徐 翔, 王雨歡

(1.西北政法大學 行政法學院, 陜西 西安 710063; 2.西北政法大學 法治學院, 陜西 西安 710063)

引言

黨的二十大報告提出,要“堅決打贏反腐敗斗爭攻堅持久戰(zhàn)”。廉政建設一直是黨和國家工作的重要內(nèi)容,在反腐敗力度不斷加大之際,監(jiān)察權(quán)的集中運行帶來了新的權(quán)力監(jiān)督與權(quán)利保障問題。監(jiān)察賠償是規(guī)范監(jiān)察權(quán)力行使的重要制度。我國《監(jiān)察法》第67條首次確立了監(jiān)察賠償制度,《監(jiān)察法實施條例》再次明確和細化了該制度,這是保護公民權(quán)利的一大標志性進步。然而,不論是《監(jiān)察法》還是《監(jiān)察法實施條例》,對監(jiān)察賠償?shù)囊?guī)定都偏原則性,操作性較弱,《國家賠償法》也尚未修訂監(jiān)察機關(guān)及其工作人員侵權(quán)導致的賠償條款,客觀上導致了賠償請求人“求償無門”的問題。監(jiān)察賠償保護受害人賠償權(quán)利的功用難以發(fā)揮,形成了反腐敗案例激增而監(jiān)察賠償案例鮮有見聞的巨大反差。

20世紀后,以富勒為代表的新自然法學派認為法律與道德不可分離、立法具有價值取向的觀點逐漸被大多數(shù)國家接受。監(jiān)察賠償立法本身就含有人權(quán)保障、權(quán)利救濟的價值取向。法律的生命在于實施,實施的關(guān)鍵在于解釋,監(jiān)察賠償是對合法權(quán)益的保護和救濟,所以監(jiān)察賠償?shù)慕忉寫斒冀K以賠償請求人權(quán)利的便利實現(xiàn)為出發(fā)點,即以有利于受害人原則為宗旨。為進一步健全完善監(jiān)察體系,解決監(jiān)察賠償在實際運用過程中可能面臨的問題,厘清有利于受害人原則在監(jiān)察賠償中的適用對指導監(jiān)察賠償實踐至關(guān)重要。針對監(jiān)察賠償立法中不明確的規(guī)定,本文試圖使用有利于受害人原則予以釋明,探尋該原則在監(jiān)察賠償中的適用場域,以實現(xiàn)對監(jiān)察權(quán)力實質(zhì)制約的目的。

一、有利于受害人原則的確立基礎(chǔ)

(一)有利于受害人原則確立的根本法精神

公民基本權(quán)利是現(xiàn)代憲法不可或缺的部分。我國《憲法》第33條第3款明確了國家尊重和保障人權(quán),這以根本法的形式表明了人權(quán)既是國家權(quán)力的源泉,更為國家權(quán)力的運行提供了價值指導。該條同樣蘊含了國家權(quán)力和公民權(quán)利的關(guān)系?！稇椃ā访魑藱?quán)保障的另一層意涵是對國家權(quán)力之限制,即國家權(quán)力理應受到合理限制,以防止其侵犯公民的權(quán)利。這昭示著我國從根本法層面約束公權(quán)對人權(quán)的侵害。

國家機關(guān)是國家權(quán)力運作的主體。監(jiān)察機關(guān)、行政機關(guān)、權(quán)力機關(guān)等國家機關(guān)理應是“國家尊重和保障人權(quán)”的義務主體、國家根本法責任的承擔者和落實者[1]。1954年《憲法》第99條明確規(guī)定了國家侵權(quán)后受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利。1982年《憲法》第41條再次明確了國家賠償責任。監(jiān)察權(quán)在運行過程中,不可避免地對被調(diào)查人的人身、財產(chǎn)等權(quán)利產(chǎn)生一定程度的影響,甚至于侵害被調(diào)查人及其親屬的基本權(quán)利[2]。“在各種考量中,人民和公民權(quán)利具有優(yōu)先性。”[3]人權(quán)保障是國家權(quán)力行使的重要指引,監(jiān)察權(quán)作為一種國家權(quán)力,其運行應當有利于人權(quán)的實現(xiàn),對受害人合法權(quán)益造成損害的,國家應當承擔賠償?shù)呢熑巍?/p>

有利于受害人原則強調(diào)國家權(quán)力對個人權(quán)利產(chǎn)生侵害后,受害人在尋求監(jiān)察賠償過程中,當法律存在疑問或者爭議時,要從有利于受害人的角度去解釋法律和給予賠償。有利于受害人原則在監(jiān)察賠償中的適用強化了監(jiān)察賠償?shù)木葷δ?確保受害人的損失能夠得到充分的賠償,進而保護監(jiān)察賠償申請人的合法權(quán)益。由此視之,人權(quán)保障是有利于受害人原則產(chǎn)生的邏輯起點,有利于受害人原則與“國家尊重和保障人權(quán)”的精神完全契合,有助于國家賠償責任的實現(xiàn)。因此,有利于受害人原則利于落實憲法的原則和精神,是人權(quán)保障的重要介入方式,應在監(jiān)察賠償中適用。

(二)有利于受害人原則確立的理論體系

1.目的指向:監(jiān)察權(quán)規(guī)制的正當性

監(jiān)察權(quán)是一種新型的國家權(quán)力,囊括了廉政教育權(quán)和監(jiān)督監(jiān)察權(quán)、調(diào)查權(quán),以及處置權(quán)[4]。集中統(tǒng)一行使監(jiān)察權(quán)是為建立權(quán)威的反腐敗機制,優(yōu)化監(jiān)督權(quán)力結(jié)構(gòu),避免其他因素的干擾,從而有效控制公權(quán)力[5]。然而,權(quán)力是把雙刃劍,任何權(quán)力都有被濫用的可能,當這種監(jiān)督的權(quán)力過大時,也會在行使職權(quán)過程中面臨風險與不確定性。為防止監(jiān)察權(quán)的擴張性、強制性帶來的過度監(jiān)督、錯誤監(jiān)督及侵害受害人合法權(quán)益等問題,就需要對此種限制公權(quán)力的國家權(quán)力進行再限制,以防止受害人的正當權(quán)利遭到侵害。就此而言,建立被監(jiān)察對象權(quán)利的保障機制,防止監(jiān)察權(quán)的僭越與濫用,避免權(quán)利被權(quán)力遏制,是提升監(jiān)察效能、使監(jiān)察權(quán)在法治軌道平穩(wěn)運行、構(gòu)建高效監(jiān)察體制的重要組成部分。

監(jiān)察賠償制度作為權(quán)利救濟體系的一部分,在保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益方面發(fā)揮著無以代之的作用。需要注意的是,目前我國監(jiān)察賠償制度構(gòu)建雖取得一定進展,但總體尚未完成。在監(jiān)察賠償法律供給不足的情況下,需要通過解釋來“續(xù)造”監(jiān)察規(guī)范,銜接空白地帶。毋庸置疑的是,在監(jiān)察賠償法律存在重大疑問時,選擇何種解釋極可能影響受害人賠償請求權(quán)的實現(xiàn)與否。有利于受害人原則產(chǎn)生于保障人權(quán)、約束公權(quán)的土壤,能夠天然規(guī)制公權(quán),與此相隨,監(jiān)察賠償規(guī)制監(jiān)察權(quán)的目的指向則為有利于受害人原則的適用提供了生長空間。一方面,有利于受害人原則符合法治精神,旨在實現(xiàn)受害人法益保護的目的;另一方面,有利于受害人原則契合監(jiān)察權(quán)運行的規(guī)律,使監(jiān)察權(quán)在行使過程中保持謙抑,繼而達致監(jiān)察權(quán)在法治軌道運行和監(jiān)察體制改革目標最終實現(xiàn)的鵠的。是故,從監(jiān)察賠償逆向監(jiān)督和規(guī)制監(jiān)察權(quán)以及救濟公民權(quán)利的角度考量,有利于受害人原則應當在監(jiān)察賠償中適用。

2.價值層面:有利于實質(zhì)正義的實現(xiàn)

法律實證主義學說認為,只有相對公正之實在法才有法律拘束力,絕對正義往往會導致集權(quán)國家的出現(xiàn)[6]。正義一直以來都是一個聚訟不定的概念,不論是該概念的普遍特征還是個別情況下的適用,均存在諸多爭論。雖然正義觀的內(nèi)容在不斷變遷,但通過法律史和法律比較的研究,形成了能夠產(chǎn)生正義判斷尺度的核心標準,包括體現(xiàn)人類尊嚴和個人自由的區(qū)域自治、平等和符合事實、相當和公平性、法的安定性和國家行為的社會后果的權(quán)衡[7]。監(jiān)察機關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時與被監(jiān)察主體的地位并不平等,有利于受害人原則賦予后者更多的權(quán)利,可以限制監(jiān)察主體的權(quán)力擴張,彌補雙方主體間地位的不平等,從而實現(xiàn)正義的核心部分——平等。

一般來說,法的價值都是在應然意義上存在的[8]。在人權(quán)保障理念盛行的當代,“國家無責任論”已被摒棄,以“特別犧牲理論”“風險理論”“危險責任論”“社會保險理論”“公共負擔平等”等為代表的國家無過錯責任論,促進了國家賠償責任的發(fā)展以及國家賠償法律制度的建立[9]。

國家賠償制度的構(gòu)建從保障受害人權(quán)益的立場出發(fā),認為國家應當對因公權(quán)力行使而遭遇損失的受害人進行賠償。所以,從監(jiān)察賠償應然意義上的功能來看,作為國家賠償重要組成部分的監(jiān)察賠償,是受害人法益保護的最后盾牌,它不是價值中立的,而是以救濟公民權(quán)利為出發(fā)點的,就是要讓遭遇監(jiān)察權(quán)力侵害的受害人得到充分和公平的救濟。需要強調(diào)的是,有利于受害人原則不是凡事均追求有利于受害人,其適用于法律之疑的解釋方法,處于法律語詞的可能語義范圍內(nèi),基于立法不明所導致的解釋不清的后果不應當由受害人承擔。從價值層面來看,有利于受害人原則是在法律之內(nèi)尋求社會效果,是經(jīng)過形式正義的實質(zhì)正義,受害人取得賠償助推個案正義實現(xiàn),使權(quán)力行使具有同等的自由度,滿足實質(zhì)正義的要求。

二、有利于受害人原則的適用場域

(一)監(jiān)察程序中持續(xù)侵權(quán)場域的適用

《監(jiān)察法》及《監(jiān)察法實施條例》規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)及其工作人員的監(jiān)察賠償義務,受害人可以在法定范圍和期限內(nèi)依照法定程序提出國家賠償請求,但對法定期限并未作出規(guī)定。監(jiān)察賠償作為國家賠償?shù)闹匾M成部分,在監(jiān)察賠償制度尚未建立的前提下,可參考《國家賠償法》中訴訟時效的規(guī)定,以便更好地救濟公民、法人和其他組織的合法權(quán)益?！秶屹r償法》第39條規(guī)定,國家賠償?shù)臅r效為2年,起算時間自知道或應當知道侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)之日起,被羈押等限制人身自由期間不計算在內(nèi)。留置是監(jiān)察機關(guān)針對涉嫌職務違法或職務犯罪的被調(diào)查人所采取的調(diào)查措施,錯誤留置是否屬于持續(xù)性侵權(quán)?扣押財物的行為是否屬于持續(xù)性侵權(quán)?若錯誤留置和扣押行為被認為是持續(xù)性侵權(quán),則受害人將較少受到時效限制。

留置措施是一種新型的監(jiān)察措施,與行政強制措施及刑事強制措施有著顯著差別?！侗O(jiān)察法》明確留置措施作為調(diào)查措施的范疇,留置權(quán)從屬于調(diào)查權(quán)。被留置人在特定場所,處于完全隔離的狀態(tài),因此,有觀點認為留置實質(zhì)為羈押。然而,監(jiān)察留置與羈押有著實質(zhì)性的區(qū)別:一方面,留置屬于調(diào)查行為,而羈押屬于偵查行為,兩者種類不同;另一方面,羈押是由人民法院決定逮捕或人民檢察院批準逮捕,具有司法權(quán)屬性。由此可見,留置不符合羈押要素,也不具有司法權(quán)屬性,故而留置不屬于羈押[10]。就留置的執(zhí)行方式和執(zhí)行場所而言,僅要求留置在“特定場所”,監(jiān)察機關(guān)對于留置方式和場所的選擇具有較大的裁量空間。實踐中,我國南方某市監(jiān)察機關(guān)創(chuàng)設出“走讀式留置”形式,即在每次訊問后將被留置人釋放,并責令其保證下次訊問時隨傳隨到(1)魏昌東:《〈監(jiān)察法〉監(jiān)察強制措施體系的結(jié)構(gòu)性缺失與重構(gòu)》,載《南京師大學報(社會科學版)》2020年第1期,第116頁。。這種新型“非羈押化”留置方式對被留置人的人身自由限制大大降低。留置在該“非羈押”的情形下是否還具有持續(xù)性侵權(quán)屬性?以上所述,留置的性質(zhì)在學界目前還存在爭議,實踐中新型留置方式的探索,使得留置是否屬于持續(xù)性侵權(quán)具有討論空間,有利于受害人原則存在適用可能性。

扣押是監(jiān)察機關(guān)常用的調(diào)查措施之一?！侗O(jiān)察法》第25條規(guī)定,經(jīng)查明與案件無關(guān)的,應當在查明后3日內(nèi)解除查封、扣押,予以退還。然而,《監(jiān)察法》并未對扣押的期限作出規(guī)定。錯誤扣押在實踐過程中可能會歷經(jīng)較長的時間跨度,即使扣押行為具有明確的時間點,賠償請求人的權(quán)利也可能就此遭受長期侵害。再者,《國家賠償法》第39條未對扣押行為作出規(guī)定,如果扣押行為侵害的是賠償申請人的財產(chǎn)性權(quán)利而非人身自由權(quán),扣押行為能否被認為是持續(xù)性侵權(quán)?有利于受害人原則在該問題的適用上存在一定的空間。

(二)監(jiān)察程序中多主體侵權(quán)的場域適用

監(jiān)察機關(guān)及其工作人員為其侵權(quán)行為和侵權(quán)后果承擔賠償責任是監(jiān)察賠償?shù)谋举|(zhì)[11]?？紤]到國家是一個抽象的政治實體,申請人難以直接請求其承擔具體的賠償責任,因此需要具體的賠償義務機關(guān)代替抽象的國家履行賠償責任[12]。不論是行政賠償、刑事賠償,抑或是監(jiān)察賠償,賠償義務機關(guān)的設置都需要決定是否賠償,以及界定具體的賠償義務機關(guān),避免個別賠償義務機關(guān)出現(xiàn)推諉責任的情況,從而影響受害人獲得賠償。

《監(jiān)察法實施條例》第281條規(guī)定了監(jiān)察賠償?shù)牧x務機關(guān),明確了違法行使職權(quán)的監(jiān)察機關(guān)為賠償義務機關(guān),即“誰侵權(quán),誰是賠償義務機關(guān)”,受理賠償申請的部門是違法行使職權(quán)的監(jiān)察機關(guān)中負責復審復核工作的部門。但是,在監(jiān)察權(quán)的運行過程中往往涉及多個不同類型的機關(guān),尚有一些特殊情形下的賠償義務機關(guān)需要考量。上述情形主要包含以下幾種情況:一是上下級監(jiān)察機關(guān)的賠償義務主體問題。根據(jù)《監(jiān)察法實施條例》第47條第二款規(guī)定,上級監(jiān)察機關(guān)在必要時,可以依法對所轄范圍內(nèi)有重大影響的案件直接調(diào)查,或者組織、指揮、參與調(diào)查。此種情形下發(fā)生監(jiān)察賠償,該如何在上級機關(guān)和下級機關(guān)間認定賠償義務機關(guān)?二是派駐或者派出的監(jiān)察機構(gòu)的賠償義務主體問題?！侗O(jiān)察法》第13條對派駐或者派出的監(jiān)察機構(gòu)的責任和義務進行了規(guī)定,為其開展工作提供了依據(jù)。派駐或者派出的監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員若未履行好其法定職責造成侵權(quán)的,賠償義務機關(guān)該如何認定?此種情況也未得以明晰。三是職務協(xié)助中的配合機關(guān)的賠償義務機關(guān)認定問題?！侗O(jiān)察法》第23條涉及監(jiān)察機關(guān)需要銀行或者金融機構(gòu)協(xié)助,第24條、第29條涉及監(jiān)察機關(guān)與公安機關(guān)的合作,第26條涉及監(jiān)察機關(guān)需要具有專門知識的鑒定人協(xié)助等。在職務協(xié)助過程中,若因金融機構(gòu)、公安機關(guān)或鑒定人的錯誤導致侵權(quán),此時的賠償義務機關(guān)又該如何界定?在上述三種情形中,侵權(quán)行為可能與多個國家機關(guān)相關(guān),損害賠償責任該由哪個機關(guān)承擔?這個問題同樣需要予以明確。

侵權(quán)責任分配是監(jiān)察賠償責任分配中不可忽視的一個方面,受害人的權(quán)利被單一國家機關(guān)侵害時,賠償義務機關(guān)的確定較為容易。但在一些特殊情形下,涉及多個國家機關(guān),賠償義務機關(guān)的選擇就存在一定的爭議。因此,可以考慮從有利于受害人原則出發(fā),確定賠償義務機關(guān)。

(三)政務處分損害救濟場域的適用

從目前《國家賠償法》對行政賠償和刑事賠償范圍的規(guī)定來看,行政賠償和刑事賠償?shù)摹昂戏?quán)益”錨定于人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。監(jiān)察權(quán)力是一種新型國家權(quán)力,如果當監(jiān)察權(quán)力造成損害時,受害人難以按照目前的行政賠償抑或是刑事賠償規(guī)定來申請賠償,那么,監(jiān)察賠償保護的權(quán)利是否要與行政賠償和刑事賠償相一致?政務處分適用于監(jiān)察機關(guān)對職務犯罪的處置,政務處分造成損害的,是否屬于監(jiān)察賠償范圍?圍繞上述問題也存在一定的爭議。

《監(jiān)察法》第45條規(guī)定,對職務違法的公職人員,監(jiān)察機關(guān)應當作出政務處分決定。政務處分是國家監(jiān)察體制改革的產(chǎn)物,在監(jiān)察處置措施中發(fā)揮著舉足輕重的作用。作為監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀的主要方式之一,政務處分被廣泛適用且效果顯著。根據(jù)《政務處分法》的規(guī)定,政務處分包括對公職人員做出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除的決定。這六種處分類型既可以適用于較輕的職務違法行為,也可以適用于較重的職務違法行為?！侗O(jiān)察法實施條例》第92條第2款將可能被給予撤職以上政務處分的職務違法行為視為“嚴重”,甚至可以采取留置措施。由此觀之,政務處分對公職人員的權(quán)益影響非常大,政務處分造成的損害能否納入監(jiān)察賠償范圍,將直接影響被處分者救濟權(quán)的實現(xiàn)。

有學者認為,政務處分所涉及的權(quán)利,從性質(zhì)來說屬于政治性權(quán)利,而非財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán),因而不應屬于監(jiān)察賠償范圍,監(jiān)察機關(guān)無需承擔賠償責任[13]?！侗O(jiān)察法實施條例》第280條列舉了五項受害人可以申請國家賠償?shù)那樾?第5款是監(jiān)察機關(guān)及其工作人員對公民、法人和其他組織合法權(quán)益造成損害,受害人可申請國家賠償?shù)亩档仔砸?guī)定。《監(jiān)察法實施條例》對此處的“合法權(quán)益”是否僅限于人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)并未進行說明,監(jiān)察賠償?shù)姆秶颉昂戏?quán)益”的用語而未予明確,有利于受害人原則由此在監(jiān)察賠償范圍的適用中存在一定的空間。

三、有利于受害人原則適用的操作方式

(一)留置及扣押措施屬于持續(xù)性侵權(quán)

留置措施應屬于持續(xù)性侵權(quán)。留置措施因其由監(jiān)察機關(guān)單方面決定而具有強制性。自留置發(fā)生后,留置行為表現(xiàn)為一種持續(xù)性狀態(tài),這種始終持續(xù)的侵權(quán)行為應為持續(xù)性侵權(quán)。首先,從留置的特征看,留置雖不等同于羈押,但留置具有實質(zhì)限制人身自由的特點,是對人身權(quán)的一種“強限制”。實踐中,留置場所的選擇既有繼續(xù)使用原“兩規(guī)”的紀委辦案基地,也有將看守所作為留置場所。如浙江省興寧市在看守所設立監(jiān)察留置區(qū),并對留置的全過程錄音錄像(2)甘新萍:《監(jiān)察留置場所法治化建設及規(guī)范化運行芻議》,載《北京警察學院學報》2018年第3期,第3—4頁。;還有新建專門的留置場所及臨時指定或征用旅館、招待所作為留置場所等。監(jiān)察留置作為一種最為嚴厲的調(diào)查手段,被調(diào)查人員需要在特定場所內(nèi)交待、說明涉嫌的違法行為或職務犯罪行為,監(jiān)察機關(guān)可以對被調(diào)查人進行訊問,有極強的羈押隔離屬性[14]。其次,就留置的時間來說,《監(jiān)察法》第43條對留置的期限作出了規(guī)定,最長可達6個月。留置有較為突出的人權(quán)侵犯性,留置行為發(fā)生后,對被調(diào)查人的侵權(quán)行為將持續(xù)不間斷地進行,并且可持續(xù)較長的時間。在留置期限內(nèi),被調(diào)查人的人身自由、健康權(quán)、生命權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等權(quán)利會因留置行為的持續(xù)性遭到不斷的侵害[15]。再次,新型“非羈押化”留置也屬于持續(xù)性侵權(quán)。這種新型留置雖然不必在看守所或是特定的辦案場所,但在留置措施未解除前,被調(diào)查人需要隨傳隨到,被調(diào)查人的人身自由因留置行為受到持續(xù)侵害,留置侵權(quán)行為并未中斷,仍處于持續(xù)侵權(quán)狀態(tài)。綜上,留置應當被納入持續(xù)性侵權(quán)。

扣押措施應屬于持續(xù)性侵權(quán)?？垩菏菍ι姘肛敭a(chǎn)采取扣留、保管的調(diào)查措施,用以防止被調(diào)查人處分、轉(zhuǎn)移財產(chǎn)。其一,扣押行為的發(fā)生可以確定具體的時間節(jié)點,但扣押行為作為調(diào)查措施并非終局性處分,《監(jiān)察法》第25條及《監(jiān)察法實施條例》第125條規(guī)定,扣押的財物既可能隨案移交也可能被退還,因此,扣押行為不應被認為是某個特定時間點發(fā)生的侵權(quán)行為[16]。其二,持續(xù)侵權(quán)是對同一權(quán)利客體持續(xù)、不間斷地進行侵害的行為。自扣押行為發(fā)生,即表現(xiàn)為一種持續(xù)性的狀態(tài),扣押損害結(jié)果的發(fā)生時間不影響扣押行為的持續(xù)性認定,并且扣押的時間在《監(jiān)察法》中沒有明確最長期限,在事實上可能導致賠償請求人的財產(chǎn)權(quán)利遭受持續(xù)不間斷的侵害。此外,《監(jiān)察法實施條例》第130條規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)查封、扣押涉案財物的后續(xù)處理,涉案款項和財物需要根據(jù)案件調(diào)查階段存入或移交?？垩贺斘锝?jīng)由多個機關(guān)移交或保管,可能存在相互推諉和缺乏賠償意愿的情況,賠償申請人的申請時間因拖延而錯失訴訟時效。因此,從有利于被害人原則出發(fā),扣押行為應被認定為持續(xù)性侵權(quán)。鑒于侵權(quán)行為是持續(xù)發(fā)生的,訴訟時效應當從持續(xù)行為終了之日起計算。

(二)多主體侵權(quán)下監(jiān)察賠償義務機關(guān)的合理確定

賠償義務機關(guān)的認定一般遵守“誰侵權(quán),誰為賠償義務機關(guān)”的“行為標準”,即實施侵權(quán)行為的工作人員所歸屬的機關(guān)為賠償義務機關(guān)。根據(jù)《監(jiān)察法實施條例》第281條的規(guī)定,監(jiān)察賠償同樣遵循該原則,受害人受到哪個監(jiān)察機關(guān)的侵害,該監(jiān)察機關(guān)即為賠償義務機關(guān)。雖然如此,在一些特殊情形中,該原則難以直接適用,賠償義務機關(guān)的確定成為實際操作中的一大難題。賠償義務機關(guān)設立的本意是為受害人實現(xiàn)其請求權(quán),基于此,賠償義務機關(guān)的確定必須便宜于受害人。目前關(guān)于監(jiān)察賠償義務機關(guān)的規(guī)定過于原則化,因此按照有利于受害人原則解釋監(jiān)察賠償糾紛中賠償義務機關(guān)的識別,有助于暢通受害人救濟渠道,使其得到有效救濟。

具體來說,有利于受害人原則在監(jiān)察賠償機關(guān)認定中的適用涉及以下幾種情形。其一,上級機關(guān)批準、備案后做出的監(jiān)察決定導致侵權(quán)的。有學者以對決定具有實質(zhì)控制權(quán)作為賠償義務機關(guān)的確認標準,若上級機關(guān)對決定具有實質(zhì)控制權(quán),則上級監(jiān)察機關(guān)為賠償義務機關(guān);若上級機關(guān)僅是形式性審查,則報請批準、備案的下級監(jiān)察機關(guān)為監(jiān)察賠償義務機關(guān)[17]。筆者認為,在賠償義務機關(guān)的實際認定中采用“實質(zhì)控制權(quán)”標準仍存在一定困難,賠償請求人難以通過該標準識別和確定賠償義務機關(guān)。在監(jiān)察賠償制度尚待完善的情況下,考慮上級監(jiān)察機關(guān)在此境況下為賠償義務機關(guān)更為合適。一方面,上下級監(jiān)察機關(guān)屬于縱向領(lǐng)導關(guān)系,上級監(jiān)察機關(guān)的審批是在其職權(quán)范圍內(nèi)的審批。另一方面,如果將下級監(jiān)察機關(guān)作為賠償義務主體,受害人不服賠償決定申請復議的,此時復議機關(guān)為作出侵權(quán)決定的上一級監(jiān)察機關(guān),不利于監(jiān)督賠償義務機關(guān)和保障受害人的合法權(quán)益。因此,從有利于受害人原則出發(fā),應以作出決定的上一級監(jiān)察機關(guān)作為賠償義務機關(guān)。其二,派駐的監(jiān)察機構(gòu)和派出專員的行為造成損害的。有學者認為,派駐機構(gòu)和派出機關(guān)均應承擔賠償責任,作為共同賠償義務機關(guān)[13]。然而,基于派出機關(guān)授權(quán)開展監(jiān)察工作的派駐機構(gòu)并非獨立的實體,且無獨立的財政預算[18],派駐機構(gòu)在法律未明確授權(quán)的情形下尚不能成為獨立承擔賠償義務的機關(guān),派駐監(jiān)察機構(gòu)和派出監(jiān)察專員侵權(quán)應由其派出機關(guān)承擔較為合理。其三,職務協(xié)助中配合機關(guān)導致受害人損害的。有學者認為,配合機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)依據(jù)結(jié)果歸責和違法歸責原則,按各自過錯單獨或共同成為賠償義務機關(guān)。事實上,在國家賠償中共同賠償往往為各機關(guān)間的相互推諉留下空間,也制約了賠償案件的處理,使得賠償義務機關(guān)確定復雜化,不利于受害人及時取得國家賠償。反之,由監(jiān)察機關(guān)作為賠償義務機關(guān)則簡化了賠償程序,優(yōu)先保護賠償申請人的合法權(quán)益。監(jiān)察機關(guān)此后可以向配合機關(guān)進行追償,如此也有利于發(fā)揮其對配合機關(guān)的監(jiān)督作用。

(三)政務處分損害應有條件地納入監(jiān)察賠償范圍

政務處分取代了原“政紀處分”。對公務員在內(nèi)的違法公職人員進行處置,是中國特色監(jiān)察制度和監(jiān)察立法的體現(xiàn)。一方面,政務處分附屬的薪酬發(fā)放、職級調(diào)整是政務處分決定威懾力的直接來源;另一方面,錯誤的政務處分會對公職人員的財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益造成損害。政務處分涉及公職人員的職務、級別、薪酬等重要方面[19],不能籠統(tǒng)地定義為政治性權(quán)利。監(jiān)察機關(guān)作出政務處分的行權(quán)過程和行權(quán)結(jié)果客觀上存在侵犯公職人員人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的可能。例如,開除決定會直接影響公職人員的收入。鑒于開除決定本身包含對財產(chǎn)權(quán)的侵犯,被錯誤開除的受害人有權(quán)申請國家賠償。因錯誤政務處分造成當事人財產(chǎn)損害的,侵害了當事人的財產(chǎn)權(quán),理應屬于監(jiān)察賠償范圍。撤職決定的后果是公職人員被撤銷所擔任的職務,而開除決定則導致公職人員身份的消失,二者對公職人員都有重要影響,并非僅僅是對名譽的損害,還可能導致其人身權(quán)受到損害。政務處分致使公職人員人身權(quán)損害的,監(jiān)察機關(guān)除了要承擔消除影響、恢復名譽等一般侵權(quán)后果外,造成嚴重后果的,受害人可以申請國家賠償,要求支付相應的撫慰金對其進行精神慰藉[20]。以上所述,將違法政務處分造成的損害納入監(jiān)察賠償范圍,具有法理上的根據(jù)。

我國國家賠償?shù)男再|(zhì)是按照公權(quán)力的性質(zhì)劃分的。監(jiān)察委員會是區(qū)別于行政機關(guān)和司法機關(guān)的新型國家機關(guān),監(jiān)察權(quán)力是一種新型的國家權(quán)力,監(jiān)察賠償既非刑事賠償,亦非司法賠償,而應當是一種獨立的賠償責任[21]。因此,監(jiān)察賠償范圍無須等同于行政賠償和刑事賠償范圍,因行政賠償和刑事賠償范圍類推監(jiān)察賠償范圍得出結(jié)論的方式有進一步商榷的空間。從更宏觀的角度看,監(jiān)察賠償?shù)氖滓δ苁菍κ芎φ叩臋?quán)利救濟,有權(quán)利則應當有救濟,權(quán)利和救濟是法益的必備要件。政務處分作為一種懲戒措施被廣泛應用,是監(jiān)督職能中處置權(quán)能的重要部分,對公職人員的利益產(chǎn)生直接損害。從有利于受害人原則出發(fā),將錯誤政務處分造成的損害納入監(jiān)察賠償范圍,有助于實現(xiàn)對受害者的救濟,也符合國家賠償范圍擴大的趨勢。此舉亦能倒逼人權(quán)保障,防止政務處分打擊效果的過度強化。誠然,在政務處分侵權(quán)賠償?shù)某醪教剿麟A段,不宜將全部的政務處分納入監(jiān)察賠償范圍,否則可能增加賠償請求濫用的風險。撤職、開除等極為嚴厲處分措施往往會對被處分者的權(quán)利義務關(guān)系產(chǎn)生實質(zhì)性的重大影響,且效力突破公權(quán)力機關(guān)內(nèi)部,將其納入監(jiān)察賠償范圍,賦予被處分者依照法律取得賠償?shù)臋?quán)利,既合乎法理,也于《憲法》有據(jù),符合《憲法》第41條第3款關(guān)于國家賠償?shù)囊?guī)定[22]。

四、余論:有利于受害人原則的柔性調(diào)適

有利于受害人原則的功能優(yōu)勢主要體現(xiàn)在其隱含天然的人權(quán)保障因素,符合監(jiān)察賠償立法實現(xiàn)賠償請求人權(quán)利救濟的鵠的。有利于受害人原則能夠有效限制監(jiān)察權(quán)力的擴張,給予了受害人保護,在推進監(jiān)察賠償人權(quán)保障方面具有舉足輕重的價值意義。亞里士多德指出,應當允許用特殊的平衡手段來解釋法律,通過法律原則應用對實踐中的利益沖突判斷、衡量來實現(xiàn)價值平衡(3)趙迪:《形式正義到實質(zhì)正義:法律適用理念的理論論爭與應然選擇》,載《東岳論叢》2020年第5期,第26—27頁。。為消除打擊犯罪和保障公民權(quán)利之間的抵牾,有必要探尋有利于受害人原則在監(jiān)察賠償中的適用。正如上文所述,有利于受害人原則可適用于持續(xù)性侵權(quán)認定、賠償義務機關(guān)的確定,以及政務處分損害的救濟等場域。在監(jiān)察賠償尚僅存在概括性的法律規(guī)定的情況下,適用有利于受害人原則解釋監(jiān)察賠償規(guī)定,能夠切實保護賠償請求人的權(quán)利。有利于受害人原則在監(jiān)察賠償中適用,固然具備很多優(yōu)勢,但其適用必須是在法律法規(guī)未明確規(guī)定的前提下,否則便不存在適用的可能。當然,也不能用該原則貫穿監(jiān)察賠償立法的全部,忽略監(jiān)察賠償法律中涉及權(quán)利類型的多樣性和差異性,由此僵化有利于受害人原則的適用。