張藝洋

(華東政法大學(xué) 刑事法學(xué)院，上海 201620)

0 引言

近日我國外交部就制定“全球數(shù)字契約”向聯(lián)合國提交了意見，闡明了我國關(guān)于全球數(shù)字治理相關(guān)問題的立場，包括基本原則和具體建議，其中推動數(shù)字的有效治理成為關(guān)切的重點之一。歐盟《數(shù)據(jù)治理法》[1](Data Governance Act，DGA)自2020年11月25日提出草案，歷時12個月試行之后，于2022年6月經(jīng)歐盟理事會批準(zhǔn)，2023年9月開始普遍適用。與美國科技巨頭為主、政府部門為輔的數(shù)據(jù)治理模式不同，歐盟以數(shù)據(jù)利他主義(Altruism)為核心理念，并以此形成了公共部門機(jī)構(gòu)共享模式和數(shù)據(jù)中介共享模式。歐盟在數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域一直處于前沿地位，結(jié)合其在數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域的已有探索，進(jìn)而對新近頒布的數(shù)據(jù)治理法進(jìn)行深入探究，有利于吸收其數(shù)據(jù)治理經(jīng)驗，為我所用。本文將系統(tǒng)分析歐盟數(shù)據(jù)利他主義治理理念及其指導(dǎo)下的數(shù)據(jù)治理新模式，在此基礎(chǔ)上凝練出適合我國在數(shù)據(jù)治理方面的經(jīng)驗啟示。

1 歐盟數(shù)據(jù)治理歷程及數(shù)據(jù)利他主義的產(chǎn)生

1.1 歐盟數(shù)據(jù)治理發(fā)展階段

歐盟數(shù)據(jù)治理理念經(jīng)歷了從注重數(shù)據(jù)安全到安全前提下的發(fā)展之轉(zhuǎn)變。大體上可以分為以下幾個階段：(1)數(shù)據(jù)保護(hù)起步期。從20世紀(jì)70年代開始，歐洲國家開始在全國范圍內(nèi)實施自己的數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)范，如1970年《德國數(shù)據(jù)保護(hù)法》和1973年《瑞典數(shù)據(jù)法》。歐洲委員會也頒布了《關(guān)于個人數(shù)據(jù)自動處理的個人保護(hù)公約》等條例以強(qiáng)化對數(shù)據(jù)的保護(hù)。(2)數(shù)據(jù)保護(hù)上升期。在上述規(guī)范和公約基礎(chǔ)上，歐盟于1995年通過了《數(shù)據(jù)保護(hù)指令》(Data Protection Directive，DPD)，構(gòu)建了數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)制雛形，規(guī)定個人數(shù)據(jù)處理需滿足透明度、合法性和相稱性三項原則。在此期間，歐盟委員會與歐洲議會、理事會等多方就數(shù)據(jù)安全處理問題進(jìn)行商議[1]，如2008年歐盟開始整合內(nèi)部數(shù)據(jù)治理規(guī)范，并向完善整體數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)制的目標(biāo)進(jìn)發(fā)。(3)數(shù)據(jù)保護(hù)高峰期。2018年歐盟通過數(shù)據(jù)治理重要法案《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(General Data Protection Regulation，GDPR)，以一般數(shù)據(jù)保護(hù)原則為基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)制的設(shè)置設(shè)定為GDPR的核心，重點規(guī)定了六項一般數(shù)據(jù)保護(hù)原則，如公平合法性原則、目的限制性原則等。(4)數(shù)據(jù)保護(hù)發(fā)展期。2020年DGA草案出臺，提出了新的歐盟數(shù)據(jù)治理理念，即數(shù)據(jù)利他主義。該法案規(guī)定公共部門可再利用數(shù)據(jù)類型、提供數(shù)據(jù)中介服務(wù)框架、處理和收集以數(shù)據(jù)利他主義為目的所提供的社會數(shù)據(jù)并建立歐洲數(shù)據(jù)創(chuàng)新委員會，旨在將歐盟數(shù)據(jù)治理推向共享共惠的新高度。

1.2 歐盟數(shù)據(jù)治理邏輯框架

通過查閱歐盟官方網(wǎng)站發(fā)現(xiàn)，近些年歐盟在數(shù)據(jù)治理方面的立法工作穩(wěn)步推進(jìn)(詳見表1)。數(shù)據(jù)治理的戰(zhàn)略目標(biāo)由擁有數(shù)據(jù)主權(quán)、塑造獨立又安全的數(shù)字化社會逐漸向引領(lǐng)建立數(shù)據(jù)驅(qū)動型社會的領(lǐng)導(dǎo)者身份轉(zhuǎn)變，在這一頂層設(shè)計的指引下，數(shù)據(jù)治理制度層面上體現(xiàn)了立法框架的全面與嚴(yán)謹(jǐn)，從嚴(yán)格確保數(shù)據(jù)安全到DGA公共部門數(shù)據(jù)再利用，技術(shù)層面上加入人工智能等高尖精技術(shù)促進(jìn)數(shù)據(jù)保護(hù)及流通，思想層面上對內(nèi)消除信任危機(jī)以推動數(shù)據(jù)利他和對外輸出與主權(quán)意識并存。歐盟數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域正探索數(shù)據(jù)“安全—質(zhì)量—價值”的逐漸實現(xiàn)，數(shù)據(jù)價值無疑是數(shù)據(jù)安全與質(zhì)量得到保障的前提下才能實現(xiàn)的，而數(shù)據(jù)價值的最大化是通過數(shù)據(jù)共享實現(xiàn)的，這也是數(shù)據(jù)治理的最高實現(xiàn)形式。歐盟已進(jìn)行了不同程度上的數(shù)據(jù)共享探索，2019年《開放數(shù)據(jù)指令》設(shè)立了“高價值數(shù)據(jù)集”使具有高社會經(jīng)濟(jì)效益的數(shù)據(jù)能夠被公眾下載或在線讀??；2020年《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》更是規(guī)劃了企業(yè)和政府雙主體之上高度共享的一體化數(shù)據(jù)市場藍(lán)圖；直至2022年DGA對公共部門數(shù)據(jù)再利用的探索，并倡導(dǎo)“數(shù)據(jù)利他主義”的運用，是歐盟數(shù)據(jù)治理追求數(shù)據(jù)價值的最好例證，也是底層邏輯由數(shù)據(jù)私有向數(shù)據(jù)共享轉(zhuǎn)變的又一實踐成果。

表1 近五年歐盟數(shù)據(jù)治理文件

1.3 數(shù)據(jù)利他主義的界定及其特點

數(shù)據(jù)利他主義是指數(shù)據(jù)主體為社會公共目的自愿分享有關(guān)個人數(shù)據(jù)而不圖回報，或在獲得其他數(shù)據(jù)持有者許可的情況下，非出于自我獲利目的使用其他數(shù)據(jù)持有者的非個人數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)使用方式可能多種多樣，但目的都是為了“公共利益”，如完善醫(yī)療保健，應(yīng)對氣候變化，改善社會階層流動性，促進(jìn)官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)的開發(fā)、生產(chǎn)和傳播，提升公共政策的科學(xué)性和準(zhǔn)確性等。

利他主義導(dǎo)向下的數(shù)據(jù)治理具有以下幾方面的特征：

一是公益性。數(shù)據(jù)利他主義治理的公益性可分為兩部分，即組織設(shè)立需滿足公益目的；已設(shè)立的組織需發(fā)揮公益功能。數(shù)據(jù)中介提供服務(wù)的條件中“數(shù)據(jù)中介不得將數(shù)據(jù)提供者提供服務(wù)的數(shù)據(jù)用于供數(shù)據(jù)用戶使用以外的其他目的”決定了組織設(shè)立僅基于公益目的；數(shù)據(jù)利他主義理念決定了無論是公共部門機(jī)構(gòu)還是社會中的數(shù)據(jù)中介在進(jìn)行數(shù)據(jù)處理、再利用等行為時需發(fā)揮公益功能。

二是原則性。DGA草案中提出的“歐盟數(shù)據(jù)利他主義共識”最終被刪去，主要是DGA尊重成員國對數(shù)據(jù)利他主義模式的自主選擇和創(chuàng)制。只要滿足數(shù)據(jù)利他主義理念的所有數(shù)據(jù)治理模式都可以被接受并投入使用，成員國可以根據(jù)自身需求進(jìn)行細(xì)節(jié)性修改，故要求成員國本身進(jìn)行明確共識已無必要，只需要總體上遵循這一原則即可。

三是明確性。數(shù)據(jù)利他主義理念不足以自行，需對之予以明確和細(xì)化：首先，明確數(shù)據(jù)范圍(詳見表2)，DGA詳細(xì)規(guī)定了適用的數(shù)據(jù)正面清單和負(fù)面清單，繼《開放數(shù)據(jù)指令》拓展了可再利用的公共部門數(shù)據(jù)范圍；其次，明確數(shù)據(jù)中介設(shè)置條件以及承擔(dān)義務(wù)，DGA通過設(shè)立具體條款并列舉，將數(shù)據(jù)中介設(shè)置條件以及所需承擔(dān)的義務(wù)明確規(guī)定；最后，明確救濟(jì)措施，“缺乏用戶信任是數(shù)據(jù)中介服務(wù)在試圖建立足夠的用戶基礎(chǔ)時遇到困難的主要原因[2]”，數(shù)據(jù)持有者擁有投訴數(shù)據(jù)中介的權(quán)利以及獲得更為強(qiáng)力的司法救濟(jì)途徑，其中任何受影響的自然人和法人均有權(quán)對數(shù)據(jù)中介起訴。

表2 DGA(不)可再利用的公共數(shù)據(jù)范圍

2 歐盟數(shù)據(jù)利他主義治理模式之構(gòu)成

歐盟數(shù)據(jù)利他主義治理模式主要由三部分組成：數(shù)據(jù)提供方、數(shù)據(jù)需求方以及數(shù)據(jù)中介。數(shù)據(jù)提供方指根據(jù)可適用的聯(lián)盟或國家法律，有權(quán)授予訪問或共享其控制下的某些個人或非個人數(shù)據(jù)且滿足第2016/679號(EU)條例第4(1)條所述的數(shù)據(jù)主體的法人或自然人。數(shù)據(jù)需求方系指能夠合法訪問某些個人或非個人數(shù)據(jù)，并被授權(quán)將該數(shù)據(jù)用于商業(yè)或非商業(yè)目的的自然人或法人。數(shù)據(jù)中介機(jī)構(gòu)被認(rèn)為是能夠喚醒和推動企業(yè)與企業(yè)(B2B)和消費者與企業(yè)(C2B)間數(shù)據(jù)共享的休眠市場，從而為歐洲數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)提供強(qiáng)大推動力[3]?；跀?shù)據(jù)共享主體在數(shù)據(jù)流通和再利用過程中的關(guān)鍵地位，也是數(shù)據(jù)利他主義理念體現(xiàn)的核心部分，歐盟數(shù)據(jù)利他主義治理模式分為公共部門機(jī)構(gòu)共享模式和數(shù)據(jù)中介共享模式。

2.1 公共部門機(jī)構(gòu)共享模式

公共部門機(jī)構(gòu)共享模式下主要體現(xiàn)為對其自身所持有的保護(hù)級別較高且通常不得共享的非個人屬性的數(shù)據(jù)，基于數(shù)據(jù)需求方對這些公共數(shù)據(jù)商業(yè)或非商業(yè)目的的利用請求，決定是否將公共數(shù)據(jù)共享的過程。法案中規(guī)定成員國應(yīng)建立單一信息點以供數(shù)據(jù)用戶通過其直接訪問相關(guān)信息，同時設(shè)立主管機(jī)構(gòu)或依賴公共部門內(nèi)部服務(wù)，指導(dǎo)公共數(shù)據(jù)再利用的技術(shù)和流程。具體流程為作為數(shù)據(jù)需求方的個人或法人將數(shù)據(jù)請求通過單一信息點傳輸至公共部門機(jī)構(gòu)處理，由公共部門機(jī)構(gòu)在兩個月內(nèi)作出決定(見圖1)。這一過程體現(xiàn)了數(shù)據(jù)利他，公共數(shù)據(jù)的再利用進(jìn)一步實現(xiàn)了數(shù)據(jù)賦能，使用可再利用的公共數(shù)據(jù)而并非只有共享才是數(shù)據(jù)再利用模式中“利用”的真正內(nèi)涵[4]。

圖1 公共部門機(jī)構(gòu)共享模式的運作方式

政府作為最主要的公共部門之一，政府間數(shù)據(jù)共享是該模式下的重要體現(xiàn)，但有些許不同。流程大致由單個信息點(與部門、區(qū)域或地方信息點相連)發(fā)出再利用數(shù)據(jù)請求至該數(shù)據(jù)所在部門(因為數(shù)據(jù)來源于政府，單一信息點也是官方成立的)，由數(shù)據(jù)提供方所在的部門對其進(jìn)行處理。在政府間數(shù)據(jù)共享中，因為政府內(nèi)部數(shù)據(jù)的特殊性及強(qiáng)針對性，并不存在數(shù)據(jù)中介，故形成一種兩元關(guān)系。政府間數(shù)據(jù)共享是數(shù)據(jù)利他主義治理在政府部門內(nèi)部的表現(xiàn)，保證治理效率的同時將數(shù)據(jù)利益發(fā)揮至最大化。除此之外，利他主義數(shù)據(jù)治理使得政府?dāng)?shù)據(jù)滿足“以開放為原則，以不開放為例外”，從而對社會公眾開放(主要由數(shù)據(jù)中介收集、匯總、再利用)，提升政府?dāng)?shù)據(jù)利用率。

2.2 數(shù)據(jù)中介共享模式

數(shù)據(jù)中介共享模式指包含數(shù)據(jù)中介的數(shù)據(jù)治理模式。DGA認(rèn)為數(shù)據(jù)中介服務(wù)是指通過技術(shù)、法律或其他手段在數(shù)量不確定的數(shù)據(jù)主體和數(shù)據(jù)提供方與數(shù)據(jù)需求方之間建立商業(yè)關(guān)系以實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的服務(wù)，包括在數(shù)據(jù)主體同意后處理或再利用數(shù)據(jù)主體有關(guān)個人數(shù)據(jù)的權(quán)利[5]。根據(jù)數(shù)據(jù)中介是否具有營利的性質(zhì)，分為數(shù)據(jù)共享服務(wù)提供商(營利性)和數(shù)據(jù)利他組織(非營利性)。該模式下，由數(shù)據(jù)需求方發(fā)出使用數(shù)據(jù)請求至數(shù)據(jù)中介(無論是否營利)進(jìn)行處理，數(shù)據(jù)主要包括純非商業(yè)數(shù)據(jù)流量、買賣雙方間的交易數(shù)據(jù)流、企業(yè)商業(yè)數(shù)據(jù)與服務(wù)間的內(nèi)部交換價格、向終端用戶提供的數(shù)據(jù)與服務(wù)。該模式全程由主管部門負(fù)責(zé)并提供安全環(huán)境等相關(guān)技術(shù)支持，數(shù)據(jù)中介根據(jù)已掌握數(shù)據(jù)判斷是否響應(yīng)該請求，同意請求后即數(shù)據(jù)利他模式運作完成(見圖2)。此過程基于數(shù)據(jù)利他主義與信任原則共同運作，形成三元關(guān)系。

圖2 數(shù)據(jù)中介共享模式的運作方式

需要說明的是，DGA下的數(shù)據(jù)中介沒有數(shù)據(jù)出售、分析、加工并因此獲益的權(quán)限，僅充當(dāng)數(shù)據(jù)流動中的數(shù)據(jù)管理者，負(fù)責(zé)搭建連接不同參與者的數(shù)據(jù)平臺，成為促進(jìn)大量相關(guān)數(shù)據(jù)交換的中介。數(shù)據(jù)中介的性質(zhì)不同，關(guān)于兩種數(shù)據(jù)中介是否都體現(xiàn)利他主義存在分歧。毫無疑問，數(shù)據(jù)利他組織因其概念就是個人或法人出于社會公益的考量，自愿無償?shù)貙?shù)據(jù)提供給其他機(jī)構(gòu)重復(fù)利用，這一過程當(dāng)然體現(xiàn)了利他主義。問題的爭議主要在于“營利性中介”即數(shù)據(jù)共享服務(wù)提供商是否屬于數(shù)據(jù)利他主義理念支配下的合格主體。

筆者認(rèn)為，數(shù)據(jù)利他主義是一種指導(dǎo)數(shù)據(jù)治理、強(qiáng)調(diào)再利用數(shù)據(jù)以增加公共利益的歐盟所有數(shù)據(jù)治理模式的核心理念。因此無論政府內(nèi)外，無論數(shù)據(jù)中介性質(zhì)，只要涉及數(shù)據(jù)治理活動，就要將數(shù)據(jù)利他主義理念視為第一要務(wù)。將數(shù)據(jù)利他主義僅具象限定為非營利性的數(shù)據(jù)共享過于狹隘，非營利性數(shù)據(jù)中介可表現(xiàn)為政府派出機(jī)構(gòu)，類似民生改善機(jī)構(gòu)，當(dāng)然同時享有政府的補(bǔ)貼優(yōu)待等福利待遇；而營利性數(shù)據(jù)中介主要為從事該項業(yè)務(wù)的公司，經(jīng)嚴(yán)格審核后方可進(jìn)行相關(guān)數(shù)據(jù)處理業(yè)務(wù)。在此要結(jié)合實際考慮營利性數(shù)據(jù)中介的運營成本問題，不能因其營利性的性質(zhì)就否定利他主義理念的貫徹，在保持中立的基礎(chǔ)上，拋去必要運營成本而進(jìn)行的利他數(shù)據(jù)實踐也在數(shù)據(jù)利他主義治理模式的范疇。況且，DGA中明確了數(shù)據(jù)中介在滿足特定條件下可以對數(shù)據(jù)處理事項進(jìn)行收費。數(shù)據(jù)利他機(jī)制的實現(xiàn)同樣需要強(qiáng)大的資金支持，DGA也并未禁止數(shù)據(jù)利他組織進(jìn)行投資融資，同時允許數(shù)據(jù)利他組織制定一套可靠的商業(yè)運營模式從而獲取一定收益。因此認(rèn)為數(shù)據(jù)利他主義理念在數(shù)據(jù)中介中的體現(xiàn)在于其發(fā)揮數(shù)據(jù)傳輸作用所給數(shù)據(jù)提供者和數(shù)據(jù)需求者雙方帶來的便利、價值，甚至是附帶來的公共利益，并不能僅根據(jù)數(shù)據(jù)中介的營利與否就否定其數(shù)據(jù)利他的價值體現(xiàn)，這將會挫傷大部分社會面數(shù)據(jù)中介的積極性。

數(shù)據(jù)中介共享模式歸因于以政府為代表的公共部門機(jī)構(gòu)對于數(shù)據(jù)管理使用一定程度上的“放權(quán)”，該機(jī)制可以減輕政府工作壓力并使得相關(guān)數(shù)據(jù)運作模式親和廣大民眾，增加民眾對政府工作的信任感，從而做到鞏固數(shù)據(jù)利他主義理念和增加公共利益的“雙贏”局面。歐洲委員會認(rèn)為，因為基于人們普遍承認(rèn)對數(shù)據(jù)共享的意愿始終圍繞數(shù)字平臺的信任問題，所以缺乏用戶信任是數(shù)據(jù)中介服務(wù)在試圖建立足夠的用戶基礎(chǔ)時遇到困難的主要原因[6]。數(shù)據(jù)中介共享模式將數(shù)據(jù)治理搬出政府大樓，高度透明化無疑會大幅降低民眾對于信息數(shù)據(jù)再利用可行性的顧慮，但獲取民眾的信任是對數(shù)據(jù)共享或數(shù)據(jù)再利用行為普遍認(rèn)同的前提。

3 歐盟《數(shù)據(jù)治理法》評析

數(shù)據(jù)利他主義作為現(xiàn)階段歐盟數(shù)據(jù)治理的核心理念，是數(shù)據(jù)私有向數(shù)據(jù)共享邏輯轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物，由DGA正式確立，對之進(jìn)行全面考察可更深入地分析數(shù)據(jù)利他主義之內(nèi)涵，亦能更好地總結(jié)歐盟數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域的立法經(jīng)驗，指導(dǎo)我國的數(shù)據(jù)治理工作?？傮w而言，可以從得失兩方面予以評析。

3.1 歐盟《數(shù)據(jù)治理法》之“得”

3.1.1 提出數(shù)據(jù)利他主義理念并貫徹落實

歐盟先行建立數(shù)據(jù)治理制度，主要目的為在國際博弈中占據(jù)制度先機(jī)以彌補(bǔ)技術(shù)不足劣勢[3]。除此之外，歐盟在數(shù)字平臺建設(shè)等領(lǐng)域已呈現(xiàn)落后趨勢，特別是在數(shù)據(jù)存儲方面，歐盟更是對美國形成了非對稱性依賴[7]。迫于內(nèi)外部壓力，歐盟提出對數(shù)據(jù)實行利他主義治理，被西方學(xué)者稱為一次“大膽的嘗試”。DGA在第四章對“數(shù)據(jù)利他主義”已采取了提升信任度的精密制度設(shè)計，如自愿登記注冊、經(jīng)認(rèn)可的數(shù)據(jù)利他組織被提供標(biāo)簽、增加透明性要求、數(shù)據(jù)權(quán)益保障、利他主義同意書等合規(guī)監(jiān)控措施。

歐盟通過系列立法對數(shù)據(jù)利他主義進(jìn)行貫徹落實，對數(shù)據(jù)中介設(shè)立強(qiáng)調(diào)中立性并使用排他性規(guī)定排除其他再利用數(shù)據(jù)的手段，在保障方面設(shè)立歐盟數(shù)據(jù)創(chuàng)新委員會以保障數(shù)據(jù)利他主義治理的登記管理，對標(biāo)準(zhǔn)化、可移植性進(jìn)行技術(shù)討論。同時數(shù)據(jù)中介具備的中立性確保其獨立于數(shù)據(jù)供需兩方，抵制了垂直整合平臺濫用雙重角色。數(shù)據(jù)利他主義理念可以解決許多實踐中困擾處于初級數(shù)據(jù)治理階段的問題，如共享需求不明確、數(shù)據(jù)中介只注重信息數(shù)量而非質(zhì)量、部門配合意愿及信息有效性[8]等問題。具有公益性質(zhì)的數(shù)據(jù)利他共享理念，極大程度地整合了社會上的數(shù)據(jù)資源，使數(shù)據(jù)利用得以最大化[9]。

3.1.2 明確性規(guī)定為主，模糊性規(guī)定為輔

DGA中對法條主要適用明確性規(guī)定，諸如“等”“之類”這些模糊性的內(nèi)容定義鮮有發(fā)生。尤其當(dāng)涉及數(shù)據(jù)利他主義治理中重點概念時，如可再利用數(shù)據(jù)類型、數(shù)據(jù)中介設(shè)立要素等，明確性規(guī)定摒棄模糊性規(guī)定的“灰色地帶”，可以有效避免出現(xiàn)法律滯后性或法律空想主義，易于理解和適用，同時可以更好地消除法律專業(yè)知識壁壘，從而幫助其履行社會監(jiān)督的職責(zé)。

3.1.3 司法救濟(jì)措施相對完備

歐盟對于數(shù)據(jù)利他主義理念落實于具體應(yīng)用非常謹(jǐn)慎，除了表現(xiàn)在對于DGA中各個定義面面俱到以外，還表現(xiàn)在DGA完備的司法救濟(jì)措施之中。

首先，數(shù)據(jù)中介“絕對服從”主管部門。DGA中規(guī)定“數(shù)據(jù)中介服務(wù)的主管當(dāng)局可有權(quán)要求數(shù)據(jù)中介服務(wù)提供商或其法定代表提供所有必要的信息”。主管部門還可以根據(jù)自然人或法人的請求，監(jiān)督數(shù)據(jù)中介服務(wù)提供者的遵守情況。如果發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)中介服務(wù)提供者有違紀(jì)違規(guī)行為，主管部門將發(fā)出責(zé)令整改具體情況的文件，并要求在30天內(nèi)完成。在該期間，數(shù)據(jù)中介暫停服務(wù)并被給予行政處罰或有追溯效力的處罰(兩者可以并存)。如果造成嚴(yán)重侵權(quán)無法補(bǔ)救或其他嚴(yán)重違規(guī)后果，該數(shù)據(jù)中介將被永久性停用并從數(shù)據(jù)中介服務(wù)提供商的登記冊中予以除名。

其次，主管部門“相對服從”數(shù)據(jù)提供主體，即數(shù)據(jù)中介服務(wù)的主管部門或已提交投訴的數(shù)據(jù)利他主義組織登記的主管部門應(yīng)跟進(jìn)并及時告知投訴人：訴訟程序的進(jìn)展、決定以及相關(guān)司法補(bǔ)救措施。

最后，數(shù)據(jù)中介“絕對負(fù)責(zé)”數(shù)據(jù)提供方與數(shù)據(jù)需求方。即使在有任何行政或其他非司法救濟(jì)的情況下，任何受影響的自然人和法人均有權(quán)獲得具有法律約束力的決定的權(quán)利。同時意味著數(shù)據(jù)中介如果未能對投訴或裁決采取行動，將根據(jù)國家法律強(qiáng)制讓數(shù)據(jù)提供方獲得有效的司法補(bǔ)救，或由具備適當(dāng)專業(yè)知識的公正機(jī)構(gòu)對數(shù)據(jù)中介進(jìn)行審查。

3.1.4 以統(tǒng)一立法方式保障數(shù)據(jù)利他主義治理

歐盟通過統(tǒng)一立法保障數(shù)據(jù)利他主義治理，說明其對于數(shù)據(jù)治理方面的重視程度之高。利他主義打破了受到商業(yè)秘密、知產(chǎn)保護(hù)的數(shù)據(jù)壁壘，通過強(qiáng)隱私技術(shù)賦予這些數(shù)據(jù)被用于研究、創(chuàng)新，盤活了沉寂在公共數(shù)據(jù)庫中的醫(yī)療資源、智慧交通信息等，豐富了歐盟內(nèi)部可用“數(shù)據(jù)池”，助力歐盟單一數(shù)據(jù)市場的形成。相比之下，美國主要依托《數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》進(jìn)行數(shù)據(jù)治理，將數(shù)據(jù)治理視為一種實體化的政治戰(zhàn)略而并非在思想或理念層面予以創(chuàng)新，主要特點有兩個方面：戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)有機(jī)結(jié)合和高效數(shù)據(jù)管理使用[10]。歐盟對于數(shù)據(jù)保護(hù)整體性更強(qiáng)，而美國對于數(shù)據(jù)保護(hù)的針對性更強(qiáng)[11]。如同上文所述歐盟提出的數(shù)據(jù)利他主義是一項“大膽的嘗試”，對于該創(chuàng)新性理念使用政府背書方式進(jìn)行規(guī)制也是一種大膽的嘗試，這體現(xiàn)在數(shù)據(jù)共享服務(wù)機(jī)構(gòu)和數(shù)據(jù)利他組織在登記注冊后，歐盟官方會給予其認(rèn)可的標(biāo)志以便后續(xù)使用。政府背書很大程度上解決公民對數(shù)據(jù)共享的信任危機(jī)。

3.2 歐盟《數(shù)據(jù)治理法》之“失”

3.2.1 可能導(dǎo)致相關(guān)法律適用沖突

DGA因突破GDPR對于數(shù)據(jù)治理中數(shù)據(jù)范圍的定義而飽受詬病。同時DGA將《非個人數(shù)據(jù)自由流動條例》中的非個人數(shù)據(jù)與GDPR所涉?zhèn)€人數(shù)據(jù)一同予以治理，可以說DGA將兩部法律涉及數(shù)據(jù)治理方面的數(shù)據(jù)整合至一部法律，但同時又超越了兩部法律自身規(guī)定內(nèi)容，在適用上不免出現(xiàn)混亂，甚至可能出現(xiàn)“混合數(shù)據(jù)集”難區(qū)分的困境。GDPR中對“數(shù)據(jù)”概念的范圍規(guī)定為“關(guān)于數(shù)據(jù)主體并提供給控制方的個人數(shù)據(jù)”；其運作方式是“沒有類似財產(chǎn)或所有權(quán)控制地復(fù)制數(shù)據(jù)，但不排除原始控制者使用數(shù)據(jù)”；受益者是“擁有數(shù)據(jù)的主體(自然人)”[12]。作為先行立法的GDPR主要針對的客體為歐盟內(nèi)任何收集、傳輸、保留或處理涉及歐盟所有成員國內(nèi)的個人信息的機(jī)構(gòu)組織，其規(guī)制對象為個人數(shù)據(jù)。但DGA在GDPR未更改條文的情況下將數(shù)據(jù)治理中可再利用數(shù)據(jù)類型擴(kuò)展至法人所擁有的商業(yè)秘密等數(shù)據(jù)，大幅突破了GDPR的規(guī)定，造成法律間協(xié)調(diào)困難，有學(xué)者將這種現(xiàn)象稱為“房間里的大象”。還有學(xué)者提出：“DGA授權(quán)實體使用個人數(shù)據(jù)以數(shù)據(jù)脫敏為前提，將與GDPR中數(shù)據(jù)主體同意前置的制度發(fā)生沖突，這樣做將破壞歐盟的數(shù)據(jù)保護(hù)權(quán)，而簡單地忽略這個問題并無助于解決它。就目前情況看，由于監(jiān)管框架的許多不連貫，擬議的DGA的雄心和目標(biāo)很有可能根本無法實現(xiàn)[13]”。且DGA對公共部門數(shù)據(jù)物盡其用的理念與GDPR的最小化利用原則也相沖突。DGA的適用對現(xiàn)有法規(guī)體系而言恐怕印證了“突然武斷地引入新的學(xué)說絕不會破壞和平，而是有時會引發(fā)戰(zhàn)爭[14]”。

3.2.2 部分?jǐn)?shù)據(jù)利他主義的規(guī)定過于理想化，難以落實

數(shù)據(jù)利他主義作為歐盟數(shù)據(jù)治理最新理念，在草案期間受到保守派的強(qiáng)烈反對，主要認(rèn)為利他主義作為法律規(guī)定過于理想化，難以落實于行動。數(shù)據(jù)利他主義更多是作為一種正面形象的數(shù)據(jù)治理理念而非行為出現(xiàn)，在國內(nèi)學(xué)界贊同的聲音遠(yuǎn)多于抵制，如“歐盟初步建立起對全類型數(shù)據(jù)在歐盟境內(nèi)自由流動的法律框架，成為國際跨境數(shù)據(jù)治理規(guī)制主體中以保障人權(quán)為核心的代表[15]”“以地理區(qū)域為基準(zhǔn)、充分保護(hù)為前提的鼓勵區(qū)域內(nèi)數(shù)據(jù)自由流動并嚴(yán)格限制域外數(shù)據(jù)處理的規(guī)則體系[16]”等客觀評價了現(xiàn)有歐盟數(shù)據(jù)治理制度，但是DGA中對數(shù)據(jù)利他主義的規(guī)定仍有欠缺，部分規(guī)定過于理想化，難以落實于實踐：(1)基于利他主義的數(shù)據(jù)捐獻(xiàn)行為缺少后續(xù)跟進(jìn)，被共享的數(shù)據(jù)在合法使用后是否真正體現(xiàn)利他理念、對社會有所幫助還有待考量。(2)規(guī)定缺位不免質(zhì)疑。在數(shù)據(jù)中介共享模式下，數(shù)據(jù)集可提供給所有的“利益相關(guān)方”，關(guān)于該利益相關(guān)方由誰定義、如何界定的問題并沒有明確規(guī)定。企業(yè)在利他行為實施時如何保證不喪失其競爭優(yōu)勢，該法案也沒有給出相應(yīng)的制度保障。(3)非營利性數(shù)據(jù)利他組織的資金源。非營利性數(shù)據(jù)利他組織如果沒有政府支持則沒有資金源，無法開展數(shù)據(jù)治理的相關(guān)工作。“將數(shù)據(jù)僅僅視為商品，忽視公共利益有著嚴(yán)重的缺點，因此未來的數(shù)據(jù)治理必須考慮到數(shù)據(jù)是在一個需要可持續(xù)發(fā)展才能繁榮的生態(tài)系統(tǒng)中產(chǎn)生的數(shù)字公共資源[17]”，DGA似乎并沒有就如何保障該部分?jǐn)?shù)據(jù)中介的利益，解決其前期建設(shè)與運營成本過高以及融資難等實際問題給出答案。(4)數(shù)據(jù)需求方對數(shù)據(jù)的顧慮。數(shù)據(jù)利他主義是數(shù)據(jù)治理的理念，而并非每個參與其中的個體都普遍具備的理念。企業(yè)擔(dān)心潛在競爭對手惡意共享低質(zhì)量或錯誤數(shù)據(jù)，個人則擔(dān)憂數(shù)據(jù)治理的不確定性等多方面因素從而對數(shù)據(jù)利他喪失信心。

3.2.3 讓渡數(shù)據(jù)管理權(quán)會增加數(shù)據(jù)利他主義治理風(fēng)險

無論是營利性數(shù)據(jù)中介還是非營利性利他組織，其能夠?qū)?shù)據(jù)進(jìn)行管理的權(quán)力都是由原政府部門讓渡而生，但不可否認(rèn)的是，讓渡數(shù)據(jù)管理權(quán)會增加數(shù)據(jù)治理風(fēng)險。DGA中雖明確了可再利用數(shù)據(jù)類型但沒有明確哪些數(shù)據(jù)交由數(shù)據(jù)中介，哪些數(shù)據(jù)由公共部門機(jī)構(gòu)自主保留，在該法的解釋性備忘錄中規(guī)定：在數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)中，作為促進(jìn)大量相關(guān)數(shù)據(jù)的匯總和交換的工具——數(shù)據(jù)共享服務(wù)的提供商(數(shù)據(jù)中介機(jī)構(gòu))將發(fā)揮關(guān)鍵作用。但其沒有回答如“如何把握數(shù)據(jù)收集的度，避免淪落至侵犯公民自由的程度[18]”或是“如何把握數(shù)據(jù)處理的度，避免公共部門數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)中介數(shù)據(jù)混為一談”的問題。這些問題都會嚴(yán)重增加數(shù)據(jù)利他主義治理風(fēng)險。雖有許多學(xué)者對此提出質(zhì)疑，歐盟卻始終秉持“發(fā)展數(shù)據(jù)再利用機(jī)制的重點在于數(shù)字技術(shù)的提升以及數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的核心競爭力”，這才是決定未來歐盟數(shù)字主權(quán)成敗的關(guān)鍵[19]這一觀念。

4 《數(shù)據(jù)治理法》對我國數(shù)據(jù)治理的啟示

4.1 發(fā)展數(shù)據(jù)利他主義理念，釋放政務(wù)數(shù)據(jù)活力

中國和歐盟在數(shù)字規(guī)則制定領(lǐng)域有一定的規(guī)則交叉共識，存在合作的可能，數(shù)據(jù)利他主義和中華傳統(tǒng)美德及政治理念相符[20]。我國應(yīng)吸收數(shù)據(jù)利他主義理念中“利他”的精華，并結(jié)合國情創(chuàng)設(shè)中國特色數(shù)據(jù)治理制度。相比于DGA利他主義指導(dǎo)下的公共數(shù)據(jù)再利用實踐，我國是以權(quán)屬為核心定義公共數(shù)據(jù)，將之認(rèn)定為國家資源、集體產(chǎn)品，在此基礎(chǔ)上通過招投標(biāo)、投資生產(chǎn)要素方式開發(fā)數(shù)據(jù)并將所得經(jīng)濟(jì)收益納入財政，這與DGA所確立的數(shù)據(jù)利他理念完全相反。我國轉(zhuǎn)變觀念的第一步是將尚未明確權(quán)屬的數(shù)據(jù)納入國家統(tǒng)一管理的數(shù)據(jù)池，先不界定數(shù)據(jù)權(quán)屬問題，目的是為后續(xù)不同利益主體方便基于社會公益來解鎖數(shù)據(jù)能夠產(chǎn)生的附加值。

我國在《數(shù)據(jù)安全法》中已經(jīng)對政務(wù)數(shù)據(jù)開發(fā)的系列問題以專門一章的內(nèi)容規(guī)定，由此對政務(wù)數(shù)據(jù)的公開并不局限在行政監(jiān)督和公民知情，而是政府信息的整合利用，促進(jìn)了以效益為導(dǎo)向的數(shù)據(jù)流通。但法規(guī)并沒有明確列出可利用的數(shù)據(jù)類型，在此可借鑒DGA中對公共部門機(jī)構(gòu)所能共享數(shù)據(jù)類型的規(guī)定，明確我國政府部門開放共享數(shù)據(jù)的類型。在融入利他理念的基礎(chǔ)上，借鑒DGA對公共數(shù)據(jù)再利用的范圍和方式的規(guī)定，有必要建立專門的公共數(shù)據(jù)開放管理機(jī)構(gòu)和統(tǒng)一的信息平臺，對數(shù)據(jù)分級分類采取針對性的安全技術(shù)和管理，力求釋放出更多的政務(wù)數(shù)據(jù)，細(xì)化數(shù)據(jù)獲取、儲存、處理、利用等各環(huán)節(jié)的制度規(guī)范，強(qiáng)化數(shù)據(jù)主體的信任機(jī)制和對數(shù)據(jù)共享的合理預(yù)期。

4.2 引入多元數(shù)據(jù)共享主體以拓寬共享渠道

DGA通過公共部門、數(shù)據(jù)共享服務(wù)運營商和利他組織參與公共數(shù)據(jù)的再利用過程，形成了科學(xué)理性、公平、利他的數(shù)據(jù)利用法秩序。歐盟從注重數(shù)據(jù)私權(quán)到數(shù)據(jù)共享的實踐表明，數(shù)據(jù)保護(hù)是實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的前提，目的是以更高水準(zhǔn)的數(shù)據(jù)開發(fā)利用促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)更繁榮的發(fā)展。促進(jìn)數(shù)據(jù)再利用離不開開發(fā)利用技術(shù)的增進(jìn)，數(shù)據(jù)市場化是最快提升開發(fā)利用技術(shù)的途徑，而目前我國還沒有私營部門數(shù)據(jù)開發(fā)利用的規(guī)定，實踐中未形成多元數(shù)據(jù)共享主體。

為提升數(shù)據(jù)開發(fā)利用技術(shù)，可借鑒DGA中設(shè)立專門數(shù)據(jù)共享中介機(jī)構(gòu)，由于其營利性的性質(zhì)決定其以競爭力搶占市場份額，以市場化競爭帶動技術(shù)革新，增大數(shù)據(jù)共享的力度。為確保利他主義在數(shù)據(jù)共享過程中的貫徹，應(yīng)當(dāng)由相關(guān)部門監(jiān)督中介運營時的中立性，貫徹非歧視性、透明和客觀合理的數(shù)據(jù)利用原則。與此同時，國家要培育生成數(shù)據(jù)利他組織，由于利他組織的非營利性，在現(xiàn)實中很難與營利性數(shù)據(jù)中介競爭，為保護(hù)其自愿共享的積極性，國家要充分考慮其運營成本的問題，前期提供資金支持。

4.3 探索建設(shè)數(shù)據(jù)共享立法體系

歐盟、美國等西方國家和地區(qū)的個人信息保護(hù)立法起步較早，故在數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域可以借鑒先前經(jīng)驗而發(fā)展十分迅猛。我國若想在該領(lǐng)域早日趕上他們的步伐，則應(yīng)加快數(shù)據(jù)治理專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的立法建設(shè)，發(fā)展立法主導(dǎo)型數(shù)據(jù)治理而摒棄經(jīng)驗主導(dǎo)型治理構(gòu)想。我國目前在數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域內(nèi)有專門的《數(shù)據(jù)安全法》以及《個人信息保護(hù)法》等，但就數(shù)據(jù)治理而言，尚缺乏具體細(xì)致的規(guī)定。我國從現(xiàn)在開始探索繼《數(shù)據(jù)安全法》之后規(guī)制數(shù)據(jù)再利用方面的數(shù)據(jù)共享領(lǐng)域立法的初步建設(shè)，借鑒歐盟將利他理念入法的經(jīng)驗，希望實現(xiàn)數(shù)據(jù)利用更廣泛、更充分的目的。在探索數(shù)據(jù)共享立法過程中，尤其要注意與現(xiàn)有《數(shù)據(jù)安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《個人信息保護(hù)法》之間的協(xié)調(diào)。

5 結(jié)束語

歐盟在數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域提出數(shù)據(jù)利他主義這一理念，意味著數(shù)據(jù)治理發(fā)展到新的階段，數(shù)據(jù)共享是數(shù)據(jù)價值得以最大程度實現(xiàn)的必然途徑。我國數(shù)據(jù)治理總體上遵循安全與發(fā)展并重，在數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域尚未明確提出或規(guī)定“利他主義”，DGA的出現(xiàn)給予了我國很好的借鑒范式。以利他主義為核心理念的數(shù)據(jù)共享看似對個體沒有瞬時的價值利益，但是在數(shù)據(jù)利他理念指導(dǎo)下的數(shù)據(jù)的累積、匯總、再利用等過程會給數(shù)據(jù)再次賦能，為整個社會創(chuàng)造價值，并惠及至社會中的個體。