張 茜 徐家林

內(nèi)容提要 國(guó)家治理公共性從單純的民主參與發(fā)展為社會(huì)共同治理、政府對(duì)民眾訴求回應(yīng)、公共利益增進(jìn)及公正分享，并體現(xiàn)在國(guó)家治理的全過(guò)程和各方面。公共性治理的實(shí)現(xiàn)，需要相應(yīng)的公共意識(shí)、公共精神和公共能力，以及主體間的交流與合作。國(guó)家治理公共性價(jià)值的當(dāng)代中國(guó)話語(yǔ)表達(dá)就是“以人民為中心”，即為了人民、依靠人民和人民共享。為了人民，體現(xiàn)為國(guó)家治理權(quán)力以人民認(rèn)同為前提對(duì)人民利益的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)，并在服務(wù)人民中加以落實(shí)；依靠人民，基于馬克思主義的人民史觀，體現(xiàn)為憲法和中央文件對(duì)于人民主體性規(guī)定和相關(guān)技術(shù)性設(shè)計(jì)，以及對(duì)公眾參與的實(shí)質(zhì)性要求；人民共享，內(nèi)含著人民公正地享有發(fā)展成果，國(guó)家治理有效并維護(hù)社會(huì)公正。當(dāng)下中國(guó)，人民共享的政治與政策話語(yǔ)就是共同富裕。

現(xiàn)代治理概念及其理論源于西方。20世紀(jì)90年代，西方國(guó)家中心主義治理面臨危機(jī)，“社會(huì)型國(guó)家”和“干預(yù)型國(guó)家”的“國(guó)家意志”的合理性和合法性遭到質(zhì)疑，進(jìn)而發(fā)生新自由主義國(guó)家轉(zhuǎn)向和相應(yīng)的戰(zhàn)略性政府重組改革。于是，“治理這個(gè)命題就應(yīng)運(yùn)而生了”[1]讓-皮埃爾·戈丹：《何謂治理》，鐘震宇譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，第8、11頁(yè)。。正因?yàn)橹卫砀拍钜婚_始就是針對(duì)國(guó)家治理而提出，具有“治國(guó)理政”的意味，因此公共性就是其基本屬性，也在此意義上，治理被稱為公共治理。當(dāng)代中國(guó)借用治理概念，提出國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并將其作為全面深化改革的總目標(biāo)。公共性既是國(guó)家治理的基本屬性，也是其基本價(jià)值。黨的二十大報(bào)告指出：“治國(guó)有常，利民為本?！币虼耍谥袊?guó)國(guó)家治理實(shí)踐中，公共性價(jià)值就集中體現(xiàn)為人民利益的實(shí)現(xiàn)。黨的二十大報(bào)告還指出，在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程中，“發(fā)展是黨執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)”，而“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想”是“必須牢牢把握”的“重大原則”，要“不斷實(shí)現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，讓現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民”[1]習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社2022年版，第46、28、27、26頁(yè)，第27頁(yè)。。這是當(dāng)代中國(guó)發(fā)展的價(jià)值取向，也是黨執(zhí)政興國(guó)和國(guó)家治理的公共性價(jià)值所在。

一、公共性：國(guó)家治理的價(jià)值視域

公共性既有目的意義，也有工具價(jià)值。有學(xué)者指出，“公共性是促成當(dāng)代‘社會(huì)團(tuán)結(jié)’的重要機(jī)制”，“是使個(gè)體得以超越狹隘的自我而關(guān)注公共生活的立基所在；還是形塑現(xiàn)代國(guó)家與民眾間良性相倚、互為監(jiān)督新格局的重要條件”[2]李友梅、肖瑛、黃曉春：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)建設(shè)的公共性困境及其超越》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第4期。。

1.公共性的建構(gòu)與發(fā)展

公共性問(wèn)題不是歷來(lái)就有的，而是隨著近代社會(huì)公共領(lǐng)域的生成而建構(gòu)起來(lái)的。在古希臘城邦，公共性主要體現(xiàn)為民主及其實(shí)現(xiàn)方式，即阿倫特所言的人們通過(guò)“言說(shuō)”和“行動(dòng)”參與城邦生活[3]漢娜·阿倫特：《人的境況》，王寅麗譯，上海人民出版社2021年版，第16頁(yè)。。進(jìn)入中世紀(jì)以后，西方國(guó)家治理的公共性蛻變?yōu)椤熬鳌睂?duì)“絕對(duì)權(quán)力”的行使，這是一種虛假的“公共性”。近代，市民階層逐漸崛起為社會(huì)的中堅(jiān)力量，從而使得政治國(guó)家和市民社會(huì)得以并存，同時(shí)人們開始將政府的行政行為與社區(qū)、社會(huì)組織的社會(huì)行為相區(qū)分，有人直接將政府行政與國(guó)家治理相等同，并賦予政府行政以公共性。

現(xiàn)代西方國(guó)家的統(tǒng)治形式和政權(quán)結(jié)構(gòu)一定程度上有利于公共性的生成與實(shí)現(xiàn)，其對(duì)公共事務(wù)的關(guān)注度空前提高，也逐漸把權(quán)力重心從政治統(tǒng)治轉(zhuǎn)向社會(huì)管理并進(jìn)一步轉(zhuǎn)向社會(huì)治理和服務(wù)。19世紀(jì)80年代前后，英美等國(guó)先后建立文官制度，走上“公共行政”的道路，考慮“政府如何盡可能以最高的效率和最低的成本”[4]伍德羅·威爾遜：《行政之研究》，載弗蘭克·古德諾：《政治與行政——政府之研究》，豐俊功譯，北京大學(xué)出版社2012年版，第215頁(yè)。完成其工作。行政的效率主義使政府獲得了新的合法性。但是，現(xiàn)代政治合法性更多建立在民眾認(rèn)同的基礎(chǔ)之上，因此，國(guó)家治理首先考慮的還是社會(huì)成員的共同訴求及其滿足，并通過(guò)國(guó)家政策和政府行政予以回應(yīng)。

民眾訴求的實(shí)質(zhì)是要求利益的滿足。民眾利益形形色色，個(gè)體訴求千差萬(wàn)別，國(guó)家和政府有必要在不同利益間實(shí)現(xiàn)平衡。當(dāng)代中國(guó)，就是要“讓現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民”[5]習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社2022年版，第46、28、27、26頁(yè)，第27頁(yè)。。至此，公共性從單純的民主參與發(fā)展為社會(huì)的共同治理、政府的訴求回應(yīng)、公共利益的實(shí)現(xiàn)及公正分享。

2.國(guó)家治理的公共性

學(xué)界通常把治理與統(tǒng)治和管理相區(qū)別。讓-彼埃爾·戈丹提出：“治理從頭起便須區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治概念?！盵6]讓-彼埃爾·戈丹：《現(xiàn)代的治理，昨天和今天：借重法國(guó)政府政策得以明確的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)》，陳思譯，《國(guó)際社會(huì)科學(xué)（中文版）》1999年第1期。羅西瑙指出：“與統(tǒng)治相比，治理是一種內(nèi)涵更為豐富的現(xiàn)象。”[7]詹姆斯·N.羅西瑙主編：《沒(méi)有政府的治理》，張勝軍、劉小林等譯，江西人民出版社2001年版，第5頁(yè)。格里·斯托克曾對(duì)當(dāng)時(shí)流行的治理概念進(jìn)行了梳理，指出五種主要觀點(diǎn)的共同點(diǎn)就是治理主體對(duì)政府管理的超越，認(rèn)為治理意味著一系列來(lái)自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者構(gòu)成的不同層面的權(quán)力中心；治理意味著國(guó)家把原先由它獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給各種私人部門和公民團(tuán)體；治理意味著參與者最終將形成自主網(wǎng)絡(luò)，在特定領(lǐng)域擁有權(quán)威，與政府合作并分擔(dān)政府的行政管理責(zé)任[8]格里·斯托克：《作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn)》，《國(guó)際社會(huì)科學(xué)（中文版）》1999年第1期。?？傊仓卫硪馕吨幚砉彩聞?wù)并不限于政府的權(quán)威和權(quán)力。

實(shí)際上，國(guó)家統(tǒng)治、政府管理與公共治理的區(qū)別，根本還在于其邏輯前提不同。首要前提就是人與人是否平等。公共治理建立在人與人平等的基礎(chǔ)之上，因此也就應(yīng)是公眾參與、服務(wù)人民，并使人民公正地享有社會(huì)福利。也由此決定，治理的公共性要求對(duì)公眾訴求的治理回應(yīng)、公共治理的民主參與和社會(huì)分配的公平公正。

也因此，治理的全過(guò)程、各方面都應(yīng)體現(xiàn)公共性。治理主體的公共性體現(xiàn)為國(guó)家、政府、社會(huì)、公眾等治理主體的公共利益代表性和民眾認(rèn)同；治理客體和治理對(duì)象的公共性體現(xiàn)為公共事務(wù)和公共產(chǎn)品；治理手段的公共性體現(xiàn)為治理權(quán)力與人民大眾的結(jié)合；治理目的的公共性體現(xiàn)為公益性。

3.公共性治理的實(shí)現(xiàn)

實(shí)現(xiàn)公共性治理，既需要客觀條件，也需要主觀努力。在客觀條件給定的情況下，就需要治理主體具備相應(yīng)的公共精神和公共能力，以及各主體間的交流與合作，將公共性落實(shí)到治理實(shí)踐中。

首先，需要公共精神提供治理動(dòng)力。公共精神首先體現(xiàn)為公民精神。公民精神超越個(gè)體的“私人性”，促使公民進(jìn)入公共領(lǐng)域，參與公共事務(wù)，思考公共議題，從而生發(fā)出對(duì)公共性問(wèn)題的關(guān)心和社會(huì)責(zé)任感。公共精神還體現(xiàn)為行政的公共精神。有研究指出，行政的公共精神包括“民主的精神”“法的精神”“公正的精神”“公共服務(wù)的精神”等，其是政府或行政當(dāng)局在管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)過(guò)程中體現(xiàn)的價(jià)值觀[1]張成福：《論公共行政的“公共精神”——兼對(duì)主流公共行政理論及其實(shí)踐的反思》，《中國(guó)行政管理》1995 年第5期。。

其次，需要公共能力帶來(lái)公共福利。有學(xué)者認(rèn)為，“公共既是一種理念也是能力”，并指出，“當(dāng)某些人的行為會(huì)對(duì)其他人的福利產(chǎn)生影響的時(shí)候，這種行為就‘需要一種公共的能力’”[2]H.喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，張成福等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2013年版，第35、16頁(yè)。。首要的就是政府的公共能力。政府的公共能力是建立在治理有效和行政高效基礎(chǔ)上的對(duì)公共福利的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)的能力。一些非政府治理主體也需要具備公共能力，因?yàn)槠渲卫韰⑴c對(duì)于公共福利同樣產(chǎn)生影響。

最后，需要加強(qiáng)合作實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。學(xué)界一般把治理理解為主體間的一種合作。但學(xué)界對(duì)“合作治理”的理解并不相同，有“參與治理”“共同治理”“平等合作”等不同觀點(diǎn)，而對(duì)于合作治理的必要性存在共識(shí)：認(rèn)為治理以主體平等為前提，其目標(biāo)是使公共利益最大化并確保人民公正享有，因此，每個(gè)社會(huì)主體不僅應(yīng)有參與治理的權(quán)利，也應(yīng)有表達(dá)訴求的渠道，能通過(guò)對(duì)話、協(xié)商取得共識(shí)。

綜上，當(dāng)代國(guó)家治理公共性體現(xiàn)為公眾參與基礎(chǔ)上的公眾訴求回應(yīng)、公共服務(wù)提供、公共利益增進(jìn)及公正享有。國(guó)家治理公共性價(jià)值的要義，用當(dāng)代中國(guó)話語(yǔ)表達(dá)就是“以人民為中心”，具體體現(xiàn)為為了人民、依靠人民和人民共享，并通過(guò)回應(yīng)人民訴求、擴(kuò)大民主參與和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正加以實(shí)現(xiàn)。

二、為了人民：權(quán)力來(lái)源與職能定位

中國(guó)國(guó)家治理理論與西方治理理論有一定的聯(lián)系，但有本質(zhì)的區(qū)別，區(qū)別之一就是，二者雖然都強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性，但各主體的權(quán)力來(lái)源、主體間的關(guān)系和各自的定位不同。國(guó)家治理理論強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理是“在黨領(lǐng)導(dǎo)下”的“管理國(guó)家”的行為[3]習(xí)近平在中共十八屆三中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話指出：“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系。”參見《習(xí)近平談治國(guó)理政》第1卷，外文出版社2018年版，第91頁(yè)。；同時(shí)，國(guó)家治理也是“政府負(fù)責(zé)”的治理[4]《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月6日。。這樣，黨和政府的權(quán)力來(lái)源、職能定位與國(guó)家治理的公共性及其實(shí)現(xiàn)之間就存在著密切聯(lián)系，具體為，國(guó)家治理的權(quán)力以其來(lái)自人民、為了人民為合法根據(jù)，治理的人民性通過(guò)其公共性得以體現(xiàn)，而治理的公共性則以其服務(wù)人民加以落實(shí)。

1.以人民性實(shí)現(xiàn)合法性

古德諾在威爾遜的政治-行政二分法的基礎(chǔ)上將政府功能劃分為“國(guó)家意志的表達(dá)”和“國(guó)家意志的執(zhí)行”[1]弗蘭克·J.古德諾：《政治與行政》，王元、楊百朋譯，華夏出版社1987年版，第12頁(yè)。，并將前者稱為政治，后者稱為行政。類似地，孫中山把“政治”分為“政”與“治”，并分別構(gòu)成“政權(quán)”與“治權(quán)”[2]孫中山：《三民主義》，九州出版社2011年版，第143頁(yè)。?！罢?quán)”是國(guó)家權(quán)力的歸屬問(wèn)題，“治權(quán)”則是國(guó)家權(quán)力的行使問(wèn)題。國(guó)家治理權(quán)力屬于治權(quán)范疇。在政權(quán)與治權(quán)基本同構(gòu)的當(dāng)代中國(guó)，治權(quán)的合法性也來(lái)自政權(quán)的合法性。關(guān)于政治合法性問(wèn)題，主要有兩個(gè)觀察視角：一是規(guī)范主義，強(qiáng)調(diào)政權(quán)的正當(dāng)性；二是經(jīng)驗(yàn)主義，強(qiáng)調(diào)民眾認(rèn)同。當(dāng)代學(xué)者更多地是把二者相結(jié)合來(lái)分析政治合法性。實(shí)際上也是如此。而政治合法性的來(lái)源，一般認(rèn)為主要包括三個(gè)方面：一是制度基礎(chǔ)，來(lái)源于對(duì)規(guī)則的遵循；二是政績(jī)基礎(chǔ)，來(lái)源于治理的有效；三是理念基礎(chǔ)，來(lái)源于意識(shí)形態(tài)[3]徐家林：《論中國(guó)政治合法性的理念基礎(chǔ)及其當(dāng)代認(rèn)同》，《科學(xué)社會(huì)主義》2009年第1期。。合法性來(lái)源性質(zhì)的不同，政權(quán)的功能和定位也不一樣。

當(dāng)代中國(guó)政治合法性同樣具有以上三個(gè)方面的基礎(chǔ)和來(lái)源。中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)革命建立了新國(guó)家，也通過(guò)革命獲得了人民的支持和認(rèn)可，從而實(shí)現(xiàn)了“歷史”和“人民”選擇的統(tǒng)一。在馬克思主義理論話語(yǔ)中，中國(guó)共產(chǎn)黨是人民利益的代表，與中國(guó)人民具有同一性，也因此，中國(guó)共產(chǎn)黨的政權(quán)獲得了歷史性與人民性相統(tǒng)一的話語(yǔ)闡釋。盡管中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性同樣有根本制度和憲法法律的支持，也同樣有政績(jī)基礎(chǔ)，但其解釋系統(tǒng)還是建立在馬克思主義理論之上。

中國(guó)共產(chǎn)黨的性質(zhì)就體現(xiàn)為其人民的性質(zhì)和人民代表的資格。其“人民性”就是“要實(shí)現(xiàn)最大限度的公共性”，把“‘眾利’和‘眾意’通過(guò)實(shí)質(zhì)性整合，轉(zhuǎn)化為‘公利’和‘公益’”[4]燕繼榮、王江成：《中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)邏輯》，《政治學(xué)研究》2022年第3期。。這就必然要求其在現(xiàn)實(shí)中不僅代表人民，而且服務(wù)人民。中國(guó)共產(chǎn)黨與人民的這種關(guān)系，決定了中國(guó)政府的職能定位只能是也必須是為人民服務(wù)。

落實(shí)為人民服務(wù)的理念，就要明確政府服務(wù)人民的職能，建立服務(wù)型政府；要求政府官員和公職人員樹立公仆意識(shí)和服務(wù)觀念，并在政策制定和執(zhí)行中貫徹落實(shí)，“自覺(jué)地認(rèn)定自己是人民群眾在特定的歷史時(shí)期為完成特定的歷史任務(wù)的一種工具”[5]《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994年版，第218頁(yè)。。及時(shí)回應(yīng)民眾訴求，“采取更多惠民生、暖民心舉措，著力解決好人民群眾急難愁盼問(wèn)題”，努力“實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益”[6]習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社2022年版，第46頁(yè)。，在為了人民、服務(wù)人民中實(shí)現(xiàn)合法性。

2.以公共性體現(xiàn)人民性

政治合法性不是靠執(zhí)政者自身的自覺(jué)就能完成，而要以民眾的認(rèn)同為前提，同時(shí)基于某種價(jià)值證明其掌權(quán)資格。我國(guó)是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)的統(tǒng)一。也就是說(shuō)，黨是領(lǐng)導(dǎo)者，人民是公共權(quán)力的合法擁有者，政府則是公共權(quán)力的直接行使者。人民性是我國(guó)公共權(quán)力的基本屬性，既體現(xiàn)為權(quán)力來(lái)源于人民，又體現(xiàn)為權(quán)力依靠并服務(wù)于人民；公共性是中國(guó)政府的基本定位，要求政府通過(guò)治理謀求公共利益而體現(xiàn)其人民性。

近代以來(lái)，政府發(fā)展的一個(gè)重要趨勢(shì)就是朝著實(shí)現(xiàn)公共性的方向運(yùn)動(dòng)，政府必須通過(guò)公共性體現(xiàn)人民性，通過(guò)人民性獲得合法性。當(dāng)代中國(guó)政府也經(jīng)歷了這一過(guò)程，即從新中國(guó)成立至改革開放前以政治為導(dǎo)向的政治統(tǒng)治模式，到改革開放后至21世紀(jì)初以經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的行政管理模式，再到21世紀(jì)初以來(lái)以服務(wù)為導(dǎo)向的社會(huì)治理模式。

國(guó)家治理需要對(duì)管理效率和治理技術(shù)進(jìn)行超越，并且更加關(guān)注公共性，這是現(xiàn)代國(guó)家治理合法性的基本要求。因?yàn)閺闹卫沓霭l(fā)，政治權(quán)力的正當(dāng)性、合法性必須建立在回應(yīng)社會(huì)訴求和滿足公共需要的基礎(chǔ)上。據(jù)此，政府權(quán)威和國(guó)家治理權(quán)力的公共性和合理性、合法性就互為前提、基礎(chǔ)和手段。在當(dāng)代中國(guó)，三者既統(tǒng)一于人民性，也體現(xiàn)著人民性。如，當(dāng)代國(guó)家治理中的政府創(chuàng)新，就其本質(zhì)而言，就是在合理性和合法性基礎(chǔ)上力求實(shí)現(xiàn)公共性。由此，無(wú)論是政府創(chuàng)新還是政府職能轉(zhuǎn)變，從某種意義上說(shuō)，就是實(shí)質(zhì)公共性價(jià)值的回歸與增強(qiáng)。中國(guó)國(guó)家治理實(shí)踐，其人民性的實(shí)現(xiàn)，也必然是朝著更加貼近實(shí)質(zhì)公共性的方向發(fā)展，自覺(jué)圍繞增強(qiáng)國(guó)家治理的公共性進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和政策安排。

由此也可知，政府職能的公共性，回答的不僅是政府“做什么”的問(wèn)題，還有“何為好政府”的問(wèn)題。當(dāng)代中國(guó)政府的人民的性質(zhì)決定了人民是否滿意以及滿意的程度才是政府治國(guó)理政活動(dòng)及其績(jī)效的根本標(biāo)準(zhǔn)，也因此，創(chuàng)建“人民滿意的政府”的說(shuō)法和做法才會(huì)順理成章。

中國(guó)國(guó)家治理人民性的體現(xiàn)同樣需要公共性在政府實(shí)踐中貫徹落實(shí)，要求政府實(shí)現(xiàn)從以運(yùn)行有效為中心向以公眾需求為中心轉(zhuǎn)變，也是從行政支配的行為模式向服務(wù)導(dǎo)向的行為模式轉(zhuǎn)變，其核心還是通過(guò)實(shí)現(xiàn)公共性而體現(xiàn)人民性，從而獲得合法性。

3.以服務(wù)性落實(shí)公共性

公共服務(wù)是現(xiàn)代政府的基本定位，公共服務(wù)供給的性質(zhì)與質(zhì)量是現(xiàn)代政府是否具有公共性的試金石。因此，中國(guó)開啟了服務(wù)型政府改革。這既是來(lái)自世界范圍“超越新公共管理”改革的靈感，更是中國(guó)政府對(duì)自身定位的深刻認(rèn)識(shí)和從中國(guó)國(guó)情出發(fā)的實(shí)踐探索。20世紀(jì)后期，美、英等國(guó)率先發(fā)起“新公共管理”改革，把市場(chǎng)機(jī)制引入公共服務(wù)。該理論把政府視為企業(yè)，把民眾視為顧客，也因此被學(xué)界稱為“企業(yè)家政府”理論[1]戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門》，周敦仁等譯，上海譯文出版社2006年版。。但這一理論很快遭到學(xué)界批評(píng)，批評(píng)其對(duì)公正、平等、責(zé)任、回應(yīng)等公共價(jià)值的忽視。于是“新公共服務(wù)”理論產(chǎn)生，其強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)職能，認(rèn)為政府應(yīng)首先關(guān)注公民、公民權(quán)和公共利益[2]珍妮特·登哈特、羅伯特·登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》，丁煌譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版。。

新公共管理理論也曾對(duì)中國(guó)產(chǎn)生過(guò)影響，只是問(wèn)題很快被發(fā)現(xiàn)并得到糾正?！捌髽I(yè)家政府”把公共服務(wù)推向市場(chǎng)，既降低了公共服務(wù)質(zhì)量，也增加了腐敗風(fēng)險(xiǎn)和民眾負(fù)擔(dān)，還人為地制造和加劇了社會(huì)不公。這樣的改革使政府喪失了基本的公共責(zé)任，也使公共服務(wù)喪失了應(yīng)有的公共性。中國(guó)開啟了服務(wù)型政府改革新轉(zhuǎn)向，要求政府“必須把他自己的職責(zé)作為一種服務(wù)，使自己成為人民群眾的服務(wù)者”[3]張文喜：《治國(guó)理政之正道》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2021年第2期。。中國(guó)政府的這一輪改革雖然也受到西方新公共服務(wù)理論的啟發(fā)，但主要還是源于中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)政權(quán)性質(zhì)和政府定位的深刻認(rèn)識(shí)以及治國(guó)理政的實(shí)踐探索。

中國(guó)共產(chǎn)黨早在民主革命時(shí)期就形成了“為人民服務(wù)”的思想。延安時(shí)期，毛澤東在張思德追悼會(huì)上的講話就以“為人民服務(wù)”為題[4]《毛澤東選集》第3卷，人民出版社1991年版，第1004—1005頁(yè)，第1094頁(yè)。；在《論聯(lián)合政府》中，毛澤東再次強(qiáng)調(diào)，黨要“全心全意地為人民服務(wù)”，“一切從人民的利益出發(fā)”[5]《毛澤東選集》第3卷，人民出版社1991年版，第1004—1005頁(yè)，第1094頁(yè)。。黨的歷屆領(lǐng)導(dǎo)人繼承了這一思想，反復(fù)強(qiáng)調(diào)“把實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿”[1]《江澤民文選》第3卷，人民出版社2006年版，第572頁(yè)。，“黨的一切奮斗和工作都是為了造福人民”[2]《胡錦濤文選》第2卷，人民出版社2016年版，第624頁(yè)。，“全心全意為人民服務(wù)，是我們黨一切行動(dòng)的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”[3]《習(xí)近平談治國(guó)理政》第1卷，外文出版社2018年版，第28頁(yè)。。說(shuō)明中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)服務(wù)人民有明確而一貫的自覺(jué)認(rèn)識(shí)。在黨的官方話語(yǔ)中，雖然“公共性”很少被提及，但“人民”無(wú)疑是最核心的概念。人民性與公共性表述不同，內(nèi)涵也不完全一致，但目標(biāo)相同。中國(guó)共產(chǎn)黨正是通過(guò)執(zhí)政為民、服務(wù)人民的政治話語(yǔ)及其政策實(shí)踐來(lái)落實(shí)國(guó)家治理的公共性。

三、依靠人民：理論、形式與實(shí)質(zhì)

依靠人民是馬克思主義理論的必然結(jié)論，也是《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）的明確規(guī)定。馬克思主義的人民性不僅決定了中國(guó)共產(chǎn)黨的宗旨是服務(wù)人民、國(guó)家權(quán)力源于人民，同時(shí)也決定了國(guó)家治理依靠人民?！稇椃ā芬?guī)定：“社會(huì)主義的建設(shè)事業(yè)必須依靠工人、農(nóng)民和知識(shí)分子。”[4]《中華人民共和國(guó)憲法》（最新修正版），法律出版社2018年版，第58頁(yè)。這些理論結(jié)論和憲法規(guī)定，還需要具體的制度和政策安排使其實(shí)質(zhì)化。

1.依靠人民的理論基礎(chǔ)

國(guó)家治理可以說(shuō)是西方治理理論的中國(guó)化，因此，其理論基礎(chǔ)只能是馬克思主義，特別是中國(guó)化的馬克思主義。

人民性是馬克思主義的本質(zhì)屬性，人民史觀是馬克思主義的基本觀點(diǎn)。1844年，馬克思和恩格斯就明確指出：“歷史活動(dòng)是群眾的活動(dòng)?！盵5]《馬克思恩格斯文集》第1卷，人民出版社2009年版，第287頁(yè)。創(chuàng)造歷史自然也就要依靠人民群眾。關(guān)于歷史發(fā)展的動(dòng)力即“依靠誰(shuí)”的問(wèn)題，恩格斯提出過(guò)許多影響深遠(yuǎn)的理論觀點(diǎn)，如：“人們總是通過(guò)每一個(gè)人追求他自己的、自覺(jué)預(yù)期的目的來(lái)創(chuàng)造他們的歷史，而這許多按不同方向活動(dòng)的愿望及其對(duì)外部世界的各種各樣作用的合力，就是歷史?！盵6]《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社2012年版，第254頁(yè)，第255—256頁(yè)。這就是著名的“歷史合力論”。后來(lái)恩格斯在給約瑟夫·布洛赫的信中進(jìn)一步闡明，“每一個(gè)意志”合起來(lái)，“這樣就有無(wú)數(shù)互相交錯(cuò)的力量，有無(wú)數(shù)個(gè)力的平行四邊形，由此就產(chǎn)生出一個(gè)合力，即歷史結(jié)果”[7]《馬克思恩格斯文集》第10卷，人民出版社2009年版，第592頁(yè)。。這就是“歷史合力”的“平行四邊形原理”。恩格斯還指出，歷史發(fā)展“真正的最后動(dòng)力的動(dòng)力”“與其說(shuō)是個(gè)別人物，即使是非常杰出的人物的動(dòng)機(jī)，不如說(shuō)是使廣大群眾、使整個(gè)整個(gè)的民族，并且在每一民族中間又是使整個(gè)整個(gè)階級(jí)行動(dòng)起來(lái)的動(dòng)機(jī)”[8]《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社2012年版，第254頁(yè)，第255—256頁(yè)。。其基本的結(jié)論就是，“廣大群眾”才是歷史發(fā)展的真正動(dòng)力。因此，作為推動(dòng)歷史發(fā)展的馬克思主義政黨，只可能是為了人民、依靠人民。

馬克思主義的人民史觀以及由此得出的為了人民、依靠人民的理論結(jié)論在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義中國(guó)及其歷代領(lǐng)導(dǎo)人那里一直得到堅(jiān)持。毛澤東指出：“人民，只有人民，才是創(chuàng)造世界歷史的動(dòng)力?！盵9]《毛澤東選集》第3卷，人民出版社1991年版，第1031頁(yè)。鄧小平指出：“我們之所以有信心，除了由于有偉大的理想和社會(huì)主義的目標(biāo)外，還有群眾的支持?！盵10]《鄧小平文集（一九四九—一九七四年）》上卷，人民出版社2014年版，第258頁(yè)。習(xí)近平總結(jié)性地指出：“人民是歷史的創(chuàng)造者，是真正的英雄?！盵11]習(xí)近平：《在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2021年7月2日。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國(guó)家前途命運(yùn)的根本力量?！盵1]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社2017年版，第21頁(yè)。黨的二十大報(bào)告深刻指出：“人民性是馬克思主義的本質(zhì)屬性，黨的理論是來(lái)自人民、為了人民、造福人民的理論，人民的創(chuàng)造性實(shí)踐是理論創(chuàng)新的不竭源泉?！盵2]習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社2022年版，第19頁(yè)，第37—38頁(yè)，第39頁(yè)。據(jù)此看出，馬克思主義的人民史觀不僅為“為了人民”提供了理論基礎(chǔ)，也為“依靠人民”提供了理論根據(jù)。

2.依靠人民的形式規(guī)定

依靠人民，從形式上看，主要包括對(duì)人民主權(quán)和人民主體性的規(guī)定。這些規(guī)定，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是憲法、法律和中共中央重要文件等文本規(guī)定；二是與人民主權(quán)和主體性發(fā)揮有關(guān)的組織機(jī)構(gòu)、體制、機(jī)制設(shè)計(jì)等技術(shù)層面的規(guī)定。這些規(guī)定，既解決了何為依靠人民、為什么依靠人民的理論問(wèn)題，又為如何依靠人民提供了制度、法律和技術(shù)基礎(chǔ)。

關(guān)于依靠人民以及人民參與管理國(guó)家的途徑和形式，《憲法》明文規(guī)定：“社會(huì)主義的建設(shè)事業(yè)必須依靠工人、農(nóng)民和知識(shí)分子”[3]《中華人民共和國(guó)憲法》（最新修正版），法律出版社2018年版，第58頁(yè)，第60頁(yè)，第60頁(yè)。；“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”[4]《中華人民共和國(guó)憲法》（最新修正版），法律出版社2018年版，第58頁(yè)，第60頁(yè)，第60頁(yè)。。如果說(shuō)這只是《憲法》對(duì)于依靠人民和人民行使主權(quán)的原則規(guī)定，那么，“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”[5]《中華人民共和國(guó)憲法》（最新修正版），法律出版社2018年版，第58頁(yè)，第60頁(yè)，第60頁(yè)。就是《憲法》對(duì)于人民行使國(guó)家治理權(quán)力機(jī)關(guān)的具體規(guī)定。

中共中央許多重要文件對(duì)依靠人民有著更為詳盡的規(guī)定。如黨的第三個(gè)歷史決議就明確要求“積極發(fā)展全過(guò)程人民民主”，“從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大人民有序政治參與”[6]《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》，人民出版社2021年版，第39頁(yè)。。黨的二十大報(bào)告更是明確指出：“人民民主是社會(huì)主義的生命，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的應(yīng)有之義。”要求“拓展民主渠道，豐富民主形式”，“加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)，密切人大代表同人民群眾的關(guān)系”，“健全吸納民意、匯集民智工作機(jī)制，建設(shè)好基層立法聯(lián)系點(diǎn)”，“深化工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織改革和建設(shè)，有效發(fā)揮橋梁紐帶作用”[7]習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社2022年版，第19頁(yè)，第37—38頁(yè)，第39頁(yè)。，以加強(qiáng)人民當(dāng)家作主制度保障。

從形式完備的角度來(lái)說(shuō)，以上規(guī)定還需一系列的組織、機(jī)構(gòu)、體制、機(jī)制等技術(shù)性設(shè)計(jì)與之配套。在我們的政治體系中，這些設(shè)計(jì)不僅存在，而且完備。

在人民主權(quán)方面，從全國(guó)人民代表大會(huì)到地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)普遍設(shè)立，定期活動(dòng)，行使其法定權(quán)力，也有保障各級(jí)人大代表依法行使其代表職能的體制機(jī)制；各民主黨派組織依法擁有自己的常設(shè)機(jī)構(gòu)，有各級(jí)黨委和政府向其咨政和與之協(xié)商的體制機(jī)制，其成員有社會(huì)調(diào)查、提交議案、參政議政的法定權(quán)力；在少數(shù)民族聚居地區(qū)設(shè)立自治機(jī)關(guān)，為少數(shù)民族群眾行使自治權(quán)力提供組織機(jī)構(gòu)和體制機(jī)制保障?；鶎尤罕娮灾沃贫葟膰?guó)家基本政治制度的高度規(guī)定了基層社會(huì)主要依靠基層群眾自己治理，并著力構(gòu)建基層社會(huì)治理格局和制度化渠道[8]《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月6日。。黨的二十大報(bào)告指出“基層民主是全過(guò)程人民民主的重要體現(xiàn)”，要求“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制，加強(qiáng)基層組織建設(shè)，完善基層直接民主制度體系和工作體系”[9]習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社2022年版，第19頁(yè)，第37—38頁(yè)，第39頁(yè)。。

3.依靠人民的實(shí)質(zhì)要求

依靠人民不僅是理論上和形式上的，更應(yīng)是實(shí)質(zhì)上的。依靠人民的實(shí)質(zhì)性相當(dāng)程度上表現(xiàn)為公眾參與的實(shí)質(zhì)性。對(duì)公眾參與的理解、觀察視角和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)都會(huì)影響人們對(duì)公眾參與的認(rèn)識(shí)，國(guó)家的管理思維慣性也會(huì)對(duì)公眾參與產(chǎn)生影響。因此，提高公眾參與的實(shí)質(zhì)性，既要在理論上加深認(rèn)識(shí)，也要在法律和制度上加以完善，更要在現(xiàn)實(shí)中貫徹落實(shí)。

首先是對(duì)治理理論與中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)實(shí)不同要求的理解。治理理論傳入中國(guó)的早期就有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，治理理論的核心是“合作”，特別是“主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威”[1]俞可平：《治理與善治引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》1999年第5期。。后來(lái)還有學(xué)者提出，治理不僅是“合作”的，而且是對(duì)“參與”的“超越”，是“在多元治理主體并存的條件下，對(duì)‘政府治理，公眾參與’模式的替代”[2]張康之：《合作治理是社會(huì)治理變革的歸宿》，《社會(huì)科學(xué)研究》2012年第3期。。如果以此理解和把握中國(guó)國(guó)家治理實(shí)際，必然導(dǎo)致國(guó)家治理依靠人民的實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)指數(shù)值偏低。

其次是對(duì)參與本身的理解。中國(guó)國(guó)家治理是“公眾參與”的治理，這就涉及參與的愿望和可能，分別與民眾本身和參與組織者有關(guān)。就前者而言，因現(xiàn)代社會(huì)共同體從根本上說(shuō)是利益共同體，個(gè)體往往因與己有利才采取集體行動(dòng)，這是個(gè)體的理性選擇。而就后者而言，其理想狀態(tài)是公眾基于自身利益和社會(huì)需要，自覺(jué)、主動(dòng)地參與到國(guó)家治理之中。但現(xiàn)實(shí)中的公眾參與是復(fù)雜的。謝利·阿爾斯坦曾根據(jù)性質(zhì)和程度，將參與分為八級(jí)三個(gè)層次，其中最低層次為非參與，包括操縱和引導(dǎo)；中間層次是象征性參與，包括告知、咨詢和安撫；最高層次是深度參與，包括合作、授權(quán)和公眾控制[3]S.R.Arnstein,＂A Ladder of Citizen Participation＂, Journal of the American Planning Association,1969,35(4),pp.216-224.。據(jù)此，公眾能否以及在何種程度上參與，并不完全取決于公眾自己，也不完全取決于明文規(guī)定，而相當(dāng)程度上取決于組織者的意圖及其方案設(shè)計(jì)。

治理實(shí)踐中參與的形式和性質(zhì)是多樣的，從國(guó)家治理參與的實(shí)質(zhì)性要求來(lái)說(shuō)，理應(yīng)是有組織、合法有序、持續(xù)有效和積極主動(dòng)的。這樣的參與，不僅可以表達(dá)公眾自身的利益訴求，也可以通過(guò)參與影響公共決策，與公共管理者一道為社會(huì)提供服務(wù)，用行動(dòng)承擔(dān)個(gè)人的社會(huì)責(zé)任[4]約翰·克萊頓·托馬斯：《公共決策中的公民參與》，孫柏瑛等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版，第2頁(yè)。。

四、人民共享：社會(huì)公正與治理有效

公正包括公平和正義。亞里士多德指出：“公正常常被看作德性之首?！盵5]亞里士多德：《尼各馬可倫理學(xué)》，廖申白譯，商務(wù)印書館2003年版，第143頁(yè)。“所謂‘公正’，它的真實(shí)意義，主要在于‘平等’?！盵6]亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1965年版，第157頁(yè)。顯然，在亞里士多德看來(lái)，公正是一種基于平等的重要善德。公正是人類最基本的價(jià)值追求之一，是衡量一個(gè)國(guó)家或社會(huì)文明程度的重要尺度。公正的實(shí)現(xiàn)依賴公共權(quán)力，但在國(guó)家治理實(shí)踐中，效率與公平、有效與正義之間往往存在張力。只有平衡好這些關(guān)系，才能真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利和發(fā)展成果由人民共享。

1.公正、公正感與公共權(quán)力

與其他社會(huì)價(jià)值觀一樣，公平正義觀念也是在人們的交往中產(chǎn)生的。古羅馬法學(xué)家烏爾庇安指出：“正義乃是使每個(gè)人獲得其應(yīng)得的東西的永恒不變的意志。”[7]E.博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來(lái)譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第264頁(yè)。當(dāng)代中國(guó)學(xué)者王海明認(rèn)為，“公正是平等（相等、同等）的利害相交換的善的行為”,“不公正則是不平等（不相等、不同等）的利害相交換的惡行”[8]王海明：《新倫理學(xué)》，商務(wù)印書館2001年版，第303頁(yè)。。

據(jù)此，公正有客觀的事實(shí)基礎(chǔ)，但現(xiàn)實(shí)中公正更多地表現(xiàn)為人們對(duì)公正的認(rèn)知和心理感受，也就是所謂的公正感。當(dāng)以等利害原則進(jìn)行交換時(shí)，人們認(rèn)為其“獲得其應(yīng)得”；而當(dāng)有人違背等利害交換原則時(shí)，不公正感就會(huì)產(chǎn)生。因此，公正是價(jià)值觀念，也是心理感受。這種心理感受往往與社會(huì)比較有關(guān)，即人們不僅關(guān)心自己的付出與收入，即絕對(duì)報(bào)酬，同時(shí)還關(guān)心自己的收入與別人收入的比較，即相對(duì)報(bào)酬。

社會(huì)比較經(jīng)常發(fā)生，既是社會(huì)激勵(lì)的重要來(lái)源，也是不公正感的重要肇因。建立在社會(huì)公正基礎(chǔ)上的社會(huì)差距一般會(huì)帶來(lái)正向激勵(lì)；相反，建立在社會(huì)不公基礎(chǔ)上的社會(huì)差距則往往帶來(lái)逆向激勵(lì)。

社會(huì)不公可能與個(gè)人行為有關(guān)，但公正的維護(hù)卻不是個(gè)人力量所能及，需要超越個(gè)人之上的國(guó)家強(qiáng)制力進(jìn)行干預(yù)和保障。因此，維護(hù)和保障社會(huì)公正是國(guó)家和政府的職責(zé)。從這一意義上說(shuō)，社會(huì)公正是國(guó)家公共權(quán)力行使的公共性所在，也是人民共享社會(huì)福利和發(fā)展成果的基本前提。這也是由公共權(quán)力之所以產(chǎn)生決定的。

原始社會(huì)后期，因有人掌握了更多財(cái)富和資源而導(dǎo)致社會(huì)差別和對(duì)立。這種差別和對(duì)立的直接后果就是社會(huì)不公的產(chǎn)生，社會(huì)不公反過(guò)來(lái)又強(qiáng)化著這種差別和對(duì)立。這種社會(huì)不公以及由此強(qiáng)化的社會(huì)差別和對(duì)立是一種社會(huì)破壞力量，需要控制在一定的強(qiáng)度范圍之內(nèi)，于是公共權(quán)力產(chǎn)生。公共權(quán)力的代表者和合法使用者就是國(guó)家和政府。恩格斯指出，國(guó)家產(chǎn)生的目的是“把沖突保持在‘秩序’的范圍以內(nèi)”[1]《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社2012年版，第187頁(yè)。。當(dāng)代中國(guó)，國(guó)家代表的是人民的共同意志，國(guó)家治理維護(hù)的是人民的共同利益，這也因此要求基于公正來(lái)構(gòu)建政治與社會(huì)秩序。

2.人民共享與治理有效

人民共享有兩個(gè)基本前提：一是做大蛋糕，二是分好蛋糕。前者要求治理有效，后者要求社會(huì)公正。

治理有效是對(duì)一個(gè)政府的基本要求。有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)家治理的有效性可以從兩個(gè)向度來(lái)理解：一個(gè)是“自上而下的有效性，即國(guó)家意志和政策得以準(zhǔn)確、迅速地貫徹和執(zhí)行”；另一個(gè)是“自下而上的有效性，即國(guó)家意志和政策的執(zhí)行是否真的帶來(lái)了國(guó)家發(fā)展、社會(huì)平等與秩序”[2]蔡禾：《國(guó)家治理的有效性與合法性——對(duì)周雪光、馮仕政二文的再思考》，《開放時(shí)代》2012年第2期。。對(duì)于普通民眾，他們更關(guān)心自下而上的有效性。從這個(gè)意義上說(shuō)，治理有效與社會(huì)公正也可以具有一致性。

就自下而上的治理有效性而言，首先是國(guó)家發(fā)展。國(guó)家發(fā)展首要的就是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。單純強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，可能會(huì)造成或加劇社會(huì)不公。但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不僅是社會(huì)進(jìn)步的基礎(chǔ)，也是人們公平地共享發(fā)展成果的物質(zhì)前提。到目前為止，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍是解決世界上絕大多數(shù)問(wèn)題的關(guān)鍵，也是衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)發(fā)展和治理有效的重要尺度。但人們?cè)絹?lái)越意識(shí)到發(fā)展不只是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還應(yīng)包括更廣泛的內(nèi)容，發(fā)展是社會(huì)的全面進(jìn)步。

社會(huì)平等是治理有效的另一重要結(jié)果，也是社會(huì)公正的基本前提和重要內(nèi)容。平等是多方面的，只有將原則平等與事實(shí)平等、形式平等與內(nèi)容平等、機(jī)會(huì)平等與結(jié)果平等相統(tǒng)一才能稱之為社會(huì)正義。羅爾斯從分配正義出發(fā)認(rèn)為，沒(méi)有平等就沒(méi)有正義，“除非對(duì)其中的一種價(jià)值或所有價(jià)值的一種不平等分配合乎每一個(gè)人的利益”[3]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1988年版，第58頁(yè)。?！叭嗣窆蚕怼币笏猩鐣?huì)成員都能平等地享有發(fā)展機(jī)會(huì)、公平地享用發(fā)展成果，體現(xiàn)的主要就是分配正義，是“為了人民”和“依靠人民”的應(yīng)然結(jié)論。

治理有效的又一結(jié)果是有序。亨廷頓說(shuō)：“人類可以無(wú)自由而有秩序，而不能無(wú)秩序而有自由。”[4]塞繆爾·亨廷頓：《變革社會(huì)中的政治秩序》，李盛平、楊玉生等譯，華夏出版社1988年版，第8頁(yè)。這不僅指出了秩序的重要性，還表明了自由也要以秩序?yàn)榍疤?。秩序是政治統(tǒng)治和國(guó)家治理的基本目標(biāo)，甚至是首要目標(biāo)。但是，在人類發(fā)展的不同階段和不同的國(guó)家與地區(qū)，秩序提供的方式并不相同。資本主義國(guó)家一定程度上實(shí)現(xiàn)了社會(huì)有序，但這種有序并未建立在社會(huì)公正之上，因?yàn)橘Y本主義的“公平與正義是作為前提出現(xiàn)的，而且這個(gè)前提是以假設(shè)的方式提出來(lái)的”[1]鞏麗娟：《追尋公正的國(guó)家治理現(xiàn)代化》，《理論探索》2016年第1期。。對(duì)于社會(huì)主義中國(guó)來(lái)說(shuō)，國(guó)家秩序不是以公平正義為假設(shè)前提，而是以此為實(shí)踐目標(biāo)，這就使其有可能從人民共同利益出發(fā)提供體現(xiàn)公正和共享的社會(huì)秩序。

3.人民共享與共同富裕

人民共享，基本內(nèi)涵即是全體人民公平公正地共同享有發(fā)展成果和社會(huì)福利，這與社會(huì)主義的本質(zhì)即共同富裕的要求是一致的，是社會(huì)主義國(guó)家治理的基本價(jià)值追求，也是其政治合法性的核心。鄧小平指出：“我們?yōu)樯鐣?huì)主義奮斗，不但是因?yàn)樯鐣?huì)主義有條件比資本主義更快地發(fā)展生產(chǎn)力，而且因?yàn)橹挥猩鐣?huì)主義才能消除資本主義和其他剝削制度所必然產(chǎn)生的種種貪婪、腐敗和不公正現(xiàn)象。”[2]《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第143頁(yè)。社會(huì)主義社會(huì)公正的核心就是人民共享，當(dāng)下的政治與政策話語(yǔ)就是共同富裕，二者在內(nèi)涵上一致、邏輯上同構(gòu)，“人民共享”是“以人民為中心”的必然要求，“共同富?！笔巧鐣?huì)主義的本質(zhì)體現(xiàn)。

就當(dāng)代中國(guó)社會(huì)發(fā)展實(shí)際來(lái)說(shuō)，經(jīng)過(guò)四十多年的改革開放，無(wú)論是國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值還是國(guó)民收入，都取得了舉世公認(rèn)的成就。但是，老百姓的獲得感、幸福感、安全感并未同步提升，社會(huì)怨氣、戾氣普遍存在，社會(huì)沖突時(shí)有發(fā)生。其中原因很多，但社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，特別是貧富分化和社會(huì)發(fā)展不均衡造成的影響十分關(guān)鍵，因?yàn)椋绻敖?jīng)濟(jì)發(fā)展和科技進(jìn)步的成果不能為全民共享，那社會(huì)沖突就不會(huì)止息”[3]何建華：《經(jīng)濟(jì)正義論》，上海人民出版社2004年版，第18頁(yè)。。這也提醒我們，實(shí)現(xiàn)人民共享和共同富裕，不僅是道義的要求，也是政治與社會(huì)穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)需要。

我們對(duì)共同富裕是社會(huì)主義本質(zhì)這一命題的理解也要從以上兩個(gè)方面來(lái)把握。鄧小平把“最終達(dá)到共同富?！弊鳛樯鐣?huì)主義本質(zhì)提了出來(lái)，從規(guī)范意義上理解，即社會(huì)主義從本質(zhì)上說(shuō)就應(yīng)該共同富裕，盡管富裕不會(huì)同步；從現(xiàn)實(shí)意義上理解，即社會(huì)發(fā)展客觀上要求共同富裕，因?yàn)槿嗣裼羞@樣的訴求，認(rèn)為沒(méi)有共同富裕就沒(méi)有社會(huì)公正，而被民眾認(rèn)為不公正的政府是不可持續(xù)的。因此，公正不僅具有目的性意義，也有工具性價(jià)值，是維護(hù)政治與社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)社會(huì)更好、更快發(fā)展的重要推動(dòng)因素。面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)矛盾和問(wèn)題，政府不僅需要掌握有效治理手段，還必須把這一切都建立在社會(huì)公平和政治正義的基礎(chǔ)之上，唯如此，人民才會(huì)認(rèn)同，發(fā)展才能持續(xù)。

總之，國(guó)家治理不僅有技術(shù)要求，更有價(jià)值追求。政府政策不僅要關(guān)注其治理的有效性，更要關(guān)注其治理的正當(dāng)性。為此，政府在發(fā)揮其各方面職能時(shí)，都要“以人民為中心”，維護(hù)社會(huì)公平正義，切實(shí)保障人民群眾平等地享有社會(huì)福利和發(fā)展成果，真正做到“發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享”。