■ 陳 慧/陳 凱/申云雷

（廣東中地土地房地產(chǎn)評(píng)估與規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，廣州 510000）

0 引言

當(dāng)前，產(chǎn)業(yè)用地市場(chǎng)化配置改革不斷深化，探索二三產(chǎn)業(yè)混合用地政策和管理機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地靈活高效配置的主要手段，也是我國(guó)土地制度改革的重要內(nèi)容?，F(xiàn)階段，我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的攻關(guān)期，研發(fā)、制造和服務(wù)的邊界逐漸融合[1]，對(duì)空間利用的綜合性、靈活性提出了更高要求。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站發(fā)布的數(shù)據(jù)，2020年我國(guó)“三新”①“三新”經(jīng)濟(jì)是以新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式為核心內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的集合。經(jīng)濟(jì)增加值為169254億元，比2019年增長(zhǎng)4.5%（未扣除價(jià)格因素），比同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）現(xiàn)價(jià)增速高1.5個(gè)百分點(diǎn)，相當(dāng)于GDP比重的17.08%，顯示出我國(guó)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式強(qiáng)勁的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。隨著這類創(chuàng)新型活動(dòng)之間的交流互動(dòng)與分工合作關(guān)系愈發(fā)緊密，用地需求普遍呈現(xiàn)出功能用途混合、配套需求高的特點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)類型在內(nèi)容和形態(tài)上相互滲透、相互融合加強(qiáng)[2-3]，這種多元協(xié)調(diào)特性落到城市空間和土地功能上，就是土地的混合使用[4]，在創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)較為活躍的國(guó)家和地區(qū)尤為突出[1]。新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展的背景下，用地企業(yè)對(duì)同一宗地多種功能復(fù)合要求更高，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的單一地類管制難以滿足空間復(fù)合利用需求[5]?；诖耍瑖?guó)家層面和部分地區(qū)鼓勵(lì)探索混合產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)，增強(qiáng)土地管理的靈活性，改變二三產(chǎn)業(yè)用地嚴(yán)格分開供地的格局，但現(xiàn)有政策主要為基礎(chǔ)性的政策引導(dǎo)，二三產(chǎn)業(yè)混合用地在規(guī)劃和管理制度上缺乏政策支撐[6]。地方上，廣東省率先提出鼓勵(lì)廣州市探索二三產(chǎn)業(yè)混合用地供應(yīng)制度，挖掘土地利用潛力、提高土地利用效率，但在適應(yīng)新興產(chǎn)業(yè)靈活多樣的用地需求策略上亟需進(jìn)一步研究。

1 二三產(chǎn)業(yè)混合用地概念特點(diǎn)

厘清二三產(chǎn)業(yè)混合用地的內(nèi)涵和特點(diǎn)，有利于為后續(xù)出臺(tái)系統(tǒng)、完善的規(guī)劃和管理制度提供支撐[7]。目前，關(guān)于混合用地的內(nèi)涵界定較為完善，多指以兩種或兩種以上用地性質(zhì)組合表達(dá)的用地類別，并且每種用途比例不低于10%，包括土地用途的混合、建筑功能的混合等[8]。但是，二三產(chǎn)業(yè)混合用地尚無(wú)明確的概念界定，本文認(rèn)為，與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)用地一樣，二三產(chǎn)業(yè)混合用地供應(yīng)需按照國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制要求，在用地管理全流程上系統(tǒng)性展開。因此，在混合用地基礎(chǔ)上，結(jié)合用地供應(yīng)特點(diǎn)，二三產(chǎn)業(yè)混合用地可概括為“以工業(yè)開發(fā)為主、商服開發(fā)為輔”的一種土地復(fù)合利用方式，并能實(shí)現(xiàn)第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)（商品住宅類除外）用地的混合供應(yīng)。具體特點(diǎn)包括：

一是規(guī)劃布局范圍以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為主。提出探索二三產(chǎn)業(yè)混合用地的主要目的是促進(jìn)產(chǎn)城融合和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的整體開發(fā)，并非無(wú)差別地鼓勵(lì)任何地區(qū)均以二三產(chǎn)業(yè)混合用地為最優(yōu)配置。進(jìn)一步來(lái)講，探索二三產(chǎn)業(yè)混合用地是為了實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、研發(fā)功能與城市生活服務(wù)功能協(xié)同發(fā)展，提高土地利用綜合效益，構(gòu)建配置更高、更精準(zhǔn)、調(diào)節(jié)更靈活的空間資源配置機(jī)制。因此，實(shí)現(xiàn)混合的目標(biāo)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活力，應(yīng)重點(diǎn)布局在能夠挖掘土地利用潛力、提高土地利用效率及交通壓力大的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，以及新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)、產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)、消費(fèi)場(chǎng)景出現(xiàn)的地方，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合、二三產(chǎn)業(yè)相互賦能的目標(biāo)[9]。

二是混合類型中第二產(chǎn)業(yè)以先進(jìn)制造業(yè)為主。與一般的混合產(chǎn)業(yè)用地不同，并不是所有的第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)都可以混合發(fā)展。二三產(chǎn)業(yè)混合發(fā)展中的第二產(chǎn)業(yè)以配套設(shè)施需求較高的先進(jìn)制造業(yè)為主，在功能形態(tài)上主要表現(xiàn)為以研發(fā)、創(chuàng)意、設(shè)計(jì)、中試、無(wú)污染生產(chǎn)等為主；第三產(chǎn)業(yè)側(cè)重鼓勵(lì)生活性服務(wù)業(yè)混合，禁止商品住宅類進(jìn)入。這種產(chǎn)業(yè)形態(tài)與新型產(chǎn)業(yè)用地制度的產(chǎn)業(yè)形態(tài)相似，但第三產(chǎn)業(yè)不再是配套服務(wù)，而是具有更強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)功能。如工業(yè)研發(fā)用地可與商務(wù)辦公用地混合布局，成為工業(yè)區(qū)與城市建設(shè)區(qū)之間的過(guò)渡。此外，越來(lái)越多的獨(dú)立研發(fā)部門、創(chuàng)新型企業(yè)追求與市場(chǎng)群體的空間聯(lián)系，工業(yè)與研發(fā)服務(wù)用地混合布局，有利于產(chǎn)業(yè)鏈的形成和發(fā)展。

三是依據(jù)工業(yè)主導(dǎo)用途確定供應(yīng)管理規(guī)范。多數(shù)政策規(guī)定，工業(yè)建筑面積在混合比例中的占比不低于50%，二三產(chǎn)業(yè)混合用地仍以工業(yè)用途為主導(dǎo)。但是與一般工業(yè)項(xiàng)目行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地面積不得超過(guò)總用地面積7%的規(guī)定相比，廣東等地明確可混合的第三產(chǎn)業(yè)比例高達(dá)50%，大大提高產(chǎn)業(yè)混合成分的比例，用地搭配靈活性更強(qiáng)，因此，在產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入類型、功能配比彈性上應(yīng)更加科學(xué)嚴(yán)格。若混合方式不合理或存在用途變更隱患，則不應(yīng)鼓勵(lì)混合使用，這是二三產(chǎn)業(yè)混合用地供應(yīng)的前提[2]。此外，二三產(chǎn)業(yè)混合用地突破了單宗地單獨(dú)供應(yīng)模式，工業(yè)用地可以和經(jīng)營(yíng)性用地混合出讓，在供應(yīng)年限和供應(yīng)價(jià)格等規(guī)范上，應(yīng)根據(jù)用地政策、產(chǎn)業(yè)用途配比和企業(yè)生命周期等因素彈性確定。

四是供后監(jiān)管上更側(cè)重避免房地產(chǎn)化傾向。由于二三產(chǎn)業(yè)混合用地中用于生產(chǎn)配套的建筑面積進(jìn)一步提高，房地產(chǎn)化的風(fēng)險(xiǎn)顯著增加，從保障實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的出發(fā)，在設(shè)定嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入約束性指標(biāo)的基礎(chǔ)上，應(yīng)更加注重項(xiàng)目公司或新公司的出資構(gòu)成、股權(quán)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)范圍、資質(zhì)等內(nèi)容，防止項(xiàng)目公司通過(guò)隱形方式改變土地實(shí)際用途，引發(fā)商辦化、房地產(chǎn)化趨勢(shì)。

總體而言，二三產(chǎn)業(yè)混合用地是適應(yīng)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新人群空間需求的新型用地模式，與混合用地、新型產(chǎn)業(yè)用地相比，工業(yè)建筑面積比重大幅降低，鼓勵(lì)發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)，注重提升產(chǎn)業(yè)融合效益。同時(shí)，由于二三產(chǎn)業(yè)混合用地改變了單一宗地的供應(yīng)方式，鼓勵(lì)多種土地用途混合供應(yīng)，對(duì)傳統(tǒng)的規(guī)劃管控和土地供給模式造成很大的挑戰(zhàn)，在推行過(guò)程中還存在一定制度障礙。

2 廣州市促進(jìn)二三產(chǎn)業(yè)混合發(fā)展的用地實(shí)踐與探索

面對(duì)市場(chǎng)主體的二三產(chǎn)業(yè)混合需求，廣州市最初通過(guò)在建設(shè)用地供應(yīng)中推行混合用地，促進(jìn)二三產(chǎn)業(yè)混合發(fā)展萌芽，然后在政策支持下以試點(diǎn)形式供應(yīng)新興產(chǎn)業(yè)園區(qū)、新型產(chǎn)業(yè)用地，逐步實(shí)現(xiàn)二三產(chǎn)業(yè)用地混合發(fā)展。

2.1 廣州市促進(jìn)二三產(chǎn)業(yè)混合發(fā)展的政策探索

面對(duì)新經(jīng)濟(jì)模式發(fā)展的需求和國(guó)家對(duì)探索多用途混合用地管理模式的鼓勵(lì)，廣州市促進(jìn)二三產(chǎn)業(yè)混合發(fā)展的用地探索分為以下三個(gè)階段：

一是以試點(diǎn)方式初步探索混合產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)。2015年，國(guó)土資源部出臺(tái)《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用地的意見》（國(guó)土資規(guī)〔2015〕5號(hào)），明確要求研究制定有助于新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展的兼容性地類和相關(guān)控制指標(biāo)。2017年，《中共廣州市委 廣州市人民政府關(guān)于加快廣州空港經(jīng)濟(jì)區(qū)開發(fā)建設(shè)的意見》（穗字〔2017〕17號(hào)）提出，試行綜合用地規(guī)劃和土地管理，鼓勵(lì)空港經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)可實(shí)行兩種或兩種以上用途混合并整體供應(yīng)。這一階段為了滿足市場(chǎng)主體對(duì)商服用地的需求，在工業(yè)用地供應(yīng)中推行混合用地，初步實(shí)現(xiàn)二三產(chǎn)業(yè)混合發(fā)展。

二是探索新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）制度，促進(jìn)二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。隨著珠三角區(qū)域城鎮(zhèn)化工業(yè)化快速發(fā)展，土地供應(yīng)短缺與工業(yè)用地效率低下矛盾突出，加之產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)訴求迫切，廣州市在城市用地分類的工業(yè)用地（M）中新增新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）類型，兼具工業(yè)生產(chǎn)、研發(fā)、辦公與商業(yè)等多種功能，可混合第三產(chǎn)業(yè)比例達(dá)30%，用于建設(shè)產(chǎn)業(yè)用房和配套服務(wù)設(shè)施。2017年廣州市南沙區(qū)創(chuàng)新提出“新興產(chǎn)業(yè)園用地”概念，2019年黃埔區(qū)提出新型產(chǎn)業(yè)用地和新型產(chǎn)業(yè)園區(qū)，明確同一地塊或同一建筑可兼容多種功能，園區(qū)以產(chǎn)業(yè)功能（主要為產(chǎn)品設(shè)計(jì)、創(chuàng)意、研發(fā)、試驗(yàn)、成品展示等）為主導(dǎo)用途，允許建設(shè)配套比例達(dá)40%，鼓勵(lì)發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。這一階段，新型產(chǎn)業(yè)用地制度逐漸完善，在保證工業(yè)用地比例前提下進(jìn)一步探索提高第三產(chǎn)業(yè)用地比例，已成為二三產(chǎn)業(yè)混合用地類型之一。

三是正式提出探索二三產(chǎn)業(yè)混合用地政策。2020年，廣東省印發(fā)《關(guān)于支持廣州推動(dòng)“四個(gè)出新出彩”實(shí)現(xiàn)老城市新活力實(shí)施意見的函》（粵自然資函〔2020〕982號(hào)），鼓勵(lì)廣州市完善土地供應(yīng)與土地市場(chǎng)管理，依照控規(guī)對(duì)包含工業(yè)、商服等用途且確實(shí)難以分割供應(yīng)的規(guī)劃地塊整體出具規(guī)劃條件，分用途評(píng)估地價(jià)，按宗地?cái)M定出讓方案后出讓。2021年，廣東省出臺(tái)《關(guān)于深化工業(yè)用地市場(chǎng)化配置改革若干措施的通知》（粵辦函〔2021〕226號(hào)）等文件，支持廣州市探索二三產(chǎn)業(yè)混合用地政策和管理機(jī)制，意圖在政策上給予更大用地管理靈活性，改變二三產(chǎn)業(yè)土地嚴(yán)格分開供地的格局，使產(chǎn)業(yè)用地的供給與需求更加匹配。這一階段政策總體指引更為清晰，鼓勵(lì)探索創(chuàng)新土地供應(yīng)制度，增強(qiáng)土地管理的靈活性，但是缺乏實(shí)施細(xì)則支撐。

需要注意的是，這三個(gè)階段提出的混合用地政策并不是非此即彼的關(guān)系，而是緊密聯(lián)系、相互融通、協(xié)同發(fā)展的，體現(xiàn)了土地供應(yīng)政策體系不斷成熟的過(guò)程。

2.2 廣州市促進(jìn)二三產(chǎn)業(yè)混合發(fā)展的用地供應(yīng)特點(diǎn)

本文根據(jù)廣州市規(guī)劃和自然資源局公布的2017-2021年建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃宗地，篩選以兩種及兩種以上用地類型混合表示混合用地（剔除兼容用地類型），分析廣州市混合用地供應(yīng)情況和特點(diǎn)。

2.2.1 混合用地供應(yīng)特點(diǎn)

2.2.1.1 實(shí)際供應(yīng)混合用地面積偏低，但與計(jì)劃供應(yīng)差距逐年縮小

混合用地實(shí)際供應(yīng)面積受市場(chǎng)需求、供應(yīng)計(jì)劃、政策等多種因素影響。近幾年，廣州市實(shí)際供應(yīng)面積遠(yuǎn)低于計(jì)劃供應(yīng)面積，但是二者差距在逐年縮小，實(shí)際供應(yīng)面積逐漸跟上市場(chǎng)需求。2017-2020年，廣州市年度混合用地實(shí)際供應(yīng)面積分別為1.73平方千米、2.03平方千米、1.65平方千米、4.01平方千米，均值為2.35平方千米，實(shí)際供應(yīng)面積呈上升態(tài)勢(shì)（圖1）。其中，2020年實(shí)際供應(yīng)面積與計(jì)劃供應(yīng)面積差距僅為0.63平方千米。同時(shí)，混合用地實(shí)際供應(yīng)宗數(shù)穩(wěn)步增長(zhǎng)，從2017年的18宗增長(zhǎng)到2020年的54宗，出讓方式以掛牌、劃撥為主，協(xié)議出讓比例在下降，充分發(fā)揮了市場(chǎng)的土地資源配置作用。

2.2.1.2 混合類型以第三產(chǎn)業(yè)間混合為主，缺乏二三產(chǎn)業(yè)混合

在用地混合類型上，以第三產(chǎn)業(yè)之間的用地混合為主，主要為商業(yè)、商務(wù)用地混合和商業(yè)、居住混合，一類工業(yè)用地與物流倉(cāng)儲(chǔ)用地或商務(wù)用地混合較少，涉及第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)（住宅除外）混合的情形更為缺乏，即工業(yè)、研發(fā)、物流倉(cāng)儲(chǔ)等第二產(chǎn)業(yè)用地與商服、辦公等第三產(chǎn)業(yè)用地混合現(xiàn)象較少，二三產(chǎn)業(yè)用地之間仍存在較大空間距離，產(chǎn)業(yè)融合度有待提升。

總體上，商服用地與其他類用地混合最為普遍，具體表現(xiàn)為商業(yè)科研、商業(yè)商務(wù)、商業(yè)交通、商業(yè)居住、居住交通、工業(yè)科研等組合（表1）。近年來(lái)，融合新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的混合用地搭配增多，2020年出現(xiàn)新型產(chǎn)業(yè)用地與商服、文化設(shè)施、居住用地的混合，2021年科研用地與其他類用地混合成為主流趨勢(shì)。

2.2.2 新興產(chǎn)業(yè)園、新型產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)特點(diǎn)

新興產(chǎn)業(yè)園（M9）、新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）符合上文關(guān)于二三產(chǎn)業(yè)混合用地的概念內(nèi)涵，是二三產(chǎn)業(yè)混合用地的類型之一，這里以M9、M0和實(shí)際上的二三產(chǎn)業(yè)混合用地表示二三產(chǎn)業(yè)混合用地（剔除村莊建設(shè)用地），供應(yīng)特點(diǎn)如下：

2.2.2.1 供應(yīng)面積較少，實(shí)際需求不足

隨著現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與先進(jìn)制造業(yè)出現(xiàn)明顯的滲透、互動(dòng)、融合等現(xiàn)象，廣州市生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與制造業(yè)部門之間呈現(xiàn)較為明顯的空間相似性[10]。目前，廣州市服務(wù)業(yè)大致分為三個(gè)梯隊(duì)，融合先進(jìn)制造業(yè)程度較高的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)效益不高，多為第三梯隊(duì)（圖2）。2020年，廣州市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)增加值占服務(wù)業(yè)比重為65%，相比北京市、深圳市有一定差距（北京市為70%，深圳市為76.11%），現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展?jié)摿ξ从行п尫?。一般成熟的產(chǎn)業(yè)集群的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較均衡，即二三產(chǎn)業(yè)比重較為協(xié)調(diào)，第三產(chǎn)業(yè)逐漸成為區(qū)域產(chǎn)業(yè)的重要組成，像蘇州工業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為0.5∶67∶32.5[11]，有力地促進(jìn)了二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，而廣州市工業(yè)園區(qū)占比超七成，產(chǎn)業(yè)模式仍以制造業(yè)為主。2017-2021年，廣州市計(jì)劃供應(yīng)二三產(chǎn)業(yè)混合用地總用地面積為304.07公頃（表2），占計(jì)劃供應(yīng)總用地面積的2.87%，累計(jì)供應(yīng)18宗，總供應(yīng)面積和宗數(shù)較少，二三產(chǎn)業(yè)混合用地需求未被有效激發(fā)，實(shí)際需求乏力。

圖2 2017-2020年廣州市服務(wù)業(yè)分行業(yè)發(fā)展情況

2.2.2.2 供應(yīng)類型以科研用地、新型產(chǎn)業(yè)用地混合第三產(chǎn)業(yè)為主

在二三產(chǎn)業(yè)混合類型上，以科研用地、新型產(chǎn)業(yè)用地混合第三產(chǎn)業(yè)為主（表2）。2017年出現(xiàn)科研用地與商業(yè)用地、商務(wù)用地混合；2018-2019年南沙區(qū)開始供應(yīng)新興產(chǎn)業(yè)園用地，實(shí)現(xiàn)混合第三產(chǎn)業(yè)（商務(wù)辦公、商業(yè)、住宅）功能占比近40%；2020年增城區(qū)供應(yīng)一宗新型產(chǎn)業(yè)用地，是廣州市成交的第一宗新型產(chǎn)業(yè)用地。此外，2020年出現(xiàn)物流倉(cāng)儲(chǔ)與一類工業(yè)混合、商業(yè)與物流倉(cāng)儲(chǔ)或工業(yè)用地混合，混合類型有所增加，到2021年，在二三產(chǎn)業(yè)混合供應(yīng)上以新型產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)為主。

2.2.2.3 供應(yīng)管理上主要依據(jù)新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）政策

目前，廣州市二三產(chǎn)業(yè)混合用地供應(yīng)多為新型產(chǎn)業(yè)用地（M0），在供應(yīng)管理上主要依據(jù)新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）政策要求。供應(yīng)方式上以招拍掛為主；出讓底價(jià)為出讓時(shí)點(diǎn)同地段辦公用途市場(chǎng)評(píng)估樓面地價(jià)的20%，并按照實(shí)際出讓年限修正后確定；配套設(shè)施建筑面積比例較高，一般為30%；不同用途供應(yīng)年限依據(jù)用地類型分別設(shè)定，綜合或者其他用地年限為50年，商業(yè)、旅游、娛樂(lè)用地為40年，最高出讓年限按50年設(shè)定，實(shí)際采取彈性年期出讓較少。例如，在廣州市越秀區(qū)南洋電器廠更新改造項(xiàng)目涉及的新型產(chǎn)業(yè)用地中，規(guī)劃房屋總建筑面積為11.1萬(wàn)平方米，涉及商業(yè)、生產(chǎn)車間、辦公樓等建筑面積約4.0萬(wàn)平方米，配套占比超30%。

總體上，廣州市二三產(chǎn)業(yè)混合用地需求未有效釋放，混合類型上較為單一，混合比例依據(jù)政策規(guī)定無(wú)較大突破，供應(yīng)年限依據(jù)用地類型分別確定，用地價(jià)格尚未實(shí)行分用途評(píng)估，未考慮報(bào)據(jù)產(chǎn)業(yè)生命周期具體設(shè)置年限和不同年限到期后用地的處置問(wèn)題。

2.3 廣州市推行二三產(chǎn)業(yè)混合用地存在的問(wèn)題和制度障礙

2.3.1 二三產(chǎn)業(yè)混合用地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)缺失

我國(guó)現(xiàn)行土地用途管制制度設(shè)計(jì)尚未涉及混合用途規(guī)劃，混合用途規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的缺失使二三產(chǎn)業(yè)混合用地難以出具相應(yīng)規(guī)劃條件。我國(guó)城市建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)未單獨(dú)設(shè)立二三產(chǎn)業(yè)混合用地門類，國(guó)家層面的規(guī)劃用地技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系也未對(duì)二三產(chǎn)業(yè)混合用地作出內(nèi)涵界定與用地類型劃分[12]，一旦涉及工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)、研發(fā)、辦公、商業(yè)、租賃住房等多用途混合，依據(jù)城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)難以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目功能的彈性調(diào)整[13-14]，地塊也無(wú)法出具相應(yīng)規(guī)劃條件。并且在規(guī)劃調(diào)整上，存量工業(yè)用地改造與盤活調(diào)整為二三產(chǎn)業(yè)混合用地需要修改控規(guī)時(shí)相關(guān)調(diào)整審批程序復(fù)雜，耗時(shí)不少于3個(gè)月，無(wú)法及時(shí)有效響應(yīng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和迭代升級(jí)需求。

2.3.2 混合用途及比例規(guī)則未確定

涉及二三產(chǎn)業(yè)混合用地的具體混合規(guī)則和用途及各用途的比例規(guī)定等尚不明晰，無(wú)規(guī)范可依。目前，國(guó)家層面尚未針對(duì)二三產(chǎn)業(yè)混合用地規(guī)劃用途和比例出臺(tái)統(tǒng)一規(guī)范，部分地區(qū)只對(duì)主導(dǎo)用途比例作出大致規(guī)定。如廣東省提出包含工業(yè)用途與其他產(chǎn)業(yè)用途的混合用地中工業(yè)建筑面積占比不得低于50%；四川省綿陽(yáng)市對(duì)混合用地、廣東省佛山市順德區(qū)對(duì)綜合型產(chǎn)業(yè)用地均提出工業(yè)用地面積和計(jì)容建筑面積均不得低于宗地總面積的60%；廣東省佛山市高明區(qū)提出產(chǎn)業(yè)用地面積不得少于項(xiàng)目總用地面積的75%。

2.3.3 二三產(chǎn)業(yè)混合用地供應(yīng)機(jī)制尚未建立

國(guó)家地價(jià)評(píng)估體系中暫未涉及二三產(chǎn)業(yè)混合用地。地方上，廣東省提出混合產(chǎn)業(yè)用地出讓底價(jià)不得低于相應(yīng)地段各用途對(duì)應(yīng)級(jí)別基準(zhǔn)地價(jià)乘以其比例之和的70%。海南省提出根據(jù)不同供應(yīng)方式，出讓底價(jià)按不低于混合用地各用途對(duì)應(yīng)基準(zhǔn)地價(jià)乘以其比例之和或按其70%確定。此外，二三產(chǎn)業(yè)混合用地還面臨供應(yīng)方式、供應(yīng)期限難以確定，以及不同類型土地使用年限差異導(dǎo)致的用地到期處置難等問(wèn)題。由于不同用地類型使用年限不一致，工業(yè)用地使用年限為50年，商務(wù)辦公用地使用年限為40年，多種用地混合將出現(xiàn)使用年限不匹配的情況，以及到期后的續(xù)費(fèi)、退出問(wèn)題不明晰等問(wèn)題。

2.3.4 二三產(chǎn)業(yè)混合用地登記管理困難

我國(guó)土地權(quán)屬登記規(guī)定，權(quán)屬登記證書中的土地用途按照《土地利用現(xiàn)狀分類》中的用地分類標(biāo)準(zhǔn)記載，而目前土地利用現(xiàn)狀分類中并無(wú)混合用地的地類，地方上多以主導(dǎo)用途進(jìn)行登記管理，二三產(chǎn)業(yè)混合用地在登記管理上無(wú)相關(guān)依據(jù)，面臨登記困難的問(wèn)題。

2.3.5 多種用地類型混合導(dǎo)致供后管控難度大

由于二三產(chǎn)業(yè)混合用地涉及產(chǎn)業(yè)用途多樣、混合比例不一，加大了后期監(jiān)管難度。對(duì)于二三產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入主體、產(chǎn)業(yè)類型、混合用途及比例等缺乏針對(duì)性監(jiān)管，容易造成市場(chǎng)用地混亂局面及產(chǎn)業(yè)用地房地產(chǎn)化傾向。

3 完善二三產(chǎn)業(yè)混合用地制度的政策建議

在當(dāng)前土地資源約束趨緊的背景下，產(chǎn)業(yè)用地供給制度的改革創(chuàng)新對(duì)于推動(dòng)先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展、避免無(wú)序建設(shè)有著重要意義，能夠有效促進(jìn)二三產(chǎn)業(yè)用地的空間整合和動(dòng)態(tài)平衡發(fā)展。本文根據(jù)廣州市促進(jìn)二三產(chǎn)業(yè)混合發(fā)展的用地探索和存在的問(wèn)題，分別從國(guó)家層面和地方政府層面，提出國(guó)家應(yīng)完善規(guī)劃編制、用途調(diào)控、登記管理，地方政府應(yīng)加強(qiáng)用地審批、供應(yīng)管理、供后監(jiān)管等相關(guān)建議。

3.1 完善二三產(chǎn)業(yè)混合用地規(guī)劃編制

結(jié)合最新國(guó)土空間用地用海分類指南，建議：一是在國(guó)家規(guī)劃編制中，引入“混合用地”作為“留白用地”中的用地大類進(jìn)行規(guī)劃與管理[15]，將二三產(chǎn)業(yè)混合用地作為混合用地的中類。二是地方上規(guī)范用地準(zhǔn)入規(guī)則，明確可混合區(qū)域。優(yōu)先保證先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)用地需求，并在產(chǎn)業(yè)園區(qū)選址。三是設(shè)置“負(fù)面清單”，規(guī)定不能納入二三產(chǎn)業(yè)混合用地的功能，嚴(yán)格限制一般性成規(guī)模生產(chǎn)、制造等產(chǎn)業(yè)鏈“中間”環(huán)節(jié)（用于研發(fā)和試驗(yàn)場(chǎng)地除外）進(jìn)入。

3.2 構(gòu)建二三產(chǎn)業(yè)混合用地調(diào)控機(jī)制

在二三產(chǎn)業(yè)混合用途調(diào)控上，一是建議國(guó)家設(shè)立混合用途可混合類別指引規(guī)則。優(yōu)化指標(biāo)用途管理，探索符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)的二三產(chǎn)業(yè)混合用地可混合類別指引表。二是確定合理的混合用途和比例區(qū)間。建議主導(dǎo)性質(zhì)的工業(yè)建筑面積不得低于總計(jì)容面積的50%，產(chǎn)業(yè)和辦公用途的建筑面積不得低于計(jì)容總建筑面積的65%，住宅用途的建筑面積不得高于計(jì)容總建筑面積的20%。

3.3 簡(jiǎn)化存量用地調(diào)整涉及控規(guī)審批程序

一是優(yōu)化存量用地調(diào)整控規(guī)審批流程，提升控規(guī)審批效率。對(duì)存量用地土地用途變更行為實(shí)行差別化管理，鼓勵(lì)地方探索一定程度的審批權(quán)下放與有條件的自行轉(zhuǎn)換用途?？匾?guī)的局部調(diào)整和技術(shù)修正，經(jīng)地級(jí)市政府授權(quán)或委托行使控規(guī)審批權(quán)的可由縣級(jí)政府直接審批，其余控規(guī)調(diào)整經(jīng)市級(jí)自然資源主管部門審查同意后，報(bào)原審批機(jī)關(guān)或其委托機(jī)關(guān)審批。二是減少控規(guī)調(diào)整情形，優(yōu)化控規(guī)修改流程。規(guī)劃調(diào)整上，可將控規(guī)修改必要性論證和控規(guī)修改方案編制合并開展，在不涉及總量變更的情形下，可將變更土地用途和建筑功能的制度由審批改為備案。

3.4 優(yōu)化二三產(chǎn)業(yè)混合用地供應(yīng)機(jī)制

明確二三產(chǎn)業(yè)混合用地的出讓條件，一是探索適合地方的二三產(chǎn)業(yè)混合用地交易方式。二三產(chǎn)業(yè)混合用地按照主導(dǎo)用途對(duì)應(yīng)的用地性質(zhì)，實(shí)行招標(biāo)、拍賣、掛牌等差別化供應(yīng)方式。二是實(shí)行分用途評(píng)估地價(jià)，建議按照出讓公告各用途對(duì)應(yīng)基準(zhǔn)地價(jià)乘以其比例之和進(jìn)行計(jì)算。三是健全二三產(chǎn)業(yè)混合用地市場(chǎng)供應(yīng)年期。建議縮短工業(yè)用地的使用年限，結(jié)合產(chǎn)業(yè)生命周期，可將平均存活時(shí)間小于7年、死亡率高于50%的工業(yè)和商業(yè)企業(yè)租賃期限定為5年，實(shí)行先租后讓；其他類別工業(yè)企業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)企業(yè)租賃期限可為10年。

3.5 制定二三產(chǎn)業(yè)混合用地登記管理流程

一是在國(guó)家層面允許二三產(chǎn)業(yè)混合用地以“混合用地”這一用地類別進(jìn)行登記管理。同時(shí)，完善立體混合空間的權(quán)屬登記，明確地下空間建筑面積不可分割登記及轉(zhuǎn)讓。二是明確新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地類型。二三產(chǎn)業(yè)混合用途不明確的，可經(jīng)規(guī)劃和自然資源等相關(guān)部門論證后制定地方標(biāo)準(zhǔn)予以明確。三是嚴(yán)格工業(yè)物業(yè)分割登記、轉(zhuǎn)讓管理。二三產(chǎn)業(yè)混合用地內(nèi)的產(chǎn)業(yè)功能建筑分割登記、轉(zhuǎn)讓比例不超過(guò)總計(jì)容建筑面積在扣除配套行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施計(jì)容建筑面積后的50%。其中，直接出讓比例不得超過(guò)工業(yè)物業(yè)總量的30%，鼓勵(lì)先租后讓。配套行政辦公、員工宿舍及生活服務(wù)設(shè)施用途的建筑和地下空間須整體確權(quán)并自持，不得分割登記和轉(zhuǎn)讓、抵押，宿舍用房只能租用給園區(qū)企業(yè)及入職員工。

3.6 強(qiáng)化二三產(chǎn)業(yè)混合用地監(jiān)督管理機(jī)制

地方政府應(yīng)強(qiáng)化二三產(chǎn)業(yè)混合用地供后監(jiān)管體系，以促進(jìn)土地混合利用向多維度可持續(xù)方向轉(zhuǎn)變。一是嚴(yán)格用地監(jiān)管，以產(chǎn)業(yè)監(jiān)管協(xié)議嚴(yán)把項(xiàng)目準(zhǔn)入審核，提高用地質(zhì)量和效益。二是加強(qiáng)對(duì)二三產(chǎn)業(yè)混合用地開發(fā)利用情況、混合用途及比例、分割轉(zhuǎn)讓面積及對(duì)象等的監(jiān)管，對(duì)于私自改變土地與建筑使用用途的行為加強(qiáng)監(jiān)督與查處力度。三是建立土地利用績(jī)效評(píng)估管理機(jī)制。供地后根據(jù)協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行驗(yàn)收、評(píng)估和考核，并盡快建立信息化監(jiān)管平臺(tái)，探索實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制的平衡。四是加強(qiáng)二三產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)監(jiān)管。對(duì)第二產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)進(jìn)行綜合效益監(jiān)管評(píng)估，建立低效產(chǎn)業(yè)用地定期評(píng)價(jià)和動(dòng)態(tài)調(diào)查制度；對(duì)于第三產(chǎn)業(yè)，應(yīng)確保作為配套員工居住和商業(yè)服務(wù)業(yè)用途等生活性服務(wù)功能。

4 結(jié)語(yǔ)

二三產(chǎn)業(yè)混合用地制度是適應(yīng)市場(chǎng)靈活用地需求、提高用地效率的重要抓手，有利于提升二三產(chǎn)業(yè)融合效益，滿足企業(yè)對(duì)生活性服務(wù)業(yè)的需求。但是，目前國(guó)家關(guān)于二三產(chǎn)業(yè)混合用地的制度設(shè)計(jì)尚不明確，缺乏具體實(shí)施細(xì)則指引，地方在促進(jìn)二三產(chǎn)業(yè)混合發(fā)展的用地探索過(guò)程中存在諸多制度障礙。國(guó)家應(yīng)根據(jù)二三產(chǎn)業(yè)混合用地的特點(diǎn)，鼓勵(lì)地方結(jié)合地區(qū)土地資源和產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況積極探索，從土地管理全流程角度加強(qiáng)規(guī)劃編制、登記管理，完善用地審批、供應(yīng)，加強(qiáng)供后監(jiān)管等，降低商辦化、房地產(chǎn)化風(fēng)險(xiǎn)。