劉七生,宓晨輝

(南京理工大學 公共事務學院,南京 210094)

殘疾人是各國人口中最容易貧困、最難脫離貧困的群體,也是我國穩(wěn)步推進共同富裕著力加強的環(huán)節(jié)。其中,智力障礙、精神障礙以及重度肢體殘疾者的就業(yè)問題是殘疾人就業(yè)中的難題,而輔助性就業(yè)為重度就業(yè)困難的殘疾人提供了就業(yè)的可能?；谖覈膶嵺`探索,輔助性就業(yè)實現(xiàn)了“殘障的個人歸因”向“殘障的社會責任”的發(fā)展(1)周沛:《殘疾人支持中的“三I”范式:內(nèi)涵邏輯與推進路徑》,《南京大學學報 (哲學·人文科學·社會科學)》2019年第3期。,已經(jīng)超越了庇護性就業(yè)的范圍(2)張豫南、周沛:《從“障礙”到“融合”:殘疾人輔助性就業(yè)服務系統(tǒng)研究》,《系統(tǒng)科學學報》2023年第2期。,使其具有不同的外延和內(nèi)涵。輔助性就業(yè)在結(jié)合支持性就業(yè)開放性特點的同時,需要充分發(fā)揮政府在殘疾人就業(yè)發(fā)展中的重要作用,不斷推動殘疾人就業(yè)政策的發(fā)展。目前,我國殘疾人就業(yè)正在從政府主導向市場主導過渡,呈現(xiàn)出政府主導、市場配置、社會參與的特征(3)朱健剛、嚴國威:《從庇護性就業(yè)到支持性就業(yè)——對廣東省殘疾人工作整合型社會企業(yè)的多個案研究》,《殘疾人研究》2019年第1期。。政府通過購買服務等方式將部分助殘服務職能讓渡于社會主體,初步構(gòu)成輔助性就業(yè)服務的多元供給格局(4)易艷陽:《殘疾人輔助性就業(yè)服務鏈:結(jié)構(gòu)、風險與治理》,《殘疾人研究》2021年第4期。。隨著輔助性就業(yè)政策的全面推行,在一定程度上取得了成效,但是在具體實施過程中卻不盡如人意,陷入“政府干的累,公眾卻不叫好”的尷尬局面。由此,為真正達成輔助性就業(yè)政策目標,鼓勵精神障礙社區(qū)康復者融入社會,需要政策相關(guān)主體發(fā)揮各自優(yōu)勢,走出精神障礙社區(qū)康復者輔助性就業(yè)政策執(zhí)行中的“泥淖”,推動多元行動主體的注意力聚焦,避免社區(qū)康復共謀鏈的脫軌,使其得到修正。

一、文獻綜述與理論視角

共謀的概念最早起源于經(jīng)濟學領域。自周雪光教授從組織社會學角度揭示了基層政府在政策執(zhí)行過程中聯(lián)手應對上級政府的現(xiàn)象(5)周雪光:《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個政府行為的制度邏輯》,《社會學研究》2008年第6期。后,“共謀”的概念被大量地引入政策執(zhí)行偏差研究之中,其中包括科層政府上下級之間(6)周雪光:《權(quán)威體制與有效治理:當代中國國家治理的制度邏輯》,《開放時代》2011年第10期。、政府與企業(yè)之間(7)牛亮云、吳林海:《政府與食品生產(chǎn)企業(yè)的合謀監(jiān)管博弈》,《華南農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2018年第2期。、政府與社會組織之間(8)黃六招、李茜茜:《雙層邏輯與共生網(wǎng)絡:基層政府購買服務何以出現(xiàn)政策偏離——基于S市M區(qū)的案例研究》,《甘肅行政學院學報》2021年第2期。、社會組織與社會公眾之間的共謀現(xiàn)象。本文將“共謀”置于中立語境之中,將其作為在現(xiàn)有的政策價值統(tǒng)領之下,鼓勵多元主體參與輔助性就業(yè)政策,增加主體之間的溝通和合作,從而實現(xiàn)政策目標的一種中性的、非貶義的表達。

康復共謀鏈是一個多元主體圍繞殘疾人社區(qū)康復所構(gòu)建的一個協(xié)作網(wǎng)絡,旨在為殘障群體提供全面的社區(qū)就業(yè)服務和支持,改善和提高生活質(zhì)量,最終促進和實現(xiàn)殘障群體社會生活正常化。在康復共謀鏈的生成階段,問題構(gòu)建與意識覺醒、政策引導與協(xié)調(diào)機制、資源合作和服務更新推動共謀鏈的絞合,各個主體能夠有效地開展協(xié)同工作,提供全面、有效、個性化的就業(yè)服務和社會支持,創(chuàng)造更好的社區(qū)康復機會和條件,打開社會生活正?；耐ǖ?。

政治注意力是指個體或社會在政治領域中集中精力和關(guān)注的能力,涉及個人對政治事件、政府政策、選舉和社會問題等的關(guān)注和投入程度。在管理學中,對于注意力的研究最早起源于西蒙,其將注意力作為組織在決策過程中的一種關(guān)鍵性的稀缺資源。奧卡西奧認為組織決策者在環(huán)境、信息、組織結(jié)構(gòu)等因素的影響下對不同議題和方案的注意力分配是不均衡的(9)William Ocasio, “Towards an Attention-based View of the Firm”, Strategic Management Journal, 1997, Vol.18, pp.187-206.。隨后,瓊斯和鮑姆加特納將注意力引入政治學研究領域,提出了政治注意力概念以及對政策變遷的影響(10)[美]布賴恩·瓊斯:《再思民主政治中的決策制定注意力、選擇和公共政策》,李丹陽譯,北京:北京大學出版社2010年,第9頁。。與其他視角不同,政治注意力更聚焦于宏觀層面的研究,關(guān)注領導人和組織的注意力問題(11)陶鵬:《論政治注意力研究的基礎觀與本土化》,《上海行政學院學報》2019年第6期。。

政治注意力能影響政策執(zhí)行(12)王惠娜、馬曉鵬:《政府注意力分配與政策執(zhí)行波動——B制革區(qū)企業(yè)整合重組政策的案例分析》,《公共管理與政策評論》2022年第3期。。在政治注意力的分配問題上,政治權(quán)威的分配起重要作用,不同政府主體會開展“自上而下”和“自下而上”兩種模式的注意力競爭(13)孫柏瑛、周保民:《政府注意力分配研究述評:理論溯源、現(xiàn)狀及展望》,《公共管理與政策評論》2022年第5期。,而不同主體的注意力競爭也會形成特定的治理格局(14)陳輝:《縣域治理中的領導注意力分配》,《求索》2021年第1期。。在不完全契約下,政策與利益存在天然的聯(lián)系,執(zhí)行主體的行為選擇從本質(zhì)上來看是受利益驅(qū)使的(15)丁煌:《利益分析:研究政策執(zhí)行問題的基本方法論原則》,《廣東行政學院學報》2004年第3期。。與中央政府不同,地方政府和其他執(zhí)行主體會有對利益追求的私利性行為,追求地方、部門、個人利益的最大化,借用政策執(zhí)行的自由裁量權(quán)和個人的能動性有所選擇地執(zhí)行中央政策(16)梁麗:《利益激勵視角下地方政府行為偏好與環(huán)境規(guī)制效應分析》,《領導科學》2018年第32期。。偏好的選擇是基于對理性經(jīng)濟函數(shù)的計算,在不同語境中,政策執(zhí)行主體的理性偏好也是存在巨大差異的。我國作為單一制國家,上級職能部門對下級職能部門的工作具有業(yè)務上的指導關(guān)系,上級部門通過績效考核與晉升錦標賽(17)周黎安:《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》,《經(jīng)濟研究》2007年第7期。、行政發(fā)包與目標責任制(18)周黎安:《行政發(fā)包制》,《社會》2014年第6期。等方式激勵基層部門在政策執(zhí)行過程中與中央保持一致。然而,當政策上下不協(xié)調(diào)時,下級部門會根據(jù)自身情況和利弊得失進行抉擇,對政策進行“變通執(zhí)行”(19)吳開松、楊愛琴:《公共政策執(zhí)行及其系統(tǒng)治理研究——基于公共政策“立交橋”現(xiàn)象分析》,《學習與實踐》2018年第6期。。因為不同執(zhí)行主體的文化背景、價值標準、主體需求導致對同一政策的理解存在明顯差異(20)李玲玲:《公共政策應堅持社會總體利益最大化》,《復旦公共行政評論》2006年。,產(chǎn)生迥異的行為選擇。與理性主義相比,行為主義認為政策執(zhí)行主體在認知上的差異深刻影響著主體對政策的價值判斷,最終影響執(zhí)行主體的行為選擇。

二、康復共謀鏈的構(gòu)建:注意力的偏好和選擇邏輯

康復共謀鏈的構(gòu)建是不同主體對輔助性就業(yè)目標的確定和自身利益的匹配的過程。在不同的環(huán)境下,執(zhí)行主體基于共有的政策價值認同,以自身利益目標為落點產(chǎn)生注意力選擇偏好,參與到康復共謀鏈的構(gòu)建之中,謀求自身的發(fā)展和政策價值的實現(xiàn)。

(一)壓力體制下政府強推行邏輯

(二)政府購買下社會組織強依賴邏輯

在輔助性就業(yè)政策的執(zhí)行過程中,由政府來直接生產(chǎn)和供給公共服務往往導致供給效率低下、質(zhì)量不高等問題(23)汪佳麗、徐煥東、常青青:《構(gòu)建全過程、多主體、動態(tài)循環(huán)的政府購買公共服務監(jiān)督機制》,《中國行政管理》2021年第1期。,而社會組織的參與實現(xiàn)了服務供給多元化發(fā)展,推動了服務供給的良性發(fā)展。社會組織具有高度積極性、主動性和靈活性,發(fā)揮著其他主體所不具有的特殊優(yōu)勢。將社會組織納入輔助性就業(yè)服務體系構(gòu)建當中,不僅可以加快政府職能的轉(zhuǎn)變,還可以創(chuàng)新服務的提供方式、提高供給效率和公平。社會組織結(jié)合自身優(yōu)勢,聯(lián)系愛心企業(yè),開發(fā)輔助性就業(yè)項目,在此過程中也承擔了一定量的殘疾人日間托養(yǎng)工作,保障了大量殘障群體的基本生存。

社會組織通過承包政府購買服務,在獲得項目資金的同時維持了組織日常的運轉(zhuǎn),保證了組織的存續(xù)。但由于我國長期被“國家全能主義”裹挾,部分組織存在嚴重的“路徑依賴”問題(24)秦琴、曾德進:《政府、殘聯(lián)和殘疾人民間組織的關(guān)系研究》,《社會科學》2014年第4期。。在一定程度上,政府通過購買項目將社會組織的發(fā)展進行了框定,社會組織在承包項目的過程中受到政府的考核要求,一旦政府暫停政策性扶持,項目便面臨停擺困境。同時,社會組織的參與多受到項目高成本、低回報的影響,很難形成自我造血功能(25)王川蘭:《行動者、系統(tǒng)與結(jié)構(gòu):社會組織參與公共服務購買的行動邏輯——基于上海市S機構(gòu)的實證研究》,《社會科學》2018年第3期。,對政府資源具有很強的依賴性(26)曲延春、張帆:《“精明買家”的實現(xiàn):政府購買公共服務的困境與路徑選擇——基于濟南市市中區(qū)的調(diào)研》,《中國行政管理》2016年第5期。。

為了尋求自身的存續(xù)和發(fā)展,與企業(yè)開展項目合作也成為社會組織進行輔助性就業(yè)的重要方式。就目前來說,現(xiàn)有的企業(yè)提供的輔助性就業(yè)多集中在勞動密集、成本和收益均低廉的手工業(yè),所提供的工作多機械重復、枯燥乏味。再加之,社會組織與企業(yè)的利潤被項目的運輸成本、產(chǎn)品報廢等沉沒成本覆蓋,沒有強大的利益驅(qū)動,雙方的合作也就難以為繼。

(三)市場體制下企業(yè)弱響應邏輯

輔助性就業(yè)的政策目標是通過創(chuàng)造良好的就業(yè)環(huán)境,以就業(yè)康復的方式培養(yǎng)殘障群體的就業(yè)能力,最終回歸市場就業(yè)。企業(yè)就業(yè)作為殘障群體就業(yè)的最終目標,為輔助性就業(yè)項目帶來大量的崗位和項目,對政策的實踐和發(fā)展具有不可替代的重要地位。政府通過減免稅收、財政補貼等方式鼓勵企業(yè)主體參與,倡導企業(yè)主動承擔社會責任。然而在市場體制下,科層制下“命令—服從”關(guān)系所帶來的壓力效應大打折扣,企業(yè)就會有所選擇的執(zhí)行或不執(zhí)行(27)鄧金霞:《政府購買服務中混合制的表現(xiàn)形式及影響因素》,《上海行政學院學報》2022年第3期。。在經(jīng)濟利益效用函數(shù)指導下,由于企業(yè)自身的逐利性以及跨組織溝通的信息成本和交易成本(28)韓清穎、孫濤:《政府購買公共服務有效性及其影響因素研究——基于153個政府購買公共服務案例的探索》,《公共管理學報》2019年第3期。,再加上政策所關(guān)注的群體社會污名化嚴重(29)關(guān)文軍、孔祥淵、胡夢娟:《殘疾污名的研究進展與展望》,《殘疾人研究》2020年第1期。,開展幫扶效果不佳都導致了政策的響應效果大打折扣,甚至存在擠占和侵害殘疾職工合法權(quán)益的情形(30)廖慧卿:《交換、福利抑或擠占——殘障人士的保護性就業(yè)》,《社會學研究》2014年第1期。。同時,企業(yè)在執(zhí)行政府政策過程中因為信息的不對稱,導致政策執(zhí)行遭受阻滯甚至陷入困境(31)韓曉敏、孫元濤:《我國減負政策執(zhí)行的現(xiàn)實困境及治理策略——基于委托代理理論的視角》,《當代教育科學》2021年第4期。。

(四)福利依賴下殘障群體弱效益邏輯

殘障群體及其家庭是輔助性就業(yè)政策的執(zhí)行末梢和直接受益者。就業(yè)是每一位殘疾人的基本權(quán)益,但因自身限制,通過勞動獲得報酬成為多數(shù)殘疾人的奢望。輔助性就業(yè)政策通過多主體合作為廣大有就業(yè)意向的殘障人進入就業(yè)市場打開一道便利之門。由于殘疾人是貧困人口中特殊的貧困群體,也被國家專門列為精準扶貧、精準脫貧的重點人群。近些年來,全國殘疾人家庭的平均年收入超過半數(shù)來自于政府的轉(zhuǎn)移性支付(32)厲才茂、馮善偉、楊亞亞等:《2019年全國殘疾人家庭收入狀況調(diào)查報告》,《殘疾人研究》2020年第2期。,幫扶政策為殘障群體解決了基本生存問題,但面對高昂的政策投入如何更進一步保障其發(fā)展需求仍亟需解決(33)郝玉玲:《殘疾形象建構(gòu)對公共政策設計的影響——基于美國和德國殘疾人福利政策的多案例研究》,《社會保障評論》2022年第2期。。同時,在高福利政策的投入下,讓有能力參與就業(yè)而沒有積極從事就業(yè)的殘障人士在客觀和主觀原因的影響下難以退出福利。輔助性就業(yè)的最終目的是通過就業(yè)訓練和創(chuàng)造弱競爭環(huán)境鼓勵和實現(xiàn)殘障人士社會就業(yè)。但是,受到歧視、自身能力等主客觀原因的影響,走出社會組織實現(xiàn)社會就業(yè)的殘障人士寥寥可數(shù),絕大多數(shù)仍回流到社會組織當中。

圖1 康復共謀鏈的構(gòu)建圖

三、康復共謀鏈的脫軌:注意力的離散和沖突

在康復共謀鏈的構(gòu)建當中,執(zhí)行主體的政策注意力是多元主體基于自身利益訴求的選擇,在不同的環(huán)境語境下產(chǎn)生了迥異的政策注意力偏好,具有盲目性和自發(fā)性的特點。注意力的離散導致了政策執(zhí)行目標取向的多元,多元目標的取向進一步造成行為主體在政策執(zhí)行過程中對資源的侵占和沖突,逐漸背離政策的價值導向,最終導致康復共謀鏈的脫軌。

本次調(diào)查使用自編問卷，內(nèi)容設置上，在國內(nèi)英語需求分析量表的基礎上進行了修改，選項設置為封閉式選項與李克特等級選項相結(jié)合的方式，為避免填寫者態(tài)度不明確，在李克特等級設置上，采用了四級結(jié)構(gòu)：非常同意、基本同意、不太同意和非常不同意，去掉了模棱兩可的中立態(tài)度項，其內(nèi)容包括四個方面：一、英語使用頻率及主要用途，二、英文資料使用狀況，三、英語對職業(yè)前途的影響，四、英語學習需求及途徑。追蹤訪談內(nèi)容在此問卷基礎上進行深入及延伸，主要包括了當前英文版及其翻譯版資料的具體使用狀況和存在問題以及從業(yè)人員英語學習需求兩方面內(nèi)容。

(一)多元執(zhí)行主體注意力的離散

在康復共謀鏈的構(gòu)建中,政府、社會組織、企業(yè)、殘障群體等主體因所處環(huán)境的迥異,在圍繞輔助性就業(yè)政策價值開展項目時,會因為行為邏輯的差異和自身偏好選擇導致多元執(zhí)行主體注意力的離散。

1.壓力體制下政府部門注意力的強推行選擇。在政策制定過程中,受到上級部門的權(quán)威和自身政績考核影響,地方政府的政策執(zhí)行必須和上級部門保持一致。在開展輔助性就業(yè)政策的制定過程中,會參照上級部門或中央政府的相關(guān)政策文本,以確保政策制定和執(zhí)行的相對統(tǒng)一性。但是中央層面的政策綱領是面向全國各地區(qū)的普適性政策文本,具有寬泛的政策冗余。殘障群體作為社會中的少數(shù),當?shù)卣畬ζ潢P(guān)注較少,在政策的細化和在地化過程中投入的時間和精力較少,忽視了他們的特殊需求和實際情況,造成了地方輔助性就業(yè)政策的懸浮問題,導致轄區(qū)內(nèi)輔助性就業(yè)政策的落地效果不盡如人意。輔助性就業(yè)政策的執(zhí)行主要依托政府購買服務項目。但目前可以承擔和提供輔助性就業(yè)服務的社會組織專業(yè)性差、數(shù)量少,無法形成飽和的購買服務競爭市場。為了提供足量的輔助性就業(yè)服務,項目雖然有招標、匿名評選等程序上的遴選流程,但是相關(guān)部門會事先考察部分擁有一定服務能力的社會組織進行“定向委托”。同時,政府購買服務存在一個漫長的執(zhí)行期,執(zhí)行部門和工作人員的注意力會被逐漸分散至其他重點工作上。在業(yè)績考核時,其注意力才可能隨考核要求再次聚焦于輔助性就業(yè)的工作。注意力的偏移—聚集—再偏移所帶來的政策執(zhí)行具有間斷—不均衡的特點,政府忽視了對輔助性就業(yè)政策環(huán)境的建設,缺少跨治理主體統(tǒng)一調(diào)度的經(jīng)驗,容易造成效率低下等問題。

2.政府購買下社會組織注意力的強依賴選擇?，F(xiàn)階段,大多數(shù)開展輔助性就業(yè)的社會組織通過向政府承包政府購買項目、公益創(chuàng)投、獲取愛心企業(yè)的資助等方式來獲得資源開展相關(guān)服務,對政府、企業(yè)的政策、資源的依賴性很強。社會組織為了獲得更多運營資金的支持,在項目申報過程中會根據(jù)招標部門的偏好,對自己的服務能力、服務項目以及專業(yè)資質(zhì)進行夸大和美化,以提高項目的中標率。但是中標后,社會組織無法履行預設的承諾內(nèi)容,最終導致殘障群體所享受服務的實際效用大打折扣。在項目的驗收和考核階段,社會組織在執(zhí)行過程中需要大量的留痕記錄以備上級部門檢查,會采用現(xiàn)場擺拍、移花接木的方式開展相關(guān)活動來應付上級部門的考核,但對于殘障群體來說,作秀式的擺拍并沒有帶來實質(zhì)性的就業(yè)體驗和經(jīng)濟收入。另外,一些地方的輔助性就業(yè)項目也存在半停工狀態(tài)。項目的正常運轉(zhuǎn)依賴于產(chǎn)品自身的品類、質(zhì)量、銷路以及精障群體的工作狀態(tài)。精障群體受到自身能力和藥物副作用的雙重影響,動手能力較差,在產(chǎn)品的完成度上會大打折扣,因為項目的開展對精障群體即時狀態(tài)的要求很高。很多社會組織只是將輔助性就業(yè)項目作為日常活動的補充項目,組織的重視程度、開展的頻率和效果都大受影響。

3. 市場體制下企業(yè)注意力的弱響應選擇。企業(yè)是追求利益最大化的經(jīng)濟人主體,會根據(jù)現(xiàn)有的利益和環(huán)境因素考慮是否響應和實施政府的輔助性就業(yè)政策。一直以來,社區(qū)精神障礙康復者面對社會巨大的壓力,阻礙他們進入競爭性的就業(yè)崗位中。部分企業(yè)受到固有的殘障歧視影響,認為招收精神障礙康復者進入企業(yè)從事相關(guān)工作會增加更多的未知風險,例如無障礙環(huán)境的建設、企業(yè)員工的心理疏導等,為規(guī)避潛在的風險,企業(yè)寧可放棄部分稅收優(yōu)惠和繳納高昂的殘保金,也不愿意提供就業(yè)機會,只關(guān)注企業(yè)短期經(jīng)濟效益,而忽視長久的社會效益。

為鼓勵企業(yè)提供就業(yè)項目和崗位,政府相關(guān)部門已制定了減免殘保金、減免稅費優(yōu)惠、提供崗位補貼等優(yōu)惠政策。部分企業(yè)基于社會公益責任動機,面向殘障群體和輔助性就業(yè)社會組織提供就業(yè)項目;亦或由于經(jīng)濟利益最大化的動機,期望通過承包輔助性就業(yè)項目享受相關(guān)政策支持,來降低企業(yè)的生產(chǎn)成本。企業(yè)在開展輔助性就業(yè)項目的過程中,如果只是追求生產(chǎn)利益最大化,忽視殘障群體的自身特性需求,以極為低廉的勞動報酬吸納殘障群體在沒有任何無障礙設施和適合殘障群體勞動的環(huán)境開展就業(yè)服務,在一定程度上就是對殘障群體的一種剝奪。

4.福利依賴下殘障群體及其家人的弱效益選擇。在輔助性就業(yè)實際執(zhí)行過程中可以發(fā)現(xiàn),在現(xiàn)有的政策框架下,殘障群體參與的積極性并不高。一是項目獲益與投入不成正比。由于社會組織所提供的就業(yè)服務一般都為低廉的手工勞作,其勞動收入與政府每月提供的津貼補助相比,在本質(zhì)上并不會改善殘障群體的生活質(zhì)量。政策的初衷是讓殘障群體在輔助性就業(yè)項目創(chuàng)造的弱競爭環(huán)境內(nèi)參與就業(yè)培訓和鍛煉,逐步實現(xiàn)就業(yè)和生活的正常化。但現(xiàn)有項目所能提供的就業(yè)并不能提高殘障群體的就業(yè)能力,就業(yè)壁壘仍然存在,輔助性就業(yè)政策的社會融合效益仍懸而未決。二是殘障群體缺乏需求動機。在對社會組織的走訪中,筆者發(fā)現(xiàn)社會組織中的精障人士一般在40周歲以上,通過輔助性就業(yè)實現(xiàn)社會就業(yè)的可能性很低,就業(yè)并不是他們亟待解決的需求。

對于殘障家庭來說,輔助性就業(yè)不能為殘障家庭帶來巨大的經(jīng)濟效益,但提供了一個釋放壓力的平臺。一是輔助性就業(yè)增加了家庭的總收入。殘障群體通過項目實現(xiàn)就業(yè),在獲取勞動報酬的同時,還能獲得政府所提供的最低生活保障金和各類補貼,可在一定程度上緩解家庭的經(jīng)濟壓力。二是社會組織同時還提供日間照拂服務,很大程度上減輕家庭的看護壓力,家庭成員從繁重的日間照拂中抽離出來,卸掉壓力,回歸社會就業(yè)。

(二)康復共謀鏈沖突的具體成因

康復共謀鏈沖突的發(fā)生在很大程度上歸因于政策價值與自身利益目標的匹配上。注意力的離散導致了政策執(zhí)行目標的多元化,不同目標指導下的自發(fā)行為必然導致多元主體的行為沖突。

1.主體注意力協(xié)調(diào)障礙。隨著市場經(jīng)濟體制改革的深化,我國社會發(fā)生了重大而深刻的變化。社會的高度復雜性和不確定性打破了原先政府與社會的“中心—邊緣”關(guān)系格局,在公共服務領域也帶來了巨大的變革,公共服務治理主體的多元化趨勢為其發(fā)展提供了未來藍圖。輔助性就業(yè)執(zhí)行主體逐漸呈現(xiàn)由政府主導包辦轉(zhuǎn)向社會多元協(xié)同合作。但是,社會觀念的革新并不是一蹴而就的?，F(xiàn)階段,受“強政府”觀念的影響,社會組織的培育和發(fā)展嚴重依賴政府資源,社會組織在開展輔助性就業(yè)服務合作項目時與國家存在地位差別。地位的差別最終導致行動主體在項目合作中產(chǎn)生“位差效應”、信息不對稱、交流障礙。與此同時,在具體的執(zhí)行中,由于立場和利益追求不同,政府、企業(yè)、社會組織等主體之間往往難以意見一致,易使合作行動流于表面。推動多元主體就業(yè)服務更深層的交流和合作,不僅需要清掃協(xié)調(diào)障礙,改變主體之間的地位落差,還需要激活行動主體參與積極性。

2.主體角色職能定位缺陷。在輔助性就業(yè)政策執(zhí)行過程中,多主體注意力的離散情況造成了各主體職能定位的缺失。通過整合執(zhí)行主體的優(yōu)勢,在很大程度上可以實現(xiàn)主體功能的有效劃分,從而推動政策執(zhí)行的高效和穩(wěn)定。現(xiàn)階段,多元主體并沒有進行合理的職能劃分,導致部分政策執(zhí)行者不能發(fā)揮自身優(yōu)勢。一是政府職能過多導致部分責任缺失。政府作為主要倡導者和發(fā)起者應當主動扛起輔助性就業(yè)的大旗,掌握絕大多數(shù)的重要發(fā)展資源,但政府作為綜合性事務機構(gòu),其注意力和資源會將工作重心分散至其他工作處,從而導致輔助性就業(yè)的發(fā)展會因為政府的政策注意力的轉(zhuǎn)移而停滯或延后。二是企業(yè)職能缺位嚴重。企業(yè)提供的就業(yè)項目和職位是輔助性就業(yè)持續(xù)穩(wěn)定的重要保障。但就業(yè)作為一種市場行為,輔助性就業(yè)的公益性取向需要企業(yè)承擔部分短期經(jīng)濟利益損失。同時,輔助性就業(yè)項目的制度性支持和政策性優(yōu)惠的制度性嵌入不夠,企業(yè)難以長期維持對政策響應的熱情,使得項目的持續(xù)性難以得到保證。三是社會組織服務定位模糊。社會組織作為輔助性就業(yè)服務的直接供給者,是打通服務末梢的關(guān)鍵。社會組織通過政府的購買項目為殘障群體提供輔助性就業(yè)服務,項目的運轉(zhuǎn)和組織的存續(xù)都離不開政府的資金支持。部分社會組織在承接項目的過程中會更多考慮政府的偏好,承接和組織職能無關(guān)的項目,導致資源的浪費。另外,社會組織在開展項目的過程中,會著重考慮資金的使用比例、結(jié)項考核的硬性指標,嚴重限制社會組織的自主性和靈活性,導致項目的同質(zhì)化、僵化以及形式化。

3.社會觀念更新滯后?！蛾P(guān)于殘疾人的世界行動綱領》確定了殘疾人得以“充分參與”社會生活和發(fā)展,并享有“平等地位”的目標。近些年來,隨著人權(quán)事業(yè)的發(fā)展,更多的公民開始關(guān)注到弱勢群體的社會利益,其中殘疾人權(quán)益保障也逐漸進入公民視野。輔助性就業(yè)在社會中建立殘健融合、殘健平等的共識,通過創(chuàng)造低競爭、無障礙的就業(yè)方式促進殘疾人融入主流社會。在走訪過程中,筆者發(fā)現(xiàn)社會公眾和服務供給者在處理與殘疾群體的關(guān)系中沒有樹立“平等人格觀”,仍將殘疾人視為天然弱者,沒有充分調(diào)動他們的積極性,容易催生殘障群體的福利依賴問題。

四、康復共謀鏈的修正:注意力的聚集和提升

為了修正輔助性就業(yè)中存在的問題,社區(qū)康復共謀鏈上的多元主體需要重新認識政策價值,對政策注意力進行再度聚焦,從政策價值中尋找利益共性,聚合執(zhí)行主體注意力,不斷凝練和提升共同行動目標,實現(xiàn)康復共謀鏈的正常運轉(zhuǎn)。

(一)轉(zhuǎn)變政府職能,推動多元主體互動合作

輔助性就業(yè)的發(fā)展需要發(fā)揮多元協(xié)作者的共同力量,只有激發(fā)多元主體的積極性,才能推動主體間的合作交流,實現(xiàn)網(wǎng)絡體系的完善。政府作為康復共謀鏈的核心協(xié)作者,需要不斷構(gòu)建和完善鏈條。一是政府要轉(zhuǎn)變自身角色,從輔助性就業(yè)服務的主導者轉(zhuǎn)變?yōu)榫蜆I(yè)服務的協(xié)作者和倡導者。政府應放棄傳統(tǒng)思路,在輔助性就業(yè)服務供給中不再通過“家長式”的執(zhí)行策略全方位控制殘疾人就業(yè)服務的每一個渠道和方式,而是利用更加靈活、機動的方式,與其他鏈條主體建立起平等的對話機制,鼓勵更多主體參與到輔助性就業(yè)的康復共謀鏈中。二是政府要利用自身的資源和政策優(yōu)勢建立一個輔助性就業(yè)服務平臺,通過政策號召、資源整合、主體對接等方式將其他鏈條主體和社會資源聯(lián)系在資源網(wǎng)絡中,打通各個主體之間的資源隔閡和溝通壁壘,消除信息不對稱帶來的消極影響,加強異質(zhì)主體之間的交流,實現(xiàn)資源信息的共享。

在共謀鏈中,政府需要充分發(fā)揮社會組織的主體作用。社會組織如果嚴格根據(jù)項目考評指標開展輔助性就業(yè),只關(guān)注項目的服務對象和項目資金的使用情況,就會導致項目內(nèi)容的僵化、同質(zhì)化。要打破這種局面,需要在項目指標設計過程中追求深層次的指標考量,將服務成效納入考核的主要標準,結(jié)合項目過程評估和結(jié)果評估,建立起全過程、深層次、動態(tài)合理的考核體系。另外,政府要加強對企業(yè)的政策扶助力度。政府的政策傾斜會提高企業(yè)在輔助性就業(yè)服務供給過程中的利潤空間;政府還要鼓勵企業(yè)開放更多的輔助性崗位和項目,增加輔助性就業(yè)的市場需求,激活輔助性就業(yè)的市場,推動輔助性就業(yè)的內(nèi)生動力,帶動康復共謀鏈的再次咬合運轉(zhuǎn)。與此同時,政府應出臺相關(guān)監(jiān)管政策建立監(jiān)督體系,規(guī)范企業(yè)在輔助性就業(yè)的市場行為,推動項目的規(guī)范、高效運轉(zhuǎn),保障輔助性就業(yè)持久有效的運行,維護殘疾人合法權(quán)益。

(二)關(guān)注精障需求,精準聚焦項目服務群體

殘疾人受身體條件局限,只能從事一些簡單易操作的勞動項目,而簡單勞動項目成本過低,產(chǎn)生不了更多的經(jīng)濟效益。目前,輔助性就業(yè)項目普遍存在自身造血功能弱的問題,增加項目的收益和擴大生產(chǎn)的規(guī)模必然是企業(yè)的最好選擇。而項目的發(fā)展可能會帶來工作壓力,這對精神障礙社區(qū)康復者來說挑戰(zhàn)很大,他們一般情緒不穩(wěn)定,壓力承受力低,敏感多疑,在高強度的工作壓力下,一旦受到重大刺激、情緒長期壓抑就容易誘發(fā)病情。平衡工作強度和適當把握精神障礙工人的心理承受閾值還需要輔助性就業(yè)項目在未來的發(fā)展中不斷探索和創(chuàng)新。

輔助性就業(yè)的周期發(fā)展與精神障礙社區(qū)康復者的特質(zhì)存在嚴重的矛盾。精神疾病的復發(fā)多受到治療的局限性、患者的依從性、外部環(huán)境刺激等多因素的影響,具有不規(guī)律、反復等特征。這些特質(zhì)就需要精神障礙社區(qū)康復者在開展輔助性就業(yè)過程中打破項目的周期性運作模式,更加追求項目的靈活性和短期性。在推動輔助性就業(yè)項目持續(xù)健康發(fā)展前提下,與企業(yè)合作開發(fā)“短、平、快”的就業(yè)項目,為精神障礙社區(qū)康復者提供更加靈活的項目和工作崗位,在就業(yè)過程中進行康復訓練,提高能動性與參與性。

(三)倡導積極福利,開創(chuàng)殘疾人事業(yè)新局面

在構(gòu)建康復共謀鏈的過程中,各主體應該努力創(chuàng)造殘健融合的社會環(huán)境,為推動殘疾人事業(yè)發(fā)展奠定基礎。同時,堅持以殘疾人為本,改變以悲憫、同情等態(tài)度來幫扶殘疾人就業(yè)、滿足其需求的認識,把殘疾人參與勞動、提升就業(yè)能力視為一種殘疾人權(quán)利,構(gòu)建公平合理的競爭機制,促進殘疾人以輔助性就業(yè)的方式融入社會最終實現(xiàn)殘障人士的自我人生價值。

作為一種社會福利的輔助性就業(yè)政策,其福利特質(zhì)會帶來一定消極影響,其中包括福利依賴。社會組織作為輔助性就業(yè)的具體實施機構(gòu),其大部分經(jīng)費來源于政府的購買項目以及其他財政補貼等;而這些項目造血能力極弱,一旦政府停止扶持,社會組織就會面臨項目停滯的風險。這就要求輔助性就業(yè)機構(gòu)擺脫對政府的福利依賴,打破思維固式,創(chuàng)新項目模式,開展企業(yè)合作,實現(xiàn)自我發(fā)展,從而確保項目的長期健康可持續(xù)。

對于殘障人士來說,長期以來的社會污名和歧視,導致他們難以融入正常社會。除了社會排斥之外,其自身的自我排斥和家庭的過度保護,也導致了殘障人士對福利的依賴心理。打破殘障人士的依賴心理,關(guān)鍵在于在社會中普及正確殘疾觀,構(gòu)建和諧的殘健融合社會,鼓勵更多的殘障人士走出家庭,走向社會。對于政府來說,應該繼續(xù)完善殘疾人就業(yè)政策和社會保障體系,通過完善政策體系不斷消除輔助性就業(yè)機構(gòu)和殘障人士的惰性,降低機構(gòu)和殘障人士對輔助性就業(yè)政策的依賴;與此同時,通過提供優(yōu)質(zhì)的就業(yè)培訓和崗位技能學習,建立包括職業(yè)指導、崗位適配、技能培訓以及提供無障礙工作環(huán)境等在內(nèi)的健全的就業(yè)支持體系,鼓勵科技創(chuàng)新以輔具迭代賦能殘障群體克服能力缺陷,加強政府在社會的投資,不斷營造一個平等、和諧的殘健融合社會,并在本質(zhì)上建立起完善的競爭機制,鼓勵企業(yè)等市場主體的參與,實現(xiàn)殘障人士輔助性就業(yè)的良性發(fā)展。