徐 欽

（四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都 610065）

1 問(wèn)題提出與分析范式

在漫長(zhǎng)的人類歷史中，傳染病不分時(shí)域地伴隨著人類社會(huì)的進(jìn)程，對(duì)人類健康產(chǎn)生了難以估量的危害，深刻地影響和改變了人類的交互行為與傳染病防治政策的具體內(nèi)容。人民健康是民族昌盛和國(guó)家富強(qiáng)的重要標(biāo)志，我國(guó)幅員遼闊、人口眾多的現(xiàn)實(shí)條件對(duì)傳染病防治政策的制定提出了更高的要求。自建國(guó)以來(lái)，這一政策常以傳染性疾病的變化為主要依據(jù)而在既有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上或沿襲或修正，形成了“預(yù)防為主”的共同理念，但又隨著傳染病種的變化具有著鮮明的時(shí)段特征。在人民至上、生命至上的理念引導(dǎo)下，從歷史脈絡(luò)中深刻把握傳染病防治政策的演進(jìn)歷程及變遷邏輯是保障人民福祉、打造健康中國(guó)的應(yīng)有之義。

傳染病防治政策變遷反映了傳染病防治事業(yè)發(fā)展的探索歷程。自新中國(guó)成立以來(lái)，傳染病防治政策雖歷經(jīng)了數(shù)次轉(zhuǎn)折變遷，但其規(guī)律并非無(wú)跡可尋，學(xué)界對(duì)此的研究也早已汗牛充棟，主要集中在以下三個(gè)方面。一是研究傳染病防治政策的選擇與其他政策的聯(lián)系［1］；二是從政策工具的視角分析相關(guān)政策文本，探討傳染病政策體系的側(cè)重點(diǎn)［2］；三是討論突發(fā)公共衛(wèi)生事件下的政策部署特征［3］。對(duì)于具體時(shí)域下的政策而言，以上的研究足以從多方面作出詳盡論述。然而，既有研究尚缺乏歷史縱向視野下的研究，對(duì)變遷邏輯的揭示不足，缺乏相應(yīng)理論支持。據(jù)此，文章提出以下研究問(wèn)題：建國(guó)以來(lái)傳染病防治政策如何變遷？變遷的深層邏輯如何？變遷的未來(lái)走向如何？從歷史的維度考察傳染病防治政策的變遷，既可以實(shí)現(xiàn)對(duì)歷史經(jīng)緯的回顧，總結(jié)政策變遷的既有規(guī)律又可以在依循規(guī)律的基礎(chǔ)上探究政策漸進(jìn)調(diào)適的路徑，作出對(duì)未來(lái)政策的展望。歷史制度主義對(duì)此提出了一個(gè)具體的研究范式。

20 世紀(jì)80 年代以來(lái)，根源于規(guī)范制度主義的新制度主義方興未艾，歷史制度主義是其中的重要流派之一。歷史制度主義的關(guān)注重點(diǎn)在于制度形成之后的持續(xù)，而較少?gòu)?qiáng)調(diào)其最初產(chǎn)生時(shí)的狀況。對(duì)于制度生成的重要觀點(diǎn)體現(xiàn)在制度是何時(shí)生成的？什么關(guān)鍵性的焦點(diǎn)事件或者什么樣的變化是決定性的？什么樣的變化是量變而非質(zhì)變的？對(duì)上述問(wèn)題的回答產(chǎn)生了路徑依賴和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)兩個(gè)概念。而由于歷史制度主義本身的局限，即研究者常常難以不帶偏見地將歷史中的制度安排加以辯證分析而脫離其時(shí)代背景，因此加入宏觀場(chǎng)域作為角度之一［4］。歷史制度主義取組織學(xué)制度主義和理性選擇制度主義之精華而棄其糟粕，突破了傳統(tǒng)西方政治學(xué)的束縛，形成了宏觀場(chǎng)域、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、路徑依賴的一種全新的分析框架。我國(guó)的傳染病防治政策在歷史的沿革中幾經(jīng)變遷，利用歷史制度分析框架可以更好地解釋我國(guó)傳染病防治政策的變遷軌跡。同時(shí)，對(duì)于揭示我國(guó)傳染病防治政策的變遷邏輯也更具說(shuō)服力。

2 傳染病防治政策的變遷軌跡

1910—1912 年，晚清政府籌設(shè)了東三省防疫所以應(yīng)對(duì)東北滿洲里鼠疫［5］，被諸多研究防疫史學(xué)者認(rèn)為是近代中國(guó)防疫史的開端。新中國(guó)成立以來(lái)，新中國(guó)的傳染病防治政策經(jīng)歷過(guò)多次變遷，大體上可以分為沿襲與開創(chuàng)時(shí)期、凍結(jié)與停滯時(shí)期、復(fù)蘇與轉(zhuǎn)型時(shí)期、發(fā)展與完善時(shí)期。

2.1 沿襲與開創(chuàng)時(shí)期（1949—1966 年）

新中國(guó)成立之初，傳染病防治政策并非無(wú)本之木。這其中有沿襲于過(guò)去解放區(qū)的政策經(jīng)驗(yàn)，如大規(guī)模的群眾性衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，這也是新中國(guó)成立之初為解決醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)所采取的主要防控措施。這一階段，傳染病防治政策處于部分沿襲過(guò)去政策基礎(chǔ)和為解決全局性問(wèn)題的制度開創(chuàng)階段。

建國(guó)之初，我國(guó)面臨的最為迫切的衛(wèi)生安全問(wèn)題主要表現(xiàn)為各種急慢性傳染病多發(fā)與醫(yī)療條件落后和資源短缺之間的矛盾，以及舊社會(huì)的妓院遺存和朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)中美軍實(shí)施細(xì)菌戰(zhàn)帶來(lái)的復(fù)雜形勢(shì)。在這一突出矛盾的導(dǎo)向下，1950 年衛(wèi)生部在《1950年工作計(jì)劃大綱》中提出要防治主要傳染病的流行，并陸續(xù)發(fā)出《關(guān)于血吸蟲病防治工作的指示》《管理麻風(fēng)應(yīng)行注意事項(xiàng)的通報(bào)》等文件。1951 年衛(wèi)生部在《關(guān)于1951 年工作原則的指示》中提出要結(jié)合群眾開展群眾性衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，并擬定了《法定傳染病管理?xiàng)l例草案》等文件，提出：“在實(shí)現(xiàn)以‘預(yù)防為主’的衛(wèi)生工作方針下，在現(xiàn)階段應(yīng)以防疫工作為中心”［6］；隨著各大城市陸續(xù)解放，取締妓院、消滅性病也成為了傳染病防治工作中的重要內(nèi)容，如1950 年8 月出臺(tái)的《北京市人民政府關(guān)于封閉妓院的善后工作》。1952 年，受到朝鮮戰(zhàn)場(chǎng)上美軍實(shí)施細(xì)菌戰(zhàn)的影響，中央防疫委員會(huì)發(fā)出《關(guān)于反細(xì)菌戰(zhàn)的指示》，志愿軍部隊(duì)里建立了各級(jí)疫情報(bào)告制度，而國(guó)內(nèi)也掀起了愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)［7］。但受“一五”后期冒進(jìn)思想的影響，在制定“二五”目標(biāo)時(shí)對(duì)衛(wèi)生事業(yè)提出了不切實(shí)際的目標(biāo)，如“三五年內(nèi)基本消滅主要疾病”“三五年內(nèi)全國(guó)基本消滅四害”等［8］。

1949—1966 年間，傳染病防治政策處于沿襲與開創(chuàng)時(shí)期，政策設(shè)計(jì)既參考了歷史經(jīng)驗(yàn)，汲取了現(xiàn)代醫(yī)學(xué)的先進(jìn)理念，又針對(duì)建國(guó)后的全局性問(wèn)題作了基礎(chǔ)性的部署。新生的國(guó)家既面臨著國(guó)內(nèi)百?gòu)U待興的落后局面，又遭受著帝國(guó)主義的外部威脅，既表達(dá)了想要即刻改變疫病叢生、缺醫(yī)少藥面貌的迫切期望，又難以避免地陷入“躍進(jìn)”的盲目追求之中。這其中，也提出了很多具有開創(chuàng)性與長(zhǎng)遠(yuǎn)視野的政策，如愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，疫情報(bào)告制度等，這些制度安排都對(duì)后期政策調(diào)整起到了錨定作用。

2.2 凍結(jié)與停滯時(shí)期（1967—1977 年）

在1967—1977 年間，全國(guó)各級(jí)傳染病防治組織被錯(cuò)誤地判斷為修正主義的產(chǎn)物而使得全國(guó)范圍內(nèi)的防疫事業(yè)陷入癱瘓之中，防疫政策也未能得到有效執(zhí)行，雖然也頒發(fā)了一些臨時(shí)性的文件，但實(shí)際上無(wú)論是組織機(jī)構(gòu)還是政策安排都出現(xiàn)了嚴(yán)重的斷層。

在這一動(dòng)蕩的階段，衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)遭到嚴(yán)重破壞，既有傳染病防治政策也僅僅停留在宏觀的政策網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)之中。這一階段所頒發(fā)的政策文件主要分為兩類。一類是針對(duì)特定傳染性疾病防控文件，如《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)鉤端螺旋體病的防治研究工作的通知》等［9］。另一類是針對(duì)大規(guī)模紅衛(wèi)兵串聯(lián)、干部下放人群大范圍流動(dòng)引發(fā)流行性腦脊髓膜炎、流感、蟲媒傳染病流行等頒發(fā)的《健全衛(wèi)生防疫工作的通知》《關(guān)于大、中學(xué)校革命師生暫緩?fù)獬龃?lián)的緊急通知》《關(guān)于停止全國(guó)大串聯(lián)的通知》《關(guān)于立即組織醫(yī)療隊(duì)下鄉(xiāng)防治腦膜炎的通知》等臨時(shí)性針對(duì)性強(qiáng)的防控文件。此外，根據(jù)“六二六”指示所誕生的“以預(yù)防為主，治療為輔”的赤腳醫(yī)生和農(nóng)村合作醫(yī)療為廣大農(nóng)村地區(qū)及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理傳染病起到了一定作用。

總而言之，在這一階段中防疫機(jī)構(gòu)被解散，專業(yè)人員下放，衛(wèi)生事業(yè)在國(guó)家發(fā)展規(guī)劃中處于邊緣位置，傳染病防控工作未得到重視。傳染病防治政策變化呈現(xiàn)出斷裂的態(tài)勢(shì)和被動(dòng)防疫、邊緣化、臨時(shí)性的特征。

2.3 復(fù)蘇與轉(zhuǎn)型時(shí)期（1978—2001 年）

隨著十一屆三中全會(huì)的召開，對(duì)國(guó)家衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的錯(cuò)誤判斷也得到了糾正，科學(xué)技術(shù)的理念逐漸深入政策。加之“大串聯(lián)”引發(fā)的傳染病尚未得到完全控制，因此傳染病防治工作再次被提上日程，傳染病防治政策迎來(lái)了復(fù)蘇。

在1978—2001 年間，伴隨著思想觀念轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)體制易幟，傳染病防控事業(yè)經(jīng)歷了一個(gè)復(fù)蘇與發(fā)展的階段。1978 年，重建的衛(wèi)生部門頒發(fā)了第一部行政規(guī)章《中華人民共和國(guó)急性傳染病管理?xiàng)l例》。1980 年到1989 年，在改革開放政策影響下，《國(guó)境衛(wèi)生傳染病檢測(cè)試行辦法》《中共人民共和國(guó)國(guó)境口岸衛(wèi)生監(jiān)督》《中華人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》和《中華人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法實(shí)施細(xì)則》紛紛出臺(tái)。1988 年，在上海甲肝事件的影響下《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》誕生，該法不僅明確將傳染病分為甲類、乙類和丙類，還就“預(yù)防”“疫情的報(bào)告和公布”等分別作了詳細(xì)規(guī)定。在組織建設(shè)方面，頒布了《全國(guó)衛(wèi)生防疫站工作條例》《各級(jí)衛(wèi)生防疫站組織編制規(guī)定》《全國(guó)衛(wèi)生防疫防治機(jī)構(gòu)收費(fèi)暫行辦法》等政策文件，極力引入市場(chǎng)機(jī)制，建立商業(yè)化、市場(chǎng)化的公共衛(wèi)生政策目標(biāo)。在面對(duì)衛(wèi)生防疫領(lǐng)域出現(xiàn)的新挑戰(zhàn)，先后頒發(fā)了《全國(guó)結(jié)核病防治工作暫行條例》《全國(guó)預(yù)防艾滋病規(guī)劃》等政策文件。

這一階段的傳染病防治政策處于復(fù)蘇與發(fā)展階段，其內(nèi)容呈現(xiàn)出法制化、體系化和市場(chǎng)化的趨勢(shì)。政策內(nèi)容在注重傳染性疾病防控的同時(shí)，也逐漸開始注重衛(wèi)生保健工作，由具體疾病防控?cái)U(kuò)散到出入境防疫等領(lǐng)域，展現(xiàn)出從單一受眾輻射到多元主體的發(fā)展趨勢(shì)。

2.4 發(fā)展與完善時(shí)期（2002 年至今）

伴隨著生產(chǎn)力提高，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)活動(dòng)的加劇，跨境交流日益頻繁，人與自然的關(guān)系變得更加敏感，傳染病防控事業(yè)面臨著新的挑戰(zhàn)。2002 年冬季“非典”與2019 年冬季“新冠”的暴發(fā)深刻地暴露出了傳染病防治政策中存在的諸多弊端，直接引致了政策的大調(diào)整。傳染病防治工作不斷遭遇著新的風(fēng)險(xiǎn)，防治政策在這一時(shí)期也呈現(xiàn)出發(fā)展與完善的階段性特征。

面對(duì)“非典”所具有的潛伏期長(zhǎng)、傳染性強(qiáng)、傳播快、感染率高的特性，原有的防疫措施的作用微乎其微。2003 年5 月，國(guó)務(wù)院頒布《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，將“突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情”納入應(yīng)急管理的事項(xiàng)中。并在2004 年1 月啟動(dòng)以傳染病個(gè)案報(bào)告為基礎(chǔ)的疫情網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)，衛(wèi)生部和部分省份還實(shí)行了疫情信息定期發(fā)布制度。2004 年，溫家寶在政府工作報(bào)告中提出：“以疾病預(yù)防控制和農(nóng)村為重點(diǎn)，加強(qiáng)全國(guó)公共衛(wèi)生體系建設(shè)”［10］。此后，政府逐步加大對(duì)衛(wèi)生領(lǐng)域的資金投入，加強(qiáng)監(jiān)督力度，建立傳染病預(yù)防體系和適應(yīng)于市場(chǎng)運(yùn)作的傳染病防治政策體系，使衛(wèi)生政策逐步細(xì)化，逐步貼近民生。2005 年以來(lái)，衛(wèi)生部先后發(fā)布《關(guān)于疾病預(yù)防控制體系建設(shè)的若干規(guī)定》《艾滋病防治條例》等政策文件。這一時(shí)期內(nèi)，黨和政府對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生體制進(jìn)行整合、完善，改革思路具有系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性和公益性。但卻顯示出被動(dòng)性防控的特征，預(yù)見性不強(qiáng)，極少數(shù)政策提及風(fēng)險(xiǎn)管理。

2019 年，新冠肺炎疫情暴發(fā)。面對(duì)疫情防治中暴露出的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)，《中華人民共和國(guó)生物安全法》迅速出臺(tái)。生物安全作為一個(gè)傳染病防治歷史政策中的新變量被正式納入國(guó)家安全體系中。后國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布了《抗擊新冠肺炎疫情的中國(guó)行動(dòng)》白皮書，體現(xiàn)了我國(guó)傳染病防治政策的“人本導(dǎo)向”。自疫情暴發(fā)以來(lái)，傳染病防治政策始終堅(jiān)持全國(guó)“一盤棋”的戰(zhàn)略部署和“動(dòng)態(tài)清零”的靈活目標(biāo)，而不至于政策隨著疫情的零星散發(fā)狀態(tài)而被迫重啟。因此，這一階段的傳染病政策不再局限于傳染病本身，而其防治理念逐漸擴(kuò)散到各個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展政策之中，且服務(wù)外包、分權(quán)與授權(quán)等政策工具的運(yùn)用也更加頻繁，呈現(xiàn)改革與完善的政策特征。

3 傳染病防治政策的演進(jìn)邏輯

按照歷史制度主義的理念，制度并不存在真空期，制度一旦形成，其變遷都是有跡可循，有理可依的。宏觀場(chǎng)域展示的時(shí)代背景、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上焦點(diǎn)事件的觸發(fā)、制度強(qiáng)化中路徑依賴產(chǎn)生的慣性共同限制了制度發(fā)展的方向，形塑了制度的變遷軌跡。

3.1 宏觀場(chǎng)域：制度形成的背景

制度是一定經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)大背景下的產(chǎn)物，是基于此而形成發(fā)展的。受到特定宏觀場(chǎng)域的催動(dòng)，囊括政治、經(jīng)濟(jì)等社會(huì)多方面需求的制度得以生成。我國(guó)的傳染病防治政策在不同的歷史階段中受到不同特征的宏觀場(chǎng)域的影響。

新中國(guó)成立之初，傳染病防治政策所面臨的是政治上剛獲得新生，經(jīng)濟(jì)上千瘡百孔，防疫工作百?gòu)U待興的局面。政治上，新政權(quán)的建設(shè)要求完備的行政體系，傳染病防控是國(guó)家衛(wèi)生事業(yè)工作中的不可或缺的內(nèi)容。在對(duì)外交流方面，由于受到冷戰(zhàn)格局的影響和朝鮮戰(zhàn)場(chǎng)上的威脅，政策具有兩大明顯的傾向。一是在蘇聯(lián)支持下，我國(guó)汲取了現(xiàn)代防疫理念，及時(shí)控制住了察哈爾鼠疫。二是受朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)上美軍細(xì)菌戰(zhàn)的威脅，開創(chuàng)了愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)。后受到文化大革命影響，原有的機(jī)構(gòu)被裁撤，政策未得到落實(shí)，傳染病防控工作無(wú)人問(wèn)津。加之“大串聯(lián)”中，大范圍大規(guī)模的人員流動(dòng)又使得一些傳染病死灰復(fù)燃，依托于臨時(shí)組建的防控機(jī)構(gòu)，具有被動(dòng)防疫特征的傳染病防治政策就此而產(chǎn)生。

在改革開放后到“非典”暴發(fā)前夕的這段時(shí)期，宏觀場(chǎng)域發(fā)生了極大的變化。在政治上再次將國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)引入正軌，傳染病防治政策也在這樣的政治影響下得以復(fù)蘇。且因經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，政府對(duì)社會(huì)的管理放松，傳染病防治事業(yè)并未在國(guó)家層面受到重視，財(cái)政上的投入不足，傳染病防控事業(yè)的發(fā)展未能與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展相同步。此外，隨著改革開放的進(jìn)程加快，對(duì)外交流愈加頻繁，一些新型傳染病一度開始在國(guó)內(nèi)蔓延。傳染病防治政策對(duì)于境外防疫、海關(guān)檢疫的工作有了明確部署，對(duì)于新型傳染病也頒發(fā)了一些專項(xiàng)防控文件。但由于重視不足，傳染病防治政策整體上表現(xiàn)出被動(dòng)特征，缺乏前瞻性部署。

21 世紀(jì)初，改革開放進(jìn)程加快，人民生活水平顯著提高，但是也面臨著人與自然環(huán)境關(guān)系脆弱、人居環(huán)境惡化的潛在風(fēng)險(xiǎn)。伴隨著全球化進(jìn)程，中東呼吸綜合征等境外病毒的傳播風(fēng)險(xiǎn)越發(fā)難以控制。此外，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展中貧富差距、城鄉(xiāng)差距急劇擴(kuò)大，在這一階段，尤其是在受到“非典”強(qiáng)勢(shì)沖擊后，基層傳染病防控體系形同虛設(shè)，常規(guī)性的傳染病防控政策作用微乎其微，市場(chǎng)導(dǎo)向的防控政策開始受到人們的反思。我國(guó)傳染病防治政策的部署逐漸從原來(lái)單一防疫政策向全方位多主體防治轉(zhuǎn)變，財(cái)政資金投入也大幅增加，公平性和可及性也有所提高。

2019 年新冠疫情的暴發(fā)促使傳染病防治政策再次做出重大調(diào)整。與此同時(shí)，面對(duì)波詭云譎的國(guó)際局勢(shì)，全球經(jīng)濟(jì)下滑與國(guó)內(nèi)社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化的大背景下，既要保障好人民群眾的生命健康，又要維護(hù)社會(huì)運(yùn)行秩序，這對(duì)傳染病防治政策提出了更高的要求。

總而言之，在宏觀場(chǎng)域下不斷變遷的傳染病防治政策，其表征始終圍繞著具體的時(shí)代背景核心而變動(dòng)。從愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)到除四害，從防艾到健康碼無(wú)不體現(xiàn)著政策的時(shí)代印記。從政策體系的邊緣走向防疫優(yōu)先，從零散的政策文件走向規(guī)范化與體系化，從單一傳染病防控走向多元主體的共同防治，無(wú)不體現(xiàn)出時(shí)代背景對(duì)傳染病防治政策多樣化與時(shí)效性的需要。

3.2 路徑依賴：制度強(qiáng)化的慣性

“一旦一個(gè)國(guó)家或地區(qū)沿著一條道路發(fā)展，那么扭轉(zhuǎn)和退出的成本非常昂貴。即使存在著另一種制度選擇的情況，特定的制度安排所筑起的壁壘也將阻礙著初始選擇時(shí)非常容易實(shí)現(xiàn)的轉(zhuǎn)化［11］。經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞瑟·W.布萊恩（Arthur W.Brain）進(jìn)一步指出，高昂的創(chuàng)建或固定成本、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)作效應(yīng)及適應(yīng)性預(yù)期是推動(dòng)路徑依賴形成的具體影響因子［12］，其適用于揭示我國(guó)傳染病防治政策在不同時(shí)期存在的路徑依賴現(xiàn)象。

首先，制度生成的成本會(huì)制約制度發(fā)展的方向，抑制制度的創(chuàng)新路徑。如新中國(guó)成立之初，施行大規(guī)模群眾運(yùn)動(dòng)、愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)和應(yīng)急性、革命性的防疫措施以及“六二六”指示等所付出的政策成本是低廉的，以較低的成本初步得到了可觀的政策收益。又如針對(duì)“新冠疫情“的傳染病防治政策，如內(nèi)防反彈、外防輸入等政策的生成是在中央和地方政府、多個(gè)國(guó)家部門之間考慮既有經(jīng)驗(yàn)和潛在風(fēng)險(xiǎn)做出的共同決策，其政策成本是沉重的，產(chǎn)生了強(qiáng)烈的路徑依賴。

其次，政策頒布以后，為了能夠順利實(shí)施使相關(guān)事項(xiàng)得到妥善安排，發(fā)行部門會(huì)組織相關(guān)的學(xué)習(xí)活動(dòng)，解釋政策內(nèi)容，推廣政策理念，不斷減少執(zhí)行中的阻力，即政策的學(xué)習(xí)效應(yīng)。結(jié)合到我國(guó)的傳染病防治政策中，主要體現(xiàn)在兩方面。一是國(guó)家每推出新的政策，總會(huì)在實(shí)踐中不斷修正、調(diào)整以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)要求。另一方面則是國(guó)家借助專家會(huì)等多種形式對(duì)現(xiàn)行傳染病防治政策作闡釋說(shuō)明，對(duì)政策作深入解讀，以促進(jìn)基層防疫政策的精準(zhǔn)落地和獲得廣大群眾的理解與支持。

再次，在一項(xiàng)新政策發(fā)布以后通常會(huì)引起其他領(lǐng)域的政策做出調(diào)整，相匹配的政策也隨之出臺(tái)，即政策的協(xié)同效應(yīng)。結(jié)合我國(guó)的傳染病防治政策，在不同的歷史階段，傳染病防治政策的變化通常會(huì)引起其他領(lǐng)域的政策變化。如在“非典”發(fā)生后，為保障防疫政策的實(shí)施，國(guó)家減免了對(duì)餐飲、旅店、旅游業(yè)等收取企業(yè)登記注冊(cè)費(fèi)中的年檢費(fèi)等行政事業(yè)性收費(fèi)。在新冠疫情中聯(lián)防聯(lián)控的政策環(huán)境里，國(guó)家出臺(tái)了大量保障民生、減稅降稅的政策等。

最后，在對(duì)適應(yīng)性預(yù)期推動(dòng)路徑依賴形成的論述中，諾斯認(rèn)為“建立在特定制度基礎(chǔ)上的契約的受歡迎程度的增加降低了規(guī)則持久性方面的不確定性?！奔葱袆?dòng)者對(duì)制度的適應(yīng)性預(yù)期會(huì)導(dǎo)致路徑依賴，而自上而下的強(qiáng)制性變遷與自下而上的誘致性變遷都可以帶來(lái)適應(yīng)性預(yù)期［13］。在我國(guó)傳染病防控政策的歷史實(shí)踐中，這兩種不同性質(zhì)的變遷帶來(lái)的適應(yīng)性預(yù)期并存。新中國(guó)成立之初，愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)既有著中央政府政治力量的推導(dǎo)，表現(xiàn)出強(qiáng)制性變遷的態(tài)勢(shì)，但也不能忽視人民群眾對(duì)擺脫疾病、追求健康生活所表現(xiàn)出的誘致性變遷的趨向。從變遷的歷史看，傳染病防治政策的強(qiáng)制性變遷所帶來(lái)的適應(yīng)性預(yù)期主導(dǎo)著路徑依賴的形成，但誘致性變遷對(duì)路徑依賴形成所發(fā)揮的推動(dòng)與固化作用也不可忽視。

3.3 關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)：制度斷裂的契機(jī)

制度在形成之后并非一成不變，這其中既存在路徑依賴的現(xiàn)象，也存在制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是歷史制度主義的重要概念，它強(qiáng)調(diào)在制度變遷中存在著某一關(guān)鍵時(shí)刻，這一關(guān)鍵時(shí)刻對(duì)制度的形成和發(fā)展具有重要的甚至決定性的影響［14］。且關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)所持續(xù)的的時(shí)間應(yīng)該比它所觸發(fā)的路徑依賴過(guò)程相對(duì)更短［15］。尤其是關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)上的重大經(jīng)濟(jì)、政治事件或影響較大的社會(huì)事件?；谇拔膫魅静》乐握叩淖冞w軌跡，不難發(fā)現(xiàn)其中存在5 個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

一是1949 年新中國(guó)的成立。伴隨著新中國(guó)的成立，舊制度斷裂而進(jìn)入新的歷史時(shí)期，傳染病防控事業(yè)作為國(guó)家建設(shè)中的重要內(nèi)容理所應(yīng)當(dāng)?shù)孬@得了它應(yīng)有的政策地位。在民族獨(dú)立、國(guó)家新生的大背景下，廣大人民群眾對(duì)新中國(guó)的誕生充滿著期待與喜悅，對(duì)政策有著更高的接受度。涵蓋國(guó)計(jì)民生各方面的制度安排提上日程，國(guó)家也有更大的動(dòng)員力量來(lái)組織實(shí)施大規(guī)模群眾性的傳染病防控運(yùn)動(dòng)。

二是文化大革命。其歷時(shí)十年，似乎并不符合歷史制度主義者對(duì)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的理解。然而大多數(shù)歷史制度主義者不是將關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)看作一個(gè)稍縱即逝的事件，而是將其看作一個(gè)事實(shí)可能會(huì)持續(xù)多年的短暫時(shí)期。從更為宏觀的視野來(lái)看，這十年對(duì)于傳染病防治政策而言并不是在一個(gè)短暫時(shí)期內(nèi)相關(guān)事件的累計(jì)，而是一個(gè)開端所觸發(fā)的全方位制度的斷裂，而本文所討論的傳染病防控政策只是其中之一。文革以來(lái)，傳染病防控事業(yè)無(wú)人問(wèn)津，防控機(jī)構(gòu)被“三合一”“四合一”，政策得不到執(zhí)行而形同虛設(shè)，制度斷裂就此而產(chǎn)生，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)形成。

三是1978 年后改革開放的推行。改革開放后，隨著全方位的撥亂反正，傳染病防治政策得以復(fù)蘇?！笆袌?chǎng)”取代“計(jì)劃”，國(guó)家放松了對(duì)社會(huì)的管控，傳染病防治政策雖然得以復(fù)蘇但并未受到重視，加之受到市場(chǎng)化影響，傳染病防治事業(yè)投入不足。所以改革開放后的傳染病防治政策既體現(xiàn)出體系化的特征又帶有市場(chǎng)化的傾向。

以上3 個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)都是在國(guó)家重大政治事件或經(jīng)濟(jì)事件的影響下形成的。但是并非僅此一類規(guī)律?！胺堑洹焙汀靶鹿凇? 個(gè)節(jié)點(diǎn)的形成與政治或經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系則不那么明顯，傳染病本身所具有的巨大危害性直接促使了其防治政策的再次變遷。

在“非典”暴發(fā)后，《突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》火速出臺(tái)，標(biāo)志著傳染病防治政策從單一的防疫政策體系開始與多個(gè)領(lǐng)域政策相鏈接，傳染病的防治不再僅僅就疾病而論，而是產(chǎn)生了一系列的政策聯(lián)盟。“新冠”疫情與“非典”疫情暴發(fā)的形成存在著相同的生成機(jī)理，二者都形成于重大傳染病暴發(fā)的時(shí)間點(diǎn)上，并都在新的領(lǐng)域形成了傳染病防治政策。此外自進(jìn)入21 世紀(jì)以來(lái)，人民群眾對(duì)健康服務(wù)的需求更加旺盛，在國(guó)家層面上“將健康融入所有政策”等理念下對(duì)政策公益性的呼喚愈加迫切，尤其是黨的十八大以來(lái)提出的《健康中國(guó)2030規(guī)劃綱要》都對(duì)傳染病防治政策變遷中關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的形成產(chǎn)生了推動(dòng)作用。

總而言之，不同歷史時(shí)期關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的形成都是復(fù)雜環(huán)境下多種因素共同作用的結(jié)果。無(wú)論是政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的重大事件還是重大傳染病的暴發(fā)下形成的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，都產(chǎn)生了制度的斷裂，從而推動(dòng)了制度的變遷。

4 傳染病防治政策的未來(lái)展望

自古以來(lái)，傳染病就與人類社會(huì)相生相伴。隨著傳染病疾病譜的變化和人類認(rèn)知的不斷深入，傳染病防治手段也趨于復(fù)雜化?？v觀我國(guó)傳染病防治的歷史實(shí)踐，預(yù)防為主的理念貫穿了上自先秦時(shí)期下至如今的新冠防控的全過(guò)程。面對(duì)近年來(lái)世界各國(guó)發(fā)生的高強(qiáng)度傳染病以及潛在的危害，我國(guó)傳染病防治政策的未來(lái)走向或有兩點(diǎn)可能。

4.1 構(gòu)建政策聯(lián)盟

基于前文對(duì)路徑依賴形成因素的協(xié)同效應(yīng)闡釋，傳染病防治政策在當(dāng)前復(fù)雜多變的環(huán)境中，不能“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，而要從全局性的視角，主動(dòng)構(gòu)建政策聯(lián)盟，尋求組織間合作。構(gòu)建政策聯(lián)盟、共筑防疫體系是實(shí)現(xiàn)傳染病防治的必由之路。一是要強(qiáng)化府際交流，打破體制壁壘。加強(qiáng)中央政府與地方政策的縱向聯(lián)系，加強(qiáng)不同職能部門間的橫向聯(lián)系，及時(shí)突破信息繭房，消除信息盲區(qū)，提升協(xié)同質(zhì)量。二是要以防控政策為中心，培育新的支撐政策。如新冠疫情期間提倡的“夜攤經(jīng)濟(jì)”以及為小微企業(yè)減負(fù)的“免稅減稅”政策。三是要積極利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)與智能設(shè)備，打造高效統(tǒng)一的信息交流平臺(tái)。預(yù)防新冠期間國(guó)家支持出臺(tái)的健康碼、健康云以及各個(gè)地方政府、高校的防疫信息系統(tǒng)就是一個(gè)較好的實(shí)踐。此外，面臨老齡化日趨嚴(yán)重與生育率下降的現(xiàn)實(shí)情境，傳染病防治政策在堅(jiān)持防控的底線內(nèi)也要體現(xiàn)政策的溫度，而不能一味地追求高效而采取“一刀切”式的政策。

4.2 創(chuàng)造開放的政策環(huán)境

已有的實(shí)踐證明，一個(gè)開放的包容性強(qiáng)的政策環(huán)境常常能夠?yàn)檎叩纳沙浞治{各利益相關(guān)者的意見，既有利于提高政策的科學(xué)性和靈活性，又能夠增強(qiáng)政策的接受度，降低政策阻力。當(dāng)今世界，傳染病不同于傳統(tǒng)的地方性傳染病，已具有了全球傳播，甚至無(wú)孔不入的特質(zhì)，未來(lái)傳染病或更甚于此。因而，未來(lái)制定傳染病防治政策應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造一個(gè)開放式的環(huán)境，提高其靈活性與自主性。一是要促使信息公開形式多樣化，改變現(xiàn)在僅由政府官網(wǎng)公布信息的單一模式，提高民眾的信息可及性，做到信息公布的及時(shí)和透明。二是要拓寬民意表達(dá)渠道，借助傳統(tǒng)媒介與網(wǎng)絡(luò)媒介等多種形式的載體，使民意表達(dá)更加簡(jiǎn)單便捷。此外，營(yíng)造開放的政策環(huán)境，也有利于打破路徑依賴，感知政策變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。