■ 祝華軍 林善浪 吳拓磊

嘉定區(qū)交通條件優(yōu)越，以汽車(chē)工業(yè)為代表的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)良好，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步較早，在激活農(nóng)村存量資金和物業(yè)資產(chǎn)等方面進(jìn)行了較多地探索實(shí)踐。根據(jù)《嘉定區(qū)村莊布局規(guī)劃（2014－2035）》，規(guī)劃基期嘉定區(qū)有143個(gè)行政村（現(xiàn)已完成撤并2個(gè)村，實(shí)有141個(gè)行政村），至規(guī)劃期末2035年保留行政村54個(gè)（占37.8%），保護(hù)村3個(gè)（占2.1%），撤并行政村86個(gè)（60.1%）。相較于規(guī)劃保留村，規(guī)劃撤并村集體所有的土地和物業(yè)資產(chǎn)有兩個(gè)特點(diǎn)，一是面積減少或基本固定，二是開(kāi)發(fā)利用基本成熟，進(jìn)一步提升發(fā)展的空間受限。因此，在規(guī)劃撤并村和規(guī)劃保留村中，各選擇一個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)收入水平處于嘉定區(qū)平均水平的村莊，進(jìn)行比較分析，找出異同點(diǎn)。

一、規(guī)劃保留村：安亭鎮(zhèn)星明村

（一）基本情況

安亭鎮(zhèn)星明村位于嘉定區(qū)中南部，總面積2.57平方公里，2017年共有10個(gè)村民小組，總戶數(shù)477戶（其中異地搬遷至農(nóng)民別墅社區(qū)223戶，仍保留自然村宅農(nóng)戶254戶），戶籍人口1538人，來(lái)滬人員2910人。星明村集體經(jīng)濟(jì)收入以廠房、商鋪、倉(cāng)儲(chǔ)場(chǎng)地租賃為主，僅有少量的農(nóng)地和林地出租收入。星明村集體經(jīng)濟(jì)收入在嘉定區(qū)屬于中等水平，既不屬于針對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱村的政策幫扶支持對(duì)象，也缺乏經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村的優(yōu)勢(shì)資源，屬于典型的夾心層村莊。星明村于2017年全面推進(jìn)“五違四必”違章整治，村集體可用于出租的物業(yè)面積有所減少，但經(jīng)過(guò)整治后環(huán)境改善，物業(yè)租賃價(jià)格上漲，當(dāng)年村級(jí)總收入比2016年增長(zhǎng)200余萬(wàn)元。之后，星明村進(jìn)一步通過(guò)改革板材市場(chǎng)管理收租模式，探索民房租賃“安聯(lián)”模式，優(yōu)化挖潛菜場(chǎng)布局等措施，2021年村級(jí)總收入1549.9萬(wàn)元。

（二）主要做法

1.加強(qiáng)板材市場(chǎng)管理，提升租金水平。板材市場(chǎng)是星明村的重要物業(yè)資產(chǎn)，有三排廠房，約60個(gè)商鋪。由于歷史原因，星明村將板材市場(chǎng)委托給第三方公司招租和管理，村集體獲得的租金水平較低。在第三方公司管理期間，市場(chǎng)內(nèi)搭建了40余處違章建筑，亂停車(chē)、亂堆物等現(xiàn)象屢禁不止，存在較大安全隱患。為落實(shí)上海市“五違四必”整治要求，改善市場(chǎng)環(huán)境，維護(hù)市場(chǎng)秩序，星明村集體將板材市場(chǎng)內(nèi)的違章搭建全部拆除，并最終收回了板材市場(chǎng)管理權(quán)，加強(qiáng)統(tǒng)一管理，由村集體經(jīng)濟(jì)組織與市場(chǎng)租賃用戶簽約，實(shí)行直租直管模式。星明村根據(jù)市場(chǎng)需求變化，將板材市場(chǎng)改造為倉(cāng)儲(chǔ)基地，與周邊物業(yè)錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，加大投入完善基礎(chǔ)設(shè)施配套，提升物業(yè)管理水平，使物業(yè)日租金水平達(dá)到1.2元/㎡，滿足區(qū)鎮(zhèn)物業(yè)租賃價(jià)格指導(dǎo)意見(jiàn)要求，村集體經(jīng)濟(jì)組織的租金收入大幅度增長(zhǎng)。

2.優(yōu)化菜場(chǎng)功能布局，細(xì)化挖潛增收。星明村的另一重要資產(chǎn)是陸巷集貿(mào)市場(chǎng)（菜場(chǎng)），這個(gè)菜場(chǎng)歷來(lái)就是星明村、星光村、光明村、陸巷社區(qū)和方翔社區(qū)近2萬(wàn)村民群眾購(gòu)買(mǎi)蔬菜、糧油、肉蛋奶等生活必需品的首選場(chǎng)所。盡管可以將菜場(chǎng)整體改造成租金水平更高的倉(cāng)儲(chǔ)或其他場(chǎng)所，星明村考慮到附近村民群眾的生活需求，最終決定在保持原有功能的基礎(chǔ)上，通過(guò)細(xì)化挖潛來(lái)實(shí)現(xiàn)增收。星明村通過(guò)改造菜場(chǎng)內(nèi)部動(dòng)線，重新劃分?jǐn)偽?，?shí)現(xiàn)市場(chǎng)攤位整齊劃一，功能分區(qū)清晰。原有租賃合同到期后商戶可選擇重新簽約，菜場(chǎng)內(nèi)攤位租金由每月1000元提升至2000元，門(mén)店租金由每月2000元提升至3500－4000元。在保障民生的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了村集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)增收。

3.低效用地二次開(kāi)發(fā)，產(chǎn)業(yè)能級(jí)提質(zhì)

星明村轄區(qū)內(nèi)興亭路189號(hào)地塊二次開(kāi)發(fā)前由嘉亭金屬配送公司（占地20畝，建筑面積18700㎡）和漳盛工貿(mào)公司（占地60畝，建筑面積32440㎡，屬于星明村集體資產(chǎn)）分別租賃給十幾家小企業(yè)使用，稅收和產(chǎn)值指標(biāo)幾乎為零，且環(huán)境臟亂差、消防安全隱患等問(wèn)題嚴(yán)重。星明村期望通過(guò)二次開(kāi)發(fā)，提升該地塊產(chǎn)業(yè)能級(jí)，但村集體經(jīng)濟(jì)組織資金不足，招商能力和渠道也有限。原落戶在安亭的科世達(dá)華陽(yáng)公司，由于產(chǎn)能擴(kuò)大，需要廠房近5萬(wàn)平方米。鎮(zhèn)級(jí)平臺(tái)安亭聯(lián)投公司（2016年由安亭實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司和19個(gè)經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱村共同出資成立）及時(shí)介入，將星明村和科世達(dá)華陽(yáng)公司的需求有效對(duì)接，投資約3.2億元定制建設(shè)科世達(dá)廠房項(xiàng)目，在該地塊上建造了52799㎡廠房。二次開(kāi)發(fā)的成功實(shí)現(xiàn)了四贏，一是滿足了該地塊使用單位產(chǎn)能增加對(duì)廠房面積的需求，二是鎮(zhèn)級(jí)平臺(tái)聯(lián)投公司的經(jīng)營(yíng)收入增加，三是星明村集體的年租金收入也較之前大幅增加，四是為安亭鎮(zhèn)培育了重要的稅源，有效提升了產(chǎn)業(yè)能級(jí)。

二、規(guī)劃撤并村：南翔鎮(zhèn)紅翔村

（一）基本情況

紅翔村位于南翔鎮(zhèn)東南部，東與普陀區(qū)桃浦鎮(zhèn)接壤，南靠滬寧鐵路，西連本鎮(zhèn)永樂(lè)村，北與老鎮(zhèn)區(qū)相望，總面積為3.33平方公里，總戶籍?dāng)?shù)1353戶，戶籍人口3246人。近年來(lái)，隨著城市化進(jìn)程的提速升級(jí)，由城鄉(xiāng)結(jié)合部變成城中村，已有2000多畝土地納入了銀南翔文化商務(wù)區(qū)規(guī)劃建設(shè)區(qū)域，原有的29個(gè)村民組中，已撤隊(duì)村民組9個(gè)、未撤隊(duì)已動(dòng)遷村民組16個(gè)，在地未動(dòng)遷村民組僅余4個(gè)。2021年底，村集體資產(chǎn)2.3億元，凈資產(chǎn)1.3億元，轄區(qū)內(nèi)各類企業(yè)70余家，工業(yè)總產(chǎn)值4.7億元，實(shí)繳稅金1787萬(wàn)元。2017年大規(guī)模拆違整治后村集體物業(yè)經(jīng)營(yíng)租金收益減少約200萬(wàn)元。由于大多數(shù)村民組已經(jīng)撤隊(duì)或已動(dòng)遷，村集體對(duì)投資更新改造物業(yè)相對(duì)謹(jǐn)慎，主要通過(guò)管理手段穩(wěn)定物業(yè)租賃收益，對(duì)外尋求安全邊際較高的投資標(biāo)的，力求實(shí)現(xiàn)村集體資產(chǎn)保值增值，2021年村級(jí)總收入1274.7萬(wàn)元。

（二）主要做法

1.規(guī)范物業(yè)租賃程序，提升租金收益

由于紅翔村區(qū)位條件優(yōu)越，成為各類產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施眷顧之地，一些規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目涉及到村內(nèi)用地調(diào)整，先后經(jīng)歷了六次大規(guī)模動(dòng)遷，村集體和村民的不少投資成為沉沒(méi)成本。目前村集體可供出租的證照齊全的廠房、辦公用房和商鋪等物業(yè)面積大幅減少，僅有15857平方米。在列入規(guī)劃撤并村之后，村集體可供出租的物業(yè)面積和土地面積已經(jīng)被鎖定，村集體擔(dān)心追加投資改擴(kuò)建物業(yè)很可能再次成為沉沒(méi)成本，提高租金單價(jià)成為保持租金收益增長(zhǎng)的唯一選擇。紅翔村根據(jù)南翔鎮(zhèn)的最低租金單價(jià)指導(dǎo)建議，規(guī)范物業(yè)和土地租賃程序，對(duì)“高能耗、高污染、高危險(xiǎn)、高資源占用和低效益”的落后產(chǎn)能進(jìn)行調(diào)整，既實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，又提升了租金收益。

2.積極拓展投資渠道，確保資金安全

紅翔村鑒于對(duì)自有物業(yè)改造投資變成沉沒(méi)成本的風(fēng)險(xiǎn)極高，積極為村集體經(jīng)濟(jì)組織的資金尋求安全邊際較高的對(duì)外投資渠道。在農(nóng)村集體資產(chǎn)投資管理規(guī)定約束和指導(dǎo)下，借助鎮(zhèn)級(jí)投資平臺(tái)對(duì)外投資項(xiàng)目是首選。目前紅翔村對(duì)外投資主要有村鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)、村城聯(lián)動(dòng)、村村聯(lián)動(dòng)三種形式，合作方南翔資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司、南翔經(jīng)濟(jì)城、環(huán)球經(jīng)濟(jì)城以及南翔鎮(zhèn)所屬永樂(lè)村、永豐村、曙光村等，均為鎮(zhèn)村集體性質(zhì)，投資標(biāo)的為證照齊全的工業(yè)商辦類土地和物業(yè)資產(chǎn)，收益率較高且穩(wěn)步增長(zhǎng)，2019年對(duì)外投資項(xiàng)目收益比2017年增加136萬(wàn)元，達(dá)到336萬(wàn)元，2021年進(jìn)一步提高到429萬(wàn)元，投資收益率超過(guò)6%，呈現(xiàn)穩(wěn)定增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

3.合理分配集體收益，促進(jìn)共享發(fā)展

紅翔村在村集體收入分配上充分體現(xiàn)了共享發(fā)展理念，人均農(nóng)齡補(bǔ)貼分紅高于嘉定區(qū)平均水平。村集體提取公益金用于村內(nèi)公益事務(wù)，除了每年常規(guī)的走訪慰問(wèn)村里困難特殊人群、退役軍人、高齡老人，發(fā)放慰問(wèn)金和慰問(wèn)物資，以及助老、助殘、助學(xué)、因病困難人群村級(jí)醫(yī)療補(bǔ)助外，全年發(fā)放村民福利約170萬(wàn)元。還響應(yīng)村民建議，將原村民組內(nèi)衛(wèi)生室升級(jí)改造為社區(qū)型衛(wèi)生服務(wù)中心，建設(shè)了集“休閑、娛樂(lè)、文化宣傳”為一體的“家風(fēng)家訓(xùn)”主題休閑小廣場(chǎng)，建成了有公共廁所、微型消防站、生活垃圾定時(shí)定點(diǎn)投放點(diǎn)等功能的綜合性停車(chē)服務(wù)場(chǎng)所，增強(qiáng)了村民的獲得感，提升了村民參與村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性。

三、經(jīng)驗(yàn)啟示

（一）立足村莊資源，合理選擇路徑

從發(fā)展的資源條件看，紅翔村的總資產(chǎn)和凈資產(chǎn)均大幅高于星明村，但由于部分村民小組已經(jīng)撤并，紅翔村的經(jīng)營(yíng)性物業(yè)面積、宅基地面積、人口數(shù)明顯低于星明村。因而在發(fā)展路徑選擇上，星明村主要依托對(duì)內(nèi)二次開(kāi)發(fā)挖潛實(shí)現(xiàn)增收，紅翔村主要依托對(duì)外穩(wěn)健投資實(shí)現(xiàn)增收。從兩個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)收入結(jié)構(gòu)可以明顯看到差異，紅翔村的物業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性收入從2016年占60.8%下降到2021年的31.3%，而項(xiàng)目投資收入占比從2016年的36.6%上升到2021年的42.2%；星明村的物業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性收入占比從2016年的82.0%上升到2021年的90.3%。這兩種不同發(fā)展路徑最終都實(shí)現(xiàn)了村集體經(jīng)濟(jì)收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。近5年來(lái)這兩個(gè)村莊的固定資產(chǎn)和村級(jí)總收入均實(shí)現(xiàn)了增長(zhǎng)，說(shuō)明這兩個(gè)村莊都找到適合自身特點(diǎn)的高質(zhì)量發(fā)展方向和路徑。而巧合的是，星明村對(duì)內(nèi)二次開(kāi)發(fā)借助了鎮(zhèn)級(jí)平臺(tái)公司的力量，主要是平臺(tái)公司的資金和開(kāi)發(fā)操盤(pán)經(jīng)驗(yàn)；紅翔村對(duì)外穩(wěn)健投資同樣借助了鎮(zhèn)級(jí)平臺(tái)公司的力量，主要是平臺(tái)公司在標(biāo)的項(xiàng)目甄選和運(yùn)營(yíng)管理方面的能力。

（二）規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為，提升收益水平

星明村和紅翔村在穩(wěn)定提升物業(yè)資產(chǎn)租賃收入方面的一個(gè)共同點(diǎn)是加強(qiáng)對(duì)租賃行為的規(guī)范管理。拆違以來(lái)，嘉定區(qū)尤其注重對(duì)利用村集體資產(chǎn)開(kāi)展租賃經(jīng)營(yíng)的行為進(jìn)行約束和引導(dǎo)。為防范村集體資產(chǎn)非理性低價(jià)流轉(zhuǎn)租賃現(xiàn)象，嘉定區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委以及一些鎮(zhèn)對(duì)集體土地、房屋和場(chǎng)庫(kù)設(shè)施等流轉(zhuǎn)租賃的合同年限、租金指導(dǎo)價(jià)、交易流程、監(jiān)督管理措施、收益發(fā)放等內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一和規(guī)范。土地是村集體最主要的資產(chǎn)，嘉定區(qū)2019年制定了新的《關(guān)于調(diào)整嘉定區(qū)農(nóng)村集體土地和物業(yè)出租價(jià)格的指導(dǎo)意見(jiàn)》以及農(nóng)村集體土地租賃合同和農(nóng)村集體房屋租賃合同（2019版示范文本），規(guī)范農(nóng)村集體土地和物業(yè)出租行為。2022年嘉定區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委制定了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理工作的實(shí)施方案（試行）》，推動(dòng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、公正、規(guī)范運(yùn)行，促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置和農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，杜絕低價(jià)擾亂租賃市場(chǎng)供求平衡，有效增進(jìn)了村集體資產(chǎn)租賃收益水平。

（三）發(fā)揮平臺(tái)作用，推進(jìn)二次開(kāi)發(fā)

在大規(guī)模拆違整治之后，對(duì)村集體物業(yè)資產(chǎn)進(jìn)行二次開(kāi)發(fā)更重要的工作是考慮如何做到依法依規(guī)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對(duì)于絕大多數(shù)村集體而言，單獨(dú)一個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資金實(shí)力和經(jīng)營(yíng)管理能力均相對(duì)有限，即使發(fā)現(xiàn)了比較優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目也難以運(yùn)作。村集體經(jīng)濟(jì)組織在用地規(guī)劃調(diào)整、建設(shè)工程報(bào)批、物業(yè)經(jīng)營(yíng)管理以及符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的項(xiàng)目引進(jìn)方面的專業(yè)性普遍不足。區(qū)鎮(zhèn)投資平臺(tái)公司在資源收儲(chǔ)、土地盤(pán)活、項(xiàng)目定建等方面加強(qiáng)對(duì)接整合，既為村集體閑置低效用地找出路，又引進(jìn)符合產(chǎn)業(yè)政策的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。借助區(qū)鎮(zhèn)投資平臺(tái)的力量可以彌補(bǔ)這些不足，保障新增物業(yè)資產(chǎn)的合法合規(guī)性，從而轉(zhuǎn)換成有效房源供給去承接租賃需求，實(shí)現(xiàn)村集體物業(yè)租金收益的提升。但從嘉定區(qū)乃至全市的情況看，二次開(kāi)發(fā)必然涉及到因用地指標(biāo)變化而產(chǎn)生的規(guī)劃調(diào)整問(wèn)題，以及大量資金投入，村集體和鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織在這兩個(gè)方面存在短板，需要市區(qū)相關(guān)部門(mén)進(jìn)一步加大支持協(xié)調(diào)力度?！?/p>