照上級要求,上城區(qū)開展了“平安護航亞運 網(wǎng)格集中走訪”百日攻堅行動,基層需在限定時間內(nèi)完成對房屋信息、人員信息變化的走訪更新,要求覆蓋率和準(zhǔn)確率達到100%。由于前期數(shù)據(jù)底座已經(jīng)打好,字段、標(biāo)簽日常維護順暢,基層壓力明顯減輕。原本各個條線分頭下派的任務(wù),現(xiàn)在通過數(shù)據(jù)底座去重整合后集中推送給社工、網(wǎng)格員。他們通過“樓小通”工具,可一次性采集更新完畢,節(jié)省了因碎片化任務(wù)下派和重復(fù)性采集導(dǎo)致的無謂損耗。

四、結(jié)論與討論

通過三年多的迭代演化,杭州市上城區(qū)探索打造的數(shù)據(jù)底座逐步成熟,為數(shù)字時代基層治理 “基礎(chǔ)設(shè)施”的建設(shè)提供了一種可能性方案和思路。其解決思路是從改變數(shù)據(jù)源頭開始,將基層治理所需的數(shù)據(jù)采集和校準(zhǔn)權(quán)責(zé)轉(zhuǎn)至塊上政府,由區(qū)里作為統(tǒng)一的源頭數(shù)據(jù)出入口。如此一來,數(shù)據(jù)底座同時兼具了捕獲數(shù)據(jù)、檢驗數(shù)據(jù)和分析數(shù)據(jù)的作用。捕獲和檢驗?zāi)芰υ讷@得精準(zhǔn)數(shù)據(jù)的同時,幫助部門“自助取數(shù)”,緩解了基層重復(fù)填報之困。分析能力則可輔助區(qū)委區(qū)政府管理決策,通過“一庫總覽”檢驗工作實效。由于成效較為明顯,杭州正在市級層面逐步進行推廣復(fù)制。

數(shù)據(jù)底座具備的整合力和開放性使其成為區(qū)級的“共有資產(chǎn)”,產(chǎn)生了激勵相容的新動力,部門使用意愿開始增強。條線部門發(fā)現(xiàn),對比之前各自開發(fā)的系統(tǒng),數(shù)據(jù)底座的質(zhì)量明顯更高,且動態(tài)更新能力更強。因此,區(qū)委政法委、區(qū)衛(wèi)健局、區(qū)民政局等陸續(xù)關(guān)停了各自的人口數(shù)據(jù)收集系統(tǒng),相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)直接取自底座。同時,它還產(chǎn)生了更多的正向溢出效應(yīng),改善了市級統(tǒng)一地址庫的數(shù)據(jù)精準(zhǔn)度。當(dāng)各個部門將之視為開放性的共享平臺后,數(shù)據(jù)也越用越準(zhǔn)。多頭采集導(dǎo)致的“數(shù)據(jù)打架”情形下降,“數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施”的權(quán)威性隨之提升。

基層的認(rèn)知也在逐漸發(fā)生變化。數(shù)據(jù)底座在減輕社工、網(wǎng)格員報表負(fù)荷的同時,也因在線監(jiān)測和評價機制的約束,對他們的工作質(zhì)量提出了更高要求。所以,在數(shù)據(jù)底座建設(shè)初期,基層的接受度和積極性并不高,仍習(xí)慣沿用原有的excel表或條線系統(tǒng)。但隨著底座的完善,基層發(fā)現(xiàn)“取數(shù)”確實變得更加便捷精準(zhǔn)。只要勾選相應(yīng)標(biāo)簽,就能獲得“人—房—事”所需的信息,減少了執(zhí)行中的疏漏、錯誤。例如,Y街道60歲以上的老年人數(shù)量多,占常住人口的40%以上。街道通過數(shù)據(jù)底座的多維標(biāo)簽,集成民政、衛(wèi)健、社區(qū)衛(wèi)生中心的數(shù)據(jù),根據(jù)疫苗接種、自理能力、就診情況等方面的信息,在獲得同意的情況下,勾勒健康畫像,為獨居老人建立健康檔案。只要相關(guān)數(shù)據(jù)出現(xiàn)異常,就會觸發(fā)預(yù)警。任務(wù)網(wǎng)格員可主動感知,及時跟進,改變了以往被動式、粗放式的服務(wù)方式。截至2022年末,累計處理分析老人全量就診記錄15 709條、觸發(fā)預(yù)警走訪任務(wù)線數(shù)據(jù)1267條。使用體驗的增強也帶來了社工、網(wǎng)格員維護數(shù)據(jù)底座的自覺性,形成了新的數(shù)據(jù)使用習(xí)慣。即使不在考評、排名期間,他們主動打開的頻率也在明顯提高。(33)調(diào)研訪談(202304)

上城區(qū)通過數(shù)據(jù)治理,為基層減負(fù)增能打造了重要的基礎(chǔ)能力。在數(shù)據(jù)底座建設(shè)中,組織機制與技術(shù)路徑相適配,生成條塊協(xié)同的雙重治理動力。在基層治理中,所需的諸多數(shù)據(jù)并非自動生成,而是需要人力投入的精心維護。傳統(tǒng)的組織體系和評價機制往往忽略這一點,導(dǎo)致數(shù)據(jù)治理動力不足。上城區(qū)的實踐在一定程度上進行了修正,統(tǒng)合型的治理架構(gòu)形成了工作推進的合力。通過在技術(shù)路徑和組織機制上同步嵌入“條塊協(xié)同”邏輯,調(diào)適了基層治理中的“條強塊弱”困境。它同時滿足了決策者獲取“治理全貌”、部門獲得“智慧報表”、基層“減負(fù)增能”等多重需求,數(shù)字時代基層治理的整體性政府雛形正在顯現(xiàn)(圖4)。

圖4 基層治理數(shù)據(jù)底座:勾勒數(shù)字時代的整體性政府

當(dāng)然,需要指出的是,上城區(qū)數(shù)據(jù)底座的探索是在區(qū)縣空間內(nèi)的有限創(chuàng)新。要在更大范圍和更深層次提升數(shù)據(jù)質(zhì)量與治理能力,還有待更高層級的共識建構(gòu)和協(xié)同推進。首先,省市區(qū)(縣)三級的數(shù)據(jù)同步路徑還有待建設(shè)完善。作為試點,上城區(qū)在市級層面支持下,已經(jīng)初步打通和市級各個業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的交互通道和溝通機制,可將經(jīng)過檢驗后的無誤數(shù)據(jù)推送到各個部門,完成市區(qū)兩級的更新閉環(huán)。但數(shù)據(jù)治理作為一個全新議題,從國家到地方都未形成自上而下、層層對接的成熟體系和機制銜接,省市之間的數(shù)據(jù)交互機制還未確立,在省域范圍內(nèi)真正實現(xiàn)“采核一次 全網(wǎng)共享”的目標(biāo)尚有距離。同時,如何分配省市區(qū)之間的數(shù)據(jù)更新權(quán)責(zé)和優(yōu)先次序,解決數(shù)據(jù)同步過程中的堵點,都有賴于更為細(xì)致的安排,建立更為廣泛的“數(shù)據(jù)治理共識”。

其次,有待在更高層面提煉數(shù)據(jù)需求的“最大公約數(shù)”。數(shù)據(jù)治理是復(fù)雜性和系統(tǒng)性特點都非常突出的基礎(chǔ)性工作,決定著各類應(yīng)用場景的智慧程度。但當(dāng)下存在一種常見誤區(qū),決策者多關(guān)注場景,卻忽略數(shù)據(jù)底座的能力建設(shè)。數(shù)據(jù)需求不明確、共享制度不完備、供給不積極、供需不匹配、共享不充分、異議處理機制不完善,極大制約著應(yīng)用效能,同時也影響了創(chuàng)新的可復(fù)制性。因此,需要在更高層面提煉出普遍適用的數(shù)據(jù)需求,制定標(biāo)準(zhǔn)化清單方案,漸進推廣復(fù)制。這樣不僅可減少復(fù)用成本和阻力,也可避免后續(xù)因標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不兼容產(chǎn)生的新壁壘。

再次,需在更高層面形成“數(shù)據(jù)治理共同體”理念和架構(gòu)。上城區(qū)在內(nèi)外因各種條件的催化下,超越了行政定位和碎片化治理格局,將數(shù)據(jù)底座建設(shè)上升為區(qū)級的“一把手工程”,才能實質(zhì)性地推動進展。這個理念共識和組織體系應(yīng)當(dāng)成為創(chuàng)新經(jīng)驗橫向擴散和向上延伸的重要支撐。只有在更高層面凝聚統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力,才能驅(qū)動“技術(shù)+業(yè)務(wù)”的雙輪運轉(zhuǎn),實現(xiàn)數(shù)據(jù)管理部門和業(yè)務(wù)部門的有機合作。同時,尤其要注重在 “自上而下的考核”之外引入“自下而上”的反向評價反饋,加大基層在“共同體”中的自主權(quán)、評價權(quán)和話語權(quán)。作為數(shù)據(jù)治理不可或缺的參與主體,唯有基層切實體會到數(shù)字減負(fù)的便利,才會產(chǎn)生自覺的內(nèi)生動力。而這,原本也是數(shù)據(jù)治理的重要初衷。