張李朋，李景雙，章志明，葉國(guó)平

(1.浙江省水利水電技術(shù)咨詢中心，浙江 杭州 310020；2.浙江省水利水電建筑監(jiān)理有限公司，浙江 杭州 310020)

0 引言

水利部“水利監(jiān)督工作會(huì)議”指出，水利監(jiān)督要發(fā)揮行業(yè)安全“壓艙石”的保障作用，要以強(qiáng)有力的監(jiān)督，保障新階段水利高質(zhì)量發(fā)展[1]?！笆濉逼陂g，浙江省累計(jì)完成水利投資2880億元，進(jìn)入“十四五”，水利建設(shè)步伐進(jìn)一步加快，水利建設(shè)投資創(chuàng)歷史新高，行業(yè)監(jiān)管任務(wù)繁重[2]。

為筑牢安全紅線，嚴(yán)密防控風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)水利工程建設(shè)與運(yùn)行安全監(jiān)管工作，根據(jù)水利部《重大水利工程建設(shè)安全生產(chǎn)巡查工作制度》和《浙江省水利廳辦公室關(guān)于開(kāi)展全省水利工程安全巡查的通知》(浙水辦監(jiān)督〔2022〕17號(hào))要求，開(kāi)展全省水利工程安全巡查工作。

2022年6—11月，浙江省水利水電技術(shù)咨詢中心完成了全省水利工程安全巡查年度工作任務(wù)。依據(jù)巡查工作成果[3]，對(duì)巡查發(fā)現(xiàn)的633個(gè)問(wèn)題進(jìn)行研究，分析當(dāng)前水利行業(yè)安全管理方面存在的問(wèn)題，探究問(wèn)題形成原因，旨在促進(jìn)水利工程安全管理水平，提升監(jiān)管質(zhì)效。

1 巡查工作概述

1.1 巡查對(duì)象

全省水利安全監(jiān)管巡查35個(gè)單位。其中設(shè)區(qū)市水行政主管部門11個(gè)，廳直屬單位1個(gè)，縣(市、區(qū))級(jí)水行政主管部門23個(gè)；抽查水利建設(shè)工程37個(gè)(國(guó)務(wù)院確定的水利重點(diǎn)建設(shè)工程1個(gè)、省重點(diǎn)水利建設(shè)工程11個(gè)、面上水利建設(shè)工程25個(gè))；抽查水利運(yùn)行工程23個(gè)。

1.2 工作方式和工作流程

安全巡查采取明查與暗訪相結(jié)合的方式，明查水行政主管部門安全生產(chǎn)工作落實(shí)情況，暗訪水利工程安全管理情況。

巡查工作流程如圖1所示。

圖1 安全巡查工作流程圖

2 巡查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題分析

2.1 問(wèn)題分類統(tǒng)計(jì)

安全巡查共發(fā)現(xiàn)各類問(wèn)題633個(gè)。其中巡查35個(gè)水行政主管部門和單位，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題72個(gè)；巡查水利建設(shè)工程37個(gè)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題428個(gè)；巡查水利運(yùn)行工程23個(gè)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題133個(gè)。

水利建設(shè)工程責(zé)任主體分為項(xiàng)目法人、勘測(cè)設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、施工單位。水利運(yùn)行工程責(zé)任主體為運(yùn)行管理單位。按責(zé)任主體進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，水行政主管部門問(wèn)題72個(gè)，占比12%；項(xiàng)目法人問(wèn)題124個(gè)，占比20%；勘測(cè)設(shè)計(jì)單位問(wèn)題14個(gè)，占比2%；監(jiān)理單位問(wèn)題91個(gè)，占比14%；施工單位問(wèn)題199個(gè)，占比31%；運(yùn)行管理單位問(wèn)題133個(gè)，占比21%(如圖2所示)。

圖2 各責(zé)任主體問(wèn)題分類統(tǒng)計(jì)圖

(1)水行政主管部門問(wèn)題72個(gè)，涉及單位17個(gè)，約占巡查單位數(shù)的49%。其中目標(biāo)管理問(wèn)題9個(gè)，占比13%；領(lǐng)導(dǎo)重視不夠問(wèn)題7個(gè)，占比10%；安全生產(chǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全問(wèn)題15個(gè)，占比21%；責(zé)任落實(shí)不到位問(wèn)題21個(gè)，占比29%；重點(diǎn)工作落實(shí)不到位問(wèn)題20個(gè)，占比28%。

(2)項(xiàng)目法人問(wèn)題124個(gè)，涉及項(xiàng)目25個(gè)，約占巡查項(xiàng)目數(shù)的68%。其中安全生產(chǎn)臺(tái)賬不健全問(wèn)題25個(gè)，占比20%；安全生產(chǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全問(wèn)題25個(gè)，占比20%；安全生產(chǎn)責(zé)任制落實(shí)不到位問(wèn)題23個(gè)，占比19%；應(yīng)急預(yù)案編報(bào)及演練不規(guī)范問(wèn)題18個(gè)，占比15%；重點(diǎn)工作落實(shí)不到位問(wèn)題9個(gè)，占比7%。

(3)勘測(cè)設(shè)計(jì)單位問(wèn)題14個(gè)，涉及項(xiàng)目9個(gè)，約占巡查項(xiàng)目數(shù)的24%。其中設(shè)計(jì)技術(shù)交底不到位問(wèn)題7個(gè)，占比50%；強(qiáng)制性條文辨識(shí)問(wèn)題5個(gè)，占比36%；安全生產(chǎn)費(fèi)用計(jì)列、安全專篇編制不規(guī)范問(wèn)題2個(gè)，占比14%。

(4)監(jiān)理單位問(wèn)題91個(gè)，涉及項(xiàng)目23個(gè)，約占巡查項(xiàng)目數(shù)的62%。其中安全生產(chǎn)責(zé)任制落實(shí)不到位問(wèn)題25個(gè)，占比27%；安全生產(chǎn)臺(tái)賬不健全問(wèn)題20個(gè)，占比22%；安全監(jiān)理規(guī)劃、實(shí)施細(xì)則編制不規(guī)范問(wèn)題17個(gè)，占比19%；人員、措施、方案審查及現(xiàn)場(chǎng)安全監(jiān)督不到位問(wèn)題16個(gè)，占比18%；安全生產(chǎn)費(fèi)用審批不規(guī)范問(wèn)題13個(gè)，占比14%。

(5)施工單位問(wèn)題199個(gè)，涉及項(xiàng)目35個(gè)，約占巡查項(xiàng)目數(shù)的95%。其中事故隱患排查治理不到位問(wèn)題27個(gè)，占比14%；施工現(xiàn)場(chǎng)安全管理不到位問(wèn)題25個(gè)，占比13%；安全生產(chǎn)責(zé)任制落實(shí)不到位問(wèn)題20個(gè)，占比10%；危險(xiǎn)源辨識(shí)與管控不到位問(wèn)題19個(gè)，占比10%；安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)不到位問(wèn)題19個(gè)，占比10%；勞動(dòng)保護(hù)等措施落實(shí)不到位問(wèn)題16個(gè)，占比8%；安全生產(chǎn)費(fèi)用落實(shí)不到位問(wèn)題16個(gè)，占比8%；文明施工不到位問(wèn)題12個(gè)，占比6%。

(6)運(yùn)行管理單位問(wèn)題133個(gè)，涉及工程17個(gè)，約占巡查運(yùn)行工程數(shù)的74%。其中安全生產(chǎn)責(zé)任制落實(shí)不到位問(wèn)題24個(gè)，占比18%；重點(diǎn)工作及信息填報(bào)問(wèn)題10個(gè)，占比8%；安全生產(chǎn)臺(tái)賬不健全問(wèn)題26個(gè)，占比20%；安全投入問(wèn)題9個(gè)，占比7%；安全教育與培訓(xùn)不到位問(wèn)題8個(gè)，占比6%；現(xiàn)場(chǎng)安全管理不到位問(wèn)題43個(gè)，占比32%；應(yīng)急管理不規(guī)范問(wèn)題5個(gè)，占比4%；其他問(wèn)題8個(gè)，占比6%。

2.2 問(wèn)題典型表現(xiàn)

2.2.1水行政主管部門

(1)責(zé)任落實(shí)不到位。如某縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局未層層落實(shí)水利安全生產(chǎn)責(zé)任，未與下屬單位簽訂安全生產(chǎn)目標(biāo)責(zé)任書(shū)。

(2)重點(diǎn)工作落實(shí)不到位。如某市水利局落實(shí)重點(diǎn)工作力度不夠，在開(kāi)展水利施工企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建工作方面進(jìn)度緩慢，轄區(qū)內(nèi)較多水利施工企業(yè)尚未開(kāi)展標(biāo)化創(chuàng)建工作。

(3)安全生產(chǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全。如某縣水利局未配備或明確專(兼)職安全管理人員，未根據(jù)人員變更情況及時(shí)調(diào)整安全生產(chǎn)委員會(huì)或安全生產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組成員。

(4)目標(biāo)管理工作有缺陷。如某區(qū)水利局未制定年度安全生產(chǎn)計(jì)劃，未細(xì)化年度工作要點(diǎn)，工作計(jì)劃的可操作性不強(qiáng)。

2.2.2項(xiàng)目法人

(1)安全生產(chǎn)臺(tái)賬不健全。如某流域綜合治理工程項(xiàng)目法人(建設(shè)單位)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，未按SL 721—2015《水利水電工程施工安全管理導(dǎo)則》分類整理安全生產(chǎn)臺(tái)賬。

(2)安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)不健全。如某水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程項(xiàng)目法人未設(shè)立安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，未明確專職安全管理人員；某流域綜合治理工程項(xiàng)目法人成立的安全生產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組成員不合規(guī)，未將設(shè)計(jì)、監(jiān)理及施工單位現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)人納入為成員。

(3)安全生產(chǎn)責(zé)任制落實(shí)不到位。如某水庫(kù)工程項(xiàng)目法人未建立健全以主要負(fù)責(zé)人為核心的安全生產(chǎn)責(zé)任制，未明確各級(jí)負(fù)責(zé)人、各職能部門和各崗位的責(zé)任人員、責(zé)任范圍和考核標(biāo)準(zhǔn)。

(4)應(yīng)急預(yù)案編報(bào)工作不到位。如某新建河道堤防工程項(xiàng)目法人編制的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案無(wú)相關(guān)人員聯(lián)系方式，未成立應(yīng)急搶險(xiǎn)隊(duì)伍，未編制超標(biāo)準(zhǔn)洪水應(yīng)急預(yù)案，未開(kāi)展應(yīng)急演練。

2.2.3勘測(cè)設(shè)計(jì)單位

(1)設(shè)計(jì)技術(shù)交底不到位。如某重點(diǎn)山洪溝防洪治理工程設(shè)計(jì)單位設(shè)計(jì)交底時(shí)，未涉及安全生產(chǎn)內(nèi)容，未針對(duì)山洪災(zāi)害防范提出指導(dǎo)意見(jiàn)。

(2)強(qiáng)制性條文辨識(shí)工作不到位。如某泵站工程設(shè)計(jì)單位未依據(jù)《水利工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性條文》(2020版)開(kāi)展辨識(shí)工作，未定期檢查強(qiáng)制性條文執(zhí)行情況。

2.2.4監(jiān)理單位

(1)安全生產(chǎn)責(zé)任制落實(shí)不到位。如某海堤安全生態(tài)建設(shè)工程監(jiān)理單位安全生產(chǎn)責(zé)任制中總監(jiān)代表等崗位安全職責(zé)與監(jiān)理機(jī)構(gòu)人員設(shè)置不對(duì)應(yīng)，未對(duì)各部門、人員安全生產(chǎn)責(zé)任制落實(shí)情況進(jìn)行檢查、考核等。

(2)安全生產(chǎn)臺(tái)賬不健全。如某河道整治工程監(jiān)理單位未及時(shí)收集、整理、歸檔安全生產(chǎn)檔案，未按SL 721—2015導(dǎo)則附錄C建立安全生產(chǎn)臺(tái)賬，缺重大事故隱患判別記錄等臺(tái)賬。

(3)安全監(jiān)理規(guī)劃、實(shí)施細(xì)則編制不規(guī)范。如某水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程監(jiān)理單位未編制安全監(jiān)理規(guī)劃；某河道綜合治理工程監(jiān)理單位未編制危大工程監(jiān)理實(shí)施細(xì)則等。

2.2.5施工單位

(1)事故隱患排查治理落實(shí)不到位。如某新建水庫(kù)工程施工單位未開(kāi)展隱患排查工作，對(duì)監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)的上壩公路下邊坡存在大量浮石等隱患問(wèn)題未落實(shí)整改閉環(huán)工作等。

(2)施工現(xiàn)場(chǎng)安全管理不到位。如某水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程施工現(xiàn)場(chǎng)電纜隨意鋪設(shè)于鋼筋或其他鋼支撐上，乙炔和氧氣瓶倒地?cái)[放，拆模腳手架平臺(tái)無(wú)腳手板、防護(hù)欄桿等。

(3)安全生產(chǎn)責(zé)任制落實(shí)不到位。如某水環(huán)境生態(tài)修復(fù)工程施工單位未明確技術(shù)負(fù)責(zé)人、施工班組長(zhǎng)的安全管理職責(zé)、責(zé)任范圍和考核標(biāo)準(zhǔn)。

(4)危險(xiǎn)源辨識(shí)與管控工作不到位。如某水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程施工單位未開(kāi)展危險(xiǎn)源辨識(shí)與評(píng)價(jià)工作，重大危險(xiǎn)源管控措施未落實(shí)等。

2.2.6運(yùn)行管理單位

(1)現(xiàn)場(chǎng)安全管理工作不到位。如某排澇泵站運(yùn)行管理單位未定期對(duì)消防設(shè)施組織檢查，閘室淤積未及時(shí)清理，水泵設(shè)備及備用閘門銹蝕嚴(yán)重未及時(shí)維護(hù)等。

(2)安全生產(chǎn)管理臺(tái)賬不健全。如某水電站運(yùn)行管理單位未建立職工健康檔案，無(wú)勞動(dòng)保護(hù)用品購(gòu)買使用臺(tái)賬，2021—2022年無(wú)安全生產(chǎn)臺(tái)賬。

(3)安全生產(chǎn)責(zé)任制落實(shí)不到位。如某水庫(kù)運(yùn)行管理單位主要負(fù)責(zé)人未全面履行安全管理職責(zé)，未組織健全安全生產(chǎn)責(zé)任制。

2.3 原因分析

通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)巡查，查閱相關(guān)臺(tái)賬資料，并與被查單位(工程)相關(guān)人員溝通交流，剖析問(wèn)題形成原因。

2.3.1水行政主管部門

各水利局配備的專(兼)職安全監(jiān)管人員流動(dòng)性大，剛熟悉安全監(jiān)管工作，又被調(diào)動(dòng)或更換了崗位，工作連貫性不足；有的身兼數(shù)職，精力和時(shí)間有限，安全監(jiān)管工作難以做深做細(xì)。

2.3.2水利建設(shè)工程

①項(xiàng)目法人配備的技術(shù)力量不足，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)管理職責(zé)的水利建設(shè)工程，管理人員同時(shí)要承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、土地拆遷等工作，無(wú)力顧及項(xiàng)目安全管理工作，造成問(wèn)題較多。②由于我省水利投資逐年加大，設(shè)計(jì)單位承接了過(guò)于飽和的工作任務(wù)，卻沒(méi)有足夠的人力支撐項(xiàng)目需求，加上內(nèi)部校審流程把關(guān)不嚴(yán)，設(shè)計(jì)文件中安全部分的內(nèi)容深度不足，對(duì)強(qiáng)制性條文辨識(shí)、執(zhí)行不夠重視[4-5]。③水利監(jiān)理行業(yè)利潤(rùn)偏低，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理人員配備不足，日常安全檢查走過(guò)場(chǎng)，未能切實(shí)履行安全監(jiān)理職責(zé)。④施工單位自身安全責(zé)任意識(shí)淡薄，安全教育培訓(xùn)不到位，未及時(shí)宣貫最新的安全管理法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，造成隱患排查治理不徹底，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)明顯存在的安全問(wèn)題未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處理。

2.3.3水利運(yùn)行工程

由于水利運(yùn)行工程多數(shù)遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)，運(yùn)行管理單位配備的安全管理人員年齡普遍較大，安全觀念相對(duì)陳舊，難以接受和適應(yīng)新的安全管理理念，新的安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)需較長(zhǎng)時(shí)間才能落地生效。

3 監(jiān)管建議

3.1 加強(qiáng)部門協(xié)同監(jiān)管，鑄牢安全生產(chǎn)網(wǎng)

水利安全監(jiān)管工作涉及水利工程建設(shè)、運(yùn)行、水旱災(zāi)害防御、河湖管理、水土保持、水資源管理等多個(gè)業(yè)務(wù)科室，有關(guān)科室應(yīng)研究制定統(tǒng)一檢查表單，準(zhǔn)確把握安全監(jiān)管工作重點(diǎn)，開(kāi)展綜合檢查，組織實(shí)施“綜合查一次”，全方位鑄牢安全生產(chǎn)網(wǎng)。

3.2 探索安全監(jiān)管模式，完善第三方協(xié)助監(jiān)督機(jī)制

針對(duì)技術(shù)力量配備不足的監(jiān)管部門和建設(shè)單位，應(yīng)按《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》和國(guó)務(wù)院安委會(huì)《關(guān)于加快推進(jìn)安全生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》相關(guān)意見(jiàn)，推動(dòng)、整合利用社會(huì)資源，探索安全監(jiān)管模式，完善第三方協(xié)助監(jiān)督機(jī)制，將安全監(jiān)管工作中的基礎(chǔ)性、技術(shù)支撐性工作采取公開(kāi)招標(biāo)的方式，向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)，以解決現(xiàn)有專職人員和技術(shù)力量不足問(wèn)題[6-8]。

3.3 加大新法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)宣貫力度，確保新法規(guī)新標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行到位

針對(duì)縣(區(qū))水利局開(kāi)展的安全培訓(xùn)時(shí)間偏短，新法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)講不透、說(shuō)不清，培訓(xùn)效果不理想等問(wèn)題，建議由省、市兩級(jí)水行政主管部門組織安全生產(chǎn)培訓(xùn)會(huì)，通過(guò)動(dòng)員、集中培訓(xùn)、編制標(biāo)準(zhǔn)釋義說(shuō)明，對(duì)基層水利人員最迫切、最關(guān)心的問(wèn)題進(jìn)行釋疑解難，確保新法規(guī)新標(biāo)準(zhǔn)貫徹落實(shí)和執(zhí)行到位[9]。

4 結(jié)語(yǔ)

(1)巡查35個(gè)水行政主管部門和單位，共計(jì)發(fā)現(xiàn)72個(gè)問(wèn)題。其中責(zé)任落實(shí)和重點(diǎn)工作落實(shí)不到位問(wèn)題最為突出，分別占問(wèn)題總數(shù)的29%和28%。各地水利局需要加強(qiáng)部門協(xié)同監(jiān)管，減少安全監(jiān)管人員流動(dòng)性過(guò)大和過(guò)多兼職，將責(zé)任和重點(diǎn)工作落實(shí)到位。

(2)抽查37個(gè)在建水利工程，共計(jì)發(fā)現(xiàn)428個(gè)問(wèn)題。其中施工單位問(wèn)題尤為突出，占比高達(dá)46%，項(xiàng)目法人和監(jiān)理單位次之，分別占29%和21%。技術(shù)力量配備不足的建設(shè)單位，可以引入第三方協(xié)助監(jiān)管，要求監(jiān)理單位配足現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理人員，切實(shí)履行安全監(jiān)理職責(zé)，督促施工單位加強(qiáng)事故隱患排查治理工作，確保工程施工安全。

(3)抽查23個(gè)水利運(yùn)行工程，共發(fā)現(xiàn)133個(gè)問(wèn)題。其中現(xiàn)場(chǎng)安全管理不到位和安全生產(chǎn)管理臺(tái)賬不健全問(wèn)題較多，分別占比32%和20%。運(yùn)行管理單位應(yīng)加強(qiáng)新安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)教育培訓(xùn)，配備、儲(chǔ)備高素質(zhì)的安全管理人員，加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)安全管理，健全安全生產(chǎn)管理臺(tái)賬。

本次浙江省水利監(jiān)督安全巡查，采取明查與暗訪相結(jié)合的方式，共發(fā)現(xiàn)各類問(wèn)題633個(gè)。通過(guò)巡查，問(wèn)題整改，消除了一批安全隱患，對(duì)提高基層水利工程建設(shè)和運(yùn)行管理水平，能起到非常巨大的作用，對(duì)保障新階段水利高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要意義。