張晨楊 林 堅(jiān) ZHANG Chenyang, LIN Jian

0 引言

在自然條件、法律制度和管理體制的多重作用下，荷蘭一直以來(lái)高度重視空間規(guī)劃，并成功塑造了舉世聞名的高品質(zhì)人居生活環(huán)境。早在上世紀(jì)70年代，荷蘭開始醞釀以放權(quán)為主導(dǎo)的空間規(guī)劃改革，直到2008年修訂《空間規(guī)劃法》，此后一直持續(xù)探索，于2020年9月頒布《國(guó)家空間規(guī)劃和環(huán)境戰(zhàn)略——基于生活環(huán)境可持續(xù)視角》（National Strategy on Spatial Planning and the Environment:A Sustainable Perspective for our Living Environment, 以下簡(jiǎn)稱為NOVI），從而形成涵蓋國(guó)家、省、市三級(jí)“環(huán)境愿景”和市一級(jí)“環(huán)境規(guī)劃”的“三級(jí)兩類”空間規(guī)劃體系①。環(huán)境愿景、環(huán)境規(guī)劃的規(guī)劃對(duì)象都是物質(zhì)生活環(huán)境（包含建筑物、基礎(chǔ)設(shè)施、水、水管理系統(tǒng)、地下空間、天空、景觀、自然、文化遺產(chǎn)和世界遺產(chǎn)10類要素）[1]，規(guī)劃內(nèi)容依事權(quán)分工進(jìn)行安排。

我國(guó)和荷蘭都屬于主動(dòng)型規(guī)劃的國(guó)家，“多規(guī)合一”是空間規(guī)劃改革的共同特點(diǎn)，不同層級(jí)間的規(guī)劃協(xié)同傳導(dǎo)是推進(jìn)改革的關(guān)鍵。從以往研究看，國(guó)內(nèi)研究主要側(cè)重于荷蘭空間規(guī)劃的體系構(gòu)成及其改革動(dòng)向、流變等問題，切入視角有法律法規(guī)、編制框架、集權(quán)分權(quán)、氣候適應(yīng)等[2-8]，對(duì)荷蘭空間規(guī)劃體系自身的協(xié)同傳導(dǎo)機(jī)制研究較少。其中，張書海和王小雨從規(guī)劃職能組織與權(quán)責(zé)分配[9]出發(fā)，周靜等從機(jī)構(gòu)設(shè)置、規(guī)劃體系搭建、規(guī)劃編制和審批等四個(gè)方面[10]出發(fā)，分別對(duì)荷蘭空間規(guī)劃體系的橫縱協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行了較為詳細(xì)的闡述，但皆未涉及各級(jí)規(guī)劃具體編制內(nèi)容的相關(guān)剖析。因此，本文選取荷蘭全國(guó)、北荷蘭?。∟orth Holland）、北荷蘭省下轄的瓦特蘭市（Waterland）三個(gè)不同層級(jí)的環(huán)境愿景，以及瓦特蘭市環(huán)境規(guī)劃試點(diǎn)（圖1），分析放權(quán)改革背景下荷蘭空間規(guī)劃的協(xié)同傳導(dǎo)方式及機(jī)制，以期對(duì)我國(guó)推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃改革提供一些啟迪和參考。

圖1 荷蘭現(xiàn)行空間規(guī)劃體系示意圖Fig.1 schematic diagram of the current spatial planning system in the Netherlands

1 目標(biāo)任務(wù)對(duì)接：環(huán)境愿景的國(guó)家利益、省級(jí)行動(dòng)與市級(jí)安排

1.1 荷蘭國(guó)家環(huán)境愿景：21項(xiàng)國(guó)家利益事項(xiàng)及央地責(zé)任分工

NOVI在分析現(xiàn)行挑戰(zhàn)與未來(lái)趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，提出了2050年愿景目標(biāo)：“一個(gè)具有氣候適應(yīng)力的三角洲”“可持續(xù)、競(jìng)爭(zhēng)和循環(huán)”“城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的生活質(zhì)量” “接近可靠的連接”和“健康安全、可識(shí)別且自然”[11]。

按照5大愿景目標(biāo)的要求，NOVI以“國(guó)家利益”形式規(guī)劃了物質(zhì)生活環(huán)境塑造重點(diǎn)行動(dòng)，具體涉及城鄉(xiāng)發(fā)展、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國(guó)防安全、能源、水務(wù)、環(huán)境、景觀、遺產(chǎn)和自然等物質(zhì)生活環(huán)境等21項(xiàng)內(nèi)容。為區(qū)分中央政府與地方政府承擔(dān)的責(zé)任，又將21項(xiàng)國(guó)家利益劃分為結(jié)果性責(zé)任和系統(tǒng)性責(zé)任（表1），其中，結(jié)果性責(zé)任的事項(xiàng)由中央政府直接實(shí)施；系統(tǒng)性責(zé)任的事項(xiàng)由省、市政府、水務(wù)局等機(jī)構(gòu)實(shí)施，中央政府僅對(duì)配合目標(biāo)實(shí)施而搭建的制度體系進(jìn)行支持、引導(dǎo)和監(jiān)督。

表1 NOVI的國(guó)家利益事項(xiàng)及其責(zé)任Tab.1 NOVI’s national interests and its responsibilities

1.2 北荷蘭省環(huán)境愿景：對(duì)接國(guó)家利益的5項(xiàng)省級(jí)規(guī)劃行動(dòng)

北荷蘭省陸域面積2 670 km2，水域面積1 421 km2。結(jié)合荷蘭2008年以來(lái)空間規(guī)劃改革要求，對(duì)接期間頒布的過(guò)渡性國(guó)家級(jí)規(guī)劃《基礎(chǔ)設(shè)施和空間結(jié)構(gòu)愿景2040》（Structural Vision for Infrastructure and Space 2040, 即NOVI的前身），2018年11月，北荷蘭省頒布《北荷蘭省環(huán)境愿景2050》（North Holland Environmental Vision 2050，以下簡(jiǎn)稱為NH2050）。

NH2050重點(diǎn)提出5項(xiàng)規(guī)劃行動(dòng)：“動(dòng)態(tài)半島”“發(fā)展中的大都市”“強(qiáng)核心、強(qiáng)區(qū)域”“新能源”和“自然且重要的鄉(xiāng)村環(huán)境”[12]，對(duì)NOVI確立的國(guó)家利益具有對(duì)接性（表2）。針對(duì)這些行動(dòng)的提出和落實(shí)，NH2050主要作了以下界定：第一，發(fā)展原則，闡釋應(yīng)如何應(yīng)對(duì)北荷蘭省物質(zhì)生活環(huán)境所面臨的挑戰(zhàn)，即各項(xiàng)行動(dòng)的具體路徑；第二，前提條件，即各行動(dòng)路徑應(yīng)遵循的歐盟和荷蘭國(guó)家層級(jí)的法律法規(guī)和相關(guān)戰(zhàn)略協(xié)議等；第三，關(guān)鍵成功因素，進(jìn)行空間戰(zhàn)略細(xì)化、具體目標(biāo)和任務(wù)部署，主要用于引導(dǎo)和約束下位的市級(jí)環(huán)境愿景和環(huán)境規(guī)劃。

表2 NH2050的5項(xiàng)規(guī)劃行動(dòng)及對(duì)國(guó)家利益的對(duì)接Tab.2 NH2050’s 5 planning actions and their alignment to national interests

1.3 瓦特蘭市環(huán)境愿景：對(duì)接省級(jí)行動(dòng)的市級(jí)保護(hù)開發(fā)安排

瓦特蘭市位于北荷蘭省東南部，馬肯湖西湖岸，距離阿姆斯特丹、贊斯達(dá)德、珀默倫德等城市密集區(qū)僅有半個(gè)小時(shí)車程。陸域面積52.11 km2，水域面積63.55 km2。與NH2050先于NOVI相似，《瓦特蘭市環(huán)境愿景2030》（Waterland Environmental Vision 2030，以下簡(jiǎn)稱為WO2030）于2017年3月頒布。

WO2030編制過(guò)程中，與NH2050進(jìn)行了有效的呼應(yīng)，圍繞“發(fā)展中的大都市”“動(dòng)態(tài)半島”“自然且重要的農(nóng)村環(huán)境”3項(xiàng)省級(jí)規(guī)劃行動(dòng)，明確將瓦特蘭市定位為花園城市[13]。為此，強(qiáng)調(diào)先保護(hù)、后開發(fā)的規(guī)劃理念，優(yōu)先劃定了9類保護(hù)性區(qū)域（圖2），涉及低地荷蘭國(guó)家景觀區(qū)、荷蘭自然網(wǎng)絡(luò)區(qū)、草甸生物區(qū)（草甸鳥類棲息地）、阿姆斯特丹—皮爾默倫德的緩沖區(qū)、受保護(hù)的城市和村莊景觀區(qū)以及省級(jí)歷史古跡區(qū)、防洪區(qū)、具有考古價(jià)值和園林價(jià)值區(qū)、靜謐區(qū)、自然保護(hù)區(qū)，從而構(gòu)筑良好的空間基底；進(jìn)而結(jié)合現(xiàn)狀分析、趨勢(shì)預(yù)判和項(xiàng)目規(guī)劃，明確空間開發(fā)所涉及的7大主題：氣候變化、可持續(xù)性和水安全，生活（住房、人口、老齡化、綠化），市政設(shè)施，交通運(yùn)輸，農(nóng)業(yè)與自然，旅游休閑，經(jīng)濟(jì)。

圖2 瓦特蘭市保護(hù)性區(qū)域空間格局圖Fig.2 spatial pattern map of the protected areas of Waterland

2 空間單元設(shè)置：以行政區(qū)為基礎(chǔ)，發(fā)揮地區(qū)議程區(qū)的補(bǔ)充作用

以國(guó)家—省—市三級(jí)行政區(qū)為空間單元進(jìn)行規(guī)劃行動(dòng)部署構(gòu)成了荷蘭空間規(guī)劃體系運(yùn)行的基礎(chǔ)，為進(jìn)一步推動(dòng)多層級(jí)、多主體合作，荷蘭有設(shè)置地區(qū)議程區(qū)的傳統(tǒng)。地區(qū)議程區(qū)是指圍繞特定任務(wù)，將所涉及的區(qū)域范圍劃定成區(qū)，以此作為實(shí)施單元。類型上，包括NOVEX地區(qū)、城市化戰(zhàn)略區(qū)、大型水域議程區(qū)等②。

在國(guó)家層面，為了落實(shí)NOVI提出的目標(biāo)任務(wù)，目前已經(jīng)指定了16個(gè)NOVEX地區(qū),“通過(guò)這種方式，在一些面臨重大挑戰(zhàn)和復(fù)雜問題的領(lǐng)域，找到了一種將省市級(jí)環(huán)境愿景與NOVI聯(lián)系起來(lái)的普適性方法?！盵11]對(duì)此，中央、各省級(jí)政府和水務(wù)局將共同為每個(gè)NOVEX地區(qū)制定一份單獨(dú)的規(guī)劃方案。各類議程區(qū)與行政區(qū)一起作為規(guī)劃編制、實(shí)施傳導(dǎo)的空間單元，共同落實(shí)“合作和推動(dòng)為主、指令為輔”[11]的規(guī)劃原則，既保障規(guī)劃方案的落地性，又增加規(guī)劃實(shí)施的靈活性。

在省級(jí)層面，北荷蘭省采用區(qū)域合作議程區(qū)與行政區(qū)相結(jié)合、大中小空間尺度相結(jié)合的規(guī)劃單元模式（圖3），以加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施及對(duì)下位規(guī)劃引導(dǎo)。NH2050優(yōu)先劃分對(duì)應(yīng)5項(xiàng)規(guī)劃行動(dòng)的重點(diǎn)區(qū)域；針對(duì)特定任務(wù)，鼓勵(lì)由涉及區(qū)域的市級(jí)政府、有關(guān)各方達(dá)成空間發(fā)展原則和實(shí)施手段的協(xié)議，在此基礎(chǔ)上形成“1+6”跨市的區(qū)域合作議程區(qū)（圖3b）；市級(jí)行政區(qū)則作為NH2050的最小尺度單元。

圖3 北荷蘭省三級(jí)空間規(guī)劃單元分布圖③（從左至右，大中小尺度）Fig.3 three-level spatial planning unit distribution map of North Holland (from left to right,large- medium-small scale)

在市級(jí)層面，WO2030明確按照三類空間尺度做規(guī)劃任務(wù)安排。一、全域：以花園城市定位為指導(dǎo)，加強(qiáng)水路入口安全，改造過(guò)時(shí)的商業(yè)區(qū)以騰出發(fā)展空間；繼續(xù)執(zhí)行可持續(xù)發(fā)展議程中的相關(guān)政策任務(wù)，并充分利用市場(chǎng)的可持續(xù)創(chuàng)新力量；增加抗洪能力；二、中心城區(qū)：為年輕人和老年人提供生活空間；提供集會(huì)空間，加強(qiáng)設(shè)施保護(hù)；確保舊城區(qū)的充分可達(dá)性；三、鄉(xiāng)村地區(qū)：引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、自然環(huán)境和水資源保護(hù)之間取得更好平衡；繼續(xù)為那些尋求寧?kù)o和休閑度假的人們提供娛樂機(jī)會(huì)并預(yù)留相應(yīng)空間，防范區(qū)域環(huán)境壓力過(guò)大，尤其是馬肯島；保護(hù)小型道路（弱勢(shì)群體和戶外運(yùn)動(dòng)人群所主要使用的道路），尋找其與汽車、農(nóng)業(yè)交通之間沖突的解決方案；將經(jīng)濟(jì)政策的重點(diǎn)放在農(nóng)業(yè)、自然管理事務(wù)以及企業(yè)家、旅游休閑者和家庭工作者身上。

3 協(xié)調(diào)性評(píng)估：環(huán)境規(guī)劃試點(diǎn)與多層多類空間政策或規(guī)劃銜接

環(huán)境規(guī)劃作為荷蘭空間規(guī)劃體系中唯一的實(shí)施性規(guī)劃，承擔(dān)空間用途管制職責(zé)，是市級(jí)環(huán)境愿景的落實(shí)工具、市級(jí)政府實(shí)施環(huán)境許可的直接依據(jù)。目前，荷蘭各地的市級(jí)環(huán)境規(guī)劃仍處于編制探索階段，本文選取了具有試點(diǎn)性質(zhì)、針對(duì)具體項(xiàng)目區(qū)的《蒙尼肯丹環(huán)境規(guī)劃——開哲爾特2019》（Environment Plan Monnickendam—Galgeriet 2019，以下簡(jiǎn)稱“開哲爾特 2019”）為分析對(duì)象。

該項(xiàng)目區(qū)位于瓦特蘭市蒙尼肯丹鎮(zhèn)北部，西瀕馬肯湖，由擬更新改造的開哲爾特商業(yè)區(qū)和蒙尼肯丹堤防外的兩個(gè)碼頭構(gòu)成?！伴_哲爾特 2019”規(guī)定了項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的環(huán)境要素管制規(guī)則、環(huán)境規(guī)則、城市設(shè)計(jì)方案等，對(duì)區(qū)內(nèi)土地、建筑物以及其他環(huán)境要素和發(fā)生的各類活動(dòng)（經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)活動(dòng)等）提出了詳細(xì)的管控要求。

雖然荷蘭空間規(guī)劃改革后，上級(jí)政府的部分規(guī)劃政策不再對(duì)地方政府的規(guī)劃產(chǎn)生約束力，但地方政府依然會(huì)有主動(dòng)維護(hù)上級(jí)規(guī)劃意圖的意愿，這正如瓦特蘭市所說(shuō)的那樣：“北荷蘭省是制定環(huán)境規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃的重要咨詢合作伙伴”[14]。為保證規(guī)劃的順利實(shí)施，“開哲爾特2019”與各層級(jí)空間政策進(jìn)行了協(xié)調(diào)性評(píng)估，具體按照超國(guó)家級(jí)、國(guó)家級(jí)、省級(jí)、區(qū)域級(jí)、市級(jí)五個(gè)政策層面進(jìn)行（表3）。評(píng)估結(jié)果顯示，“開哲爾特2019”與有關(guān)規(guī)劃政策具有良好的銜接關(guān)系，能夠切實(shí)落實(shí)上位政策，有效溝通同級(jí)政策，從而將相關(guān)要求轉(zhuǎn)化為要素管制。

表3 “開哲爾特2019”開展的協(xié)調(diào)性評(píng)估對(duì)應(yīng)的空間政策或規(guī)劃Tab.3 spatial policies or plans corresponding to the coordination assessment carried out by “Galgeriet 2019”

4 借鑒與啟示

4.1 荷蘭空間規(guī)劃的協(xié)同傳導(dǎo)及改革轉(zhuǎn)向

荷蘭空間規(guī)劃改革的重要指導(dǎo)思想是“創(chuàng)造發(fā)展空間：下放一切可以下放的，集中一切需要集中的”[15]，強(qiáng)調(diào)以物質(zhì)生活環(huán)境為規(guī)劃對(duì)象，實(shí)施平行型“三級(jí)兩類”規(guī)劃體系。相應(yīng)的空間規(guī)劃協(xié)同傳導(dǎo)呈現(xiàn)如下幾個(gè)可資借鑒的特點(diǎn)。

第一，從規(guī)劃效力來(lái)看，環(huán)境愿景屬于戰(zhàn)略引導(dǎo)性規(guī)劃，環(huán)境規(guī)劃屬于管控實(shí)施性規(guī)劃。國(guó)家級(jí)環(huán)境愿景側(cè)重制定戰(zhàn)略性愿景目標(biāo)和全國(guó)空間格局的總體安排，屬于戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性的規(guī)劃，反映國(guó)家意志；省級(jí)、市級(jí)環(huán)境愿景都具有承上啟下作用，是指導(dǎo)性、協(xié)調(diào)性規(guī)劃，負(fù)責(zé)上位環(huán)境愿景的具體化、下位地區(qū)利益訴求的充分表達(dá)及協(xié)調(diào)，是上下達(dá)成共識(shí)和平衡點(diǎn)的重要成果體現(xiàn)。環(huán)境規(guī)劃則負(fù)責(zé)市級(jí)環(huán)境愿景的落地，是各類空間開發(fā)保護(hù)行為的根本依據(jù)，是管控性、實(shí)施性的規(guī)劃。

第二，從把握物質(zhì)生活環(huán)境這一規(guī)劃對(duì)象看，三級(jí)政府關(guān)注重點(diǎn)、職責(zé)分工有別。中央和省級(jí)政府分別聚焦于本級(jí)利益，在責(zé)任分配上皆以系統(tǒng)性責(zé)任為主、結(jié)果性責(zé)任為輔。系統(tǒng)性責(zé)任事項(xiàng)強(qiáng)調(diào)構(gòu)建完備的法律體系，輔以必要的政策機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)；結(jié)果性責(zé)任則承擔(dān)跨下級(jí)政府事權(quán)范圍的事項(xiàng)，如：中央政府承擔(dān)跨省的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如車站、機(jī)場(chǎng)、港口以及多式聯(lián)運(yùn)樞紐等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)建設(shè)，新型能源網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等）、一級(jí)防洪設(shè)施建設(shè)、重要景觀品質(zhì)保護(hù)（包括大型水域管理、世界遺產(chǎn)保護(hù)等）、國(guó)家軍事安全等任務(wù)，部分跨市的空間規(guī)劃任務(wù)。市級(jí)政府則聚焦地方利益，對(duì)物質(zhì)生活環(huán)境負(fù)有結(jié)果性責(zé)任，具體包括制定用地管制規(guī)則、管理各類建設(shè)開發(fā)事務(wù)等。

第三，從規(guī)劃任務(wù)傳導(dǎo)和對(duì)接協(xié)調(diào)看，荷蘭中央政府以5項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)和21項(xiàng)國(guó)家利益事項(xiàng)來(lái)抓大放小，省、市政府則在以空間目標(biāo)、規(guī)劃行動(dòng)、議程區(qū)構(gòu)建、協(xié)調(diào)性評(píng)估等方式分層對(duì)接，主動(dòng)接受傳導(dǎo)。譬如，北荷蘭省提出5項(xiàng)規(guī)劃行動(dòng)，針對(duì)性地承接不同的國(guó)家利益，并以多尺度的空間單元形式進(jìn)一步傳達(dá)給省內(nèi)部分地區(qū)和各個(gè)地市；瓦特蘭市環(huán)境愿景對(duì)接北荷蘭省環(huán)境愿景的空間發(fā)展定位，進(jìn)而搭建全域空間保護(hù)和開發(fā)格局，提出地域有別的核心任務(wù)；環(huán)境規(guī)劃則借助多層級(jí)政策協(xié)同評(píng)估，確保上下級(jí)空間規(guī)劃構(gòu)想的一致性，從而實(shí)現(xiàn)上下連通的規(guī)劃意圖“落地”。此外，從研究案例來(lái)看，三級(jí)環(huán)境規(guī)劃按照市、省、國(guó)家的順序依次編制出臺(tái)，但在空間意圖部署上依然具有良好的協(xié)同性，體現(xiàn)了三級(jí)規(guī)劃之間的有機(jī)對(duì)接和協(xié)調(diào)。其主要原因有二：一是荷蘭政府在正式出臺(tái)NOVI以前，還曾在2012年3月頒布了具有過(guò)渡性作用的國(guó)家級(jí)空間規(guī)劃（《基礎(chǔ)設(shè)施和空間結(jié)構(gòu)愿景（2040）》），以發(fā)揮戰(zhàn)略引導(dǎo)作用；二是就各級(jí)規(guī)劃具體編制動(dòng)作來(lái)看，三級(jí)規(guī)劃同步進(jìn)行，且相互參與，如瓦特蘭市政府明確表示在本級(jí)規(guī)劃愿景編制和實(shí)施全過(guò)程中將就與相關(guān)省級(jí)政策相沖突的問題與北荷蘭省政府展開磋商[11]。

第四，從規(guī)劃改革導(dǎo)向看，呈現(xiàn)出整體簡(jiǎn)政放權(quán)下的多級(jí)合作共治轉(zhuǎn)向。整體簡(jiǎn)政放權(quán)體現(xiàn)在：一是強(qiáng)調(diào)下級(jí)政府的規(guī)劃主導(dǎo)地位，不再開展自上而下的規(guī)劃審批[16]，而是允許自主決定規(guī)劃形式和規(guī)劃內(nèi)容；二是上級(jí)政府，尤其是中央一級(jí)，要遵循“合作和推動(dòng)為主、指令為輔”的施政原則處理層級(jí)關(guān)系，以任務(wù)為統(tǒng)籌、以特定區(qū)域?yàn)榉秶⒁宰赃m應(yīng)為方法以便建構(gòu)有效的縱向傳導(dǎo)體系。多級(jí)合作共治主要表現(xiàn)為：在各級(jí)規(guī)劃編制過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)其他層級(jí)政府應(yīng)參與并表達(dá)相應(yīng)意志；除傳統(tǒng)的行政區(qū)外，設(shè)置各類議程區(qū)，聯(lián)合相關(guān)利益主體（包括私人企業(yè)等社會(huì)力量）構(gòu)建實(shí)質(zhì)性的規(guī)劃行動(dòng)區(qū)，增強(qiáng)了規(guī)劃傳導(dǎo)的彈性和規(guī)劃實(shí)施的可操作性。此外，荷蘭賦予中央政府、省級(jí)政府和水務(wù)局項(xiàng)目決定權(quán)，體現(xiàn)了底線集權(quán)干預(yù)的思想。由于荷蘭是一個(gè)“低地之國(guó)”，長(zhǎng)期飽受洪水威脅，水務(wù)管理機(jī)構(gòu)有著重要地位。在修（擴(kuò)）建高速公路、鞏固一級(jí)防洪設(shè)施、新建能源基礎(chǔ)設(shè)施等情況下，中央、省政府和水務(wù)局可以為維護(hù)公共利益而行使項(xiàng)目決定權(quán)[17]，并因此可以更改地方的環(huán)境規(guī)劃。

4.2 對(duì)我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃協(xié)同傳導(dǎo)的啟示

雖然現(xiàn)在評(píng)議荷蘭空間規(guī)劃改革成效還為時(shí)尚早，但從協(xié)同傳導(dǎo)及相關(guān)舉措來(lái)看，對(duì)我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃有著如下啟示。

第一，收放結(jié)合地推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃運(yùn)行和傳導(dǎo)。我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃改革的重要目標(biāo)是試圖解決“九龍治水”、導(dǎo)致空間管控不力的問題[18-19]，但在現(xiàn)實(shí)體制中，中央和地方的規(guī)劃協(xié)同始終是無(wú)法回避的另一個(gè)問題。荷蘭空間規(guī)劃改革以大幅度的規(guī)劃管理權(quán)下放為標(biāo)志，其經(jīng)驗(yàn)需要對(duì)應(yīng)中國(guó)的具體國(guó)情，進(jìn)行合理的消化和吸收。我國(guó)作為一個(gè)單一制國(guó)家，實(shí)行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級(jí)管理的體制，空間規(guī)劃管理權(quán)力的“收”和“放”應(yīng)該做到以下四方面。一是國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)底線管控要求的“收”。以法律法規(guī)、技術(shù)指南等方式，確立各級(jí)各類規(guī)劃的基本內(nèi)容，以標(biāo)準(zhǔn)值、標(biāo)準(zhǔn)線的底線管控形式貫穿“五級(jí)三類”規(guī)劃體系，確保國(guó)家意志的有效傳導(dǎo)。二是簡(jiǎn)化程序的規(guī)劃審批權(quán)的“收”。我國(guó)實(shí)際上形成具有垂直型特征的空間規(guī)劃體系，審批權(quán)的存在，成為上級(jí)政府傳導(dǎo)自身意圖、規(guī)范下級(jí)政府空間開發(fā)保護(hù)行為的重要手段，因此，在維持規(guī)劃審批管做法的情況下，應(yīng)注意簡(jiǎn)化手續(xù)，確保規(guī)劃的時(shí)效性和實(shí)效性。三是下級(jí)政府規(guī)劃解釋權(quán)的“放”。諸如規(guī)劃對(duì)象的認(rèn)知以及規(guī)劃重點(diǎn)的把握。四是規(guī)劃管理方式的“放”。應(yīng)鼓勵(lì)地方政府探索公眾參與途徑、公私合作方式、應(yīng)對(duì)氣候變化工具等新方法，創(chuàng)新形成實(shí)用性的規(guī)劃管理方式。

第二，加強(qiáng)多樣化的空間單元設(shè)計(jì)和規(guī)劃安排。應(yīng)探索形成行政區(qū)和特殊區(qū)兩類空間單元模式，做好因地制宜的組合運(yùn)用。針對(duì)行政區(qū)的空間規(guī)劃應(yīng)強(qiáng)調(diào)“上層綜合統(tǒng)籌+下層精準(zhǔn)落實(shí)”，針對(duì)跨行政區(qū)的特殊區(qū)空間規(guī)劃應(yīng)注重規(guī)劃內(nèi)涵的拓展性、規(guī)劃形式的靈活性和規(guī)劃手段的創(chuàng)新性。其中，國(guó)家、省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃要構(gòu)建跨行政區(qū)的治理單元，可以借鑒荷蘭地區(qū)議程區(qū)做法，發(fā)揮上級(jí)政府的綜合統(tǒng)籌作用，聯(lián)合特定任務(wù)、特定區(qū)域的有關(guān)各方（政府、企業(yè)、智庫(kù)等），形成特殊區(qū)的國(guó)土空間相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃；市級(jí)及以下國(guó)土空間規(guī)劃則加強(qiáng)行政區(qū)內(nèi)部的空間單元體系安排，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)單元的基礎(chǔ)地位，確保國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)構(gòu)想的逐層落實(shí)。

第三，抓緊形成權(quán)、責(zé)、利相匹配的國(guó)土空間規(guī)劃體系。具體包括：一要抓緊立法，加快出臺(tái)《國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)法》《國(guó)土空間規(guī)劃法》，確保落實(shí)“多規(guī)合一”改革決策以及相應(yīng)的國(guó)土空間規(guī)劃體系運(yùn)行；二要建立各級(jí)政府責(zé)任清單，明晰權(quán)、責(zé)、利邊界，國(guó)家、省、市、縣規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)與事權(quán)密切結(jié)合的逐級(jí)引導(dǎo)功能，為真正用于實(shí)施的規(guī)劃提供指引；三要重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的作用。目前，在“五級(jí)三類”的國(guó)土空間規(guī)劃體系中，各界通常將實(shí)施性規(guī)劃的任務(wù)托付于詳細(xì)規(guī)劃，而從空間尺度、地域大小以及傳統(tǒng)土地利用總體規(guī)劃實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃作為最基層的總體規(guī)劃，面向?qū)嵤┑淖饔脩?yīng)得到充分發(fā)揮；荷蘭市級(jí)范圍與我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域相當(dāng)，市級(jí)環(huán)境愿景和環(huán)境規(guī)劃是規(guī)劃“落地”實(shí)施的關(guān)鍵。做精做細(xì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃[20]，和詳細(xì)規(guī)劃一道，構(gòu)建起能用、好用、管用、直面實(shí)施的國(guó)土空間規(guī)劃體系。

圖片來(lái)源：

圖1：作者繪制

圖2：《瓦特蘭市環(huán)境愿景2030》提供的規(guī)劃底圖

圖3：《北荷蘭省環(huán)境愿景2050》提供的規(guī)劃底圖

表1：根據(jù)NOVI整理

表2：根據(jù)NH2050整理

表3：根據(jù)“開哲爾特2019”整理

注釋：

① 2008年以來(lái)，荷蘭空間規(guī)劃改革的核心思路在于：一、保留傳統(tǒng)的三級(jí)兩類規(guī)劃體系；二、變垂直型體系為平行型體系，上級(jí)不再負(fù)責(zé)對(duì)下級(jí)規(guī)劃審批；三、在分工和規(guī)劃形式上，國(guó)家、省級(jí)政府負(fù)責(zé)編制環(huán)境愿景（改革初期稱為結(jié)構(gòu)愿景，2012年3月國(guó)家層面的《基礎(chǔ)設(shè)施和空間結(jié)構(gòu)愿景2040》頒布），分別替代原有的國(guó)家規(guī)劃重大決策報(bào)告（含國(guó)家空間規(guī)劃報(bào)告）和省級(jí)區(qū)域規(guī)劃；市級(jí)政府負(fù)責(zé)編制環(huán)境愿景和環(huán)境規(guī)劃，分別替代結(jié)構(gòu)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。

② 荷蘭劃定了諸多跨行政區(qū)劃的地區(qū)議程區(qū)，以作為空間治理單元的重要類型，包括NOVEX地區(qū)、城市化戰(zhàn)略區(qū)、大型水域議程區(qū)等。第一，NOVEX地區(qū)是以各項(xiàng)國(guó)家任務(wù)所涉及的空間范疇所劃定的區(qū)域單元，其目的是以空間連貫的方式落實(shí)相關(guān)空間戰(zhàn)略決策。其中，國(guó)家級(jí)環(huán)境愿景NOVI即可通過(guò)NOVEX計(jì)劃劃定相應(yīng)的NOVEX地區(qū)付諸實(shí)施。荷蘭中央政府將與各省級(jí)政府和水務(wù)局一道為每個(gè)NOVEX地區(qū)制定一份聯(lián)合規(guī)劃，規(guī)劃內(nèi)容包括參與方、行動(dòng)時(shí)間、行動(dòng)內(nèi)容等，其核心是實(shí)現(xiàn)省級(jí)空間治理單元與跨行政區(qū)域的地區(qū)治理單元之間的有機(jī)互動(dòng)。第二，城市化戰(zhàn)略區(qū)是荷蘭城市化壓力最大的7個(gè)地區(qū)，共同構(gòu)成了荷蘭的城市網(wǎng)絡(luò)。針對(duì)該類地區(qū)中央政府和地方政府一道制定了相應(yīng)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，重點(diǎn)關(guān)注住房、經(jīng)濟(jì)、自然、能源、水等空間主題，例如到2040年，荷蘭大部分的住宅建設(shè)任務(wù)將在這7個(gè)地區(qū)實(shí)現(xiàn)。第三，大型水域議程區(qū)是針對(duì)荷蘭重要的大型水域和三角洲地區(qū)的未來(lái)發(fā)展所劃定的相應(yīng)空間治理單元，該類地區(qū)的空間部署將由中央政府和相關(guān)地方政府、企業(yè)、智庫(kù)、公民等共同制定。

③ “1+6”跨市的區(qū)域合作議程區(qū)，主要涵蓋北荷蘭省省內(nèi)重要的城市網(wǎng)絡(luò)地區(qū)以及一些其他重要地區(qū)，其中，“1”指的是大都市景觀區(qū)（圖2虛線圓圈所指示區(qū)域），“6”從上到下依次是登海爾德港口地區(qū)、西菲士蘭地區(qū)、阿爾克馬爾及周邊地區(qū)、北海運(yùn)河區(qū)、阿姆斯特丹史基浦地區(qū)、古伊和范史迪克地區(qū)。