摘要：新能源汽車作為戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)之一，具有強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)鏈帶動(dòng)效果，全球主要經(jīng)濟(jì)體競(jìng)相出臺(tái)吸引跨國(guó)投資的政策，以贏得“新賽道”競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。本文以詳實(shí)的數(shù)據(jù)分析新能源汽車制造業(yè)全球跨國(guó)直接投資的主要態(tài)勢(shì)和我國(guó)利用外資的基本情況，并基于對(duì)外資車企的調(diào)研，指出我國(guó)新能源汽車制造業(yè)利用外資在政策執(zhí)行層面存在的問(wèn)題，最后給出提升新能源汽車制造業(yè)利用外資水平的政策建議。本文認(rèn)為政策著力點(diǎn)主要在于：一要持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，構(gòu)建新能源汽車全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)；二要不斷增強(qiáng)政策的可預(yù)期性，確保外資車企的早期參與；三要加快制定數(shù)據(jù)跨國(guó)傳輸安全細(xì)則，使我國(guó)汽車智能互聯(lián)與全球同步；四要大力鼓勵(lì)外資研發(fā)、設(shè)計(jì)中心落地，引導(dǎo)建設(shè)開(kāi)放式創(chuàng)新生態(tài)網(wǎng)絡(luò)；五要緊緊圍繞“三縱”“三橫”產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，布局強(qiáng)鏈?zhǔn)?、前瞻性引資。

關(guān)鍵詞：新能源汽車 制造業(yè) 利用外資

作者簡(jiǎn)介：郭霞，中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心副研究員。

新能源汽車產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展很大程度上取決于能否利用世界范圍內(nèi)的一切機(jī)會(huì)，集成全球優(yōu)勢(shì)生產(chǎn)要素，形成自身的競(jìng)爭(zhēng)力。核心技術(shù)、管理等全球優(yōu)勢(shì)生產(chǎn)要素往往以外資為載體，引進(jìn)外資就是集成優(yōu)勢(shì)要素的過(guò)程。目前全球汽車產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向新能源汽車“新賽道”，帶動(dòng)全球跨國(guó)直接投資進(jìn)入活躍期，各經(jīng)濟(jì)體競(jìng)相加大吸引外資的力度。盡管我國(guó)在新能源汽車產(chǎn)業(yè)具有一定先發(fā)優(yōu)勢(shì)，但外資在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，提高全要素生產(chǎn)率，更好參與、嵌入全球產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈等方面發(fā)揮的作用仍不可或缺。因此對(duì)我國(guó)新能源汽車產(chǎn)業(yè)利用外資進(jìn)行研究，具有十分重要的學(xué)術(shù)和現(xiàn)實(shí)意義。

一、相關(guān)理論基礎(chǔ)和文獻(xiàn)綜述

（一）相關(guān)理論基礎(chǔ)

當(dāng)代國(guó)際經(jīng)濟(jì)學(xué)的主流對(duì)外投資理論綜合起來(lái)，可以從宏觀角度解釋國(guó)際直接投資的流向。以美資為例，將主要投資理論、主要評(píng)估方法以及主要數(shù)據(jù)分布相結(jié)合的分析表明，決定美國(guó)對(duì)外投資流向的既有要素成本，還有非要素成本，而更重要的是非成本要素（王孜弘，2011）。對(duì)于發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體來(lái)說(shuō)，引入包括美資在內(nèi)的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體直接投資既要關(guān)注自身要素成本，還要注意非要素成本，更要重視非成本要素。

解釋發(fā)展中國(guó)家利用外資的傳統(tǒng)理論是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的“缺口”理論。美國(guó)學(xué)者錢納里等在20世紀(jì)60年代中期最先提出“雙缺口”模型理論，主要考慮儲(chǔ)蓄缺口與外匯缺口在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，強(qiáng)調(diào)發(fā)展中國(guó)家利用外資來(lái)彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)資金短缺的重要性（Hollis B.Chenery and Alan M. Strout，1966；黃衛(wèi)平、彭剛，2012）。在“雙缺口”理論基礎(chǔ)上，德國(guó)學(xué)者赫爾希曼在20世紀(jì)80年代中期提出加入技術(shù)缺口的“三缺口”理論，認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家缺乏技術(shù)知識(shí)、管理經(jīng)驗(yàn)以及企業(yè)家能力，制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。美國(guó)學(xué)者托達(dá)羅在20世紀(jì)90年代末提出“四缺口”理論，在“雙缺口”基礎(chǔ)上加入政府稅收缺口和生產(chǎn)要素缺口。

自改革開(kāi)放至21世紀(jì)的第一個(gè)十年，我國(guó)利用外資規(guī)模迅速增長(zhǎng)，“雙缺口”逐漸消失，利用外資的政策目標(biāo)更多地轉(zhuǎn)向引進(jìn)技術(shù)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，以及提升全要素生產(chǎn)率（劉建麗，2019）。面對(duì)利用外資的新形勢(shì)和新要求，我國(guó)利用外資相關(guān)理論新依據(jù)主要有：一是引進(jìn)優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素，推動(dòng)提升我國(guó)全要素生產(chǎn)率；二是增加就業(yè)和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）；三是參與和嵌入全球價(jià)值鏈與產(chǎn)業(yè)鏈論；四是促進(jìn)制度與技術(shù)創(chuàng)新論；五是相互投資論（盧進(jìn)勇等，2017）。

（二）相關(guān)文獻(xiàn)綜述

目前對(duì)我國(guó)利用外資的研究成果不勝枚舉，大致可歸納為兩種類型。一是外資與我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、創(chuàng)新、本土企業(yè)、制造業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品質(zhì)量等的實(shí)證分析，普遍認(rèn)為，外資對(duì)上述問(wèn)題均具有正向影響（唐未兵等，2014；唐宜紅等，2019；包群等，2015；葛順奇、羅偉，2015；韓超、朱鵬洲，2018）。二是我國(guó)在新發(fā)展階段利用外資的必要性與政策著力點(diǎn)（張二震、戴翔，2018；江小涓，2021；桑百川，2023；何曼青等，2023）。盡管利用外資的研究成果眾多，但是關(guān)于制造業(yè)利用外資的研究成果十分有限，主要從擴(kuò)增量、穩(wěn)存量、提質(zhì)量的角度，研究我國(guó)制造業(yè)利用外資問(wèn)題（李婧、李楊，2023；王曉紅，2023a；王曉紅，2023b）。對(duì)新能源汽車產(chǎn)業(yè)利用外資的研究幾乎處于空白狀態(tài)。鑒于新能源汽車產(chǎn)業(yè)涉及的內(nèi)容甚廣，本文聚焦新能源汽車制造業(yè)利用外資（本文中的跨國(guó)直接投資額除特別說(shuō)明外，均為綠地投資額。）進(jìn)行研究，先概括全球新能源汽車制造業(yè)跨國(guó)直接投資的主要態(tài)勢(shì)，再描述我國(guó)吸引和利用外資的情況，然后基于筆者對(duì)外資車企的調(diào)研，指出利用外資存在的主要問(wèn)題，最后提出提高利用外資水平的政策建議。

二、全球新能源汽車制造業(yè)跨國(guó)直接投資的態(tài)勢(shì)

全球新能源汽車制造業(yè)跨國(guó)直接投資處于空前活躍期，目前多集中于整車廠、電池和電子領(lǐng)域，電池上游的關(guān)鍵礦物領(lǐng)域跨國(guó)投資也在加速布局之中。2022年新能源汽車領(lǐng)域全球?qū)ν庵苯油顿Y項(xiàng)目達(dá)281個(gè)，投資額為937億美元。這一金額比2021年高1.5倍多，是2019年的近3倍。（Geraldine Ewing， Electric vehicle FDI accelerates，June 7，2023， https：//www.fdiintelligence.com/content/search/（offset）/locations/global/electric-vehicle-fdi-accelerates-82593.）

（一）政府政策是跨國(guó)直接投資進(jìn)入活躍期的主要推動(dòng)力

推動(dòng)全球新能源汽車制造業(yè)跨國(guó)投資進(jìn)入活躍期的因素有多個(gè)，政府政策不容忽視。首先，全球主要經(jīng)濟(jì)體均規(guī)定了禁售燃油車時(shí)間表，推動(dòng)汽車制造企業(yè)加快向新能源汽車轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略。例如，挪威宣布燃油汽車禁售時(shí)間為2025年，歐盟為2035年（見(jiàn)表1）。其次，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免等政策措施，鼓勵(lì)新能源汽車消費(fèi)。例如，英國(guó)對(duì)置換新能源汽車的補(bǔ)貼提高至最高6000英鎊，葡萄牙對(duì)部分符合條件的新能源汽車免征增值稅。2021年全球?qū)π履茉雌嚨难a(bǔ)貼和激勵(lì)方面的支出接近300億美元，較2020年幾乎翻了1倍。（IEA. Global EV Outlook 2022， https：//iea.blob.core.windows.net/assets/ad8fb04c-4f75-42fc-973a-6e54c8a4449a/GlobalElectricVehicleOutlook2022.pdf.）

在各國(guó)政府新能源汽車政策的引導(dǎo)和激勵(lì)下，為搶占新一輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制高點(diǎn)，新興新能源汽車制造企業(yè)加快了技術(shù)創(chuàng)新落地速度，相繼投資建廠。例如，特斯拉自2016年以來(lái)已發(fā)布59個(gè)對(duì)外直接投資項(xiàng)目。通用、寶馬等傳統(tǒng)車企也制定并實(shí)施各自的新能源汽車投資計(jì)劃，加速向新能源汽車轉(zhuǎn)型。以傳統(tǒng)車企為例，大眾集團(tuán)宣布到2024年，投資330億歐元布局電動(dòng)化，另有150億歐元投資專門用于中國(guó)市場(chǎng)。到2029年，投放75款新能源車（見(jiàn)表2）。

（二）跨國(guó)直接投資的主體呈現(xiàn)多元化態(tài)勢(shì)

2016—2022年，20家公司承諾的新能源汽車全球投資額占全球投資比重超過(guò)70%。（Alex Irwin-Hunt，The world’s top EV investors，April 26， 2023， https：//www.fdiintelligence.com/content/data-trends/the-worlds-top-ev-investors-82407.）新能源汽車制造業(yè)領(lǐng)域的跨國(guó)投資主體主要包括：傳統(tǒng)汽車制造企業(yè)，新能源、通信、大數(shù)據(jù)、人工智能等多領(lǐng)域的科技企業(yè)，以及電池制造企業(yè)。傳統(tǒng)汽車制造企業(yè)主要是大眾、寶馬、豐田、通用等在全球汽車整體銷量領(lǐng)先的汽車企業(yè)?？萍脊巨D(zhuǎn)型的新興汽車企業(yè)則是特斯拉、路西德汽車（Lucid Motors）、里維安（Rivian）、尼古拉（Nikola）、菲斯科（Fisker）等造車新勢(shì)力。電池制造企業(yè)主要是寧德時(shí)代、松下、LG等專業(yè)化電池生產(chǎn)企業(yè)。這些企業(yè)有的在東道國(guó)單獨(dú)投資建廠，有的與車企在東道國(guó)合資建廠。

2016—2022年，全球新能源汽車供應(yīng)鏈中最大的投資者是美國(guó)特斯拉，海外投資額達(dá)186.8億美元（見(jiàn)圖1）。（此處投資額含2023年擬在墨西哥蒙特雷投資的整車工廠。）德國(guó)的寶馬海外投資額位列第二，為154.3億美元，其中1/3是2022年宣布的。第三位是全球最大的鋰電池企業(yè)中國(guó)的寧德時(shí)代，已宣布的海外綠地投資項(xiàng)目額達(dá)到150億美元。韓國(guó)現(xiàn)代排名第四位，達(dá)146.7億美元，其中僅2022年宣布的投資額就達(dá)116億美元。

需要注意的是，隨著新能源汽車向電動(dòng)化、智能化、互聯(lián)化、共享化發(fā)展，這一領(lǐng)域正在吸引更加多元化的跨國(guó)投資主體。例如，吸塵器制造商戴森利用其在電池和電機(jī)方面的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)入新能源汽車領(lǐng)域，在新加坡制造首批新能源汽車，計(jì)劃投資20億英鎊，其中10億英鎊用于電池技術(shù)，另外10億英鎊用于開(kāi)發(fā)和建造車輛。（彼得·坎貝爾、邁克爾·普勒：《戴森首家電動(dòng)汽車工廠將落地新加坡》，F(xiàn)T中文網(wǎng)，2018年11月5日，https：//www.chineseft.live/story/001080073？archive。）蘋(píng)果公司也在進(jìn)行自動(dòng)駕駛汽車技術(shù)研發(fā)，并為此投入了大量資金。摩根士丹利分析師凱蒂·休伯蒂（Katy Hubert）估計(jì)，僅2020年蘋(píng)果在汽車方面的研發(fā)支出就將接近190億美元，整個(gè)汽車行業(yè)當(dāng)年的研發(fā)支出大約為800億～1000億美元。（Joe Wituschek. Apple will control the entire Apple Car experience， says Morgan Stanley， May 21，2020， https：//www.imore.com/apple-will-control-entire-apple-car-experience-says-morgan-stanley.）

（三）北美、歐洲、亞洲是全球跨國(guó)直接投資的三大目的地

北美、歐洲、亞洲是全球新能源汽車相關(guān)領(lǐng)域跨國(guó)直接投資的三大目的地，占全球跨國(guó)直接投資的比重超過(guò)90%。在上述三大目的地中，美國(guó)、中國(guó)、德國(guó)是吸引外資最多的三個(gè)國(guó)家，2016—2022年累計(jì)分別吸引對(duì)外直接投資額670.4億美元、383.6億美元、253.4億美元。此外，近兩三年以來(lái)，印尼、匈牙利、墨西哥等國(guó)家利用跨國(guó)直接投資增長(zhǎng)迅速，特別是墨西哥，其新能源汽車相關(guān)領(lǐng)域利用跨國(guó)直接投資額大幅增長(zhǎng)，2022年達(dá)到85.4億美元，分別是2020年和2021年的7倍和4.5倍。

值得注意的是，美國(guó)利用外資額近兩年增長(zhǎng)迅速。2016—2020年處于年均25億美元的水平，2021年激增至121.1億美元，2022年猛增至426.5億美元。特朗普政府對(duì)發(fā)展新能源汽車產(chǎn)業(yè)并不積極，直至2021年1月拜登政府上臺(tái)后，新能源車企的市場(chǎng)預(yù)期發(fā)生改變，尤其拜登政府加大新能源汽車政策支持力度，（例如，2021年3月拜登上任伊始就提議投資1740億美元，用于完善新能源汽車國(guó)內(nèi)供應(yīng)鏈，對(duì)購(gòu)買電動(dòng)汽車提供消費(fèi)折扣與稅收優(yōu)惠；在2030年前建設(shè)50萬(wàn)個(gè)電動(dòng)汽車充電樁，加速聯(lián)邦車隊(duì)電動(dòng)化政府采購(gòu)等方面，以支持美國(guó)電動(dòng)車市場(chǎng)發(fā)展。2021年5月，拜登在韓國(guó)總統(tǒng)訪美前夕，在密歇根州福特工廠發(fā)表演講，力推汽車電動(dòng)化。）直接助推跨國(guó)車企在美國(guó)投資。以拜登簽署的《通脹削減法案》為例，該法案規(guī)定在北美完成總裝的新能源汽車給予最高7500美元的稅收抵免。但是享受這個(gè)稅收抵免有兩個(gè)前提條件：一是要求新能源汽車的電池組件在北美生產(chǎn)或組裝的比例，2024年之前為50%，2028年之后為100%；二是用于新能源汽車電池的關(guān)鍵礦物必須在美國(guó)或任何一個(gè)與美國(guó)簽署自貿(mào)協(xié)定的國(guó)家（目前只有20個(gè)國(guó)家，分別為：澳大利亞、巴林、加拿大、智利、哥倫比亞、哥斯達(dá)黎加、多米尼加共和國(guó)、薩爾瓦多、危地馬拉、洪都拉斯、以色列、約旦、墨西哥、摩洛哥、尼加拉瓜、阿曼、巴拿馬、秘魯、新加坡和韓國(guó)。）進(jìn)行開(kāi)采或加工的比例，2024年之前是40%，2026年之后增至80%。美國(guó)排他性的新能源汽車政策對(duì)我國(guó)引資造成了較大負(fù)面影響。

（四）新能源汽車用電池的跨國(guó)直接投資顯著增加

新能源汽車用電池成本占整車成本比重為30%～40%。（IER， Electric Vehicle Battery Costs Soar， April 25， 2022， https：//www.instituteforenergyresearch.org/renewable/electric-vehicle-battery-costs-soar/？__cf_chl_tk=UVRd9U38e7rf1oqE8oqwKSoIqpqHY2LJuX8mKJQSrC8-1696687362-0-gaNycGzNC-U.）在新能源汽車加速發(fā)展的過(guò)程中，各國(guó)政府也十分重視電池制造技術(shù)和供應(yīng)鏈的安全穩(wěn)定，尤其是目前在此領(lǐng)域處于薄弱環(huán)節(jié)的美國(guó)和西歐國(guó)家。美國(guó)的《基礎(chǔ)設(shè)施投資法案》安排了70多億美元的專項(xiàng)資金，用于加快電池供應(yīng)鏈的創(chuàng)新、配套設(shè)施以及電池回收再利用，（ The White House. FACT SHEET： The Biden-Harris Electric Vehicle Charging Action Plan，December 13， 2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/12/13/fact-sheet-the-biden-harris-electric-vehicle-charging-action-plan/.）并以此撬動(dòng)更多的私人投資。

近幾年來(lái)，全球已經(jīng)宣布的新能源汽車電池制造領(lǐng)域的跨國(guó)直接投資增長(zhǎng)迅速。2010—2017年，年均投資額不到20億美元；2018—2021年，年均投資額達(dá)到180多億美元。（ The fDi Intelligence， The Switch Report 2022， p.30.）2022年上半年宣布的投資額達(dá)到200億美元，較2021年同期增長(zhǎng)167%。（ Alex Irwin-Hunt， The 1H22 investment matrix， August 1， 2022， https：//www.fdiintelligence.com/content/data-trends/the-1h22-investment-matrix-81259.）以中日韓為核心的亞洲地區(qū)產(chǎn)量占全球的比重達(dá)到85%，亞洲也是全球跨國(guó)直接投資的重要來(lái)源地。2020—2022年在全球新能源汽車用電池制造領(lǐng)域的投資分布中，來(lái)自亞太地區(qū)的投資為169.4億美元，北美是全球最大的投資目的地，宣布投往該地區(qū)的跨國(guó)直接投資額為110億美元（見(jiàn)表3）。

早在2013年，特斯拉和松下就共同投資50億美元，在美國(guó)內(nèi)華達(dá)州建立全球第一家超級(jí)工廠，廠區(qū)一半用于松下生產(chǎn)電池，另一半用于特斯拉生產(chǎn)電動(dòng)汽車。但當(dāng)時(shí)的全球電動(dòng)汽車用電池的全球直接投資額還不多，大型投資項(xiàng)目快速增加是近幾年才出現(xiàn)的現(xiàn)象。各大電池生產(chǎn)商、車企正在加速全球的生產(chǎn)布局。有的整車廠向上游礦產(chǎn)資源領(lǐng)域延伸投資，還有車企向下游電池回收領(lǐng)域布局投資。可以預(yù)期，電池以及電池上下游供應(yīng)鏈的跨國(guó)直接投資仍將保持快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

三、我國(guó)新能源汽車制造業(yè)利用外資現(xiàn)狀

作為全球最大的新能源汽車市場(chǎng)，我國(guó)新能源汽車制造業(yè)利用外資具有一定的規(guī)模，目前整車廠多為合資公司的形式，僅有特斯拉一家獨(dú)資車企。外資企業(yè)主要分布在我國(guó)經(jīng)營(yíng)要素成本和政策具有優(yōu)勢(shì)的長(zhǎng)三角、中部、珠三角等區(qū)域。

（一）利用外資規(guī)模和區(qū)域分布

根據(jù)fDi Markets的數(shù)據(jù)，從2016—2022年的外資流量看，2016年我國(guó)新能源汽車相關(guān)領(lǐng)域利用外資額為16.4億美元，2018年飆升至161.5億美元，隨后迅速回落，2022年為28.6億美元。從存量看，中國(guó)在新能源汽車和電池生產(chǎn)領(lǐng)域利用的外國(guó)直接投資額達(dá)到383.6億美元。具體到外資在主要省份的投資規(guī)模，2016年1月至2022年4月，江蘇省、上海市、廣東省利用外資排名全國(guó)前三位，分別為87億美元、62億美元、25.5億美元（見(jiàn)圖2）。從區(qū)域角度分析，長(zhǎng)三角地區(qū)是全國(guó)利用外資最多的地區(qū)，外資規(guī)模占全國(guó)的比例達(dá)60.1%。中部地區(qū)、珠三角地區(qū)利用外資規(guī)模占全國(guó)的比重分別為9.5%、9.2%，全國(guó)排名第二位、第三位（見(jiàn)圖3）。

（二）外資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與區(qū)域布局

我國(guó)新能源汽車制造業(yè)整車廠目前主要有兩類：一類是大眾、通用、福特、豐田、本田、現(xiàn)代等歐美日韓系汽車集團(tuán)，主要選擇原來(lái)的國(guó)內(nèi)合資方，如一汽、上汽、東風(fēng)等國(guó)有車企繼續(xù)合作，組建新生產(chǎn)線或新能源汽車工廠。選址多在原合資廠區(qū)或附近區(qū)域改擴(kuò)建或新建。例如，奧迪與一汽在長(zhǎng)春市設(shè)立了第三家合資公司，奧迪持股55％，在該項(xiàng)目中投資約26億歐元，包括成立全新公司和建設(shè)首個(gè)在華純電動(dòng)車生產(chǎn)基地。還有外國(guó)車企選擇國(guó)內(nèi)新興造車企業(yè)合作。例如，2020年3月，比亞迪和豐田汽車合資組建比亞迪豐田電動(dòng)車科技有限公司。

另一類是新興的全球新能源汽車企業(yè)，主要以科技、能源領(lǐng)域的創(chuàng)新型企業(yè)為主，也被稱為造車新勢(shì)力。屬于這一類型的特斯拉，選址在我國(guó)經(jīng)營(yíng)要素成本和政策環(huán)境綜合實(shí)力強(qiáng)的上海市，作為其首個(gè)海外制造工廠。特斯拉也是我國(guó)迄今為止唯一一個(gè)外商獨(dú)資的汽車制造企業(yè)。

除整車廠之外，電池制造由專門的電池制造企業(yè)投資，如LG和SK；也有車企自己投資建電池廠，如華晨寶馬自己建立了動(dòng)力電池中心；還有電池制造企業(yè)與車企合資，設(shè)立電池生產(chǎn)企業(yè)。

新能源汽車制造業(yè)外資整車廠在我國(guó)的布局都選在交通物流網(wǎng)絡(luò)方便、基礎(chǔ)設(shè)施完善、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈完備、人才集聚以及政策紅利較多的地區(qū)。具體集中在以下六個(gè)地區(qū)：一是東北地區(qū)，有8家工廠，其中吉林省有4家；二是京津冀地區(qū)，有9家工廠，北京市和天津市分別有4家和5家工廠；三是中部地區(qū)，有18家工廠，分布在安徽省、河南省、湖北省、湖南省、江西省等5個(gè)省，其中湖北省工廠最多，有9家；四是長(zhǎng)三角地區(qū)，有17家工廠，江蘇省和上海市分別有10家、5家；五是珠三角地區(qū)，有8家，多位于廣州市；六是成渝地區(qū)，有10家工廠（見(jiàn)表4）。

我國(guó)正在運(yùn)行的電池超級(jí)工廠有125家，比歐洲和北美之和的10倍還要多。預(yù)計(jì)2031年，我國(guó)電池產(chǎn)量將達(dá)到37.33億瓦時(shí)（3733GWh），將是全球其他市場(chǎng)的兩倍。（Alex Irwin-Hunt， How China is charging ahead in the EV race， March 8， 2022， https：//www.fdiintelligence.com/content/feature/how-china-is-charging-ahead-in-the-ev-race-80771.）在我國(guó)的新能源電池市場(chǎng)，外資電池工廠的占有率很低，市場(chǎng)份額最大的LG新能源僅占4%。目前我國(guó)的外資電池工廠主要由車企自建工廠和專業(yè)電池生產(chǎn)廠組成，多分布在長(zhǎng)三角地區(qū)，至少有15家外資工廠。其次是東北、京津冀和珠三角地區(qū)，另外，三星在西安建立了電池生產(chǎn)工廠（見(jiàn)表5）。

四、我國(guó)新能源汽車制造業(yè)利用外資存在的主要問(wèn)題

我國(guó)新能源汽車制造業(yè)利用外資存在的主要問(wèn)題，既有客觀存在的外部競(jìng)爭(zhēng)與挑戰(zhàn)，也有我國(guó)新能源汽車外資政策在制定、執(zhí)行層面亟待完善之處?；趯?duì)外部競(jìng)爭(zhēng)的分析以及筆者對(duì)我國(guó)外資車企的調(diào)研，主要存在如下三個(gè)方面的問(wèn)題。

（一）全球新能源汽車制造引資競(jìng)爭(zhēng)以及地緣政治的溢出效應(yīng)

首先，目前無(wú)論是美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家，還是印尼、泰國(guó)、匈牙利等發(fā)展中國(guó)家，都將吸引新能源汽車領(lǐng)域的跨國(guó)直接投資作為發(fā)展本國(guó)高端制造業(yè)的重要舉措。在這樣的背景下，我國(guó)新能源汽車制造領(lǐng)域的外資引資工作面臨較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)。其次，美國(guó)實(shí)施的“排他性”的地緣政治經(jīng)濟(jì)政策對(duì)我國(guó)利用外資的負(fù)面影響。特朗普政府時(shí)期的《美墨加協(xié)定》規(guī)定汽車零件的75%須在美國(guó)、墨西哥、加拿大三國(guó)完成，較《北美自貿(mào)協(xié)定》62.5%的要求大幅提升。而且30%的汽車須由時(shí)薪16美元的工人完成，這一比例2023年將升至40%。（ Kimberly Amadeo， The Economic Impact of the Automotive Industry， May 31，2021，https：//www.thebalance.com/economic-impact-of-automotive-industry-4771831.）拜登政府則通過(guò)設(shè)置享有稅收抵免的條件以及限制電池關(guān)鍵礦物開(kāi)采加工地等政策，進(jìn)一步加大了“排他性”的地緣政治經(jīng)濟(jì)政策力度。

（二）對(duì)外資車企的政策偏離市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中性原則

部分省市制定和實(shí)施的相關(guān)政策偏離了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中性原則；不同所有制企業(yè)在新能源汽車的市場(chǎng)體系，沒(méi)有遵循相同的規(guī)則，處于不平等地位。以市場(chǎng)準(zhǔn)入政策為例，對(duì)滿足國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)要求的產(chǎn)品，部分城市額外要求外資車企申請(qǐng)地方準(zhǔn)入或備案。再如，部分省市出臺(tái)的汽車促消費(fèi)政策或明文規(guī)定僅限本地整車制造企業(yè)享受，或通過(guò)技術(shù)指標(biāo)等隱形門檻將補(bǔ)貼限于本地生產(chǎn)車型，或規(guī)定僅自主品牌可享，而將外資品牌排除在外，有悖于促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的政策精神。

（三）汽車數(shù)據(jù)安全管理政策缺乏預(yù)期性，有待細(xì)化、精準(zhǔn)化

一是汽車數(shù)據(jù)安全管理政策缺乏具體落地的機(jī)制及實(shí)踐指導(dǎo)。例如，對(duì)于什么是“重要數(shù)據(jù)”，沒(méi)有明確的界定或是分類，這就造成了外資車企履行跨境數(shù)據(jù)管理的困惑。再如，按照政府部門數(shù)據(jù)安全管理要求，外企需在很短的時(shí)間內(nèi)向地方主管機(jī)構(gòu)報(bào)送數(shù)據(jù)安全管理報(bào)告，但是對(duì)于報(bào)告的具體內(nèi)容要求沒(méi)有明確的解釋和說(shuō)明。同時(shí)，各地呈報(bào)要求不一致，甚至出現(xiàn)一個(gè)城市兩個(gè)主管機(jī)構(gòu)的要求都不一樣的情況。導(dǎo)致外企合規(guī)成本增加，合規(guī)沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)可依據(jù)。二是數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全管理政策執(zhí)行層面有待細(xì)化、精準(zhǔn)化。例如，在外資車企跨境數(shù)據(jù)申報(bào)過(guò)程中，缺少與審核部門的直接咨詢與溝通渠道，企業(yè)有時(shí)不清楚跨境數(shù)據(jù)申請(qǐng)未能通過(guò)審核的原因，這也增加了外資車企合規(guī)工作的不確定性。

五、提升我國(guó)新能源汽車制造業(yè)利用外資水平的政策建議

我國(guó)一直高度重視外資工作。2023年8月印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化外商投資環(huán)境加大吸引外商投資力度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），從提高利用外資質(zhì)量、保障外企國(guó)民待遇、持續(xù)加強(qiáng)外資保護(hù)、提高外資運(yùn)營(yíng)便利化等6個(gè)方面提出24條政策措施?！兑庖?jiàn)》既涉及市場(chǎng)開(kāi)放，更注重市場(chǎng)建設(shè)，為當(dāng)前優(yōu)化外資、加大外商投資力度提供了宏觀政策指導(dǎo)。具體到新能源汽車領(lǐng)域，當(dāng)前全球新能源汽車制造領(lǐng)域的引資競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，多變的外部地緣政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境也在加劇我國(guó)引資的不確定性。盡管情況復(fù)雜多變，但保持開(kāi)放、擴(kuò)大開(kāi)放的步伐不能停滯。推動(dòng)新能源汽車制造業(yè)利用外資的政策應(yīng)圍繞切實(shí)落實(shí)市場(chǎng)開(kāi)放和全面加強(qiáng)市場(chǎng)建設(shè)為中心，以更加包容的政策讓不同所有制、不同技術(shù)背景的新能源汽車企業(yè)在我國(guó)市場(chǎng)自由合作、公平競(jìng)爭(zhēng)，以促進(jìn)我國(guó)新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展，穩(wěn)固我國(guó)在全球新能源汽車產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈價(jià)值鏈中的重要地位。

（一）優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，構(gòu)建全國(guó)新能源汽車統(tǒng)一大市場(chǎng)

在執(zhí)行層面貫徹汽車產(chǎn)業(yè)全面開(kāi)放政策，消除外資新能源汽車準(zhǔn)入的隱性壁壘。在汽車產(chǎn)業(yè)的研發(fā)、生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)，堅(jiān)決打破地方保護(hù)壁壘，繼續(xù)建設(shè)高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)、充分開(kāi)放的全國(guó)新能源汽車統(tǒng)一大市場(chǎng)。以統(tǒng)一大市場(chǎng)潛在的市場(chǎng)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)配套體系為基礎(chǔ)，以穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境為載體，保持和增強(qiáng)對(duì)全球企業(yè)、資源的強(qiáng)大吸引力。落實(shí)《外商投資法》及《外商投資法實(shí)施條例》，保障外資車企依法平等適用國(guó)家支持新能源汽車企業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)政策實(shí)施情況，對(duì)減損外資車企權(quán)益或者增加義務(wù)，設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出條件等問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)管核查。

（二）增強(qiáng)政策的可預(yù)期性，確保外資車企的早期參與

新技術(shù)推動(dòng)下的新能源汽車正處于新的發(fā)展時(shí)期，電動(dòng)化、智能化、網(wǎng)聯(lián)化、共享化等成為行業(yè)發(fā)展的普遍趨勢(shì)。車企在投資決策的過(guò)程中，除了關(guān)注產(chǎn)業(yè)的變化趨勢(shì)，政策的可預(yù)期性也是重要考量因素。新能源汽車目前的研發(fā)周期大致為2～3年，政府發(fā)布政策應(yīng)為車企留出合理的準(zhǔn)備時(shí)間。而且應(yīng)讓新能源汽車領(lǐng)域的外企能夠參與新政策及法規(guī)起草和修訂。此外，政策發(fā)布之后，應(yīng)對(duì)實(shí)施細(xì)節(jié)給予及時(shí)、清晰的解釋和指導(dǎo)。

（三）加快制定數(shù)據(jù)跨國(guó)傳輸安全細(xì)則，使我國(guó)汽車智能互聯(lián)與全球同步

預(yù)計(jì)到2025年，我國(guó)市場(chǎng)搭載智能網(wǎng)聯(lián)功能的新車滲透率有望超過(guò)75%，（閆曉紅：《報(bào)告：汽車智能化加速 數(shù)據(jù)安全將成競(jìng)爭(zhēng)“分水嶺”》，中國(guó)新聞網(wǎng)，2022年3月9日，https：//www.chinanews.com.cn/auto/2022/03-09/9697398.shtml。）智能汽車的普及使得保障汽車數(shù)據(jù)安全問(wèn)題愈加緊迫。2021年8月，網(wǎng)信辦、國(guó)家發(fā)展改革委等五部委聯(lián)合發(fā)布的《汽車數(shù)據(jù)安全管理若干規(guī)定（試行）》（第7號(hào)令），以及2022年9月施行的《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法》，均對(duì)保障數(shù)據(jù)安全做了規(guī)定，亟待相關(guān)部門在執(zhí)行層面加強(qiáng)工作的細(xì)化、精準(zhǔn)化程度。此外，應(yīng)發(fā)展獨(dú)立的汽車智能配件商業(yè)網(wǎng)絡(luò)，安全的信息和數(shù)據(jù)港，使外資車企融入我國(guó)的數(shù)據(jù)跨國(guó)傳輸安全立法與規(guī)范進(jìn)程，在中國(guó)市場(chǎng)行穩(wěn)致遠(yuǎn)；同時(shí)，也推動(dòng)我國(guó)新能源汽車制造業(yè)的智能化、網(wǎng)聯(lián)化發(fā)展與全球同步。

（四）鼓勵(lì)外資研發(fā)、設(shè)計(jì)中心落地，引導(dǎo)建設(shè)開(kāi)放式創(chuàng)新生態(tài)網(wǎng)絡(luò)

新能源汽車代表著傳統(tǒng)汽車產(chǎn)業(yè)的重大轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型期是技術(shù)創(chuàng)新的重要窗口期。外資研發(fā)中心可擔(dān)當(dāng)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新合作的重要媒介，其研發(fā)能力的溢出效應(yīng)有助于保障我國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的強(qiáng)大韌性、競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展?！渡虾Ｊ泄膭?lì)設(shè)立和發(fā)展外資研發(fā)中心的規(guī)定》已經(jīng)實(shí)施兩年有余，應(yīng)及時(shí)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并向全國(guó)復(fù)制推廣。政策重心主要包括三點(diǎn)。一是對(duì)經(jīng)認(rèn)定的外資研發(fā)中心，在參與政府科研項(xiàng)目、研發(fā)成果產(chǎn)業(yè)化、專利申請(qǐng)等方面加強(qiáng)服務(wù)保障、提供便利。二是鼓勵(lì)外資研發(fā)中心與本土初創(chuàng)企業(yè)、科技公司、科研院校建立合作平臺(tái)，構(gòu)建新能源汽車關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域開(kāi)放式創(chuàng)新生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。三是推動(dòng)外資車企研發(fā)、設(shè)計(jì)中心在新能源汽車制造業(yè)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化轉(zhuǎn)型中發(fā)揮制造業(yè)服務(wù)化的支撐作用，助推我國(guó)新能源汽車制造業(yè)向價(jià)值鏈高端躍升。

（五）圍繞“三縱”“三橫”產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，布局強(qiáng)鏈?zhǔn)健⑶罢靶砸Y

我國(guó)已經(jīng)建立了全球最完善的新能源汽車產(chǎn)業(yè)鏈，且在某些領(lǐng)域居于先行優(yōu)勢(shì)，但仍面臨諸如關(guān)鍵核心技術(shù)短板明顯，以及應(yīng)用驗(yàn)證平臺(tái)、條件和場(chǎng)景缺乏等一系列問(wèn)題。（劉垠：《“十四五”新能源汽車科技創(chuàng)新這樣攻堅(jiān)》，人民網(wǎng)，2021年1月21日，http：//scitech.people.com.cn/n1/2021/0121/c1007-32006879.html。）未來(lái)吸引外資應(yīng)以《新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2021—2035年）》的“三縱”“三橫”為參照，以新能源汽車產(chǎn)業(yè)鏈中的關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，以增強(qiáng)現(xiàn)有供應(yīng)鏈的安全度和韌性為目標(biāo)，從硬件和軟件兩個(gè)維度進(jìn)行強(qiáng)鏈?zhǔn)?、前瞻性引資用資。新能源汽車發(fā)展的方向是與能源、交通、信息通信等多領(lǐng)域主體參與的網(wǎng)絡(luò)化生態(tài)，因此，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)領(lǐng)域外資的引資工作力度。

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責(zé)任編輯：谷 岳

感謝中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心科研信息部副部長(zhǎng)王曉紅高級(jí)研究員的悉心指導(dǎo)。