陶 冶 何良智

（中華人民共和國昆山海關(guān)，江蘇蘇州 215300）

0 引言

2018年機構(gòu)改革，檢驗檢疫職能劃入海關(guān)，進(jìn)口食品管理由原來的條線管理模式改為分段管理模式，后續(xù)監(jiān)管由原來的傳統(tǒng)涉稅領(lǐng)域擴展至進(jìn)口食品管理，新的監(jiān)管形勢下，監(jiān)管規(guī)則、理念均應(yīng)有變化，開展進(jìn)口食品后續(xù)監(jiān)管研究既有需求又有必要。

1 進(jìn)口食品后續(xù)監(jiān)管現(xiàn)狀及面臨的問題

1.1 進(jìn)口食品后續(xù)監(jiān)管現(xiàn)狀

進(jìn)口食品涉及的《中華人民共和國海關(guān)法》《中華人民共和國食品安全法》《商檢法》《稽查條例》《衛(wèi)生檢疫法》以及其他法規(guī)、部門規(guī)章和公告，條文分布零散且無銜接條款?，F(xiàn)有法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件與食品監(jiān)管現(xiàn)業(yè)務(wù)實際需求有較大差距，進(jìn)口食品后續(xù)監(jiān)管職能事項、監(jiān)管處置流程與行政處罰、線索移交銜接缺乏，監(jiān)管風(fēng)險較大。后續(xù)監(jiān)管決定包括處理性決定和懲罰性決定，后續(xù)監(jiān)管權(quán)往往具有較強的主觀自由空間[1]。

1.2 進(jìn)口食品安全后續(xù)監(jiān)管面臨的問題

1.2.1 風(fēng)險研判存在的問題

一是風(fēng)險來源分析研判不清晰。目前，除了將事前、事中監(jiān)管中實質(zhì)性查發(fā)的問題作為后續(xù)監(jiān)管的風(fēng)險線索來源外，更多的是一些業(yè)務(wù)專家的個人經(jīng)驗和不成體系的做法。二是風(fēng)險分析、運用需加強。在分析數(shù)據(jù)中，內(nèi)部數(shù)據(jù)存在事前、事中環(huán)節(jié)可供后續(xù)監(jiān)管采集利用的數(shù)據(jù)字段較少，缺乏字段間可實施邏輯校驗的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)等問題；外部數(shù)據(jù)存在需求和獲取方式尚未明確等問題。數(shù)據(jù)分析方法存在手段單一、思路狹窄、風(fēng)險覆蓋面不全等問題。三是風(fēng)險線索應(yīng)用轉(zhuǎn)化待優(yōu)化。一方面，進(jìn)口食品領(lǐng)域風(fēng)險線索數(shù)量偏少，向后續(xù)監(jiān)管部門轉(zhuǎn)化風(fēng)險線索的渠道不明、方向不清。另一方面，進(jìn)口食品監(jiān)管需監(jiān)管人員專業(yè)技術(shù)背景強大，開展風(fēng)險分析、研判的技術(shù)門檻較高，影響后續(xù)監(jiān)管部門人員實施作業(yè)的效能。

1.2.2 后續(xù)監(jiān)管中的稽核查實務(wù)存在的問題

現(xiàn)有稽核查手段方面，較難獲取進(jìn)口食品質(zhì)量相關(guān)直接信息，在傳統(tǒng)稽核查手段外，應(yīng)考慮加入進(jìn)口食品安全、衛(wèi)生等監(jiān)管要素。進(jìn)口食品后續(xù)監(jiān)管相關(guān)操作規(guī)程、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等尚未建立，在作業(yè)實施過程中事實認(rèn)定、證據(jù)體系和處置要求等方面并無標(biāo)準(zhǔn)化模式。

1.2.3 后續(xù)處置流程存在的問題

現(xiàn)有后續(xù)處置內(nèi)容中無進(jìn)口食品相關(guān)信息，且現(xiàn)有后續(xù)監(jiān)管執(zhí)法依據(jù)與食品安全法等法律法規(guī)銜接不暢，使進(jìn)口食品后續(xù)監(jiān)管能適用的法律條文稀缺，部門監(jiān)管存在執(zhí)法間隙。

1.2.4 后續(xù)監(jiān)管的其他問題

監(jiān)管主體單一也是后續(xù)監(jiān)管的其他問題中的主要矛盾，后續(xù)監(jiān)管主要以行政部門為主，消費者、行業(yè)協(xié)會和社會公眾的監(jiān)督無法有效地作用于食品安全的監(jiān)督[2]。進(jìn)口食品后續(xù)監(jiān)管除上述問題外，還有進(jìn)口食品檢驗、化驗、法律競合、各部門間聯(lián)系配合等相關(guān)問題。

2 對進(jìn)口食品后續(xù)監(jiān)管工作機制的探索

進(jìn)口食品關(guān)乎人民“舌尖上的安全”，直接影響人民群眾的生命健康，需強化后續(xù)監(jiān)管的強度和力度，加強和完善進(jìn)口食品后續(xù)監(jiān)管工作，如選取進(jìn)口食品風(fēng)險點和風(fēng)險點收集整理、案例的收集與分析、法規(guī)梳理及權(quán)責(zé)清單引入和借鑒、風(fēng)險采集路徑和風(fēng)險清單設(shè)計等。

2.1 對進(jìn)口食品后續(xù)監(jiān)管作業(yè)方案的探索

2.1.1 后續(xù)監(jiān)管取證合法合規(guī)性認(rèn)定

建立清單化的審核證據(jù)材料清單，通過清單明確各類送審必備證據(jù)清單以及審核要點。

2.1.2 證據(jù)材料完整性審核

完整性審核是判斷是否受理的重要依據(jù)。送審材料包含必備證據(jù)清單所列證據(jù)并且送審報告填寫完整的，審核人員應(yīng)當(dāng)受理。

2.1.3 程序權(quán)限合規(guī)性審核

程序錯則整體錯，程序合法是執(zhí)法行為的生命線。行政執(zhí)法不是贏利活動，對行政執(zhí)法效益的考察并不以執(zhí)法投入帶來的執(zhí)法收入為標(biāo)準(zhǔn)，而是注重行政成本節(jié)省的效果[3]。進(jìn)口食品后續(xù)監(jiān)管基本程序應(yīng)遵循《中華人民共和國海關(guān)稽查條例》《海關(guān)保稅核查辦法》及衍生文件，對通知、實地檢查、送驗送檢等程序合規(guī)性開展審核。

2.1.4 適用依據(jù)準(zhǔn)確性審核

依據(jù)準(zhǔn)確性應(yīng)從兩個方面判斷。一是微觀層面證據(jù)與事實的邏輯相關(guān)性，二是宏觀層面引用法條依據(jù)準(zhǔn)確性。

2.1.5 處理意見恰當(dāng)性審核

處理意見是送審報告的關(guān)鍵點和落腳點，決定了后續(xù)處置措施是否得當(dāng)，審核處理意見一定要謹(jǐn)慎。處置意見由輕到重依次為未發(fā)現(xiàn)問題、發(fā)現(xiàn)有違規(guī)風(fēng)險告知相關(guān)部門強化管理、涉嫌違規(guī)但不可罰、簡快案件、一般程序案件、移交作為刑事案件等。

2.2 對進(jìn)口食品后續(xù)處置作業(yè)機制的探索

后續(xù)處置是后續(xù)監(jiān)管作業(yè)的最后一個環(huán)節(jié)，是監(jiān)管結(jié)論能否落地、能否實現(xiàn)監(jiān)管目的、能否形成海關(guān)執(zhí)法威懾力的關(guān)鍵。

2.2.1 探索進(jìn)口食品后續(xù)監(jiān)管后續(xù)處置方式

進(jìn)口食品關(guān)注重點是食品安全，根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》等規(guī)定，將進(jìn)口食品后續(xù)監(jiān)管處置方式分為兩類，一是立案處罰，通過立案調(diào)查，并最終完成行政處罰案件辦理。二是采取非處罰措施。發(fā)現(xiàn)存在不合規(guī)事項但未達(dá)到立案處罰標(biāo)準(zhǔn)的，采取非處罰措施。非處罰措施流程圖如圖1所示。

圖1 采取非處罰措施流程圖

2.2.2 研究處罰規(guī)定，探索進(jìn)口食品后續(xù)監(jiān)管作業(yè)處置流程

進(jìn)口食品后續(xù)處置中，現(xiàn)有制度未涉及行政處罰辦案流程。在現(xiàn)有處罰模式下，探索建立符合進(jìn)口食品后續(xù)監(jiān)管需求的立案條件、處罰案件辦理流程、證據(jù)材料收集等工作機制，以便在后續(xù)處置流程中填補關(guān)鍵一環(huán)。

（1）行政處罰案件立案原則

進(jìn)口食品后續(xù)處置中發(fā)現(xiàn)符合立案處罰條件，應(yīng)及時予以立案。鑒于行政處罰案件多樣性和社會經(jīng)濟發(fā)展變化，只要符合“違法性”和“可罰性”，原則上均應(yīng)按規(guī)立案查處。

1）不予立案情形。一類是法定不予立案情形，另一類是裁定不予立案情形。發(fā)現(xiàn)違法行為輕微且無危害后果或符合“首違不罰”情形的，可以由海關(guān)裁量不予立案處罰。對應(yīng)《涉檢稽查風(fēng)險點清單（第一批）》中的12個風(fēng)險點，處置組擬定了《進(jìn)口食品行政處罰案件立案負(fù)面清單》，內(nèi)容有違法行為、涉及法律條文、不予立案情形等。

2）立案情形。發(fā)現(xiàn)企業(yè)涉嫌違反《中華人民共和國食品安全法》等規(guī)定，并排除不予立案情形，應(yīng)及時予以立案并根據(jù)管理文件要求，合理使用自由裁量權(quán)予以處置，處置組據(jù)此原則制作《進(jìn)口食品風(fēng)險點清單對應(yīng)行政處罰幅度建議表》，內(nèi)容有違法類型、具體違反行為標(biāo)準(zhǔn)、適用法律依據(jù)、處罰選擇和幅度（簡易程序、快速辦理、一般程序）等。

（2）進(jìn)口食品行政處罰案件辦案流程

1）一般程序案件辦理。當(dāng)企業(yè)發(fā)生上述表格中及其他違反進(jìn)口食品等規(guī)定時，由稽核查部門將稽核查結(jié)論及附隨材料作為案件線索移送審核科，審核科收到后，開展立案前審核，審核通過后，由審核科開展立案、調(diào)查工作，調(diào)查結(jié)束后交由法制科完成法制審核后經(jīng)審批，制作行政處罰告知單，行政人員無異議后，完成處罰決定書審批、制作、送達(dá)流程，最終辦結(jié)案件。進(jìn)口食品行政處罰有一些不同，一是進(jìn)口食品案件以食品安全為關(guān)注點，收集企業(yè)有無違規(guī)申報、有無進(jìn)出口不合格商品等信息。需通過對涉案進(jìn)出口貨物上下游單據(jù)收集，同類情況證據(jù)梳理等，致力于形成完整證據(jù)鏈條，用于彌補實貨缺失的遺憾，從而確定違法事實，定案處罰。

2）涉檢簡快程序案件辦理?！吨腥A人民共和國行政處罰法》《海關(guān)辦理行政處罰程序規(guī)定》規(guī)定了簡易案件和快速辦理程序案件辦理條件和流程，根據(jù)涉檢行政處罰案件立案原則及辦案流程，處置組總結(jié)形成了涉檢行政處罰案件立案辦案流程建議圖，如圖2所示。

圖2 涉檢行政處罰案件立案辦案流程建議圖

2.2.3 開展進(jìn)口食品非行政處罰措施探索

進(jìn)口食品后續(xù)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)，企業(yè)雖存在不合規(guī)情形，但未達(dá)到立案條件，可使用一些非處罰措施，比如召回、退運、銷毀等非處罰措施。同時，還可以探索性地開展其他柔性監(jiān)管方式，用于提醒、督促企業(yè)守法履責(zé)，如行政約談、取消企業(yè)享有的優(yōu)惠措施等。

3 相關(guān)建議

3.1 進(jìn)口食品后續(xù)監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)修改建議

3.1.1 海關(guān)法律體系應(yīng)明確將檢驗檢疫內(nèi)容納入海關(guān)后續(xù)監(jiān)管

機構(gòu)改革后，后續(xù)監(jiān)管沒有明文將檢驗檢疫相關(guān)事由納入稽查范疇內(nèi)，建立高效、有力的全過程檢驗檢疫監(jiān)管體系，可以提高工作成效[4]。

一是后續(xù)監(jiān)管對象未涉及檢驗檢疫相關(guān)事由?！痘闂l例》條文指出，稽查方法依然僅限于企業(yè)會計賬簿等財會材料，未將檢驗檢疫關(guān)注的進(jìn)口商品質(zhì)量、安全等事由納入稽查定義。二是稽查方法僅限于會計賬簿等檢查。對于檢驗檢疫需要的企業(yè)進(jìn)出口產(chǎn)品質(zhì)量檢測等材料無條文規(guī)定企業(yè)妥善保管要求，造成涉檢稽查開展中證據(jù)資料收集困難的客觀事實。三是處置結(jié)果依然以稅收為重點，對于可能存在的法定檢驗商品未經(jīng)檢驗擅自銷售或使用等檢驗檢疫違法事由未規(guī)定處置方式，造成了稽查發(fā)現(xiàn)違反檢驗檢疫法律法規(guī)無處置流程的困擾。

針對以上情況，建議在新的海關(guān)法修訂中，通過條文方式明確將稽查范圍擴展至檢驗檢疫領(lǐng)域。

3.1.2 豐富進(jìn)口食品后續(xù)監(jiān)管作業(yè)文書，增加執(zhí)法相關(guān)要素

海關(guān)后續(xù)監(jiān)管無論是稽查還是核查，現(xiàn)有作業(yè)文書體系均較為完備，但查驗中存在無實貨或者貨物已經(jīng)脫離進(jìn)口時的狀態(tài)，后續(xù)監(jiān)管結(jié)論如何通過現(xiàn)有技術(shù)和制度彌補實貨缺失導(dǎo)致證據(jù)鏈缺環(huán)的窘?jīng)r，是稽查條例等法規(guī)修訂的重點。以企業(yè)為單元的監(jiān)管思路，在提高監(jiān)管效率方面作用是明顯的[5]。從稽核查一線反饋信息來看，后續(xù)監(jiān)管實踐中，應(yīng)在現(xiàn)有稽查條例的技術(shù)上，將被進(jìn)口食品質(zhì)量、生產(chǎn)、檢測相關(guān)素材納入收集范疇并規(guī)定企業(yè)保管時限義務(wù)。后續(xù)監(jiān)管理念應(yīng)滿足公民需求，政府組織的工作應(yīng)關(guān)注個體需求和個體問題的解決[6]。

3.1.3 明確涉檢稽查處置流程、途徑與權(quán)限

進(jìn)口食品后續(xù)處置模式需求與現(xiàn)有稽核查處置存在較大不同?！痘闂l例》對于稽查處置主要是補繳稅款、移交緝私等，《核查辦法》對核查處置的主要方式是補辦手續(xù)、限期改正、提供擔(dān)保，對于違反進(jìn)口食品相關(guān)事宜未有說明。因此，應(yīng)積極探索操作細(xì)則便于實施，在注重行政處罰案件線索獲取的同時，也應(yīng)積極探索非行政措施，論證其合法性。

3.2 實現(xiàn)各部門有效配合

在進(jìn)口食品后續(xù)監(jiān)管中，因稽查處置涉及行政處罰等執(zhí)法事由，法規(guī)部門作為法制審核環(huán)節(jié)的重要部門，必須參與其中。同時需要多部門協(xié)同配合，補強進(jìn)口食品后續(xù)監(jiān)管技術(shù)人員的缺失，實現(xiàn)后續(xù)監(jiān)管目的。

探索多部門、多領(lǐng)域合作的專家集體審議制度。進(jìn)口食品后續(xù)監(jiān)管是新興事物，這就意味著需要更多的專家力量支持，進(jìn)一步優(yōu)化工作流程，提高作業(yè)效率，真正形成耳聰目明、監(jiān)管有效的綜合大監(jiān)管格局[7]。在作業(yè)中，針對不同事項需要建立領(lǐng)域內(nèi)專家集體審議制度，利用系統(tǒng)內(nèi)外專業(yè)力量支持，為作業(yè)人員提供更多、更好的智力支持，提高稽核查結(jié)論的科學(xué)性和專業(yè)性。