◎吳 帆

作為生育支持政策體系的重要組成部分， 公共服務(wù)在實(shí)現(xiàn)生育支持和提振生育意愿上發(fā)揮著不可替代的重要作用。 應(yīng)該把建立一個(gè)多元化和包容性的生育支持公共服務(wù)作為生育支持政策的重要內(nèi)容， 因?yàn)橐粋€(gè)缺乏多元化的公共服務(wù)會(huì)造成結(jié)構(gòu)性或系統(tǒng)性的歧視， 導(dǎo)致一部分人被排斥在公共服務(wù)之外， 同時(shí)也會(huì)制約公共服務(wù)目標(biāo)的真正實(shí)現(xiàn)。 因此， 如何合理地反映社會(huì)利益的多樣性是構(gòu)建生育支持公共服務(wù)的核心原則。

一、 生育支持為什么需要多元化的公共服務(wù)？

一般意義上， 公共服務(wù)的多元化具有兩個(gè)基本含義： 一是機(jī)會(huì)平等。 機(jī)會(huì)平等并不意味著每個(gè)人都必須得到完全相同的待遇， 而是基于個(gè)人的特質(zhì)與偏好獲取差異化的公共服務(wù)。 二是包容性。 具有不同生活經(jīng)歷、 偏好、 能力和社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征的個(gè)人或家庭， 其需求大多能被涵蓋在公共服務(wù)范圍內(nèi)。 雖然針對(duì)不同類型的公共服務(wù)， 受益者獲取的途徑也不盡一致。 如基本公共服務(wù)由所有人無償享受， 而非基本公共服務(wù)的費(fèi)用則是由政府和受益者共同承擔(dān)的。 無論哪一類公共服務(wù)， 多元化本身不應(yīng)被視為公共服務(wù)的目的， 而應(yīng)被當(dāng)作實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)目標(biāo)與效果的重要機(jī)制。

在現(xiàn)代化進(jìn)程中， 受個(gè)人主義崛起， 女性受教育程度提高、 職場壓力、 養(yǎng)育和教育成本急劇上升等個(gè)人及結(jié)構(gòu)性因素的影響， 普遍的低生育意愿和低生育率已成為我國人口形勢(shì)的基本事實(shí)。 一方面， 在社會(huì)發(fā)展和家庭變遷的進(jìn)程中， 女性參與勞動(dòng)力市場的意愿強(qiáng)烈， 而且夫妻雙薪又是我國絕大多數(shù)家庭維持家計(jì)的主要模式。 這使得家庭承受著巨大的工作—家庭矛盾和沖突， 在照料未成年子女， 尤其是3 歲以下嬰幼兒時(shí)面臨著人力資源和時(shí)間資源的雙重短缺， 進(jìn)而對(duì)支持生育的公共服務(wù)產(chǎn)生了比較一致的需求。 另一方面，在普遍的低生育率前提下， 具有不同生育偏好、生育文化取向和社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位等特征的個(gè)人與家庭， 其生育意愿和生育過程仍具有較大差別，在生育過程中所產(chǎn)生的公共服務(wù)需求也呈現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)。

首先， 個(gè)人與家庭的生育意愿及偏好不同，對(duì)公共服務(wù)的需求有明顯的差別。 高生育意愿的個(gè)人與家庭， 對(duì)兒童照料資源和經(jīng)濟(jì)支持有更明顯的需求， 而低生育率意愿的個(gè)人與家庭， 在進(jìn)入老年階段后可能對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求更大。 其次， 個(gè)人與家庭對(duì)養(yǎng)育的態(tài)度不同， 對(duì)公共服務(wù)的需求也有所差別。 更傾向于自己照料子女的女性， 一般在生育孩子之后會(huì)回歸家庭一段時(shí)間，因此對(duì)職業(yè)中斷期間的經(jīng)濟(jì)保障和就業(yè)穩(wěn)定性產(chǎn)生了強(qiáng)烈需求， 她們?cè)诜祷芈殘鰰r(shí)也期待能夠得到公平的薪酬待遇和職業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)； 而對(duì)于那些期望兼顧照料責(zé)任與工作的母親， 則對(duì)工作—家庭平衡支持政策有更迫切的需要， 有效補(bǔ)充家庭照料不足的社會(huì)照料資源對(duì)她們而言更有意義。再次， 個(gè)人與家庭的支付能力不同， 對(duì)公共服務(wù)的需求也有明顯的差別。 具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)支付能力的家庭， 用金錢換取服務(wù)的意識(shí)和能力都更強(qiáng)一些， 因此通過市場購買高質(zhì)量托育服務(wù)的意愿會(huì)更加強(qiáng)烈； 而經(jīng)濟(jì)支付能力不足的家庭， 則更傾向于由家庭成員承擔(dān)照料責(zé)任， 可能對(duì)基于社區(qū)的面向家庭的服務(wù)資源存在更大的需求。 最后， 家庭主要照料者不同， 需求也有一定的差異。 由父母， 尤其是母親照料為主的家庭， 一般更注重家庭的經(jīng)濟(jì)保障，而對(duì)于那些祖輩較多參與兒童照料的家庭而言， 可能對(duì)于獲取照料孫輩的技能或喘息服務(wù)則有一定的需求。 上述這些差異在很大程度上決定了支持生育公共服務(wù)應(yīng)該采取多元化的策略。

二、 我國目前生育支持政策中公共服務(wù)的主要內(nèi)容

生育政策放開以后， 中共二十大報(bào)告明確提出優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略， 建立生育支持政策體系，降低生育、 養(yǎng)育與教育成本。 而 《中共中央國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》 《關(guān)于進(jìn)一步完善和落實(shí)積極生育支持措施的指導(dǎo)意見》 等一系列文本的頒布規(guī)劃了生育支持政策體系的圖景， 進(jìn)一步明晰了在優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略的背景下， 如何構(gòu)建完善生育、 養(yǎng)育、 教育全過程的生育支持政策體系， 與此同時(shí)， 國家要采取財(cái)政、 稅收、 保險(xiǎn)、 教育、 住房、 就業(yè)等支持措施， 減輕家庭生育、 養(yǎng)育、 教育負(fù)擔(dān)。 這些政策涉及領(lǐng)域廣泛、 政策對(duì)象多層次， 不僅力圖營造一個(gè)生育友好的文化氛圍， 也在經(jīng)濟(jì)友好、 時(shí)間友好、 服務(wù)友好、 社會(huì)環(huán)境友好等方面采取了切實(shí)可行的政策， 提升了生育支持政策的全程性和包容性， 以期為個(gè)人和家庭提供更好的生育支持。 在經(jīng)濟(jì)友好上， 政策規(guī)定取消社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)， 視不同情況發(fā)放生育津貼， 實(shí)現(xiàn)優(yōu)生健康檢查免費(fèi)全覆蓋等。 在時(shí)間友好上， 不僅延長產(chǎn)假、 明確陪產(chǎn)假， 而且規(guī)定在有條件的地方設(shè)立父母育兒假， 更多地惠及有嬰幼兒照料的家庭；在服務(wù)友好上， 各級(jí)政府都多措并舉以期加快建立0～3 歲的托育服務(wù)， 并拓展早教服務(wù)等； 在社會(huì)環(huán)境友好上， 具體包括住房向多子女傾斜、 稅收專項(xiàng)附加扣除、 鼓勵(lì)企業(yè)實(shí)施彈性工作制等。

在上述這些舉措中， 面向0～3 歲的托育服務(wù)尤其引起社會(huì)的關(guān)注。 數(shù)據(jù)顯示， 我國育兒家庭中有托育需求的近40%， 而得到滿足的僅占4%左右， 我國3 歲以下嬰幼兒5000 萬左右， 因此存在著巨大體量且未得到滿足的需求。 “十四五” 規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出支持150個(gè)城市利用社會(huì)力量發(fā)展綜合托育服務(wù)機(jī)構(gòu)和社區(qū)托育服務(wù)設(shè)施， 新增示范性普惠托位50 萬個(gè)以上， 每千人口擁有3 歲以下嬰幼兒托位數(shù)也已經(jīng)納入 “十四五” 時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要指標(biāo)。修正后的 《人口與計(jì)劃生育法》 明確提出國家鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量興辦托育機(jī)構(gòu)， 支持幼兒園和機(jī)關(guān)、 企業(yè)事業(yè)單位、 社區(qū)提供托育服務(wù)， 同時(shí)要求托育機(jī)構(gòu)的設(shè)置和服務(wù)應(yīng)當(dāng)符合托育服務(wù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。 這些舉措在很大程度上實(shí)現(xiàn)了托育服務(wù)供給主體的多元化。 如河北省規(guī)定， 職工適齡子女達(dá)到20 人以上的用人單位， 可以采取自建自營或者委托運(yùn)營的方式舉辦托育機(jī)構(gòu)， 為職工子女提供福利性托育服務(wù)， 有條件的可以向附近居民開放， 鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量興辦家庭托育點(diǎn)， 并加強(qiáng)家庭托育點(diǎn)管理。 支持隔代照料、家庭互助等照護(hù)模式； 天津支持用人單位單獨(dú)或者聯(lián)合在工作場所為職工提供福利性托育服務(wù)；湖南省積極引導(dǎo)社會(huì)力量通過自建自營、 合作或委托經(jīng)營、 公辦民營、 民辦公助等形式舉辦普惠性嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)。 鼓勵(lì)機(jī)關(guān)、 企事業(yè)單位、 社會(huì)組織采取單獨(dú)或聯(lián)合方式為職工提供福利性的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)。 寧夏回族自治區(qū)要求縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)綜合利用社區(qū)服務(wù)中心（站）、 日間照料中心等公共服務(wù)資源， 為嬰幼兒家庭提供托育服務(wù)。 多個(gè)省、 自治區(qū)、 直轄市，明確提出鼓勵(lì)支持有條件的幼兒園利用現(xiàn)有資源， 開設(shè)2～3 歲嬰幼兒托管班， 支持家政企業(yè)擴(kuò)大育兒服務(wù)。

這些舉措在托育服務(wù)供給主體多元化上的探索初步取得了一些成效。 但是， 如何在操作化層面更好地制定與落實(shí)實(shí)現(xiàn)生育支持的多元化公共服務(wù)仍有待于進(jìn)一步的研究。 盡管托育服務(wù)是生育支持公共服務(wù)的重點(diǎn)內(nèi)容， 但是公共服務(wù)的多元化絕不僅限于托育服務(wù)的多元化。 而且， 生育支持公共服務(wù)除了供給主體的多元化， 還應(yīng)該包括內(nèi)容的多元化和獲取方式的多元化。

三、 生育支持的多元化公共服務(wù)體系的具體內(nèi)容

為具有不同需求的家庭與個(gè)人提供差異化以及選擇空間更大的公共服務(wù)是應(yīng)有之義。 一言以蔽之， 生育支持公共服務(wù)多元化的本質(zhì)是不同的個(gè)人與家庭并非必須遵循統(tǒng)一的決策模式和行為路徑， 而是能夠基于自己的需求從公共服務(wù)供給中獲取自己需要的服務(wù)。 從這個(gè)角度， 基于生育支持的多元化公共服務(wù)應(yīng)該包括以下三個(gè)方面的內(nèi)容。

第一， 公共服務(wù)供給主體的多元化。 從公共服務(wù)的提供者出發(fā)， 政府既可以是公共服務(wù)的直接提供者， 也可以通過購買服務(wù)或委托等形式讓事業(yè)單位、 社會(huì)組織或企業(yè)成為公共服務(wù)的提供者。 而當(dāng)前創(chuàng)新公共服務(wù)運(yùn)用模式， 主要通過政府購買服務(wù)、 委托等方式， 讓事業(yè)單位、 社會(huì)組織或企業(yè)積極參與進(jìn)來。 在社會(huì)組織和市場提供公共服務(wù)的過程中， 政府的角色發(fā)生了轉(zhuǎn)變， 由服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)委托者或服務(wù)監(jiān)管者， 為社會(huì)組織或企業(yè)提供政策支持或資金支持， 確保公共服務(wù)的基本方向和傳輸質(zhì)量。 社會(huì)力量通過購買轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)的直接提供者， 負(fù)責(zé)提供專業(yè)化且高質(zhì)量的公共服務(wù)。 由此， 政府、 服務(wù)提供者和服務(wù)對(duì)象構(gòu)成了一個(gè) “準(zhǔn)市場”， 通過引入市場競爭機(jī)制， 不僅提升了服務(wù)的專業(yè)化程度， 也避免了公共資源的浪費(fèi)。 此外， 基于市場的公共服務(wù)更多屬于非基本公共服務(wù)， 主要根據(jù)個(gè)體或家庭的購買能力獲取。 但是， 作為公共服務(wù)的重要組成部分， 政府仍然承擔(dān)著統(tǒng)一規(guī)劃和監(jiān)督者的角色， 在監(jiān)管市場準(zhǔn)入、 服務(wù)過程和服務(wù)效果監(jiān)督等方面發(fā)揮重要作用。

第二， 公共服務(wù)內(nèi)容的多樣化。 生育支持公共服務(wù)應(yīng)該圍繞生與育的全周期， 根據(jù)需求的不同， 為個(gè)人和家庭提供差異化的公共服務(wù)， 主要包括： （1） 圍繞圍產(chǎn)期的各項(xiàng)拓展服務(wù)。 擴(kuò)大婦幼保健服務(wù)， 在母嬰安全， 兒童健康、 母乳喂養(yǎng)促進(jìn)、 新生兒疾病篩查等方面提供全方位的服務(wù)。 （2） 托育服務(wù)。 根據(jù)各省修訂的計(jì)劃生育生育條例， 目前大多數(shù)省份的產(chǎn)假已經(jīng)延長至158 天， 個(gè)別省份對(duì)二孩、 三孩的產(chǎn)假更為寬松。 但是， 競爭激烈的職場壓力， 尤其是企業(yè)雇員與非正規(guī)就業(yè)部門的女性員工， 由于生育造成職業(yè)中斷的劣勢(shì)積累， 不少女性不僅無法休滿產(chǎn)假， 還要承擔(dān)生育造成的母職懲罰， 不得不盡快返回職場。 因此， 加大托育服務(wù)供給， 探索和建立多種形式的托育服務(wù)， 降低托育機(jī)構(gòu)的運(yùn)營成本， 同時(shí)采取多種補(bǔ)貼和支持方式鼓勵(lì)社會(huì)力量參與托育服務(wù)的供給， 切實(shí)提高托育質(zhì)量是托育服務(wù)的重要內(nèi)容。 （3） 大力發(fā)展基于社區(qū)的喘息服務(wù)及其他面向家庭的服務(wù)。 在我國， 祖輩照料孫輩的參與率很高， 照料孫輩能增強(qiáng)祖輩的主觀幸福感， 增加代際團(tuán)結(jié)， 但同時(shí)也給祖輩的身心健康帶來了一些負(fù)面影響。 而以嬰幼兒父母為主要照料者的家庭， 投入了大量的時(shí)間與精力，大多也面臨著平衡工作與家庭的壓力。 而基于社區(qū)的喘息服務(wù)， 能夠在一定程度上緩解家庭主要照料者的壓力， 并在照料技能的提升上發(fā)揮一定的作用。 （4） 早教類公共服務(wù)。 雖然學(xué)齡前兒童的教育并非義務(wù)教育， 但是中國家庭整體對(duì)早教類服務(wù)的需求很高。 政府要規(guī)范市場， 加大專業(yè)隊(duì)伍的培育， 積極推動(dòng)高質(zhì)量且多數(shù)家庭能支付的早教服務(wù)， 以滿足家庭的不同需求。

第三， 公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)方式的多元化。 公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)方式應(yīng)該是多樣的， 在形式上既有購買服務(wù)、 委托服務(wù)、 “一站式” 服務(wù)等多種類型，也有基于社區(qū)或市場等不同的服務(wù)提供方式。 無論以哪種服務(wù)形式實(shí)現(xiàn)， 政府都應(yīng)該統(tǒng)一籌劃和布局， 避免不同供給方提供服務(wù)的碎片化和條線化， 同時(shí)依托互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)高效的數(shù)據(jù)共享， 創(chuàng)新線上線下相結(jié)合的高效服務(wù)機(jī)制。 而“一站式” +“網(wǎng)絡(luò)化” 的基本公共服務(wù)提供方式， 既能提高服務(wù)方式的效能， 實(shí)現(xiàn)綜合管理， 一網(wǎng)協(xié)同的服務(wù)體系， 同時(shí)也能更好地支撐個(gè)人和家庭獲取服務(wù)的可及性和便捷性。