尹名強(qiáng) 胡 紋 何寶杰 YIN Mingqiang, HU Wen, HE Baojie

0 引言

2023年4月21日，世界氣象組織（WMO）發(fā)布了《2022年全球氣候狀況》報(bào)告，指出2022年全球平均氣溫比工業(yè)化前的平均氣溫高出約1.15 ℃[1]。氣候變化誘發(fā)極端高溫?zé)崂耍?022年持續(xù)的高溫?zé)崂饲忠u了包括中國(guó)在內(nèi)的諸多國(guó)家。尤其是中國(guó)高溫?zé)崂说念l率與幅度也已超過1960年基準(zhǔn)水平的兩倍[2]。此外，伴隨著城市化進(jìn)展，城市下墊面類型發(fā)生顯著變化，誘發(fā)熱島效應(yīng)，加劇城市高溫問題[3]。按當(dāng)前的氣候變化速率，預(yù)計(jì)在2050年我國(guó)將有1.1—2.5億人口遭受極端高溫與致命熱浪的侵襲，屆時(shí)年均經(jīng)濟(jì)損失將達(dá)到7.0—10.6萬億元[4]。隨著平均空氣溫度的升高和極端高溫持續(xù)時(shí)間的延長(zhǎng)，誘發(fā)一系列的次生災(zāi)害[5]，例如2022年重慶大型山火、西南地區(qū)水電匱乏、城市大范圍限電、急性和慢性高溫疾病頻率高發(fā)。高溫風(fēng)險(xiǎn)與威脅對(duì)城市發(fā)展與居民健康安全造成巨大挑戰(zhàn)。

積極應(yīng)對(duì)城市高溫變化，將適應(yīng)氣候變暖與高溫挑戰(zhàn)納入城市空間規(guī)劃挑戰(zhàn)，對(duì)于科學(xué)統(tǒng)籌城市“三生”空間、保障國(guó)土安全具有重要意義，但是全球在高溫適應(yīng)規(guī)劃及目標(biāo)實(shí)踐仍不系統(tǒng)與成熟。美國(guó)作為高溫適應(yīng)規(guī)劃先行實(shí)踐國(guó)家，探索將高溫適應(yīng)納入空間體系實(shí)踐，積累了一定經(jīng)驗(yàn)。與中國(guó)一樣，美國(guó)國(guó)土面積廣大，大部分地區(qū)位于中維度地帶，氣候類型多樣，兼具熱帶沙漠氣候、地中海氣候和溫帶海洋性氣候。美國(guó)非盈利組織第一街基金會(huì)的研究報(bào)告顯示，從得克薩斯州和路易斯安那州向北延伸至五大湖區(qū)域的美國(guó)中心地帶，正形成一條“極端熱帶”，這條高溫帶穿過美國(guó)中部，民眾體感溫度將超過51.6 ℃，并且未來30年（至2053年）將影響超過1.07億美國(guó)人，加州死亡谷與亞利桑那州南部高溫變化更為顯著[6]。美國(guó)鳳凰城作為其中典型代表，在全面推進(jìn)高溫應(yīng)對(duì)實(shí)踐中積累的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，對(duì)我國(guó)探索具有中國(guó)特色的城市降溫規(guī)劃設(shè)計(jì)新體系具有現(xiàn)實(shí)緊迫性。

1 美國(guó)高溫應(yīng)對(duì)的規(guī)劃設(shè)計(jì)框架與發(fā)展脈絡(luò)

20世紀(jì)90年代中期開始，美國(guó)開始探索城市高溫應(yīng)對(duì)實(shí)踐，1995年華盛頓頒布地方健康行動(dòng)計(jì)劃，多個(gè)城市乃至聯(lián)邦政府致力于通過轉(zhuǎn)變規(guī)劃建設(shè)理念，從行政體系到規(guī)劃實(shí)踐，強(qiáng)調(diào)通過整體籌謀經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)和空間時(shí)序建設(shè)來實(shí)現(xiàn)城市的綜合發(fā)展，開創(chuàng)首席高溫官制度，依托于自然資源空間規(guī)劃體系，同時(shí)吸納公共衛(wèi)生和應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，避免長(zhǎng)期關(guān)注政策規(guī)劃而忽略高溫應(yīng)急狀況以降低城市高溫風(fēng)險(xiǎn)，形成“首席高溫官制度+適應(yīng)規(guī)劃體系+線上—線下技術(shù)支持”的綜合發(fā)展框架。

1.1 行政長(zhǎng)官的制度改進(jìn)

為應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的極端高溫事件，地方政府、洛克菲勒基金會(huì)與大西洋理事會(huì)合作設(shè)立“首席高溫官制度”，負(fù)責(zé)研究該市所有氣候影響及其導(dǎo)致的社會(huì)公平問題，與市政府其他部門、社區(qū)組織、非政府團(tuán)體合作，提高公眾對(duì)高溫危險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，監(jiān)控高溫風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，并制定高溫應(yīng)對(duì)的政策目標(biāo)與實(shí)施行動(dòng)計(jì)劃。2021年4月，邁阿密任命全美第一個(gè)高溫首席官，隨后鳳凰城[7]、塞拉利昂弗里敦[8]、洛杉磯[9]進(jìn)行了類似的官員任命。

1.2 高溫適應(yīng)規(guī)劃的體系探索[10]

依托自然資源的空間載體，美國(guó)高溫適應(yīng)規(guī)劃通過整合不同級(jí)別的現(xiàn)狀評(píng)估和行動(dòng)方案，匯集來自不同部門的多元參與者，以加強(qiáng)高溫風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備、應(yīng)急與恢復(fù)。高溫適應(yīng)規(guī)劃體系既包括短期、長(zhǎng)期措施，又包含具體的行動(dòng)計(jì)劃，主要包括5個(gè)組成部分。

第一，綜合發(fā)展規(guī)劃。綜合規(guī)劃作為高溫適應(yīng)規(guī)劃的頂層引導(dǎo)，在整個(gè)規(guī)劃編制體系中以總體愿景和政策指導(dǎo)的形式構(gòu)建高溫韌性政策框架，聯(lián)邦政府并不會(huì)直接主導(dǎo)綜合規(guī)劃，而是通過提供專家咨詢、政策資金計(jì)劃等形式將國(guó)家資源傳遞給各州地方政府，使各州規(guī)劃呈現(xiàn)出高溫應(yīng)對(duì)、工程建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合特征。內(nèi)容包括：總結(jié)地方相關(guān)的高溫氣候基本特征，特別是與區(qū)域氣候變化有關(guān)的信息預(yù)測(cè)和影響評(píng)估；確定城市中的高溫脆弱地區(qū)；明確高溫韌性的規(guī)劃治理目標(biāo)；提出高溫緩解與適應(yīng)的指引性措施，例如有效控制城市的無序擴(kuò)張、合理引導(dǎo)城市開發(fā)強(qiáng)度、強(qiáng)化鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展、提高城市的自然資源承載能力。

第二，分區(qū)規(guī)劃。分區(qū)規(guī)劃是對(duì)地方高溫綜合規(guī)劃確定的目標(biāo)、指標(biāo)、任務(wù)，在自然資源空間與實(shí)施管理層面進(jìn)行的細(xì)化分解和深化落實(shí)，依托城市分區(qū)條例，形成明確的法律法規(guī)，作為實(shí)施行動(dòng)的管制工具，涵蓋與高溫規(guī)劃相關(guān)的各種要素，包括土地利用、交通、公園綠化等，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)等各類資源配置，綜合各類專業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃要求，如建筑物的體量、形狀、外墻圍護(hù)結(jié)構(gòu)、城市道路材質(zhì)等，復(fù)合實(shí)施路徑設(shè)計(jì)、規(guī)劃單元指引、近遠(yuǎn)期建設(shè)時(shí)序等內(nèi)容。

高溫分區(qū)規(guī)劃作為傳統(tǒng)分區(qū)條例的重要組成內(nèi)容，由于區(qū)劃調(diào)整程序繁瑣與冗長(zhǎng)流程，高溫分區(qū)規(guī)劃一般以疊加分區(qū)、浮動(dòng)分區(qū)的形式，在城市發(fā)展過程中，以“補(bǔ)丁”形式對(duì)原有區(qū)劃進(jìn)行補(bǔ)充，運(yùn)用更為細(xì)化與多樣的技術(shù)方式來實(shí)現(xiàn)高溫管理。

第三，功能規(guī)劃。針對(duì)重點(diǎn)地區(qū)，以社區(qū)為依托進(jìn)行高溫相關(guān)的專項(xiàng)規(guī)劃，地方政府部門倡導(dǎo)基于共同利益編制功能規(guī)劃，主要包括兩大類型：一類是依托傳統(tǒng)規(guī)劃類型；另一類是圍繞氣候適應(yīng)性。其中傳統(tǒng)規(guī)劃類型包括：戰(zhàn)略規(guī)劃、更新規(guī)劃、防洪專項(xiàng)、交通規(guī)劃，戰(zhàn)略規(guī)劃中增述高溫主體、目標(biāo)和實(shí)施計(jì)劃，交通規(guī)劃中明確步行與騎行友好型涼爽廊道的空間落位與實(shí)施策略，更新規(guī)劃優(yōu)先考慮城市公共空間的高溫韌性設(shè)計(jì)等。氣候適應(yīng)性的功能規(guī)劃主要包括：氣候行動(dòng)（適應(yīng)、韌性和可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃）、風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)劃，不同于綜合規(guī)劃，城市氣候適應(yīng)性評(píng)估一般不會(huì)納入城市體檢制度，多以技術(shù)文件形式獨(dú)立呈現(xiàn)，通過技術(shù)導(dǎo)則引導(dǎo)，以附錄的形式將不同土地利用形式對(duì)高溫的影響納入綜合規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃。

第四，高溫行動(dòng)指引。高溫行動(dòng)規(guī)劃作為一種新的規(guī)劃類型，結(jié)合韌性規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃、公共衛(wèi)生規(guī)劃，更聚焦于高溫風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)。它既可以是單獨(dú)編制也可以是城市防災(zāi)規(guī)劃的附屬內(nèi)容。高溫行動(dòng)規(guī)劃可以從不同空間規(guī)模（例如建筑、社區(qū)、城市、區(qū)域）和類型（原生高溫、次生高溫）關(guān)注高溫韌性。高溫行動(dòng)規(guī)劃作為一項(xiàng)承上啟下的規(guī)劃，它可以融合多項(xiàng)規(guī)劃類型，向上能夠?qū)泳C合規(guī)劃，分區(qū)規(guī)劃，橫向可以聯(lián)系其他應(yīng)急規(guī)劃。目前世界上普遍認(rèn)為“緩解設(shè)計(jì)”與“適應(yīng)管理”是有效的高溫應(yīng)對(duì)策略，主要包括城市高溫的影響預(yù)測(cè)；設(shè)定高溫活動(dòng)條件的氣候閾值，來啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃；高溫脆弱人群的空間分析；高溫恢復(fù)規(guī)劃；責(zé)任主體的職責(zé)界定；高溫行動(dòng)規(guī)劃的實(shí)施評(píng)估與反饋等等。

第五，其他相關(guān)規(guī)劃。雖然不是傳統(tǒng)空間規(guī)劃的重要內(nèi)容，但是由應(yīng)急管理計(jì)劃和公共衛(wèi)生計(jì)劃構(gòu)成的高溫防控準(zhǔn)備是社區(qū)乃至城市高溫韌性能力的重要組成部分。應(yīng)急管理計(jì)劃指的是高溫險(xiǎn)情下社會(huì)面的應(yīng)急系統(tǒng)運(yùn)作和協(xié)調(diào)。在國(guó)家氣象局發(fā)布高溫預(yù)警信息后，規(guī)劃師通過高溫脆弱評(píng)估及時(shí)輔助社區(qū)進(jìn)行應(yīng)急管理，其中包括弱勢(shì)群體的空間分布、交通路線的適應(yīng)性選擇、避暑冷卻中心建設(shè)、應(yīng)急能源保障等等。與應(yīng)急管理計(jì)劃相似，美國(guó)疾病預(yù)防控制中心提出公共健康規(guī)劃包括5個(gè)步驟：高溫脆弱性評(píng)估、醫(yī)療設(shè)施承載力評(píng)估、高溫疾病風(fēng)險(xiǎn)防控、制定氣候適應(yīng)性計(jì)劃和活動(dòng)質(zhì)量評(píng)估。

總的來說，城市高溫應(yīng)對(duì)作為一個(gè)新興空間規(guī)劃類型，即使美國(guó)關(guān)注時(shí)間稍早，也未能形成系統(tǒng)的編制框架，內(nèi)部仍有多處交叉與重復(fù)，同時(shí)由于受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的復(fù)合型要求，高溫行動(dòng)計(jì)劃強(qiáng)烈依托政府與社會(huì)資本介入甚至全托，更多是單項(xiàng)計(jì)劃的多個(gè)策略帽子。

1.3 高溫應(yīng)對(duì)的“線上—線下”聯(lián)邦技術(shù)支持

伴隨著物理空間的土地城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，網(wǎng)絡(luò)空間作為新的空間形態(tài)，成為人們生產(chǎn)生活新空間。政府通過網(wǎng)絡(luò)空間宣傳高溫適應(yīng)理念、促進(jìn)高溫健康風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，2015年6月開始，聯(lián)邦政府依托美國(guó)疾病與預(yù)防控制中心、國(guó)家大氣與海洋管理局設(shè)立國(guó)家高溫健康信息系統(tǒng)，旨在整合和提供關(guān)于高溫健康的綜合信息與資源，作為高溫健康綜合信息的公眾展示平臺(tái)。2022年7月開放高溫信息門戶，通過匯集各個(gè)政府機(jī)構(gòu)和組織的高溫相關(guān)數(shù)據(jù)、預(yù)測(cè)、警報(bào)和建議，向全社會(huì)提供全面、準(zhǔn)確的高溫信息，公眾能夠更及時(shí)了解生活圈范圍內(nèi)極端高溫的發(fā)展趨勢(shì)及風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)，更便于規(guī)劃師和管理者做出相應(yīng)決策。

2 鳳凰城的高溫實(shí)踐案例

由于氣候變化，高溫?zé)崂苏谟绊懰械貐^(qū)和各種規(guī)模的社區(qū)，但是以貧困為首要特征的弱勢(shì)群體與高溫脆弱風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合集聚，老年人、兒童和患有慢性病的人承擔(dān)著較大的健康風(fēng)險(xiǎn)，鳳凰城高溫不公平現(xiàn)象顯著，城市內(nèi)部低收入?yún)^(qū)域，城市陰涼面積最少，體感溫度則越高。

2.1 基本情況與特點(diǎn)

鳳凰城作為美國(guó)亞利桑那州州府，位于馬里科帕縣，高溫常年存在，作為美國(guó)最炎熱的城市之一，當(dāng)?shù)厝朔Q為“太陽谷”，一年有144天（主要集中在5—9月）空氣溫度平均高達(dá)37.8 ℃，一年中平均有18天最高氣溫達(dá)到43 ℃，甚至超過50 ℃。作為美國(guó)第五大人口聚集地，快速的城鎮(zhèn)化與常年干旱的氣候特征，導(dǎo)致鳳凰城高溫、干旱復(fù)合，城市水資源緊缺，植樹與維護(hù)成本昂貴，且主要依靠高個(gè)體資本，導(dǎo)致城市面臨嚴(yán)峻的高溫挑戰(zhàn)。

鳳凰城腹地寬廣，道路平坦，鳳凰城居民私家車輛飽有率高于90%[11]，每輛車有四個(gè)以上的停車位，停車場(chǎng)用地占城市總用地的10%[12]，硬質(zhì)路面取代藍(lán)綠基礎(chǔ)設(shè)施，加劇了城市熱島效應(yīng)。同時(shí)，以車為主的發(fā)展模型忽略了人行道的精細(xì)設(shè)計(jì)，整個(gè)鳳凰城植物覆蓋率低，約為13%[13]，大部分人行道缺乏遮蔭樹木，鳳凰城建筑物高度普遍不高且遠(yuǎn)離人行道，因此無法產(chǎn)生面廣量大的遮蔭，陽光直射馬路，不斷傳遞熱量給地表與空氣。

2005年一場(chǎng)高溫?zé)崂藢?dǎo)致鳳凰城30人死亡，2020—2021年間高溫?zé)崂藢?dǎo)致662人失去生命（城市流浪人群占到40%），死亡率直接上升20倍[14]。鳳凰城市政府為了積極應(yīng)對(duì)高溫風(fēng)險(xiǎn)，2005年成立“高溫救助網(wǎng)絡(luò)”組織，該組織由馬里科帕政府協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，并與當(dāng)?shù)卣⒎菭I(yíng)利組織、宗教社區(qū)和企業(yè)共同協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)極端高溫事件，每年5月循環(huán)啟動(dòng)，主要負(fù)責(zé)搜集居民訴求、協(xié)調(diào)提供免費(fèi)避暑納涼點(diǎn)、冰鎮(zhèn)飲用水和日常應(yīng)急生活用品；在極端高溫時(shí)期，通過傳媒信息、警示標(biāo)牌和步道臨時(shí)管控等措施，減少居民和游客的高溫疾病發(fā)病率乃至死亡率。

2.2 鳳凰城的高溫適應(yīng)規(guī)劃實(shí)踐

2.2.1 鳳凰城的綜合規(guī)劃

2021年鳳凰城在經(jīng)歷嚴(yán)重高溫災(zāi)害后，成立由政府全資資助的高溫緩解行政部門（5人制），設(shè)立首席高溫官員，專門負(fù)責(zé)高溫適應(yīng)、城市降溫全鏈條事宜。同時(shí)，鳳凰城率先啟動(dòng) “高溫準(zhǔn)備計(jì)劃”作為城市高溫綜合規(guī)劃[15]，這是美國(guó)高溫應(yīng)對(duì)的第一個(gè)平臺(tái)計(jì)劃——將“高溫準(zhǔn)備”視為“颶風(fēng)準(zhǔn)備”，將高溫?zé)崂艘暈闇囟群[，主要包括4個(gè)主要內(nèi)容：第一，加強(qiáng)高溫救助網(wǎng)絡(luò)的輻射區(qū)域，擴(kuò)大城市避暑納涼點(diǎn)（2022年達(dá)到112個(gè)）和便民冰鎮(zhèn)水補(bǔ)給點(diǎn)（2022年達(dá)到56個(gè)），在極端高溫天氣條件下為市民（尤其是流浪人群、老年人、兒童、戶外工作者及家中沒有安裝空調(diào)的居民）提供臨時(shí)的納涼場(chǎng)所；第二，實(shí)施高溫預(yù)警系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)，包括發(fā)布高溫通知、預(yù)警和醫(yī)療，為社區(qū)、一線吹哨者、公益團(tuán)體等利益相關(guān)者提供系統(tǒng)高溫應(yīng)急培訓(xùn)，壯大社會(huì)志愿者力量，使其了解如何識(shí)別和應(yīng)對(duì)高溫相關(guān)的突發(fā)病癥，提升社會(huì)面高溫意識(shí)和應(yīng)急處理能力；第三，開展室外物資補(bǔ)給計(jì)劃，2022年利用新冠救濟(jì)盈余資金（60萬美元）購(gòu)買降溫產(chǎn)品，向低收入家庭和社會(huì)流浪人群，擴(kuò)面提供風(fēng)扇、空調(diào)、冰鎮(zhèn)水、帽子、遮陽傘、手套等避暑物資。第四，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估高溫準(zhǔn)備計(jì)劃，以確保其有效并繼續(xù)滿足該市居民和游客的需求。

2.2.2 鳳凰城的分區(qū)規(guī)劃

鳳凰城實(shí)施城市熱島緩解工程，并將成果納入法定規(guī)劃——分區(qū)規(guī)劃，明確要求擴(kuò)大城市“樹冠覆蓋率”（樹冠正投影地面的比例）以提供樹蔭，減少城市不透水蓋度。在《分區(qū)條例》（1207章節(jié)）要求市中心地區(qū)的遮陽標(biāo)準(zhǔn)：建筑面積超過465 m2的所有項(xiàng)目，以夏至日12點(diǎn)為參照標(biāo)準(zhǔn)，必須提供至少75%的人行道陰影，50%以上的開放空間必須達(dá)到遮蔭，且植物藤架的遮蔭效果必須達(dá)到50%。

推廣實(shí)施綠色基礎(chǔ)設(shè)施，《分區(qū)條例（13章節(jié)）》[16]要求推廣運(yùn)用冷屋面材料，以減少城市地區(qū)吸收的熱量，如涼爽屋頂和路面技術(shù)，鼓勵(lì)進(jìn)行低碳節(jié)能建筑設(shè)計(jì)，以減少室內(nèi)空調(diào)的依賴，降低溫室氣體的排放。

2.2.3 鳳凰城的功能性規(guī)劃

2010年鳳凰城開始編制城市植物遮蔭總體規(guī)劃[17]，提出將鳳凰城創(chuàng)造成為21世紀(jì)更健康、更宜居、更繁榮的沙漠示范城市，通過對(duì)城市樹木和城市公園綠地的建設(shè)投資，在2030年實(shí)現(xiàn)整個(gè)城市平均25%的樹冠覆蓋率。2022年，鳳凰城對(duì)“城市植物遮蔭總體規(guī)劃”進(jìn)行體檢評(píng)估與修編，重申25% 樹冠覆蓋率的核心評(píng)價(jià)指標(biāo)，同時(shí)放寬城市法規(guī)，允許種植更多類型的非本地樹種。

相比于較低的樹冠覆蓋率（10%），鳳凰城道路密度為40%[18]，成為了熱島效應(yīng)的重要貢獻(xiàn)者，因此，鳳凰城2020年啟動(dòng)涼爽路面計(jì)劃（得到了美國(guó)環(huán)境署的資金支持），城市交通部門在八個(gè)社區(qū)和埃斯特班（Esteban）城市公園停車場(chǎng)分別選取一部分進(jìn)行樣本試驗(yàn)，鋪設(shè)45英里的涼爽路面（如圖3所示，深色為瀝青材質(zhì)、淺色為涼爽路面）。在一天中的所有時(shí)間，涼爽路面地表溫度可以降低6.6 ℃左右，但是平均輻射溫度（代表人在行走過程中的熱負(fù)荷）在中午和下午平均增加了約3.0 ℃（圖1）。因此,城市的降溫行動(dòng)不能僅僅是把城市路面刷上淺色圖層，需要多要素多策略的綜合作用。

圖1 不同時(shí)間段，涼爽路面（淺色）與常規(guī)路面（深色）的紅外熱成像效果對(duì)比Fig.1 comparison of infrared thermal imaging effects of cool pavement (light color)compared with conventional pavement (dark color) at different times

城市交通部門 2020 年實(shí)施涼爽走廊計(jì)劃[19-20]，“涼爽走廊”代表一英里長(zhǎng)的步道、人行道或毗鄰主干道的其他慢行道，通過投資 100萬美元，每英里種植 200棵樹，增加戶外慢行空間的景觀吸引力。政府綜合高溫脆弱度、慢行生活圈潛力指數(shù)、步行可達(dá)程度、遮蔭設(shè)施指數(shù)（圖2），在全市9個(gè)試點(diǎn)路段中按照低分高潛分別篩選一英里長(zhǎng)慢行道，分別種植200棵樹，總共1 800棵樹。市民可以根據(jù)個(gè)體偏好，在鳳凰城在線互動(dòng)地圖中添加建議植樹候選點(diǎn)，基于公眾參與的項(xiàng)目試點(diǎn)提前半年完成當(dāng)年200棵樹的種植目標(biāo)。

圖2 美國(guó)涼爽廊道項(xiàng)目的核心流程Fig.2 the core process of the cool corridor project in the United States

2.2.4 高溫行動(dòng)規(guī)劃編制內(nèi)容

鳳凰城高溫行動(dòng)規(guī)劃[21]依托社區(qū)改造計(jì)劃，通過引進(jìn)社會(huì)資本力量實(shí)現(xiàn)城市降溫、改善人居品質(zhì)。在編制的過程中，由社區(qū)行政人員、居民代表、規(guī)劃設(shè)計(jì)人員、社會(huì)基金組建核心團(tuán)隊(duì)，通過工作坊形式與各個(gè)利益相關(guān)者進(jìn)行訴求交談，促進(jìn)對(duì)現(xiàn)實(shí)問題合適求解，同時(shí)促進(jìn)居民與行政管理者更精準(zhǔn)有效的溝通。

鳳凰城中部愛迪生—東湖社區(qū)（簡(jiǎn)稱東湖社區(qū)）、南鳳凰城林多公園—羅斯利公園社區(qū)（簡(jiǎn)稱林多社區(qū)）、大鳳凰城的梅薩水塔護(hù)理社區(qū)（簡(jiǎn)稱梅薩社區(qū)）三個(gè)社區(qū)（表1）由于地表溫度高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限、弱勢(shì)群體聚集、樹冠覆蓋率低，導(dǎo)致高危不公平現(xiàn)象顯著，成為鳳凰城政府高溫行動(dòng)規(guī)劃的試點(diǎn)，由自然保護(hù)協(xié)會(huì)、馬里科帕縣政府、 亞利桑那州立大學(xué)等共同發(fā)起。

表1 東湖社區(qū)、林多社區(qū)、梅薩社區(qū)基本信息一覽表Tab.1 a list of basic information about East Lake, Lindo and Mesa Community

整個(gè)高溫行動(dòng)圍繞三個(gè)工作坊進(jìn)行，第一個(gè)工作坊重點(diǎn)了解居民關(guān)切，以及居民在極端高溫天氣下的日常行為模式，居民通過手繪涂鴉形式向社區(qū)展示他們的活動(dòng)軌跡及高溫適應(yīng)更新訴求，社區(qū)邀請(qǐng)相關(guān)醫(yī)療人員向居民普及高溫應(yīng)急知識(shí)與醫(yī)療器械使用細(xì)則（表2）。整個(gè)過程，居民可以免費(fèi)了解高溫條件下的個(gè)人急救措施，設(shè)計(jì)師可以快速摸清社區(qū)“熱力”地圖與核心矛盾點(diǎn)。雖然三個(gè)社區(qū)擁有不同地理?xiàng)l件，但是居民的空間訴求表現(xiàn)出相對(duì)的一致性，總結(jié)概括為四點(diǎn)：上班和上學(xué)步行道、公交站點(diǎn)與公共空間等重點(diǎn)戶外場(chǎng)所缺少遮蔭設(shè)施；增加便民的城市冰涼飲水點(diǎn)；弱勢(shì)群體缺乏自適應(yīng)的高溫基礎(chǔ)設(shè)施；難以負(fù)擔(dān)高額的室內(nèi)制冷電力成本。

表2 東湖、林多、梅薩社區(qū)居民意愿改造策略一覽圖Tab.2 a list of strategies for the transformation of residents in the communities of East Lake, Lindo, and Mesa

具體的訴求方案因社區(qū)特點(diǎn)而異，例如，所有社區(qū)都希望給城市添加植物遮蔭，三個(gè)城市都在積極選擇城市道路進(jìn)行植物景觀設(shè)計(jì)，增加降溫設(shè)施，東湖社區(qū)和梅薩社區(qū)側(cè)重于在增加植物設(shè)計(jì)的同時(shí)，擴(kuò)充道路中間分隔帶；林多社區(qū)通過將植物設(shè)計(jì)與遮陽構(gòu)造設(shè)施相結(jié)合，降低城市道路的裸露硬化面積。詳細(xì)的措施如表2所示。

規(guī)劃師圍繞城市遮蔭降溫的核心目標(biāo)，在第二個(gè)工作坊過程中提倡舒適性和藝術(shù)性相結(jié)合，綜合四大策略體系：減少高溫風(fēng)險(xiǎn)、提升熱舒適度、積極緩解高溫、高溫輔助利用（圖3），根據(jù)社區(qū)居民在長(zhǎng)期生活中反映出來的高溫暴露點(diǎn)或路徑，繪制“熱力”地圖，以此來顯示出居民迫切亟需優(yōu)化的公共空間和道路。東湖社區(qū)依托2018年申請(qǐng)的3 000萬美元聯(lián)邦住房改造基金和涼爽路面項(xiàng)目，重點(diǎn)關(guān)注學(xué)生和老人出行需求，在上學(xué)路徑上擇優(yōu)改造城市慢行道，使用涼爽路面鋪設(shè)人行道，在公交車站結(jié)合植物設(shè)計(jì)、更新遮陽結(jié)構(gòu)與安裝便民冰水補(bǔ)給點(diǎn)（圖4）林多社區(qū)依托普恩特社會(huì)組織推進(jìn)高溫緩解行動(dòng)，優(yōu)化室外大型公共空間以創(chuàng)造可供兒童與老年人臨時(shí)活動(dòng)和避暑的涼爽場(chǎng)所，并且積極對(duì)接“高溫準(zhǔn)備”計(jì)劃，增加城市公共綠化植物的日常維護(hù)資金；梅薩社區(qū)著重?cái)?shù)字預(yù)警系統(tǒng)，人行過道聯(lián)動(dòng)安裝預(yù)報(bào)系統(tǒng)，減少日間暴露等待時(shí)長(zhǎng)；引入社區(qū)組織零售、藝術(shù)、創(chuàng)新和宜居社區(qū)發(fā)展公司（RAIL CDC），由于梅薩社區(qū)居民通常都是租房住，家庭樹木幼苗的培育需要耗費(fèi)大量資金和精力，RAIL組織通過打造社區(qū)林場(chǎng)，集中培育政府植物幼苗，提高存活率，然后免費(fèi)移植到住戶。

圖3 高溫應(yīng)對(duì)精細(xì)化策略體系圖Fig.3 heat action refined strategy system

圖4 東湖、林多、梅薩社區(qū)主要改造策略Fig.4 main strategies from the East Lake, Lindo, and Mesa community

第三工作坊過程中，設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)使用2017年6月的氣象數(shù)據(jù)和地表形態(tài)數(shù)據(jù)（2010 NAIP），對(duì)三個(gè)社區(qū)改造前后（圖5）潛在高溫措施的降溫效果進(jìn)行評(píng)估發(fā)現(xiàn)樹冠增加到30%，東湖社區(qū)可以普遍降溫1.1 ℃，在現(xiàn)實(shí)中最熱且陰影最少的地區(qū)（停車場(chǎng)周圍和醫(yī)院附近），降溫效果更為顯著。在梅薩社區(qū)、林多社區(qū)，適度地將樹冠增加到30%會(huì)導(dǎo)致整個(gè)梅薩社區(qū)的廣泛降溫3.3 ℃（表3）。

表3 東湖、梅薩、林多社區(qū)高溫緩解措施降溫效果評(píng)估Tab.3 evaluation of cooling effect of heat mitigation measures in East Lake, Mesa, andLindo communities

圖5 東湖、林多、梅薩社區(qū)規(guī)劃前后對(duì)比圖Fig.5 comparison of the community planning of East Lake, Lindo, and Mesa

2.3 經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

鳳凰城作為美國(guó)高溫應(yīng)對(duì)先行代表城市，基于自身地理環(huán)境、氣候特點(diǎn)與社會(huì)結(jié)構(gòu)，在積極探索高溫應(yīng)對(duì)社會(huì)實(shí)踐與規(guī)劃設(shè)計(jì)過程，體現(xiàn)出高溫緩解和管理同步開展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與應(yīng)對(duì)特點(diǎn)：第一、鳳凰城政府積極倡導(dǎo)規(guī)劃先行，以“項(xiàng)目計(jì)劃”形式響應(yīng)“綜合規(guī)劃”高溫適應(yīng)要求，以分區(qū)規(guī)劃夯實(shí)遮蔭控制指標(biāo)，行動(dòng)規(guī)劃側(cè)重落地實(shí)踐；第二、成立高溫應(yīng)對(duì)行政部門，設(shè)立首席高溫官，明確職能職責(zé)，統(tǒng)籌網(wǎng)絡(luò)空間與傳統(tǒng)物質(zhì)空間全鏈條高溫事宜；第三、堅(jiān)持多元主體參與，無論是綜合規(guī)劃還是行動(dòng)規(guī)劃，鳳凰城政府始終堅(jiān)持引進(jìn)多元主體，通過協(xié)商的形式確定更新改造重點(diǎn)和難點(diǎn)。但是鳳凰城的實(shí)踐中也暴露出明顯的不足，在規(guī)劃實(shí)踐過程中更多依托地方自治，并未形成明確的高溫實(shí)踐路徑，例如缺乏系統(tǒng)自上而下的醫(yī)療、應(yīng)急救援專項(xiàng)規(guī)劃，數(shù)字平臺(tái)各自為政，體現(xiàn)出明顯“聯(lián)邦—地方”脫節(jié)，更強(qiáng)調(diào)試驗(yàn)探索；項(xiàng)目實(shí)踐帶有明顯資本前置特點(diǎn)，既有項(xiàng)目試點(diǎn)依托明確上位資金來源（例如聯(lián)邦住房基金、COVID-19救濟(jì)基金），并不能整體推進(jìn)城市高溫適應(yīng)實(shí)踐和系統(tǒng)提升城市高溫應(yīng)對(duì)能力；高溫緩解措施需要具有顯著創(chuàng)新性，雖然增加植物種植擴(kuò)大樹冠覆蓋率是一項(xiàng)行之有效措施，但是并不能從根源解決高溫風(fēng)險(xiǎn)，例如居民因高昂電費(fèi)而棄用空調(diào)導(dǎo)致高溫健康危險(xiǎn)，且植物生長(zhǎng)是需要相對(duì)漫長(zhǎng)培育周期，不僅需要資金更會(huì)加劇沙漠地區(qū)水資源短缺，全方位的城市降溫模式需要被提出以解決當(dāng)下現(xiàn)實(shí)矛盾而非全然寄托未來。

3 對(duì)我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

3.1 應(yīng)對(duì)全球氣候變暖，整體謀劃全面行動(dòng)，構(gòu)建“線上—線下”相結(jié)合的高溫適應(yīng)規(guī)劃應(yīng)對(duì)框架

目前我國(guó)已出臺(tái)氣候行動(dòng)方案，但是關(guān)于高溫韌性缺乏明確指引，這是導(dǎo)致應(yīng)急后滯、風(fēng)險(xiǎn)加劇的根源。我國(guó)高溫適應(yīng)規(guī)劃應(yīng)根據(jù)本國(guó)國(guó)情，構(gòu)建自上而下的規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制，建立從中央到地方的統(tǒng)一高效權(quán)威的垂直管理機(jī)制，中央確定明確的高溫適應(yīng)編制主管部門，聯(lián)動(dòng)自然資源、氣象、住房建設(shè)、交通、生態(tài)、能源等機(jī)構(gòu)，并通過人權(quán)、財(cái)權(quán)、物權(quán)指導(dǎo)地方實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略、格局、行動(dòng)的協(xié)同。由于地方在資源和技術(shù)能力的限制，上級(jí)部門技術(shù)引導(dǎo)顯得尤為重要，氣象局、衛(wèi)健委、住建部、自然資源、生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急管理多部門協(xié)同制定“宏觀定性—微觀定位”高溫風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，地方政府設(shè)定明確的職能部門或行政科室負(fù)責(zé)執(zhí)行政策和標(biāo)準(zhǔn)，例如美國(guó)的首席高溫官員”，避免出現(xiàn)“部門化”，以確保高溫適應(yīng)規(guī)劃自上而下的有效傳導(dǎo)和實(shí)施。

國(guó)家自上而下創(chuàng)新數(shù)字孿生引領(lǐng)性技術(shù)，突破傳統(tǒng)城市規(guī)劃的物理空間工作范疇，拓展網(wǎng)絡(luò)物理空間，打造孿生城市運(yùn)行空間，營(yíng)造“優(yōu)質(zhì)復(fù)合空間”，促進(jìn)高溫風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的廣泛傳播。在國(guó)土空間一張圖的數(shù)字信息基礎(chǔ)上，有條件地對(duì)接全國(guó)乃至全球的高溫氣象基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，積極完善城市信息平臺(tái)和運(yùn)行管理服務(wù)平臺(tái)，構(gòu)建城市高溫?cái)?shù)據(jù)源體系，建設(shè)城市高溫大腦，融合遠(yuǎn)程辦公、教育、醫(yī)療，集成智慧樓宇、智慧社區(qū)、數(shù)字家庭，實(shí)現(xiàn)全域時(shí)空數(shù)據(jù)的融合。

3.2 結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃，在“總體規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃—專項(xiàng)規(guī)劃”中植入高溫適應(yīng)規(guī)劃篇章

高溫應(yīng)對(duì)是城市韌性的重要組成部分，需要依托國(guó)土空間資源的強(qiáng)力支撐，將高溫應(yīng)對(duì)融入國(guó)土空間規(guī)劃體系提升城市整體高溫韌性，被認(rèn)為是有效的工具路徑[22]。由于空間規(guī)劃編制體系的實(shí)施測(cè)度，高溫適應(yīng)規(guī)劃在全面融入3大空間規(guī)劃編制類型時(shí)應(yīng)有明確的側(cè)重?？傮w規(guī)劃層面，堅(jiān)守安全底線，將高溫韌性納入“城市戰(zhàn)略目標(biāo)”，通過重點(diǎn)項(xiàng)目，優(yōu)化生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間格局，構(gòu)建全域高溫韌性理念的傳導(dǎo)體系。第一方面，在建立統(tǒng)一的高溫基礎(chǔ)信息平臺(tái)上，將城市高溫風(fēng)險(xiǎn)納入城市體檢，進(jìn)行全域高溫空間的脆弱性預(yù)測(cè)與評(píng)估，作為城市總體規(guī)劃動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制的特色指標(biāo)，促進(jìn)有效引導(dǎo)增量空間，降低建設(shè)要素的高溫致災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。第二方面，識(shí)別與保護(hù)市域范圍內(nèi)重要的城市冷源（例如山體、江河湖泊）、通風(fēng)廊道和城市避暑納涼點(diǎn)（例如城市防空洞），結(jié)合“三區(qū)三線”劃定控制范圍。第三方面，結(jié)合城市應(yīng)急規(guī)劃，確定高溫應(yīng)急準(zhǔn)備與醫(yī)療預(yù)備設(shè)施的彈性發(fā)展用地。按照事權(quán)對(duì)應(yīng)、分層管控的要求進(jìn)行“市域—分區(qū)—單元”分解傳導(dǎo)，市域?qū)用鎸⒊鞘欣湓磩澣肷鷳B(tài)紅線、應(yīng)急救援和醫(yī)療保障以約束性指標(biāo)指導(dǎo)詳細(xì)規(guī)劃。

為了規(guī)避一刀切的指標(biāo)均質(zhì)化現(xiàn)象，詳細(xì)規(guī)劃過程中通過“單元—街區(qū)—地塊”的三級(jí)細(xì)分，在單元層面明確自身發(fā)展的重點(diǎn)，緊扣總體規(guī)劃中的指標(biāo)規(guī)模，立足全域的發(fā)展格局，通過調(diào)整用地、優(yōu)化空間布局實(shí)現(xiàn)單元差異化發(fā)展，例如城市中心區(qū)強(qiáng)化避暑點(diǎn)與應(yīng)急醫(yī)療設(shè)施的用地總量與空間可達(dá)。

街區(qū)層面從居民生活圈角度出發(fā)，側(cè)重于中觀管控，落實(shí)單元范圍內(nèi)劃定的重要避暑設(shè)施、能源保障設(shè)施、應(yīng)急醫(yī)療設(shè)施的具體數(shù)量、規(guī)模、位置及建設(shè)要求，強(qiáng)化生態(tài)紅線的強(qiáng)制性要求。

地塊開發(fā)細(xì)則中落實(shí)具體的高溫指標(biāo)要素管控，根據(jù)用地開發(fā)的具體用途與開發(fā)強(qiáng)度，圍繞降低室外居民高溫暴露風(fēng)險(xiǎn)的基本要求，強(qiáng)化公共空間綠地率、地塊不透水蓋度、創(chuàng)新使用樹冠覆蓋率表征植物遮陰效果，落實(shí)城市降溫設(shè)施、高性能冷卻材料、應(yīng)急醫(yī)療公共設(shè)施的控制線及控制要求。尤其是重點(diǎn)地塊，例如學(xué)校、公園、公共交通場(chǎng)站及其附屬，提倡結(jié)合綠色建筑管理?xiàng)l例，強(qiáng)調(diào)建筑的凈零能耗轉(zhuǎn)型與冷卻技術(shù)的普及，支持示范節(jié)水景觀。

專項(xiàng)規(guī)劃中新增城市高溫適應(yīng)規(guī)劃，構(gòu)建從理論到實(shí)踐的研究鏈條，通過分析城市高溫孕災(zāi)環(huán)境與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合城市特征與訴求，從“高溫緩解與適應(yīng)”因地制宜構(gòu)建城市特性的高溫韌性指標(biāo)，圍繞高溫影響預(yù)測(cè)—高溫預(yù)警應(yīng)急—空間脆弱性分析—緩解措施設(shè)計(jì)—高溫管理導(dǎo)則—實(shí)施評(píng)估與反饋給出提升策略與任務(wù)清單。

3.3 加強(qiáng)高溫應(yīng)對(duì)的多目標(biāo)、多主體綜合決策與績(jī)效評(píng)估能力與機(jī)制建設(shè)

城市工作面龐大冗余，積極有效的高溫適應(yīng)規(guī)劃需要廣大公眾參與、理解，同時(shí)對(duì)市民高溫意識(shí)的教育培訓(xùn)也是高溫韌性的重要組成部分，更需要廣大市民的參與。隨著政府職能和治理行為的轉(zhuǎn)變，政府逐漸采取市場(chǎng)化手段，通過政府采購(gòu)、項(xiàng)目補(bǔ)貼、定向資助、貸款貼息等方式轉(zhuǎn)為公共服務(wù)的購(gòu)買者，提供公共服務(wù)，激發(fā)多元主體深度參與、協(xié)同聯(lián)動(dòng)活力，多元主體協(xié)作參與社會(huì)治理形成了互動(dòng)式治理的新模式（圖6）。

圖6 高溫適應(yīng)規(guī)劃框架模式Fig.6 heat adaptation planning framework mode

因此，在規(guī)劃設(shè)計(jì)過程中搭建工作坊的交流平臺(tái)，一方面有利于擴(kuò)大社會(huì)面，增加成員屬性；另一方面更有利于落實(shí)精準(zhǔn)定位，得到市民真實(shí)意愿，編制有用的規(guī)劃。隨著城市發(fā)展模式的轉(zhuǎn)向，城市治理的重心逐漸下沉到基層，向精細(xì)化轉(zhuǎn)變。高溫應(yīng)對(duì)規(guī)劃既需要宏大藍(lán)圖式的國(guó)土資源保障，更多地依賴過程式協(xié)作，作為技術(shù)和社會(huì)實(shí)踐并重的規(guī)劃力量，利用工作坊的形式，大力推動(dòng)基層編制核心團(tuán)隊(duì)的構(gòu)建，由責(zé)任規(guī)劃師、社區(qū)賢士與社區(qū)的高度結(jié)合，補(bǔ)充基層規(guī)劃力量，滿足居民自上而下的訴求，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域，推動(dòng)高溫應(yīng)對(duì)、清涼社區(qū)硬座與治理多方面有著深遠(yuǎn)的意義。但是由于高溫治理尚處于探索期，行政機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制、社群機(jī)制該如何形成有效的高溫互補(bǔ)協(xié)同共治模式還有待深化與先行先試。

圖表來源：

圖1：美國(guó)鳳凰城政府官網(wǎng). City of Phoenix, Cool Pavement Program[EB/OL]. (2021-03) [2023-03-15]. https://www.phoenix.gov/streets/coolpavement.htm.

圖2：美國(guó)鳳凰城政府官網(wǎng). City of Phoenix, Cool Corridors Program[EB/OL]. [2022-10]. https://www.phoenix.gov/streets/coolcorridors.htm.

圖3-4、6：作者繪制

圖5：根據(jù)參考文獻(xiàn)CONSERVANCY T N. Heat Action Planning Guide for Neighborhoods of Greater Phoenix[R]. Phoenix Regional Heat and Air Quality Knowledge Repository, Reports, 2019.整理繪制

表1、3：作者根據(jù)參考文獻(xiàn)CONSERVANCY T N. Heat Action Planning Guide for Neighborhoods of Greater Phoenix[R]. Phoenix Regional Heat and Air Quality Knowledge Repository, Reports, 2019.整理繪制

表2：作者繪制