任懷玉

（中共甘肅省委黨校，蘭州，730000）

一、有關(guān)基層人大工作的相關(guān)論述與研究

我國人民代表大會制度經(jīng)過多年的實(shí)踐，已經(jīng)在各個(gè)方面得到發(fā)展與完善。目前，我國人大工作的薄弱環(huán)節(jié)主要在基層縣鄉(xiāng)兩級，加強(qiáng)基層人大工作是補(bǔ)短板和強(qiáng)弱項(xiàng)的重點(diǎn)。關(guān)于基層人大工作的研究，學(xué)者主要從加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、代表主體意識、強(qiáng)化基層立法、運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)賦能等角度總結(jié)了基層人大工作面臨的挑戰(zhàn)與問題，并提出加強(qiáng)基層人大工作的對策建議。如戴激濤從黨和人大的關(guān)系角度提出，憲法法律為我國全過程人民民主提供了基本的法律依據(jù)，中國共產(chǎn)黨通過人民代表大會制度，領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民實(shí)現(xiàn)全過程人民民主，加強(qiáng)人大工作應(yīng)該堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)[1]。李文亮等從人大代表的角度闡述了其主動(dòng)履職意識與能力不足，因此要進(jìn)一步提高人大代表的思想認(rèn)識與使命感，加快提升人大代表的履職動(dòng)力與能力[2]。黃毅等提出，大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠調(diào)動(dòng)民主參與，有助于賦能人大履職，提高其履職能力與水平，應(yīng)充分利用人工智能技術(shù)，提高人大履職水平與效果[3]。也有學(xué)者提出綜合性觀點(diǎn)，即人大工作要突出政治性、針對性、時(shí)效性、規(guī)范性與人民性五大特征，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，服務(wù)大局，問計(jì)于民，提高能力[4]。結(jié)合黨的二十大報(bào)告及學(xué)者研究我們可以看出，人大是我國全過程人民民主最重要的組成部分，我國人大工作的薄弱環(huán)節(jié)在基層，研究基層人大工作具有重要的意義。國內(nèi)學(xué)者從不同角度研究了我國基層人大工作面臨的困難與問題，這些研究成果為本研究提供了重要啟示。然而，縱觀相關(guān)研究，從管理學(xué)基本要素角度系統(tǒng)研究基層人大工作問題的文獻(xiàn)相對較少，從制度角度對基層人大工作進(jìn)行研究方面相對薄弱。本文試圖從管理學(xué)角度出發(fā)，從機(jī)構(gòu)、人員、能力與制度四個(gè)方面研究我國基層人大工作面臨的問題，并提出相應(yīng)對策建議。

二、我國基層人大工作中面臨的實(shí)際問題

經(jīng)過幾十年的實(shí)踐探索，我國已制定了一系列比較完善的法律法規(guī)來推進(jìn)基層人大工作，充分保障了人民代表大會在國家生活中的地位與作用。但是，在基層人大的工作實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)一些急于解決的問題。

（一）基層人大機(jī)構(gòu)建設(shè)長期滯后

人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，具有立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)和任免權(quán)，使用好人民賦予人大的權(quán)力，保護(hù)民眾利益和國家公器不被損害，首先必須加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，脫離了組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，人大履職就無法壓實(shí)責(zé)任，基層民主也就無法真正落實(shí)。在我國縣鄉(xiāng)人大機(jī)構(gòu)建設(shè)過程中，目前面臨的主要問題就是縣級人大機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后，鄉(xiāng)級人大機(jī)構(gòu)建設(shè)更加滯后。我國最新公布的地方組織法對縣級及其以上人大常委會的構(gòu)成人員作了明確要求，在職權(quán)方面，該法規(guī)定了縣級以上地方各級人民代表大會的十五項(xiàng)職權(quán)，涵蓋內(nèi)容廣泛，其中包括國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、財(cái)政預(yù)算、重大項(xiàng)目等專業(yè)性非常強(qiáng)的工作事項(xiàng)。從職權(quán)清單內(nèi)容來看，需要縣級人大設(shè)置專業(yè)的機(jī)構(gòu)來落實(shí)相關(guān)要求。關(guān)于縣級人大機(jī)構(gòu)設(shè)置，地方組織法第三十三條規(guī)定，“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會根據(jù)需要，可以設(shè)法制委員會、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會等專門委員會”。該法第五十九條又規(guī)定，“常務(wù)委員會根據(jù)工作需要，設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)和法制工作委員會、預(yù)算工作委員會、代表工作委員會等工作機(jī)構(gòu)”。該法第三十三條與第五十九條中的規(guī)定對于縣級人大機(jī)構(gòu)設(shè)置沒有強(qiáng)制性，現(xiàn)實(shí)中很多縣區(qū)人大機(jī)構(gòu)設(shè)置隨意，在全國范圍內(nèi)差別巨大，有的縣人大機(jī)構(gòu)只有“一室四委”，有的縣人大機(jī)構(gòu)則“多室多委”，機(jī)構(gòu)建設(shè)的規(guī)范性與制度性不足。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級層面，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機(jī)構(gòu)只有主席和秘書兩人，人大主席由黨委書記兼任情況突出，專職副主席配置不足，秘書臨聘現(xiàn)象突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大機(jī)構(gòu)建設(shè)薄弱問題，嚴(yán)重影響了基層人大履職能力提升，急需加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)。

（二）基層人大人員構(gòu)成“少老兼”現(xiàn)象突出

配置結(jié)構(gòu)合理的工作人員是落實(shí)人大主體責(zé)任的重要依托，也是實(shí)現(xiàn)基層全過程人民民主的重要載體，為縣鄉(xiāng)兩級人大配足派強(qiáng)工作人員是充分發(fā)揮人大職能與發(fā)展全過程人民民主的應(yīng)有之義。從目前我國人大工作的實(shí)際情況看，基層人大人員構(gòu)成方面存在“少老兼”三方面的問題。地方組織法規(guī)定，在縣級人大常委會組成人員的配置方面，“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)十五人至三十五人，人口超過一百萬的縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)不超過四十五人”。相對于縣級人大要聽取審議政府工作報(bào)告、審查批準(zhǔn)預(yù)算、討論決定重大項(xiàng)目、組織選舉與協(xié)助立法等的工作要求，目前地方組織法對于縣級人大常委會組成人員名額的規(guī)定無法滿足實(shí)際需求，其人員數(shù)量下限太小，上限還有提升的空間。按照三人一個(gè)委員會進(jìn)行設(shè)置，能設(shè)置五到十二個(gè)辦事機(jī)構(gòu)，無法滿足履職要求。地方組織法對于委員兼職和年齡結(jié)構(gòu)方面，并無明確規(guī)定。在人大的實(shí)際工作中，一些離退休干部占到委員中的很大部分，其年齡結(jié)構(gòu)偏大，立法與評估等方面的專業(yè)知識與技能不足，不利于縣級人大開展工作。另外，委員中存在大量兼職人員，其主責(zé)主業(yè)并非人大工作，影響了縣級人大工作的有效開展。就鄉(xiāng)級人大而言，無論是地方組織法還是選舉法，都沒有對鄉(xiāng)級人大機(jī)構(gòu)人數(shù)與專職情況作出明確規(guī)定，現(xiàn)實(shí)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大機(jī)構(gòu)及其人員設(shè)置隨意，有的地方黨委書記兼任人大主席，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大副主席為兼職人員，主要領(lǐng)導(dǎo)長期不能專職，影響了人大工作有效開展?？h鄉(xiāng)兩級人大直接面對群眾，而人大工作人員的“少老兼”問題，使得民主最為基層的部分出現(xiàn)了薄弱環(huán)節(jié)，影響了人大履職能力與發(fā)展全過程人民民主。

（三）基層人大履職能力與履職意識相對不足

就目前基層人大工作履職內(nèi)容與實(shí)際需要來看，基層人大工作涉及發(fā)展規(guī)劃、財(cái)政預(yù)算、重大項(xiàng)目、執(zhí)法檢查等專業(yè)性非常強(qiáng)的事項(xiàng)，人大工作對其干部能力要求很高。目前，在大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的人大代表選舉過程中，所選出的代表，其政治素質(zhì)與專業(yè)水平相對較低，其履職時(shí)間和履職能力相對不足，很多代表不會開展調(diào)查研究等，任期內(nèi)提不出任何建議、意見。在縣鄉(xiāng)兩級人大代表的選舉過程中，為了增強(qiáng)代表的廣泛性，地方組織法與選舉法中對代表人數(shù)作了規(guī)定，但對代表的專業(yè)能力并無要求。在實(shí)際工作中，有的縣鄉(xiāng)在代表選出后，打破選區(qū)概念，按照專業(yè)分組，但依然無法滿足專業(yè)性工作的需要。目前，我國基層人大代表基本上以兼職代表為主，據(jù)最新研究表明，全國兼職人大代表占總?cè)藬?shù)的比例在95%左右，專職代表主要分布在省級及其以上人大代表之中[5]，加上代表選舉過程中對專業(yè)性關(guān)注和要求不足，有的基層兼職代表無法勝任工作。一些代表既不懂調(diào)查研究方法，不會數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，又無時(shí)間開展調(diào)研，導(dǎo)致其無法完成提出議案、建議意見等工作，履職能力現(xiàn)狀堪憂，影響了人大履職和全過程人民民主的質(zhì)量。人大是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，人大代表履職肩負(fù)人民重托，但一些代表對人大代表的責(zé)任義務(wù)及享有權(quán)利沒有全面清醒的認(rèn)識?？h鄉(xiāng)兩級黨委在代表推薦過程中，對候選人的責(zé)任意識與能力把關(guān)相對不足。代表選出后的教育學(xué)習(xí)和培訓(xùn)工作沒有較好落實(shí)，再加上基層兼職人大代表的考核機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制與代表述職制度有待完善，無法對代表形成有效的激勵(lì)與約束。這致使基層人大代表的履職意識不強(qiáng)、履職能力不高，人大代表作用發(fā)揮不充分。

（四）基層人大履職機(jī)制有待完善

基層人大履職面臨的機(jī)制問題，主要體現(xiàn)在基層人大對“一府兩院”的工作監(jiān)督方面?；鶎尤舜蟮穆毮苡兄陨淼奶厥庑?，其雖然不直接在本區(qū)域內(nèi)立法立規(guī)，但是其承擔(dān)著檢查國家法律法規(guī)執(zhí)行情況、審議決定本區(qū)域內(nèi)重大民生項(xiàng)目、審查批準(zhǔn)縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政預(yù)算等重要事務(wù)。然而在基層人大工作實(shí)踐中，往往由于代表自身與體制機(jī)制原因，使得監(jiān)督工作比較薄弱，甚至在某些領(lǐng)域監(jiān)督困難，基本無法實(shí)施。如在縣鄉(xiāng)兩級重大項(xiàng)目的實(shí)施過程中，人大對于項(xiàng)目的預(yù)先審查決定很少，事中監(jiān)控很難實(shí)現(xiàn)，事后效果評估也無法做到。造成這一問題的原因是多方面的，一方面是地方組織法規(guī)定基層人大要決定本區(qū)域內(nèi)重大經(jīng)濟(jì)、社會、文化與公共項(xiàng)目，但沒有對具體事項(xiàng)的審批決定程序作出明確要求，沒有提出強(qiáng)制約束性條款，如沒提出“非人大審查不得審批開建”等強(qiáng)制性條款。另一方面，相關(guān)重大項(xiàng)目建設(shè)及預(yù)算的審查方面，需要一定的專業(yè)人員，一般縣鄉(xiāng)兩級人大不具有這方面的專業(yè)人才或?qū)I(yè)人才緊缺，基層人大的實(shí)際審查能力不足。再如對于司法機(jī)構(gòu)工作的審議，其面臨著指標(biāo)全面及分析客觀等很專業(yè)的問題。另外，相關(guān)法律法規(guī)也沒有明確規(guī)定拒絕調(diào)查監(jiān)督的責(zé)任后果，沒有規(guī)定對“一府兩院”報(bào)告審議不合格的責(zé)任后果，這些問題需要完善相關(guān)制度予以解決。

三、推進(jìn)基層人大工作的對策建議

按照黨的二十大報(bào)告要求，要進(jìn)一步提高全過程人民民主的制度化、規(guī)范化、程序化水平，在2035年實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力基本現(xiàn)代化，就必須解決基層人大工作中的實(shí)際問題，完善相關(guān)制度。針對基層人大工作面臨的問題，本文提出以下對策建議。

（一）壓實(shí)黨委責(zé)任，加強(qiáng)基層人大機(jī)構(gòu)建設(shè)研究與檢查

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，黨領(lǐng)導(dǎo)人大工作是中國特色社會主義的重要制度。因此，加強(qiáng)基層縣鄉(xiāng)兩級人大工作，必須加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，壓實(shí)基層縣鄉(xiāng)兩級黨委領(lǐng)導(dǎo)人大的責(zé)任，切實(shí)發(fā)揮人大職能。從目前實(shí)際情況來看，應(yīng)從三個(gè)方面加強(qiáng)基層人大機(jī)構(gòu)建設(shè)。一是要強(qiáng)化對基層人大工作的考核，倒逼基層人大機(jī)構(gòu)建設(shè)。各級黨委要按照地方組織法和選舉法的規(guī)定，對縣鄉(xiāng)兩級人大工作及其機(jī)構(gòu)建設(shè)進(jìn)行考核，相關(guān)考核指標(biāo)與考核結(jié)果可作為工作能力與工作業(yè)績判定依據(jù)。壓實(shí)縣鄉(xiāng)兩級黨委對基層人大工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，倒逼基層黨委重視和加強(qiáng)人大機(jī)構(gòu)建設(shè)。二是在各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)基層人大機(jī)構(gòu)建設(shè)研究。按照黨的二十大精神，到2035 年我國要建立基本現(xiàn)代化的民主制度，人民代表大會制度也不例外。目前，從我國基層人大工作的實(shí)際看，亟須加強(qiáng)基層人大工作研究，尤其是對全國各地基層人大工作中機(jī)構(gòu)設(shè)置情況進(jìn)行研究，適時(shí)完善相關(guān)法律制度，推動(dòng)基層人大機(jī)構(gòu)建設(shè)。三是推動(dòng)地方組織法相關(guān)條款落地，加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大機(jī)構(gòu)建設(shè)。地方組織法第三十三條指出，“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會根據(jù)需要，可以設(shè)法制委員會、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會、環(huán)境與資源保護(hù)委員會、社會建設(shè)委員會和其他需要設(shè)立的專門委員會；縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會根據(jù)需要，可以設(shè)法制委員會、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會等專門委員會”。該法對縣一級人大機(jī)構(gòu)設(shè)置作出了明確要求，實(shí)踐中，可以在縣級人大常委會現(xiàn)有辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上，增設(shè)法制委員會、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會。

（二）多措并舉，加強(qiáng)基層人大干部隊(duì)伍建設(shè)

針對基層人大干部隊(duì)伍建設(shè)方面存在的“少老兼”問題，可從以下三個(gè)方面加強(qiáng)工作。一是增強(qiáng)政治意識，配足基層人大工作人員?？h鄉(xiāng)兩級人大是基層國家權(quán)力機(jī)關(guān)，如果基層人大人員配置不足，全過程人民民主必然會打折扣。因此，要盡快為縣鄉(xiāng)兩級人大配置足量的工作人員，切實(shí)加強(qiáng)人大的各項(xiàng)工作。二是盡快實(shí)現(xiàn)縣級人大常委會組成人員的年輕化?？h級黨委要充分考慮人大常委會組成人員的年齡結(jié)構(gòu)，對于無法履職或履職有障礙的“老齡人員”進(jìn)行嚴(yán)格控制，以防人大成為干部退休的過渡機(jī)關(guān)，切實(shí)建立起老中青相結(jié)合的人大工作隊(duì)伍。對于常規(guī)性工作需要而招聘的人員，一律按照年輕化標(biāo)準(zhǔn)來招聘使用，為縣級人大的每個(gè)工作委員會配備一名相關(guān)專業(yè)的年輕專職干部。三是建立一支專兼結(jié)合的人才隊(duì)伍。針對基層人大專職人員太少、兼職人員太多的實(shí)際情況，可探索建立一支專兼結(jié)合的人才隊(duì)伍。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級，建立人大主席專職制度，減少黨委書記兼任人大主席的情況，切實(shí)增強(qiáng)人大監(jiān)督職能。

（三）加強(qiáng)管理培訓(xùn)，利用各種資源提升基層人大履職能力

針對基層人大履職能力相對不足的實(shí)際問題，要著力加強(qiáng)以下幾方面的工作。一是加強(qiáng)人大代表的考核管理。人大代表是通過復(fù)雜嚴(yán)肅程序選出的國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，對其履職進(jìn)行監(jiān)督考核與獎(jiǎng)勵(lì)，是推進(jìn)人大履職工作的重要手段。基層人大要根據(jù)實(shí)際情況，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，建立相應(yīng)的人大代表履職管理制度，避免代表工作流于形式，消除“橡皮圖章”現(xiàn)象。二是要加強(qiáng)人大代表的學(xué)習(xí)培訓(xùn)工作，增強(qiáng)基層人大代表的政治素質(zhì)與專業(yè)能力。每年要制訂人大代表履職培訓(xùn)計(jì)劃，并把培訓(xùn)資金列入財(cái)政預(yù)算且嚴(yán)格執(zhí)行，通過培訓(xùn)提高其政治理論水平與專業(yè)能力，補(bǔ)齊短板。對于縣鄉(xiāng)人大工作人員及人大代表，要根據(jù)工作的需要進(jìn)行專業(yè)性培訓(xùn)，在內(nèi)容上突出問卷設(shè)計(jì)技巧與方法、調(diào)查研究技能、統(tǒng)計(jì)知識與技能、法律法規(guī)與政策等方面的培訓(xùn)，通過專業(yè)培訓(xùn)提高工作人員和人大代表的工作能力和履職能力。三是建立和使用好外聯(lián)資源?？h鄉(xiāng)兩級人大機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員缺乏，因此要借助省市人大指導(dǎo)工作的機(jī)制，與上級人大建立常規(guī)性工作聯(lián)系機(jī)制，借助省市人大機(jī)構(gòu)專業(yè)化資源的優(yōu)勢，服務(wù)縣鄉(xiāng)兩級人大工作?？h鄉(xiāng)兩級人大要建立基層人大工作專家?guī)?，整合縣鄉(xiāng)內(nèi)法律、財(cái)經(jīng)、審計(jì)、規(guī)劃、環(huán)保等方面的專業(yè)人才，形成縣鄉(xiāng)人大可以使用的專家?guī)?。省級人大也可以建立全省人大系統(tǒng)共享的專業(yè)人才庫，指導(dǎo)基層人大開展工作，協(xié)助基層人大提高履職能力。

（四）完善人大履職相關(guān)機(jī)制與制度

制度建設(shè)是加強(qiáng)基層人大工作的重要途徑，也是推進(jìn)全過程人民民主的重要方面。針對目前基層人大工作中存在的相關(guān)機(jī)制與體制問題，可從以下幾個(gè)方面完善制度，解決相關(guān)問題。一是盡快完善相關(guān)法律法規(guī)，完善人大與“一府兩院”之間工作機(jī)制的制度設(shè)計(jì)。做好地方組織法等相關(guān)法律法規(guī)實(shí)施調(diào)查，總結(jié)基層人大工作中的突出問題，為下一步完善和修改相關(guān)法律法規(guī)提供堅(jiān)實(shí)的現(xiàn)實(shí)依據(jù)和法理基礎(chǔ)。未來修改相關(guān)法律時(shí)，要對人大監(jiān)督“一府兩院”的機(jī)制、程序與后果作出明確說明。具體來說，要明確出臺區(qū)域內(nèi)重大項(xiàng)目決議的程序，建議加入“非人大審議不得報(bào)批與審核”的條款，明確說明人大審議“一府兩院”工作報(bào)告時(shí)不通過的后果，明確說明縣鄉(xiāng)兩級政府及相關(guān)部門不配合人大代表監(jiān)督的后果。總之，對于各類不作為、懶作為的后果，在相關(guān)法律制度中給予明確說明，以便相關(guān)制度得到真正貫徹執(zhí)行。各級人大要加強(qiáng)政府重大項(xiàng)目審批立法立規(guī)審查，在相關(guān)制度和程序中明確加入“非同級人大審查不得報(bào)批”這一條。同時(shí)，結(jié)合實(shí)際問題與基層人大機(jī)構(gòu)人員設(shè)置需要，適時(shí)修改地方組織法，從法律層面對基層人大機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配置作出明確規(guī)定，從而解決基層人大人才隊(duì)伍不足問題，解決人大常委會組成人員“少老兼”問題，切實(shí)提升基層人大的履職能力?？稍诜芍袑θ舜蟠砺?lián)系群眾的機(jī)制、群眾反映問題的辦理、相關(guān)考核獎(jiǎng)勵(lì)等進(jìn)行明確規(guī)定，以促使提高基層人大的履職能力與水平。