何顯明

超大規(guī)模國家治理的復(fù)雜性以及并聯(lián)式的現(xiàn)代化進(jìn)程,決定了沒有任何一種人類社會既有的體制或方案能夠有效應(yīng)對轉(zhuǎn)型期中國基層治理面臨的挑戰(zhàn)。將西方社會幾百年變遷歷程濃縮在幾十年里,中國基層治理面臨的問題必然是層出不窮,我們也很難發(fā)展出一種標(biāo)準(zhǔn)化的治理模式來應(yīng)對各地迥異的治理情形,治理資源匱乏、治理工具失靈將成為基層治理的常態(tài),基層治理創(chuàng)新將長期伴隨著中國現(xiàn)代化的整個過程。這是趕超型超大規(guī)模國家基層社會治理獨(dú)有的難題。我們只能順應(yīng)長時段的社會文明演進(jìn)趨勢,以治理效能為導(dǎo)向去探索和完善形態(tài)多樣的基層治理機(jī)制。

如果說浙江是觀察中國基層治理內(nèi)生性演進(jìn)軌跡及其演化趨勢的重要窗口的話,那么浙江桐鄉(xiāng)持續(xù)10年的“三治融合”實踐,則為理解浙江基于效能導(dǎo)向的基層治理創(chuàng)新邏輯提供了一個典型案例。經(jīng)歷了幾十年的問題倒逼式的多元化的探索實踐之后,在典型經(jīng)驗的大范圍推廣、擴(kuò)散以及創(chuàng)新經(jīng)驗的迭代升級過程中,浙江的基層治理創(chuàng)新實踐逐漸進(jìn)入到集成化的新階段,融合、整合構(gòu)成了基層治理創(chuàng)新的主要推進(jìn)方式。桐鄉(xiāng)“三治融合”既迭代升級了群防群治的“楓橋經(jīng)驗”、網(wǎng)格化管理組團(tuán)化服務(wù)的“舟山經(jīng)驗”、村務(wù)監(jiān)督制度化的“后陳經(jīng)驗”、民主懇談的“溫嶺經(jīng)驗”、以民主促民主的“杭州經(jīng)驗”,又吸納了“領(lǐng)導(dǎo)干部下訪接訪群眾”的“浦江經(jīng)驗”,以及浙江多地挖掘地方文化資源、強(qiáng)化德治功能的實踐經(jīng)驗,成為基層治理創(chuàng)新的集成化方案,為探索更完善、更系統(tǒng)的中國特色基層治理模式提供了一個很好的基礎(chǔ)。從桐鄉(xiāng)“三治融合”探索實踐來看,浙江以效能為導(dǎo)向的基層治理創(chuàng)新貫穿著三大基本議程。

一是多元治理主體的協(xié)同共治,建構(gòu)和優(yōu)化以政黨為中心的社會多元主體合作治理的治理結(jié)構(gòu)及其制度框架?！艾F(xiàn)代國家發(fā)展的一個普遍特點(diǎn)是面向社會的持續(xù)滲透。”(1)克里斯多夫·皮爾遜:《論現(xiàn)代國家》,劉國兵譯,中國社會科學(xué)出版社2017年版,第64頁。正是這種強(qiáng)大的滲透能力,使現(xiàn)代國家穿透了傳統(tǒng)社會那種橫亙在國家與民眾之間的重重障礙,滲入到了社會生活的各個領(lǐng)域、各個角落,得以根據(jù)國家組織和推動現(xiàn)代化的意愿,有效地汲取社會資源、動員社會大眾、控制社會秩序。這是我們理解基層治理邏輯的基本前提。政黨在國家和社會中的全面領(lǐng)導(dǎo)地位,以及國家在社會生活各個領(lǐng)域、各個層面的全面嵌入,決定了變動中的中國基層社會不是基層群眾自發(fā)性的人際互動場景,基層秩序不是民間力量主導(dǎo)的自組織秩序,基層治理也不可能是單純的基層群眾通過民間組織實現(xiàn)自我管理的過程,而是國家與社會之間以及社會多元行動主體之間多形態(tài)的互動網(wǎng)絡(luò),是黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元治理主體合作治理過程。

在工業(yè)化、城市化和市場化進(jìn)程中,伴隨著生產(chǎn)方式和社會交往方式的深刻變革,傳統(tǒng)的與血緣關(guān)系、宗法關(guān)系、地緣關(guān)系及宗教信仰相關(guān)聯(lián)的社會團(tuán)結(jié)紐帶和整合機(jī)制快速解體,社會成員在掙脫了原有社會關(guān)系束縛的同時逐漸淪為孤零零的原子式個體。幾乎所有國家在現(xiàn)代化進(jìn)程中都發(fā)生過這樣一種社會碎片化現(xiàn)象,都曾面對“社會是如何可能”的難題,經(jīng)歷過社會秩序的重構(gòu)過程。工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化的疊加,現(xiàn)代化與后現(xiàn)代化的同時態(tài)并存,使當(dāng)代中國社會變遷的劇烈性和深刻性達(dá)到了世所罕見的程度。僅僅在一代人的生活時間里,生產(chǎn)方式、生活方式、社會關(guān)系模式及思想觀念的革命性變革,就塑造出了社會生活的全新樣態(tài),塑造出了社會個體、社會組織全新的生存和發(fā)展邏輯。立足市場經(jīng)濟(jì)條件下社會秩序的生成邏輯,建立有中國特色的社會治理體系,是中國式現(xiàn)代化的重要組成部分,其基本前景是“完善共建共治共享的社會治理制度,實現(xiàn)政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動,建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”。(2)《習(xí)近平談治國理政》第 4 卷,外文出版社2022年版,第 338 頁。這就需要在擺脫那種國家吞噬社會的局面的同時,克服社會與國家的對抗性思維,以互嵌、合作、協(xié)同的視角審視、重塑國家與社會的關(guān)系。

對于有著“強(qiáng)國家弱社會”歷史背景的中國來講,國家與社會關(guān)系的重構(gòu)以及社會治理模式創(chuàng)新經(jīng)常面臨的一個現(xiàn)實性挑戰(zhàn),是在基層社會治理遭遇復(fù)雜性難題,基層社會秩序受到某種威脅時,極易滋長社會治理的再國家化傾向。近些年,社會治理的再國家化以及基層自治的行政化現(xiàn)象,已經(jīng)引起學(xué)界的廣泛關(guān)注。強(qiáng)化國家對基層穩(wěn)定的干預(yù),雖然使基層社會的安定有序有了強(qiáng)有力的支撐,卻往往導(dǎo)致社會活力、社會韌性明顯不足。社會治理是一門科學(xué),管得太死,一潭死水不行;管得太松,波濤洶涌也不行。要講究辯證法,處理好活力和秩序的關(guān)系?！耙粋€現(xiàn)代化的社會,應(yīng)該既充滿活力又擁有良好秩序,呈現(xiàn)出活力和秩序有機(jī)統(tǒng)一。”(3)習(xí)近平:《在經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域?qū)＜易剷系闹v話》,人民出版社2020年版,第9頁。顯然,當(dāng)下基層治理創(chuàng)新的核心議程依然是處理好國家與社會的關(guān)系,這在后疫情時代顯得尤為迫切。

黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家,是中國國家治理體系現(xiàn)代化的根本議程,也是基層社會治理現(xiàn)代化的根本議程。通過充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo),以及政黨組織社會、驅(qū)動社會的優(yōu)勢,中國成功地擺脫了“現(xiàn)代性意味著穩(wěn)定而現(xiàn)代化意味著動亂”(4)塞繆爾·亨廷頓:《變化社會中的政治秩序》,王冠會等譯,生活·讀書·新知三聯(lián)書店1989年版,第 41 頁。的悖論,創(chuàng)造出了經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展過程中社會長期穩(wěn)定的奇跡。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國基層社會治理的最大特色和優(yōu)勢,但加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)并不是黨組織包辦基層治理,黨組織在基層治理中扮演的是“元治理”式的角色,發(fā)揮的是引領(lǐng)性、樞紐性的功能。黨組織“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”,本身就意味著確認(rèn)“各方”,即基層治理的多元主體的存在,意味著尊重和支持多元治理主體各司其職,發(fā)揮各自不可替代的作用。行政力量的適度介入,本身也是基層治理的內(nèi)在要求,特別是在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)體系建設(shè)等方面,地方和基層政府發(fā)揮著重要的作用。但過度依賴行政力量來建構(gòu)和維系基層社會秩序,甚至基層自治組織也演變成為行政末梢,疲于應(yīng)付自上而下的行政指令,基層治理的活力就會受到極大抑制。黨的二十大報告突出強(qiáng)調(diào)了“提升社會治理效能”的問題?；鶎由鐣卫淼男?無論從國家還是社會角度來講,都必然是“安定有序”與“充滿活力”的統(tǒng)一。這就需要高度重視社會秩序的內(nèi)生機(jī)理,積極探索政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動的機(jī)制,拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道,探索寓秩序于活力之中的有效制度安排。

桐鄉(xiāng)的“三治融合”實踐在推動基層社會的多元共治、積極拓展民主協(xié)商的治理功能、落實“民事民議、民事民辦、民事民管”、破解基層治理過度行政化方面取得了良好的成效。2021年,中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》,明確提出要“建立起黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與,自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系”。構(gòu)建多元共治的治理結(jié)構(gòu),健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的多元治理主體角色功能的整合機(jī)制,需要在各地實踐中逐步明晰多元主體在基層治理中的功能定位、相對明晰的行為邊界以及合作機(jī)制,在充分發(fā)揮多元治理主體不可替代的治理功能的基礎(chǔ)上,提升基層治理的整體效能。

二是多元治理資源的優(yōu)化整合,充分挖掘、吸納多元治理資源,拓展基層治理創(chuàng)新的制度空間。公共事務(wù)從管理到治理的變遷過程,反映出一個重要現(xiàn)實,就是今天“不論是公共部門還是私人部門,沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態(tài)、多樣化問題所需的那部分知識與信息,也沒有一個個體行動者有足夠的知識與能力去應(yīng)用所有的工具”。(5)蓋伊·彼得斯:《政府未來的治理模式》,吳愛明等譯,中國人民大學(xué)出版社2001年版,第68頁?；鶎由鐣幱诳焖僮儎舆^程中,傳統(tǒng)的基于血緣、親緣、地緣等社會關(guān)系準(zhǔn)則對人們行為的影響不斷弱化,現(xiàn)代文明生活秩序卻還在艱難的生成過程中,無論是單靠國家的行政力量還是民間的力量,都不足以塑造出既安定有序又充滿活力的基層社會。一方面,利益格局以及個體利益實現(xiàn)方式的多元化,需要以民主協(xié)商、民主決策的方式來調(diào)節(jié)、整合社會多元利益關(guān)系,以法律規(guī)范作為控制利益沖突的“硬約束”,民主和法治在基層社會治理中的作用日益突出。另一方面,半熟人社會人際關(guān)系的維系和社會行為的調(diào)整,或多或少依然受到民間“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”的制約,德治作為柔性的社會治理機(jī)制,依然可以借助新的載體來發(fā)揮作用。桐鄉(xiāng)在“三治融合”實踐中建立起來的“一約(村規(guī)民約)兩會(鄉(xiāng)賢參事會和百姓議事會)三團(tuán)(法律服務(wù)團(tuán)、道德評判團(tuán)和百事服務(wù)團(tuán))”,既以百姓議事會、法律服務(wù)團(tuán)等載體來培育基層群眾的民主觀念和法律意識,又廣泛借助村規(guī)民約、鄉(xiāng)賢參事會、道德評判團(tuán)等傳統(tǒng)性資源,來營造社區(qū)共同體的公共意識。這種治理方式基于有效性的原則,盤活了基層社會現(xiàn)有的治理資源,將它們整合進(jìn)基層治理過程中來,既契合民間的生活習(xí)慣、傳統(tǒng)風(fēng)尚,又順應(yīng)了現(xiàn)代文明發(fā)展的趨勢,大大豐富了基層社會實際可運(yùn)用的治理資源以及制度創(chuàng)新的空間。

基層社會生活秩序變遷的現(xiàn)實場景,是熟人社會正在向陌生人社會演變。陌生人社會的降臨,既是社會人際關(guān)系以及社會個體現(xiàn)實生活環(huán)境、生活方式的深刻變遷,也是社會成員心理秩序的一場深刻變革。吉登斯認(rèn)為,個體的生存需要獲得一種“本體性安全”,這種“本體性安全”是“大多數(shù)人對其自我認(rèn)同之連續(xù)性以及對他們行動的社會與物質(zhì)環(huán)境之恒常性所具有的信心”“一種對人與物的可靠性感受”(6)安東尼·吉登斯:《現(xiàn)代性的后果》,田禾譯,譯林出版社2000年版,第80頁。。陌生人社會的出現(xiàn)使越來越多社會成員喪失了對人和物以及整個生活場景的可靠性感受,這是現(xiàn)代人精神困擾的重要根源。在社區(qū)范圍內(nèi),熟人社會的陌生人化并不是絕對不可逆的,在特定條件下,陌生人社會同樣可能在一定程度上實現(xiàn)“再熟人化”。這里的關(guān)鍵是挖掘治理資源,通過拓寬社區(qū)公共事務(wù)治理的參與渠道健全各種形式的人際互動機(jī)制。

基層社會多元治理資源的有效整合,需要有適宜的載體和運(yùn)行機(jī)制。在桐鄉(xiāng)的“三治融合”實踐中,無論是法治還是德治,都不是在相互獨(dú)立的軌道上運(yùn)行的治理體系,而是共同嵌入在基層自治制度之中,這使得多元的治理資源被有效地整合進(jìn)了基層組織主導(dǎo)的治理過程,基層自治制度的功能也因此得到了有效激活?；鶎幼灾沃贫鹊慕⒑桶l(fā)展,是改革開放以來中國基層民主政治建設(shè)的重要突破,也是全過程人民民主活力的重要體現(xiàn)?！坝惺潞蒙塘?眾人的事情由眾人商量,是人民民主的真諦?！?987年通過的《村民委員會組織法(試行)》和1989年通過的《城市居民委員會組織法》,都將村民自治和城市居民自治的內(nèi)涵界定為“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”。一個有活力的社會必然是能夠?qū)崿F(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的社會。釋放社會活力,整合治理資源,最有效的途徑就是推進(jìn)以基層自治為核心的民主建設(shè)。黨的二十大報告明確提出要“積極發(fā)展基層民主,健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制,完善基層直接民主制度體系和工作體系”,為基層民主建設(shè)開辟了廣闊前景。加強(qiáng)基層全過程人民民主建設(shè),聚焦基層治理存在的突出問題,健全民主參與渠道,豐富民主參與形式,探索形成各領(lǐng)域豐富多彩的民主協(xié)商機(jī)制,不僅可以有效激發(fā)全體社會成員的智慧,調(diào)動和匯集社會個體以及社會成員共同擁有的多元治理資源,而且有助于打破陌生人社會原子式個體以自我為中心,相互疏離、封閉的生活樣態(tài),促進(jìn)社會成員的互動交流。

三是多元治理工具的融合賦能,以治理機(jī)制的整合創(chuàng)新提升基層治理的整體效能。當(dāng)前基層治理缺的不是治理工具,而是多元治理工具融合賦能的有效機(jī)制。隨著治理重心的下移和治理資源的下沉,運(yùn)用于基層治理的,不僅有基層黨組織的思想灌輸、組織動員,基層黨委政府圍繞綜治工作施展的行政手段、法律手段,基層自治組織廣泛運(yùn)用的情感溝通、利益調(diào)節(jié),還有鄉(xiāng)賢、能人的示范帶動,等等。如果各種治理工具能夠根據(jù)特定的治理情景進(jìn)行有機(jī)整合,形成相互賦能的局面,基層治理的整體效能就能夠得到極大的提升。2019年6月,《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》提出要“以自治增活力、以法治強(qiáng)保障、以德治揚(yáng)正氣,健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。桐鄉(xiāng)“三治融合”的成功經(jīng)驗就是在充分發(fā)揮多元主體的參與積極性、有效整合多元治理資源的過程中培育出了系統(tǒng)化的基層社會治理機(jī)制,并以多元治理工具的綜合運(yùn)用實現(xiàn)了整體治理效能的提升。郁建興教授牽頭的研究團(tuán)隊在對桐鄉(xiāng)“三治融合”實踐的跟蹤研究中概括出了桐鄉(xiāng)“黨建為核、自治為基、法治為要、德治為魂、智治為器”五種治理機(jī)制。桐鄉(xiāng)治理實踐追求的是五種治理機(jī)制動態(tài)平衡與有機(jī)統(tǒng)一,其目標(biāo)正是多元治理機(jī)制、治理工具在相互融合中實現(xiàn)相互賦能。

在治理工具的開發(fā)、利用中,數(shù)字技術(shù)占有越來越重要的地位,通過嵌入數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)智治,已經(jīng)成為基層治理創(chuàng)新的重要方式。數(shù)字技術(shù)的嵌入,在提升基層政府對基層社會動態(tài)信息的獲取能力和治理事態(tài)的研判能力,賦能社會成員需求表達(dá)、資源獲取,搭建基層政府與基層群眾協(xié)同共治平臺等方面,顯示出了廣闊的前景。但是,目前一些地方基層治理創(chuàng)新實踐也存在對數(shù)字技術(shù)過度依賴的現(xiàn)象。數(shù)字技術(shù)是中性的,但其運(yùn)用必然受到治理理念和治理結(jié)構(gòu)的深刻制約。從總體上講,數(shù)字技術(shù)運(yùn)用對資金投入和專業(yè)人才的特殊要求,決定了地方和基層政府才是將數(shù)字技術(shù)嵌入基層治理的行動主體,數(shù)字技術(shù)運(yùn)用首先體現(xiàn)的是地方或基層政府的意志,其功能自然也側(cè)重于實現(xiàn)基層安定有序。“現(xiàn)代國家的特色就是反思性監(jiān)管國家活動的極度膨脹?！?7)安東尼·吉登斯:《民族-國家與暴力》,胡宗澤、趙力濤譯,三聯(lián)書店1998年版,第254頁。在吉登斯看來,在現(xiàn)代國家,任何一項技術(shù)進(jìn)步都有可能迅速轉(zhuǎn)變成為國家伸向微觀社會生活領(lǐng)域的權(quán)力觸角的自我裂變機(jī)制,幫助國家提升滲透、監(jiān)控社會的細(xì)密化程度,使行政力量日益進(jìn)入日常生活的細(xì)枝末節(jié),滲入最為私密的個人行動和人際關(guān)系。數(shù)字技術(shù)如何合理、適度地嵌入基層治理,對國家與社會關(guān)系的重構(gòu)提出了新的挑戰(zhàn)。數(shù)字終端之間的交流,替代不了社會行動主體之間面對面的互動交流,對數(shù)字技術(shù)的過度依賴會制約基層自治制度的運(yùn)作,妨礙社區(qū)共同體歸屬感的營造,助長基層治理的形式主義現(xiàn)象。因此,推進(jìn)基層智治,探索的重心應(yīng)當(dāng)更多地轉(zhuǎn)向以數(shù)字技術(shù)服務(wù)于基層治理共同體建設(shè),轉(zhuǎn)向建立健全更為迅捷的訴求回應(yīng)機(jī)制、更具剛性的治理責(zé)任機(jī)制、更有效的協(xié)同治理機(jī)制。