周長鮮 石浩東

（蘭州大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院，蘭州，730000）

自新中國成立以來，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對國家選舉制度的健全完善都格外重視，為在新中國實(shí)現(xiàn)選舉民主，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行了長期的實(shí)踐探索。黨的二十大報(bào)告明確提出：“我們要健全人民當(dāng)家作主制度體系，擴(kuò)大人民有序政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉?！雹購男轮袊撞窟x舉法頒布的制度價(jià)值來看，不僅標(biāo)志著我國人民民主選舉制度的正式確立②，而且為人民代表大會制度的確立奠定了制度和組織基礎(chǔ)。選舉法頒布施行已70 周年，現(xiàn)特對其頒布、修正過程進(jìn)行系統(tǒng)梳理。

一、新中國成立前的探索與第一部選舉法的正式頒布（1921年7月—1953年3月）

盡管我國第一部選舉法是在新中國成立以后才正式頒布的，但在新中國成立之前就進(jìn)行過民主選舉方面的實(shí)踐與探索。在中國共產(chǎn)黨成立初期，尤其是在抗日民主政權(quán)時期，為建立起廣泛的民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，中國共產(chǎn)黨積極從兩方面來推行民主選舉制度：一方面借鑒蘇聯(lián)選舉制度的國際經(jīng)驗(yàn)；另一方面從中國國情出發(fā)，對民主選舉不斷進(jìn)行本土化的制度創(chuàng)新與調(diào)適。早在土地革命戰(zhàn)爭時期，邊區(qū)人民因地制宜地采用“投豆子”的方式實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主的民主權(quán)利③。在抗日戰(zhàn)爭時期，陜甘寧邊區(qū)政府和各抗日根據(jù)地實(shí)行“普遍、自由、直接、平等”的選舉原則④，產(chǎn)生了諸如“豆選”“紅綠票法”等創(chuàng)新性投票方式。這些做法實(shí)質(zhì)性擴(kuò)大了人民參政議政的階層范圍，使中國共產(chǎn)黨的民主政治主張深入人心。

新中國成立后，國家選舉規(guī)范的制度化得到實(shí)質(zhì)性的發(fā)展。在中國共產(chǎn)黨的主導(dǎo)下，中央人民政府成立了選舉法起草委員會，并于1953 年3 月1 日頒布實(shí)施了首部選舉法，規(guī)定了“一個真正民主的選舉制度”。在1953 年頒布的選舉法中，對民眾行使選舉權(quán)沒有進(jìn)行財(cái)產(chǎn)、性別、民族等方面的限制，民眾享有普遍的選舉權(quán)，這極大地鼓舞了人民群眾參與選舉的信心和熱情。隨后，全國人民首次通過普選產(chǎn)生了各級人大代表和政府機(jī)關(guān)，參與投票的人數(shù)超過2.7 億，占當(dāng)時登記選民總數(shù)的85.8%⑤。這是中華民族有史以來的第一次普選活動，標(biāo)志著新中國在社會主義民主政治和法制建設(shè)的道路上邁出了堅(jiān)實(shí)的第一步。

二、新中國成立后的曲折發(fā)展和選舉法的重新修訂（1954年4月—1979年7月）

從首部選舉法頒布到“文革”前期，人大代表選舉制度運(yùn)行相對正常。到1954 年8 月，各地共選出地方人大代表566.9 萬名。這次普選極大地?zé)òl(fā)了廣大人民群眾翻身解放當(dāng)家作主的熱情，增進(jìn)了人民的民主意識，把中國人民的民主生活向前推進(jìn)了一大步⑥。但隨著人民公社化運(yùn)動以及“大躍進(jìn)”運(yùn)動的開展，“運(yùn)動式”的政治參與機(jī)制取代了選舉成為當(dāng)時主流的政治參與途徑，國家的民主和法制遭到破壞，使國家的民主選舉制度規(guī)定流于形式，“‘推舉’（選舉）幾近廢止，‘抓舉’（領(lǐng)導(dǎo)欽定）、‘挺舉’（個人爭位）煞是風(fēng)行”⑦。

改革開放以后，為了恢復(fù)公民的政治權(quán)利和鞏固社會主義民主政治，全國人大于1979 年7 月1 日通過了新修訂的選舉法。這部法律在繼承1953 年選舉法確立的原則和主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上，對“文革”話語下的“地主階級”等表述進(jìn)行了刪改，對人大選舉制度作了重要改革和完善。一是解放思想，消除了新中國成立數(shù)十年以來階級斗爭的固化思維，增強(qiáng)了民眾的公民意識，“民主政治觀”深入人心，鞏固了社會主義民主政治的合法性。二是提高了人大代表的廣泛性，鞏固了政治合法性，實(shí)現(xiàn)了改革開放前期人大代表主要由工人、農(nóng)民以及干部構(gòu)成向干部、企業(yè)家、專業(yè)人士、工人與農(nóng)民的轉(zhuǎn)變，較好適應(yīng)了我國社會階層的變化⑧。三是擴(kuò)大了人大代表選舉制度的民主化和平等化程度，選舉程序也更加規(guī)范化和科學(xué)化，推進(jìn)了人民代表大會制度的切實(shí)發(fā)展。

三、改革開放后的全面調(diào)整時期（1979年8月—2012年9月）

黨的十一屆三中全會以后，我國的政治經(jīng)濟(jì)社會在改革開放中發(fā)生巨大變化。為滿足社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展所催生的社會階層變化和新興行業(yè)工作者的民意表達(dá)與政治參與需求，全國人大及其常委會又分別于1982 年、1986 年、1995 年、2004 年和2010年對1979年選舉法進(jìn)行了五次修正。

其一，改革開放初期（1979 年8 月至1993 年2月）。這是新中國政治經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生劇烈變化的時期。尤其是1978 年底召開的十一屆三中全會是作為中國第二次偉大革命的開端而載入史冊的。到1982 年，我黨不僅有步驟地解決了新中國成立以來的許多歷史遺留問題，而且把“文化大革命”中受到嚴(yán)重?cái)_亂的各方面社會關(guān)系調(diào)整過來⑨。相應(yīng)的，選舉法也先后于1982 年和1986 年進(jìn)行了兩次修正。其中，在1982 年的選舉法修改中，將法律條文中的“人民公社”改為“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)”，“人民公社委員會”改為“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)人民政府”⑩。在1986 年的選舉法修正中，針對旅居國外公民的參選、選舉的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)以及代表的辭職和補(bǔ)選等環(huán)節(jié)的問題進(jìn)行了完善。其中，對全國人大代表的名額進(jìn)行了調(diào)整。1986 年六屆全國人大常委會第十八次會議通過的選舉法修正案，規(guī)定全國人大代表名額不超過3000 人。自此以后，每屆全國人大代表的總?cè)藬?shù)都控制在2980 名左右，一直延續(xù)至今。

其二，改革開放調(diào)整時期（1993 年3 月至2002年2月）。在此期間，選舉法僅進(jìn)行了1995年這一次調(diào)整。針對當(dāng)時改革開放帶來的選民參選熱情高漲等新情況，此次選舉法的修正不僅提出要有適當(dāng)數(shù)量的婦女代表并逐步提高婦女代表的比例，而且將直接選舉地區(qū)選舉委員會的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)由地方行政機(jī)構(gòu)規(guī)定為接受人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)?。特別是根據(jù)地方政權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)對選舉法作了修改完善，對城鄉(xiāng)代表的比例、代表名額和代表預(yù)選等問題作了進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定。

其三，改革開放深化調(diào)整時期（2002 年3 月至2012 年2 月）。處于世紀(jì)之交的重要時刻，為了從理論和實(shí)踐上回答在長期執(zhí)政和市場經(jīng)濟(jì)條件下“建設(shè)什么樣的執(zhí)政黨、怎樣建設(shè)執(zhí)政黨”以及“什么是社會主義，怎樣建設(shè)社會主義”等一系列重大課題，黨和國家作出了一系列新的戰(zhàn)略規(guī)劃。為深入貫徹落實(shí)“三個代表”重要思想，全國人大常委會對選舉法在2004 年和2010 年進(jìn)行了兩次修正。在2004 年的修正中，針對直接選舉中確定正式代表候選人的程序存在模糊容易造成“暗箱操作”、代表罷免問題以及對破壞選舉行為的制裁等問題進(jìn)行了明確規(guī)范?。其中，關(guān)于預(yù)選問題進(jìn)行了恢復(fù)性的規(guī)定。在2010 年的選舉法修正中，針對第六次全國人口普查中我國城鄉(xiāng)人口比例首次接近1∶1,為貫徹黨的十七大建議逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的要求，特對如何擴(kuò)大基層民主等問題進(jìn)行了規(guī)范，尤其是城鄉(xiāng)平等、地區(qū)平等和各民族平等這“三個平等”原則在本次選舉法的修正中得到貫徹落實(shí)。

四、黨的十八大以來的系統(tǒng)規(guī)范與提升階段（2012年10月至今）

2012 年10 月，黨的十八大提出了新形勢下黨和國家事業(yè)發(fā)展的一系列重大理論和現(xiàn)實(shí)問題，為新時期的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提出了新的要求。隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，選舉法的修訂又被提上新的議事日程。當(dāng)時，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)改設(shè)街道、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，一方面導(dǎo)致縣鄉(xiāng)兩級人大代表數(shù)量逐年減少?；另一方面，全國人口數(shù)量又在逐年攀升。在基層社會和城鄉(xiāng)人口比例格局發(fā)生變化的情況下，造成基層代表數(shù)量與地方發(fā)展需要之間不匹配的狀況，如何對縣鄉(xiāng)兩級人大代表數(shù)量進(jìn)行調(diào)整成為困擾基層治理的重要問題。

2015年，為全面落實(shí)黨中央關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的要求，健全地方人大特別是縣鄉(xiāng)人大組織制度和運(yùn)行機(jī)制，全國人大常委會對地方組織法、選舉法和代表法三部法律進(jìn)行了相應(yīng)修正，進(jìn)一步加強(qiáng)了對選舉全過程的制度化規(guī)范，但仍然難以滿足現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要。如，代表法對代表工作的界定僅作了“會議期”和“閉會期”的簡單劃分，相關(guān)規(guī)定也比較籠統(tǒng)，尚無法全面規(guī)范和引導(dǎo)越來越多元化的代表聯(lián)系群眾工作?。

2020年選舉法的修訂，主要是對黨的十九屆四中全會報(bào)告中提到的“堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”和“適當(dāng)增加基層人大代表數(shù)量”的精神在法律層面的貫徹落實(shí)。隨著撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、改設(shè)街道等基層社會城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快推進(jìn)，為進(jìn)一步適應(yīng)城鄉(xiāng)人口的變化，經(jīng)過本次修正明確規(guī)定：全國人大和地方各級人大代表的選舉工作，要堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，并增加了基層人大代表的數(shù)量?。從基層人大代表履職情況來看，隨著基層人大代表數(shù)量的增加，人大代表聯(lián)系人民群眾的工作內(nèi)容越來越充實(shí)，代表履職活動緊扣黨委和政府的中心工作，抓住社會普遍關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)焦點(diǎn)，深入人民群眾日常生活和工作，推動解決人民群眾急難愁盼問題?。在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史新時期，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提升，對人大代表工作要求越來越高，如何有效彌合國家社會治理主體多元化與治理秩序建構(gòu)之間的張力，對人大代表自身素質(zhì)及其履職能力也不斷提出新的更高要求，還需通過全過程人民民主的持續(xù)推進(jìn)予以系統(tǒng)化健全完善。

總的來看，經(jīng)過70 年來的不斷探索和修正完善，我國選舉制度不僅實(shí)現(xiàn)了從無到有的歷史性突破，而且在較好平衡歷史因素和現(xiàn)實(shí)社會要求的情況下，在選舉理論、規(guī)則和程序方面取得具有本土特色的重要發(fā)展，逐步形成具有中國特色的社會主義選舉制度體系，為社會主義國家的民主法治建設(shè)提供了重要的制度化保障。