汪仲啟 楊洋

［摘要］在民意表達(dá)與政府決策和回應(yīng)之間構(gòu)建有效的制度化銜接機(jī)制，是發(fā)展全過(guò)程人民民主的一個(gè)重要途徑。在制度性平臺(tái)基礎(chǔ)上嵌入公眾參與和民意表達(dá)機(jī)制，公眾可以通過(guò)不同方式向政府部門“傳遞”自身意見(jiàn)與建議，影響政府決策、治理議程和資源分配。在信訪制度基礎(chǔ)上，嵌入人民建議征集制度可以有效拓展民意表達(dá)的路徑，建立人民建議征集辦公室實(shí)現(xiàn)“有門參與”，提高公眾參與的主動(dòng)性促進(jìn)“有意參與”，搭建多元參與平臺(tái)保障“有路參與”，構(gòu)建資源分配與監(jiān)督反饋網(wǎng)絡(luò)達(dá)成“有效參與”。賦權(quán)要素是法定基礎(chǔ)，平臺(tái)要素是制度前提，主體要素是動(dòng)力之源，資源要素是效用保障，四大要素共同構(gòu)成民意表達(dá)制度化的路徑機(jī)制。

［關(guān)鍵詞］全過(guò)程人民民主；參與式民主；人民建議征集；民意表達(dá)

中圖分類號(hào)：D621文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-410X（2023）06-0043-10

一、 問(wèn)題的提出

現(xiàn)代政治主要是國(guó)家的政治?，F(xiàn)代民主所要處理的最核心的關(guān)系就是國(guó)家與人民的關(guān)系。馬克思一針見(jiàn)血地指出：“國(guó)家制度如果不再真正表現(xiàn)人民的意志，那它就變成有名無(wú)實(shí)的東西了?！保?］（P316）現(xiàn)代國(guó)家普遍建立起規(guī)模龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的科層體系，國(guó)家治理的復(fù)雜性和專業(yè)化程度今非昔比。在這樣的情況下，國(guó)家制度如何“真正表現(xiàn)人民的意志”成為現(xiàn)代民主的一個(gè)核心問(wèn)題。以“選舉”方式對(duì)治理者集團(tuán)進(jìn)行定期輪替，可以一定程度化解大規(guī)?，F(xiàn)代國(guó)家實(shí)行直接民主所難以避免的規(guī)模難題、效率難題和“多數(shù)人暴政”難題，但同時(shí)使國(guó)家與社會(huì)之間本應(yīng)有的有機(jī)體關(guān)系被簡(jiǎn)化為一種具有交易性質(zhì)的“委托-代理”關(guān)系或蛻化為一種敵對(duì)性質(zhì)的“沖突-對(duì)抗”關(guān)系。因此，單純的選舉，不僅無(wú)法概括國(guó)家與社會(huì)之間全部的民主含義，也無(wú)法建立二者之間健康的有機(jī)聯(lián)系。對(duì)現(xiàn)代國(guó)家而言，真實(shí)有效的民主實(shí)踐體系的基本要求，是在國(guó)家和社會(huì)之間建立充分、多樣、高效、直接的意見(jiàn)交換機(jī)制，從而使民意有實(shí)現(xiàn)的制度基礎(chǔ)［2］。

黨的二十大報(bào)告指出，發(fā)展全過(guò)程人民民主，保障人民當(dāng)家作主。堅(jiān)持和完善我國(guó)根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度，拓展民主渠道，豐富民主形式，確保人民依法通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)［3］（P37-38）。從國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的角度看，發(fā)展全過(guò)程人民民主的一個(gè)重要維度，就是重視公眾參與力量在政府決策及社會(huì)治理過(guò)程中所發(fā)揮的重要作用。公眾可以通過(guò)不同方式向政府部門“傳遞”自身意見(jiàn)與建議，“民意”被納入決策和治理議程后能夠促使政府采取行動(dòng)，分配相應(yīng)資源來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題。因此，在民意表達(dá)與政府決策及回應(yīng)之間建立有效的制度銜接機(jī)制，成為發(fā)展全過(guò)程人民民主的一個(gè)重要途徑。

二、 有序表達(dá)：中國(guó)參與式民主實(shí)踐的內(nèi)在約束

當(dāng)代西方主流民主理論可分為兩大流派：一是代議制民主理論，認(rèn)為民主是一種通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性選舉產(chǎn)生政治家的政治方法和制度安排；二是參與式民主理論，該流派批判精英民主理論并認(rèn)為選舉并未反映民主的本質(zhì)，自由和個(gè)人的發(fā)展應(yīng)當(dāng)依靠公民不斷地直接參與國(guó)家事務(wù)而實(shí)現(xiàn)［4］。

參與是任何民主活動(dòng)的基本特征，但相比以投票選舉為主要技術(shù)工具的“一次性”參與，以民意表達(dá)為主要實(shí)現(xiàn)形式的“連續(xù)性”參與更貼近民主的本質(zhì)。佩特曼提出，“民主不僅被看作是一套全國(guó)性的代議制，也是一種我稱作為參與性的社會(huì)”［5］（P18），可見(jiàn)民主政治更多涉及人們的生活場(chǎng)景，而不是傳統(tǒng)地存在于政治領(lǐng)域，“只有當(dāng)個(gè)人在當(dāng)前的社會(huì)中有機(jī)會(huì)直接參與決策過(guò)程和選擇代表，他才有希望控制自己的生活前景以及自己周圍環(huán)境的發(fā)展”［5］（P103）。不同的民主國(guó)家在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，產(chǎn)生了具有本土特征的民主實(shí)踐模式。然而，無(wú)論何種民主實(shí)踐，“參與”始終是表達(dá)民主本質(zhì)和關(guān)鍵形式的核心要素。進(jìn)而言之，參與是參與式民主得以確立的首要依據(jù)，“民主政治的核心問(wèn)題是人民的政治參與，人民的參與過(guò)程是實(shí)現(xiàn)民主的根本途徑”［6］（P138）。

在西方語(yǔ)境下，參與式民主是對(duì)代議制民主的重要補(bǔ)充和修正，而非替代。本杰明·巴伯指出，參與式民主是一種強(qiáng)勢(shì)民主，這些制度必須與現(xiàn)代社會(huì)的代議制相輔相成，并與之相適應(yīng)……強(qiáng)勢(shì)民主的實(shí)踐只能作為自由主義民主的修正［7］（P299）?？梢?jiàn)，參與式民主在某種程度上修正了代議制民主的絕對(duì)主導(dǎo)地位，同時(shí)對(duì)代議制民主存有的諸多漏洞提出相應(yīng)的修補(bǔ)方案。但本質(zhì)上，參與式民主是在代議制民主主干上生出的枝蔓，甚至可以說(shuō)參與式民主因代議制民主而存在。與主要關(guān)注“選人”的代議制民主不同，參與式民主理論以公民參與公共決策為核心，強(qiáng)調(diào)積極參與對(duì)公民自身的發(fā)展至關(guān)重要［8］，更多涉及政府與社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題。在現(xiàn)代社會(huì)，人們不斷追求公平、公民權(quán)及公民滿意度，這也呼吁政府提高回應(yīng)性、責(zé)任性與民主性。參與式民主理論的深化與拓展，催生了如參與式治理等實(shí)踐應(yīng)用，其作為一種政治實(shí)踐的技術(shù)，力圖合法有序增加政府治理過(guò)程中的民意表達(dá)和民意吸納。

參與式民主強(qiáng)調(diào)在具體的政治議題中“多數(shù)人的參與”。佩特曼對(duì)少數(shù)精英參與政治生活和由“國(guó)家層面”代替“人民同意”的政治制度進(jìn)行批判，認(rèn)為少數(shù)人的參與是違背現(xiàn)代政府的合法性原則的［5］（P98）。更有甚者，參與式民主不僅關(guān)注如何使公共權(quán)力的決策民主化，而且強(qiáng)調(diào)民主參與本身作為一種積極的社會(huì)生活方式［9］。但需要注意三點(diǎn)。一是參與式民主不是對(duì)直接民主的回歸，其強(qiáng)調(diào)的是一種限度性參與，參與必須是指參與過(guò)程，這里指決策環(huán)節(jié)中的參與活動(dòng)。二是參與式民主強(qiáng)調(diào)共同體認(rèn)同，將參與建立在個(gè)人對(duì)社會(huì)公共利益認(rèn)同基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)與他人集體行動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同目的［10］。三是參與式民主關(guān)注公民參與議題的直接績(jī)效。科恩闡釋道：“民主是一種社會(huì)管理體制，在該體制社會(huì)成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策。”［11］（P10）公民在參與的基礎(chǔ)上，關(guān)注參與的積極后果與治理效能，更關(guān)注對(duì)實(shí)際議題的解決效能。也就是說(shuō)，參與式民主理論與實(shí)踐，在參與形式、參與范圍、參與效能等方面對(duì)代議制民主進(jìn)行了修正和補(bǔ)充。

20世紀(jì)90年代末期，參與式民主和協(xié)商民主等現(xiàn)代民主理論進(jìn)入中國(guó)學(xué)界，尤其是協(xié)商民主很好地契合了中國(guó)的合意性政治結(jié)構(gòu)［10］。有學(xué)者認(rèn)為，參與式民主的價(jià)值契合我國(guó)政治體制改革的訴求，通過(guò)公眾參與控制權(quán)力的運(yùn)作，最大限度地實(shí)現(xiàn)民主，并在權(quán)力的運(yùn)作中注入足夠的公共性元素［12］。因此，參與式民主理論一經(jīng)引入，便與中國(guó)的民主實(shí)踐不斷融合。如浙江溫嶺的“參與式預(yù)算”，就是搭建民主懇談制度平臺(tái)實(shí)施預(yù)算改革，擴(kuò)大了公眾參與政府決策的廣度和深度，深刻地影響著中國(guó)基層民主的發(fā)展［13］。社區(qū)參與式治理通過(guò)意見(jiàn)表達(dá)、骨干動(dòng)員、組織賦權(quán)、社區(qū)認(rèn)同等環(huán)節(jié)，推動(dòng)多主體不斷互動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)黨政社的有機(jī)銜接［14］。在我國(guó)的治理實(shí)踐中，參與式民主具有十分重要的整合功能，能夠調(diào)和社會(huì)群體對(duì)政府決策的接受度和執(zhí)行度，從而化解矛盾，避免社會(huì)沖突的產(chǎn)生［15］。

我國(guó)的民主發(fā)展面臨參與擴(kuò)大和有序表達(dá)之間的張力。近年來(lái)，參與式民主實(shí)踐為我們?cè)谶x定代表、設(shè)定議題、信息公開(kāi)、溝通協(xié)商等方面提供了有利的機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)支撐。在充分借鑒國(guó)外研究成果的基礎(chǔ)上，國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于參與式民主的實(shí)踐機(jī)制的研究主要集中于兩個(gè)要素。一是平臺(tái)要素。參與式民主在基層治理的實(shí)現(xiàn)，需要以一定的制度性平臺(tái)為依托。例如，溫嶺將“民主懇談”平臺(tái)與人大制度結(jié)合，基于民主懇談的平臺(tái)，結(jié)合人大制度，以預(yù)算改革為突破口，實(shí)現(xiàn)人民群眾政治參與從體制外到體制內(nèi)的拓展［13］。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)給中國(guó)特色參與式民主——群眾路線提供了實(shí)現(xiàn)平臺(tái)與嶄新契機(jī)［16］。相比人大這樣的制度性平臺(tái)，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的參與所隱藏的風(fēng)險(xiǎn)和壓力顯然更大。二是主體要素。參與式民主以公民參與為核心，參與式民主理論強(qiáng)調(diào)公民是直接參與的主體，公民參與是分析民主的關(guān)鍵要素，即公共決策部分由選舉產(chǎn)生的公民代表制定，部分由公民自己直接參與制定［17］。我國(guó)的參與式民主模式體現(xiàn)為黨領(lǐng)導(dǎo)下的以公眾為主體的有序參與［18］，參與主體多元化。如“民主懇談”的主體不僅有政府內(nèi)部職能部門，還包括黨委、社區(qū)、村民自治組織、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和群眾個(gè)人等。

值得注意的是，參與式民主存在一定的“依附性”，即參與活動(dòng)通常需要依附一定的制度性平臺(tái)才能實(shí)現(xiàn)。在西方，參與式民主依附于代議制民主的肌體之上發(fā)揮作用，即民主運(yùn)轉(zhuǎn)以代議制民主為基底，以參與式民主為補(bǔ)充。在我國(guó)參與式民主實(shí)踐通常需要“附著”在某些正式的制度性平臺(tái)基礎(chǔ)上。一方面，所謂“公眾參與”，本質(zhì)上是公眾參與公共事務(wù)的治理進(jìn)程，而國(guó)家機(jī)構(gòu)是負(fù)責(zé)公共事務(wù)治理的核心主體；另一方面，將公眾參與納入一定的制度性平臺(tái)，在擴(kuò)大參與范圍和參與深度的同時(shí)可以確保參與壓力得到有序釋放，從而避免由“參與爆炸”、參與無(wú)序帶來(lái)的政治成本。因此，公眾參與受到制度化和有序化的內(nèi)在約束，而無(wú)序的大眾參與特別是街頭政治受到嚴(yán)格的抑制。

我國(guó)建立了包括人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商會(huì)議制度、基層群眾自治制度、司法制度及信訪制度等多種制度在內(nèi)的正規(guī)化民意溝通形式，諸如基層立法聯(lián)系點(diǎn)、參與式預(yù)算、參與式規(guī)劃等創(chuàng)新實(shí)踐，都是依托法定的制度性平臺(tái)而創(chuàng)設(shè)的。在諸多民意交互機(jī)制中，信訪制度作為具有中國(guó)特色的民意表達(dá)機(jī)制，成為豐富發(fā)展全過(guò)程人民民主實(shí)踐體系中十分重要的一種參與式民主形式。在這個(gè)制度機(jī)制下，公眾不僅可以向政府表達(dá)訴愿，政府也可以通過(guò)主動(dòng)征集人民群眾對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、建設(shè)規(guī)劃、政府工作、社會(huì)事業(yè)等方面的建議，或者就決策議程中的專項(xiàng)問(wèn)題征求公眾意見(jiàn)而擴(kuò)大公民有序政治參與渠道［19］。從這個(gè)意義上而言，在信訪渠道內(nèi)建立的人民建議征集制度是對(duì)信訪制度原初的“公民救濟(jì)”功能的一種重要拓展和補(bǔ)充，使信訪制度獲得“公民有序參與”的民主制度價(jià)值。正是在這一過(guò)程中，人民建議征集制度作為一種收集人民意見(jiàn)和訴求的制度化機(jī)制被納入政策創(chuàng)新議程，成為黨和政府以一定的渠道主動(dòng)征集群眾意見(jiàn)進(jìn)而踐行全過(guò)程人民民主的一種重要制度形式。

三、 功能拓展：信訪平臺(tái)基礎(chǔ)上公眾參與的多維實(shí)踐

參與式治理作為治道變革與社會(huì)管理創(chuàng)新的一種路徑，被廣泛應(yīng)用在社會(huì)實(shí)踐，但蘊(yùn)含在這一進(jìn)程中的參與壓力和有序表達(dá)之間的張力始終是任何民主創(chuàng)新機(jī)制所無(wú)法回避的重要問(wèn)題，即民意表達(dá)機(jī)制通常必須“嫁接”在現(xiàn)有的制度性平臺(tái)之上，以實(shí)現(xiàn)有序參與之目的。我國(guó)一些地方在信訪制度原有的“訴愿表達(dá)”功能基礎(chǔ)上，拓展常規(guī)的民意表達(dá)制度體系，建立具有多重參與功能的人民建議征集制度，打造具有獨(dú)特民主功能的制度化公眾參與路徑機(jī)制。上海作為社會(huì)治理創(chuàng)新的“試驗(yàn)田”，建立了人民建議征集辦公室并通過(guò)了《上海市人民建議征集若干規(guī)定》，各區(qū)人民建議征集辦公室隨后陸續(xù)成立，在全市16個(gè)區(qū)展開(kāi)人民建議征集工作。其中，C區(qū)以建立“人民建議征集辦公室”為抓手，在基層治理中構(gòu)建起一套較為完整的公眾參與機(jī)制。

（一）有門參與：建立“人民建議征集辦公室”

在有序表達(dá)的約束條件下，我國(guó)的公眾參與活動(dòng)必須納入一定的法定渠道，因此，必須明確相應(yīng)的參與路徑，否則公眾參與將“不得其門而入”。2020年12月，上海C區(qū)以原有信訪制度為依托，揭牌建立“人民建議征集辦公室”，通過(guò)設(shè)立征集聯(lián)系點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)居民區(qū)、街區(qū)、樓宇園區(qū)全覆蓋，逐步推進(jìn)與人民建議專項(xiàng)征集議題有關(guān)的重點(diǎn)工作部署，明確了具體的責(zé)任主體，使人民群眾“參與有門”。

“人民建議征集辦公室”主要收集與公眾生活相關(guān)的問(wèn)題反饋，并進(jìn)行全過(guò)程追蹤、全流程閉環(huán)處理（見(jiàn)圖1）。街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)人民建議征集辦公室的總體工作部署，與黨政辦、信訪辦進(jìn)行協(xié)同聯(lián)動(dòng)，充分利用黨政辦與信訪辦的現(xiàn)存資源，以信訪處、黨群服務(wù)站為依托，堅(jiān)持統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)；在各辦公室、下屬部門的共同參與下，有序推進(jìn)人民建議征集工作。對(duì)人民反饋的意見(jiàn)進(jìn)行“收集—分析—派單—處置”全流程閉環(huán)處理；對(duì)綜合性建議集中優(yōu)勢(shì)資源推動(dòng)解決；對(duì)普遍性建議納入工作制度性安排。與此同時(shí)，實(shí)現(xiàn)“廣泛征集+專項(xiàng)征集”相結(jié)合，在日常工作室“廣泛征集”公眾生活中的痛點(diǎn)、困點(diǎn)的同時(shí)，對(duì)社區(qū)治理難點(diǎn)和民生關(guān)注熱點(diǎn)開(kāi)展“專項(xiàng)征集”工作，形成廣泛征集和專項(xiàng)征集相結(jié)合的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)民意表達(dá)的責(zé)任對(duì)象明確化。

（二）有意參與：公眾參與的主動(dòng)性

制度化的參與機(jī)制雖然有助于降低“參與爆炸”“參與失序”的風(fēng)險(xiǎn)，但容易引發(fā)“低度參與”“參與赤字”等問(wèn)題，即參與主體的主動(dòng)性構(gòu)成參與機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要前提。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“尊重人民主體地位，尊重人民首創(chuàng)精神，拜人民為師……使各方面提出的真知灼見(jiàn)都能運(yùn)用于治國(guó)理政?！保?0］從理論上講，人民建議征集制度是政府將自我角色回歸到“服務(wù)”維度上的一個(gè)重要實(shí)踐。公眾參與人民建議征集制度，一方面，有助于激發(fā)公眾的主人翁精神，推動(dòng)公民從“原子化”個(gè)體的社會(huì)角色轉(zhuǎn)變?yōu)橼呌诘鼐?、業(yè)緣構(gòu)建的社區(qū)共同體，進(jìn)而加強(qiáng)公民的表達(dá)意識(shí)；另一方面，公眾可以通過(guò)運(yùn)用憲法和法律賦予的權(quán)利，反映自己在政治上的訴求，實(shí)現(xiàn)政府與人民之間的互動(dòng)與交流。但實(shí)際上，只有與自身利益高度相關(guān)的議題才能真正激發(fā)公眾的參與熱情。實(shí)踐表明，越是與公眾生活密切相關(guān)的議題，越能夠激發(fā)公眾的參與意愿，使其更加理解公共利益與私人利益之間的關(guān)系，以此強(qiáng)化公眾的公共意識(shí)，推動(dòng)公眾參與公共決策的民意征集過(guò)程。與此同時(shí)，要積極展現(xiàn)民意參與成效，提升公眾的參與效能感，激發(fā)民意參與的熱情與動(dòng)力。

人民建議征集主要聚焦人民群眾關(guān)切度高的生活性議題、治理性議題，如把人民建議征集聯(lián)系點(diǎn)與黨群服務(wù)中心結(jié)合起來(lái)，對(duì)于加裝電梯、公園綠化建設(shè)、社區(qū)美好生活圈等社區(qū)治理議題。人民建議征集工作點(diǎn)通過(guò)黨建引領(lǐng)，充分利用現(xiàn)有資源，在工作中積極探索“提、議、定、辦、評(píng)”五步工作法，形成群眾提要求建議、街道搭協(xié)調(diào)平臺(tái)、部門促問(wèn)題解決的工作鏈，對(duì)于公眾提出的建議，深入探討其可行性，使人民智慧中的“金點(diǎn)子”能夠真正轉(zhuǎn)化為城市治理的“金鑰匙”。對(duì)于各個(gè)層級(jí)規(guī)劃編制的民意征集工作，主要是建立“建議項(xiàng)目工程”或?qū)嵤盀槊褶k實(shí)事項(xiàng)目”等專項(xiàng)征集活動(dòng)，通過(guò)區(qū)級(jí)門戶網(wǎng)站、“隨申辦”App、官方微信公眾號(hào)及書信等線上線下載體，以公開(kāi)透明的方式進(jìn)行征集。公眾充分發(fā)揮主人翁作用，主動(dòng)聚焦政策措施空白點(diǎn)、日常生活關(guān)切點(diǎn)、安全管理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)等，提出解決、整改、完善的意見(jiàn)建議。

（三）有路參與：搭建多元參與平臺(tái)

多元便捷的參與渠道是激發(fā)公眾參與熱情，提升公眾參與頻率和質(zhì)量的重要條件。在強(qiáng)調(diào)通過(guò)溝通協(xié)商達(dá)成共識(shí)的情況下，參與平臺(tái)的搭建往往對(duì)民意表達(dá)質(zhì)量有著決定性影響。因此，為保證民意溝通的充分性，國(guó)家與社會(huì)的民意交互渠道應(yīng)當(dāng)是多層次、多維度的，我國(guó)的民意表達(dá)機(jī)制構(gòu)建注重拓展多元參與渠道，形成包括黨委、人大、政府、政協(xié)等參與渠道，保證參與路徑的暢通（見(jiàn)圖2）。

人民建議征集工作體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是設(shè)立實(shí)地人民建議征集點(diǎn)，搭建民主議事平臺(tái)，將人民建議征集與社區(qū)治理相結(jié)合。街道依托黨群服務(wù)站、新時(shí)代文明實(shí)踐站、人大代表聯(lián)系點(diǎn)等載體設(shè)立人民建議征集聯(lián)系點(diǎn)，搭建協(xié)商民主議事平臺(tái)，聚焦民生實(shí)事項(xiàng)目征集人民意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)眾人事眾人商；將人民建議征集融入“三會(huì)”制度，通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)和評(píng)議會(huì)，與基層黨組織和居委會(huì)引導(dǎo)社區(qū)自治融合為一體。二是積極利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)搭建數(shù)字化平臺(tái)，完善網(wǎng)絡(luò)征集意見(jiàn)的渠道?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)帶來(lái)的資訊傳播與溝通方式的變化，改變了傳統(tǒng)意義上的知識(shí)和信息不對(duì)稱，更新了人際互動(dòng)和接觸交流的含義。在數(shù)字化政府變革背景下，公眾直接參與的適用范圍和應(yīng)用領(lǐng)域不斷擴(kuò)大。公眾不僅可以通過(guò)政府門戶網(wǎng)站投遞建議，還可以利用政務(wù)App、微信公眾號(hào)、市民熱線等政務(wù)新媒體的“云征集”功能進(jìn)行民意參與。如C區(qū)在實(shí)踐中創(chuàng)新征集方式，在推進(jìn)“15分鐘社區(qū)生活圈—人民城市”項(xiàng)目的過(guò)程中，以“人民城市的上海樣本”系列訪談這一新媒體手段，積極探索并宣傳人人參與社區(qū)建設(shè)治理的“新華樣本”，通過(guò)全面拓寬人民建議征集途徑，搭建高質(zhì)量參與平臺(tái)，探尋“全過(guò)程人民民主”在基層的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。三是堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，深化民主自治。公眾通常對(duì)與自己生活密切相關(guān)的政策議題較感興趣，社區(qū)治理通常會(huì)誘發(fā)民意表達(dá)。同時(shí)，創(chuàng)新以樓宇黨建引領(lǐng)樓宇“善治”，在樓宇設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)、樓宇聯(lián)絡(luò)站，探索為樓宇企業(yè)員工解難題辦實(shí)事的新途徑。針對(duì)樓宇企業(yè)員工普遍反映的交通不便、勞動(dòng)法規(guī)不健全等問(wèn)題進(jìn)行對(duì)接溝通，發(fā)動(dòng)更多的社會(huì)力量參與樓宇治理，推動(dòng)各方資源共同解決問(wèn)題。

（四）有效參與：資源分配與監(jiān)督反饋

民主不是裝飾品，而是用來(lái)解決問(wèn)題的。所有公共問(wèn)題的解決，勢(shì)必要求投入一定的資源。當(dāng)公眾具有了身份認(rèn)同，愿意參與公共事務(wù)進(jìn)行民意表達(dá)之后，就應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)資源的整合與分配，為公共議題的解決提供強(qiáng)大的資源支撐。有效的全過(guò)程人民民主和公眾參與機(jī)制要求構(gòu)建多元化的資源網(wǎng)絡(luò)，挖掘各方面的人力、物力、公共服務(wù)等資源，增強(qiáng)民主機(jī)制的落地能力和造血功能。如C區(qū)有居民提出，能否在轄區(qū)內(nèi)一條主干道上架設(shè)過(guò)街天橋，滿足行人安全通行的需求，但架設(shè)天橋的審批和施工權(quán)限都在區(qū)有關(guān)部門。為滿足居民的民意要求，街道主要領(lǐng)導(dǎo)多次會(huì)同區(qū)規(guī)資局、建管委、交通部門協(xié)商，并發(fā)動(dòng)轄區(qū)內(nèi)單位提供部分經(jīng)濟(jì)支持，最終使這一動(dòng)議得以順利實(shí)施。意見(jiàn)提出者參與工程建設(shè)全過(guò)程，不僅需求得到滿足，后續(xù)的想法也可以直接跟設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)、施工團(tuán)隊(duì)溝通。可見(jiàn)，民意表達(dá)往往只是公共議題的起點(diǎn)，民意最終能否實(shí)現(xiàn)，很大程度取決于資源的分配情況。因此，無(wú)法進(jìn)行有效的資源整合與分配的民意表達(dá)機(jī)制是不健全、不完整的。

參與主體監(jiān)督權(quán)的落實(shí)是推動(dòng)形成參與閉環(huán)、提升民意表達(dá)實(shí)效性的重要工具。對(duì)于面向公眾的建議征集項(xiàng)目，收集民意反饋可以對(duì)政府治理效能及意見(jiàn)征集工作的反饋、評(píng)價(jià)與社會(huì)問(wèn)責(zé)形成整合。一方面，公眾在民意參與之后能夠跟進(jìn)建議的采納情況，了解建議是否有效，提高參與積極性；另一方面，政府向社會(huì)公開(kāi)民意征集項(xiàng)目的后續(xù)進(jìn)展，有助于公眾了解該項(xiàng)目的具體措施與目的，克服不確定因素，推動(dòng)公共問(wèn)題的解決，有利于政府政策項(xiàng)目的有序、高效推進(jìn)。人民建議征集制度突破傳統(tǒng)單向性評(píng)價(jià)機(jī)制，這將公共政策制定與執(zhí)行過(guò)程盡可能放在那些被政策影響的公眾可以全程參與的位置上，保證政府的公共項(xiàng)目在回應(yīng)公眾需求時(shí)更具彈性，靈活回應(yīng)變化。將“民意評(píng)價(jià)”納入政府績(jī)效考核機(jī)制，要做到有效參與，雙向互動(dòng)。全過(guò)程人民民主涉及民主選舉、民主決策、民主協(xié)商、民主管理、民主監(jiān)督全過(guò)程，民意項(xiàng)目的整個(gè)過(guò)程涉及民意發(fā)起、議題形成、意見(jiàn)協(xié)商、項(xiàng)目推進(jìn)、監(jiān)督反饋全過(guò)程。建立監(jiān)督、評(píng)估、反饋機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)執(zhí)行過(guò)程透明化，完善民主監(jiān)督制度，確保公共事務(wù)執(zhí)行公開(kāi)化，為不同參與者提供表達(dá)利益訴求的渠道和合理的監(jiān)督方式。

四、 要素構(gòu)成：民意征集制度化的閉環(huán)體系

參與式民主理論為人民建議征集作為一種有效的民主形態(tài)提供了重要的合法性依據(jù)，也為構(gòu)建人民建議征集的制度化框架提供了重要的分析性要素。但參與式民主實(shí)踐中的“平臺(tái)”和“主體”要素，不足以構(gòu)建民意表達(dá)制度化路徑機(jī)制的完整分析框架?；鶎又卫碇械墓妳⑴c是一個(gè)由平臺(tái)、主體、賦權(quán)、資源等多重要素構(gòu)成的閉環(huán)體系（見(jiàn)圖3）。

（一）賦權(quán)要素：民意表達(dá)的法定基礎(chǔ)

公眾參與是公眾行使自身公共事務(wù)參與權(quán)的行為。參與式民主強(qiáng)調(diào)對(duì)公眾參與的“賦權(quán)”，即強(qiáng)調(diào)通過(guò)政治、立法上的賦權(quán)，使公眾獲得機(jī)會(huì)表達(dá)自身意見(jiàn)、施展自身才能，分析討論與自身相關(guān)的政策，從而促進(jìn)決策的制定并采取行動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)人民民主、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。除此之外，在我國(guó)的治理實(shí)踐中，“賦權(quán)”意味著中央和上級(jí)政府賦予推動(dòng)相關(guān)改革舉措的合法性。

參與和表達(dá)是我國(guó)公民的基本權(quán)利。憲法第41條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利?！笨梢?jiàn)，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議是我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)的憲法義務(wù)。同時(shí)，向國(guó)家機(jī)關(guān)提出批評(píng)建議是我國(guó)公民的憲法權(quán)利。公民或組織的合法權(quán)利受到公權(quán)力侵犯時(shí)，可通過(guò)信件、走訪等方式反饋實(shí)情、表達(dá)意愿、尋求補(bǔ)救，接受信函訪問(wèn)的機(jī)關(guān)通過(guò)各種直接或間接的手段協(xié)調(diào)、協(xié)助和督促構(gòu)建一種法律制度，使他們能夠及時(shí)有效地恢復(fù)其權(quán)利［21］（P151）。通過(guò)制定法規(guī)賦權(quán)于民，人民當(dāng)家作主，政府從原來(lái)的“主導(dǎo)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖M織者”，公眾從原來(lái)較為被動(dòng)的“旁觀者”“接受者”轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)的“參與者”。賦權(quán)要實(shí)現(xiàn)自上而下的權(quán)力賦權(quán)與自下而上的能力賦權(quán)，通過(guò)權(quán)力賦權(quán)改變政府直接領(lǐng)導(dǎo)和強(qiáng)行介入的狀態(tài)，權(quán)力不斷“下移”，公眾有權(quán)利參與政府決策和社會(huì)治理過(guò)程；與此同時(shí)，公眾有渠道表達(dá)自己對(duì)公共政策的意見(jiàn)和看法，彌補(bǔ)了以往專家決策可能存在的對(duì)具體情況考慮不周的情況，可以說(shuō)是一種能力的“上移”。

在中國(guó)語(yǔ)境下，政治話語(yǔ)同樣具有重要的賦權(quán)功能，特別是對(duì)于推動(dòng)下級(jí)部門的改革具有重要意義。2019年11月，習(xí)近平提出“人民城市人民建、人民城市為人民”的重要理念［22］。2020年6月，上海明確提出要把握人民城市的主體力量，聚焦人民群眾的需求，讓人民有更多獲得感，打造共建共治共享的社會(huì)治理共同體。2020年7月，上海市人民建議征集辦公室正式揭牌，與市委市政府信訪辦公室合署辦公，各區(qū)人民建議征集室隨之陸續(xù)成立，人民建議征集工作開(kāi)啟了助力人民城市建設(shè)的新征程。2021年7月1日，我國(guó)首部省級(jí)人大為人民建議征集制定的地方性法規(guī)《上海市人民建議征集若干規(guī)定》出臺(tái)，為人民建議征集工作增添了法律效力，提供了更為精準(zhǔn)有力的專項(xiàng)法治保障。該法規(guī)強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持全過(guò)程人民民主，公眾參與、民意表達(dá)成為政府部門進(jìn)行城市治理的主要“智囊團(tuán)”和“金點(diǎn)子”，民意征集在實(shí)踐中走向制度化，將人民建議征集作為貫徹落實(shí)“人民城市人民建、人民城市為人民”重要理念的工作方式方法，完善人民建議征集信息系統(tǒng)，通過(guò)嵌入社區(qū)黨群服務(wù)站、文明實(shí)踐站，充分發(fā)揮12345市民服務(wù)熱線和門戶網(wǎng)站、“隨申辦”移動(dòng)端等政府新媒體的“云征集”功能，依托“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)，依托市大數(shù)據(jù)資源平臺(tái)，推進(jìn)人民建議征集制度工作信息的平臺(tái)共享、信息互通。市區(qū)兩級(jí)人民建議征集辦公室大力組織推動(dòng)“人民建議征集制度”嵌入社會(huì)、走入社區(qū)，不斷拓寬建議渠道，把人民群眾的智慧經(jīng)驗(yàn)收集起來(lái)，使群眾的好建議轉(zhuǎn)化為好政策好措施，轉(zhuǎn)化為城市發(fā)展的有效實(shí)踐。

（二）平臺(tái)要素：民意表達(dá)的制度前提

參與式治理認(rèn)為，民意表達(dá)的利益訴求是多元化的，需要廣泛的渠道和平臺(tái)進(jìn)行整合，才能使民意表達(dá)從“書面”走向?qū)嵺`。平臺(tái)構(gòu)建與規(guī)范路徑是在保障民主權(quán)利的基礎(chǔ)上，為多元主體建立一個(gè)表達(dá)建議、解決沖突、向上溝通的平臺(tái)。制度化、規(guī)范化的人民建議征集制度平臺(tái)建設(shè)，對(duì)于推動(dòng)協(xié)商民主法治化、發(fā)展全過(guò)程人民民主、用制度體系保證人民當(dāng)家作主具有重要意義。新時(shí)代，人民建議征集制度是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主內(nèi)涵與實(shí)踐形式的延伸，也是人民參與國(guó)家和社會(huì)治理渠道多樣化發(fā)展的體現(xiàn)［23］。

人民建議征集制度平臺(tái)是多元化的。一是機(jī)構(gòu)平臺(tái)。信訪辦設(shè)立人民建議征集辦公室，是在現(xiàn)有信訪制度基礎(chǔ)上的平臺(tái)建設(shè)，不僅是對(duì)信訪制度進(jìn)行功能拓展，而且是對(duì)民意表達(dá)進(jìn)行制度化的重構(gòu)與規(guī)范。人民建議征集辦公室與市信訪辦人民建議征集處平臺(tái)相連、信息互通，可以通過(guò)對(duì)信訪個(gè)案中存在的共性進(jìn)行總結(jié)，把握個(gè)案中的矛盾點(diǎn)，推進(jìn)黨委和政府科學(xué)決策、民主決策，從而推動(dòng)政策的完善和矛盾的批量化解決，并從政策源頭上降低信訪問(wèn)題的發(fā)生率。二是媒體與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。人民建議征集辦公室不僅可以通過(guò)公開(kāi)媒體匯集人民群眾意見(jiàn)類來(lái)信，還可以通過(guò)一些內(nèi)參渠道反映民意。搭建民意反饋線上平臺(tái)，暢通民意網(wǎng)絡(luò)表達(dá)渠道，化“被動(dòng)”為“主動(dòng)”向公眾征集意見(jiàn)。同時(shí)，人民建議征集議題的辦理進(jìn)度和成果要向意見(jiàn)表達(dá)者進(jìn)行反饋；人民建議征集辦公室要定期刊登政策制定過(guò)程相關(guān)進(jìn)展，針對(duì)公眾反映現(xiàn)象背后的根源性問(wèn)題進(jìn)行分析，為制定政策措施夯實(shí)根基。三是獎(jiǎng)勵(lì)平臺(tái)。建立人民建議征集獎(jiǎng)勵(lì)制度，鼓勵(lì)公眾表達(dá)民意，定期評(píng)選獎(jiǎng)項(xiàng)并給予獎(jiǎng)勵(lì)，由相關(guān)專家對(duì)“優(yōu)秀提案”進(jìn)行評(píng)估，組建優(yōu)秀建議人團(tuán)隊(duì)并發(fā)放聘書。通過(guò)一系列的管理方式和平臺(tái)搭建，為公眾提供多元參與的途徑與平臺(tái)，不斷提高公眾民意表達(dá)的積極性、主動(dòng)性，暢通民意表達(dá)渠道，構(gòu)建“全渠道、全市域”的人民建議征集網(wǎng)絡(luò)，把“知民情、匯民意、解民憂”的觸角延伸到城市每個(gè)角落［24］，也讓政府能夠利用有效的制度安排來(lái)傳達(dá)和規(guī)范民意表達(dá)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，為民意征集的制度化奠定基礎(chǔ)。

（三）主體要素：民意表達(dá)的動(dòng)力之源

賦權(quán)和平臺(tái)屬于靜態(tài)的結(jié)構(gòu)要素，參與意愿和參與行為是動(dòng)態(tài)的過(guò)程要素。結(jié)構(gòu)要素提供參與式民主發(fā)生的機(jī)遇，但參與式民主的本質(zhì)必然要通過(guò)真實(shí)的參與行為來(lái)體現(xiàn)。這就要求民意表達(dá)要有動(dòng)力之源，使公眾意識(shí)到一些公共決策和公共事務(wù)同自身的相關(guān)性，從而萌發(fā)基本的參與意愿。同時(shí)，要減少參與公共事務(wù)治理的必要成本，如時(shí)間成本、交通成本、機(jī)會(huì)收入成本等，才能將參與意愿轉(zhuǎn)化為實(shí)際的參與行為。在治理過(guò)程中，參與意愿和參與能力的強(qiáng)弱之分是客觀存在的，全過(guò)程人民民主要求參與主體“全覆蓋”，意味著參與意愿和參與能力相對(duì)較弱的群體，尤其是殘疾人群體和信息能力較弱的老年人群體能夠被允許、參與到治理過(guò)程。

激發(fā)參與主體的參與意愿，需要建構(gòu)潛在參與者對(duì)于公共事務(wù)的身份認(rèn)同。這里所謂的身份認(rèn)同就是與某項(xiàng)公共事務(wù)或政策建議有關(guān)的公眾，理性地“認(rèn)識(shí)到”自身與之的相關(guān)性。在推行人民建議征集制度的過(guò)程中要注重輿論宣傳，在社區(qū)層面激發(fā)公眾的參與熱情，將公共事務(wù)的身份認(rèn)同范圍由原來(lái)的專家與精英擴(kuò)展到長(zhǎng)期被排除在公共決策之外的公眾，特別是與某項(xiàng)政策有切身利害關(guān)系的弱勢(shì)群體。只有公眾意識(shí)到自身在民意表達(dá)中的“主體性地位”，才會(huì)對(duì)社會(huì)事務(wù)關(guān)注，從而熱心于對(duì)社會(huì)事務(wù)和國(guó)家發(fā)展進(jìn)行民意表達(dá)。需要注意的是，提高公眾的身份認(rèn)同涉及政府信息的“能見(jiàn)度”，要讓公眾感受到“民意表達(dá)”不是可望不可及的，即使作為社會(huì)的個(gè)體也是可參與的，并且自己的民意表達(dá)是能夠向上反饋的。民意表達(dá)制度的內(nèi)容范圍不僅僅是政治事務(wù)，還涵蓋政府決策、社會(huì)治理與公共服務(wù)等方面。人民建議征集把公眾當(dāng)作豐富的資源體，源源不斷提供“金點(diǎn)子”，將其轉(zhuǎn)化為城市治理的“金鑰匙”。當(dāng)然，公民參與是否適當(dāng)，主要是由政策質(zhì)量要求和政策可接受性要求之間的相互關(guān)聯(lián)性決定的［25］（P48）。人民建議征集制度所涉及的參與范圍不是越大越好，但越希望公眾高度接受的公共事務(wù)，對(duì)民意表達(dá)和民意參與的需求程度就越高。

（四）資源要素：民意表達(dá)的效用保障

全過(guò)程人民民主不僅要看“口頭許諾”，更要看許諾“實(shí)現(xiàn)了沒(méi)有”。人民建議征集如何實(shí)現(xiàn)從“一紙建議”到“落地有聲”？有效的民主參與和民意表達(dá)需要在資源支撐下落實(shí)落地，這樣才能形成閉環(huán)。人民建議征集制度由政府支持和引導(dǎo)，能夠快速將資源聚焦于某一議題，鏈接本地資源，動(dòng)員多元力量參與，充分發(fā)揮人民建議征集盤活資源、激發(fā)潛能的效用保障。民意征集制度化路徑強(qiáng)調(diào)“落地”導(dǎo)向，為提高人民建議的實(shí)際轉(zhuǎn)化率和科學(xué)性，在調(diào)研論證環(huán)節(jié)聚合人力、物力等資源，運(yùn)用座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、實(shí)地走訪等形式，擬定具體的實(shí)施方案。針對(duì)城市建設(shè)型的人民建議，應(yīng)組建專業(yè)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研論證，在此基礎(chǔ)上征集問(wèn)卷吸納民意完善調(diào)研報(bào)告、規(guī)劃圖紙，并可以引入院校建筑系、規(guī)劃院等外部專業(yè)資源，實(shí)現(xiàn)多元力量聚合，有針對(duì)性地解決公共議題。在落實(shí)轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)，根據(jù)前期調(diào)研加大民生投入，街鎮(zhèn)相關(guān)部門在更廣泛的區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌資金、設(shè)備、專業(yè)團(tuán)隊(duì)等治理資源來(lái)落實(shí)“金點(diǎn)子”，構(gòu)建信息共享、資源互通、工作聯(lián)動(dòng)的機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮人民建議對(duì)惠民政策制定、公共政策調(diào)整和決策參考的促進(jìn)作用?？梢?jiàn)，資源要素是民意表達(dá)的效用保障，民意從廣泛“征集”到最后“落地”，需要多方責(zé)任主體協(xié)同聯(lián)動(dòng)，只有在區(qū)域資源治理優(yōu)勢(shì)下落實(shí)落地，才能將人民群眾對(duì)美好生活的向往和期待變成切實(shí)有效的利民存在。

五、結(jié)論與討論

習(xí)近平指出，“民心是最大的政治……要把贏得民心民意、匯集民智民力作為重要著力點(diǎn)”［26］，我們要尊重人民的主體地位，探索建立健全人民主體地位實(shí)踐體制機(jī)制。把民主價(jià)值和理念轉(zhuǎn)化為科學(xué)有效的制度安排，轉(zhuǎn)化為具體的民主實(shí)踐，需要注重歷史和現(xiàn)實(shí)、理論和實(shí)踐、形式和內(nèi)容的有機(jī)統(tǒng)一，找到正確的體制機(jī)制和方式方法。將民意征集與參與貫穿于政府決策的方方面面，是貫徹全過(guò)程人民民主的一個(gè)重要嘗試。基于參與式民主民意表達(dá)框架，人民建議征集制度踐行以人民為中心的治理理念，在探索民意征集制度化實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，將全過(guò)程人民民主貫穿始終，大力推動(dòng)制度機(jī)制、基層實(shí)踐與理論成果的不斷完善。

在本質(zhì)意義上，投票和選舉也是民主參與和民意表達(dá)的重要形式，但將投票和選舉當(dāng)作民主參與和民意表達(dá)的唯一形式是一種以偏概全的做法。我國(guó)全過(guò)程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實(shí)踐。在長(zhǎng)期實(shí)踐中，我國(guó)形成了全面、廣泛、有機(jī)銜接的人民當(dāng)家作主制度體系，構(gòu)建了多樣、暢通、有序的民主渠道。全體人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，依法通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。人民不僅可以通過(guò)投票和選舉的方式表達(dá)自己的意愿，還可以通過(guò)群眾路線、人民建議征集、信訪等途徑表達(dá)意愿、參與公共事務(wù)。長(zhǎng)期以來(lái)，信訪制度在民意的表達(dá)、權(quán)力的監(jiān)督、權(quán)利的救濟(jì)等方面發(fā)揮了重要的作用。作為一種具有中國(guó)特色、與群眾溝通并幫助群眾解決實(shí)際問(wèn)題的通道，信訪制度在我國(guó)的治理體系中展現(xiàn)出不可替代的必要性和合理性。

在現(xiàn)有的制度性平臺(tái)基礎(chǔ)上，開(kāi)創(chuàng)新的公眾參與和民意表達(dá)機(jī)制有巨大的空間。制度化的民意表達(dá)機(jī)制的建設(shè)，需要從賦權(quán)、平臺(tái)、主體、資源等多個(gè)維度共同努力，形成公共議題從發(fā)起到落實(shí)的閉環(huán)，真正體現(xiàn)全過(guò)程人民民主“最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會(huì)主義民主”的巨大優(yōu)勢(shì)。需要指出的是，以信訪制度和人民建議征集制度為基礎(chǔ)的民意表達(dá)制度化實(shí)踐，還存在“能見(jiàn)度”“參與度”“有效度”不足等問(wèn)題。在具體實(shí)施過(guò)程中，這些問(wèn)題如果得不到妥善解決，無(wú)論是全過(guò)程人民民主，還是民意表達(dá)或參與式治理就有可能成為一種“話語(yǔ)現(xiàn)象”，甚至成為一種被有意設(shè)計(jì)的“績(jī)效亮點(diǎn)”及晉升手段，缺乏持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

提高“能見(jiàn)度”，持續(xù)培育政治互信。信任是社會(huì)關(guān)系及其運(yùn)轉(zhuǎn)和諧有序的基礎(chǔ)。脫離“信任”基礎(chǔ)，基層矛盾的解決難度明顯增大。由于公眾與政府之間信息不對(duì)稱，公眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)沒(méi)有得到充分體現(xiàn)，導(dǎo)致政府公信力下降。政府決策應(yīng)當(dāng)通過(guò)公開(kāi)透明的程序，盡可能吸納群眾的民意表達(dá)，人民建議征集制度應(yīng)提高民意征集的“能見(jiàn)度”，針對(duì)收集到的民意加大信息公開(kāi)、雙向互動(dòng)，及時(shí)準(zhǔn)確地回應(yīng)人民群眾的正當(dāng)利益訴求，推動(dòng)有序政治參與表達(dá)。擴(kuò)大“參與度”，積極拓寬表達(dá)渠道。從“被動(dòng)”吸納民意轉(zhuǎn)向“主動(dòng)”聽(tīng)取民意，在充分發(fā)揮人民建議征集站、代表聯(lián)系“家站點(diǎn)”、人民建議征集基層聯(lián)系點(diǎn)等平臺(tái)的民意征集功能的同時(shí)，對(duì)公眾反映比較集中的問(wèn)題主動(dòng)組織社會(huì)調(diào)研、專家研討，提高民意征集的主動(dòng)性；拓寬民意表達(dá)渠道，整合基層社區(qū)、市民熱線、治理網(wǎng)格、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)等各方的意見(jiàn)和信息渠道，擴(kuò)大人民建議征集制度的輻射范圍。增強(qiáng)“有效度”，努力強(qiáng)化支撐保障。加大對(duì)于民生項(xiàng)目的資源投入力度，確保群眾的急難愁盼問(wèn)題及時(shí)得到化解。完善民意征集的配套制度舉措，形成民意征集的制度閉環(huán)。建立基層信訪問(wèn)題定期上報(bào)制度，充分發(fā)掘信訪重點(diǎn)并進(jìn)行綜合研判，促進(jìn)科學(xué)決策、民主決策［27］；建立人民建議征集獎(jiǎng)勵(lì)制度，通過(guò)激勵(lì)提高民意征集質(zhì)量，提高廣大群眾參與的積極性。當(dāng)然，制度化的民意表達(dá)體系建設(shè)不可能一蹴而就，也不可能千篇一律，各地應(yīng)結(jié)合本地具體環(huán)境進(jìn)行創(chuàng)新，推動(dòng)人民建議征集與社區(qū)治理緊密結(jié)合，利用參與式民主的強(qiáng)大社會(huì)整合力量，增強(qiáng)民意表達(dá)在基層治理中的韌性和效度。

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責(zé)任編輯：王篆

Research on the Path and Mechanism of Institutionalization?of Public Opinion Expression From the Perspective of?Whole-Process People’s Democracy

Wang Zhongqi， Yang Yang

Abstract：It is an important way to develop whole-process people’s democracy to build an effective institutionalized linkage mechanism between public opinion expression and government decision-making and response. By embedding public participation and public opinion expression mechanisms on the institutional platforms， the people can “transmit” their opinions and suggestions to government departments in different ways， thus influencing government decision-making， governance agenda and resource allocation. On the basis of the petition system， embedding the people’s proposal collection system can effectively expand the path of public opinion expression， establishing the people’s proposal collection office can achieve “having access to participation”， improveing the initiative of public participation can promote “the willing to participation”， building a multi-participation platform can ensure “path to participation”， and building a resource allocation and supervision feedback network can achieve “effective participation”. The empowerment factor is the legal basis， the platform factor is the institutional premise， the subject factor is the source of power， and the resource factor is the utility guarantee. These four factors constitute the path and mechanism of institutionalization of public opinion expression.

Key words：whole-process people’s democracy， participatory democracy， people’s proposal collection， public opinion