孔祥斌，謝恩怡

（中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院，北京 100193）

黨的二十大報(bào)告明確指出中國要全方位夯實(shí)糧食安全根基，牢牢守住18 億畝耕地紅線，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，實(shí)施山水林田湖草沙綜合治理，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家提供資源和生態(tài)保障，將耕地保護(hù)和糧食安全的重要性提升到新的高度。為了落實(shí)國家重大戰(zhàn)略部署，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、科技部，以及中國工程院等都在制定堅(jiān)守耕地紅線、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地質(zhì)量提升等重大科技戰(zhàn)略和管理政策。落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，實(shí)現(xiàn)糧食安全一系列重大戰(zhàn)略目標(biāo)，要求準(zhǔn)確理解耕地保護(hù)戰(zhàn)略的出發(fā)點(diǎn)，科學(xué)認(rèn)識(shí)耕地核心內(nèi)涵，明確與耕地保護(hù)目標(biāo)相銜接的耕地界定方法，方能有效破解耕地保護(hù)中政策難點(diǎn)。

1 界定國家和農(nóng)民利用目標(biāo)協(xié)同的耕地概念具有重要性和迫切性

耕地保護(hù)政策制定的初衷是保護(hù)耕地的生產(chǎn)能力，生產(chǎn)能力是保障糧食安全的根本[1]。自第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”）以來，為了嚴(yán)格管控耕地?cái)?shù)量，黨中央、國務(wù)院作出了堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”的一系列決策部署，地方政府大力實(shí)施，穩(wěn)住了耕地保有量，有效防止“非糧化”。但是，在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，國家和地方政府是進(jìn)出平衡制度的主要推動(dòng)者和實(shí)施者，農(nóng)民缺少主動(dòng)性和參與度，導(dǎo)致政策缺乏可持續(xù)性。這是因?yàn)閲页鲇诩Z食安全的考慮，利用耕地的目標(biāo)是希望產(chǎn)出更多的糧食保障國家發(fā)展。農(nóng)民作為耕地利用的微觀主體，出于經(jīng)濟(jì)利益的目標(biāo)利用耕地，根據(jù)市場農(nóng)作物價(jià)格導(dǎo)向調(diào)整種植作物，實(shí)現(xiàn)利益最大化，由此可以看出，國家和農(nóng)民之間耕地利用目標(biāo)的差異。為了彌補(bǔ)兩者在耕地利用目標(biāo)上的差異，地方政府作為進(jìn)出平衡制度的責(zé)任主體，在實(shí)施進(jìn)出平衡制度時(shí)付出了大量的人力物力，復(fù)墾資金來源缺乏保障等問題突出[2]。由于沒有考慮到經(jīng)濟(jì)效益決定可持續(xù)性，一旦地方政府難以負(fù)擔(dān)進(jìn)出平衡的費(fèi)用，那么嚴(yán)格的耕地用途管制制度將無法持續(xù)。

究其原因，是“三調(diào)”使用土地覆蓋類型的調(diào)查方法，使得耕地調(diào)查結(jié)果是“所見即所得”的現(xiàn)狀耕地，在耕地利用方式強(qiáng)烈變化和調(diào)整頻率不斷上升的大背景下，耕地概念和界定與國家戰(zhàn)略需求存在巨大的鴻溝。國家層面需要的具有生產(chǎn)能力的土地在調(diào)查認(rèn)定方面幾乎是空白，導(dǎo)致制定的相關(guān)法律法規(guī)也僅圍繞現(xiàn)狀耕地、永久基本農(nóng)田和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，忽略了耕地保護(hù)的核心是保護(hù)土地的生產(chǎn)能力這一內(nèi)涵。事實(shí)上，耕地界定不僅要考慮利用狀態(tài)，更要考慮本身固有的生產(chǎn)能力[3]。國家基于發(fā)展的需要保障糧食安全所以對耕地進(jìn)行保護(hù)，這種保護(hù)本質(zhì)上是對耕地生產(chǎn)能力的保護(hù)。而在調(diào)查時(shí)界定耕地卻以“所見即所得”的方式進(jìn)行調(diào)查，現(xiàn)在施行的政策都是保護(hù)現(xiàn)狀耕地的，忽略其他耕作層良好且具有生產(chǎn)能力的土地，致使耕地保護(hù)的范圍變窄、管理矛盾和沖突加劇，農(nóng)民利用土地和配合政策實(shí)施的積極性大大降低。解決現(xiàn)有耕地保護(hù)政策不可持續(xù)的問題，將國家保障糧食安全和農(nóng)民追求合理利益的耕地目標(biāo)進(jìn)行協(xié)同是關(guān)鍵所在。界定一個(gè)結(jié)合耕地固有生產(chǎn)能力和耕地利用狀態(tài)協(xié)同的耕地概念，既能滿足國家發(fā)展對于糧食需要的目標(biāo)，又能滿足農(nóng)民追求經(jīng)濟(jì)利益的偏好。

2 合理的耕地界定與內(nèi)涵保障了糧食需求，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展

全國土地調(diào)查的主要目的是掌握詳實(shí)準(zhǔn)確的土地資源數(shù)量與分布情況、國土利用現(xiàn)狀和變化情況，是一項(xiàng)重大的國情國力調(diào)查[4]。在土地調(diào)查中耕地的概念和認(rèn)定是調(diào)查耕地?cái)?shù)量的基礎(chǔ)，合理的耕地概念和界定是形成數(shù)量結(jié)果的基礎(chǔ)，直接影響到保護(hù)與管理的范圍，對基于調(diào)查結(jié)果出臺(tái)的政策具有重大影響。實(shí)踐表明，過去合理的耕地內(nèi)涵既保障了糧食需求，又推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國改革開放初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展和富裕的農(nóng)民建房，導(dǎo)致了優(yōu)質(zhì)耕地資源快速減少，引起中央的高度重視[5]。由于我國缺少國家級(jí)層面的土地資源準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，存在“土地家底不清”的現(xiàn)實(shí)問題，無法制定耕地保護(hù)政策。隨著工業(yè)化的快速發(fā)展，“一要吃飯二要建設(shè)”的難題凸顯。中央決定啟動(dòng)全國第一次土地資源調(diào)查（以下簡稱“一調(diào)”），1984 年全國農(nóng)業(yè)區(qū)劃委員會(huì)制定了《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》，首次明確了耕地的概念，由原國家土地局主持的“一調(diào)”工作正式啟動(dòng)。經(jīng)過多年調(diào)查，查清我國耕地調(diào)查的數(shù)量為1.30億hm2。在數(shù)量的基礎(chǔ)上出臺(tái)了嚴(yán)格的制度，實(shí)施了《中華人民共和國土地管理法》、建立了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《退耕還林條例》、形成了“18 億畝耕地紅線”保護(hù)戰(zhàn)略、建立耕地占補(bǔ)平衡制度，我國耕地保護(hù)制度體系基本建成。在“一調(diào)”過程中，農(nóng)民種植糧食收益較高，利用耕地的方式較為單一，幾乎不存在土地利用方式的調(diào)整，因此根據(jù)“所見即所得”的調(diào)查方式并依據(jù)這一調(diào)查結(jié)果制定的政策在“保安全”和“保發(fā)展”的目標(biāo)上起到了重要作用。

“一調(diào)”成果在保障國家糧食安全和推動(dòng)工業(yè)化及城市化過程中發(fā)揮了巨大作用，由于“一調(diào)”技術(shù)手段相對落后、調(diào)查時(shí)間較長，在完整性、現(xiàn)勢性、準(zhǔn)確性等方面存在一定的缺陷，難以滿足國家耕地保護(hù)要求，需要更準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)為國家出臺(tái)耕地保護(hù)政策提供支撐。為此，2007 年中央啟動(dòng)全國第二次土地調(diào)查（以下簡稱“二調(diào)”）。“二調(diào)”中，考慮到農(nóng)民在利用中頻繁的調(diào)整和耕地生產(chǎn)能力穩(wěn)定性問題，對耕地概念進(jìn)行了優(yōu)化，增加了可調(diào)整用地，“二調(diào)”的耕地?cái)?shù)量為1.354 億hm2[6]。在此基礎(chǔ)上，我國對耕地保護(hù)政策進(jìn)行了調(diào)整，在堅(jiān)持基于“一調(diào)”形成的耕地保護(hù)政策基礎(chǔ)上，提出了“永久基本農(nóng)田劃定與保護(hù)”“耕地休耕輪作制度”。“二調(diào)”期間，農(nóng)民對土地利用方式調(diào)整頻率上升了，但是，當(dāng)時(shí)由于增加可調(diào)整用地這一調(diào)查方式，耕地管理的矛盾通過耕地分類得到了很好的解決。過去兩次土地調(diào)查取得了較大的進(jìn)步，出臺(tái)的政策也促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，由此可見，界定合理的耕地概念和認(rèn)定方式尤為重要。

2017 年，為全面支撐新時(shí)代自然資源管理、更科學(xué)有效推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，明確新時(shí)代下的國土空間規(guī)劃體系框架，我國開展了第三次全國國土調(diào)查[7]?！叭{(diào)”基于地表覆蓋情況，按實(shí)際利用現(xiàn)狀調(diào)查認(rèn)定耕地，強(qiáng)調(diào)“所見即所得”，取消了可調(diào)整地類，根據(jù)實(shí)際種植情況與耕作層是否被破壞標(biāo)注種植屬性[8-9]?！叭{(diào)”耕地面積調(diào)查結(jié)果為1.27 億hm2。與“二調(diào)”相比，耕地?cái)?shù)量減少了0.07 億hm2。由于三次全國土地調(diào)查背景不同，耕地利用特征與調(diào)整頻率不同，耕地概念和認(rèn)定的參差，調(diào)查技術(shù)方法的差異，導(dǎo)致不同歷史時(shí)期耕地調(diào)查數(shù)量也存在巨大波動(dòng)，直接影響了國家耕地保護(hù)政策的走向，對國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了重大影響。此外，“三調(diào)”的結(jié)果顯示，耕地轉(zhuǎn)為園地、林地、草地等農(nóng)用地頻率上升。已有研究亦表明，我國耕地“非糧化”面積呈顯著增加趨勢[10]。耕地利用調(diào)整頻率不斷上升是“三調(diào)”反映的現(xiàn)實(shí)問題，也是以后耕地利用的趨勢，如果仍然按照“所見即所得”的調(diào)查方法和僅針對現(xiàn)狀耕地的保護(hù)方式是無法持續(xù)的，迫切要求從科學(xué)認(rèn)知層面加強(qiáng)對于耕地內(nèi)涵與界定的認(rèn)識(shí)。

3 基于糧食生產(chǎn)穩(wěn)定性和糧食種植適宜性的耕地內(nèi)涵是國內(nèi)外的共同認(rèn)知

國外耕地概念范圍更廣泛，側(cè)重耕地適宜性來管理耕地。國外由于土地制度的要求不能干預(yù)農(nóng)民的種植方式，對農(nóng)民耕作方式和耕地利用的管控程度更低，通常通過建立農(nóng)用地發(fā)展權(quán)制度、使用經(jīng)濟(jì)手段來協(xié)調(diào)資源保護(hù)和農(nóng)民權(quán)益。這種基于糧食生產(chǎn)穩(wěn)定性的界定方式和糧食種植適宜性的耕地內(nèi)涵具有借鑒意義。

“萬物土中生，有土斯有糧”。聯(lián)合國糧農(nóng)組織將耕地定義為短時(shí)期內(nèi)進(jìn)行種植的土地，以割草及放牧為目的的土地，供市場及自用的菜園和休閑用地。國外用于描述耕地的詞匯主要有Arable land、Farmland、Cultivated land 和Cropland。含義為“可耕作”用于生產(chǎn)食物的土地，一般是指種植一年生作物的土地，還包括暫時(shí)休耕地、臨時(shí)用作割草或放牧的土地。盡管已有的國際國外耕地詞匯有所存在差異，但對耕地的定義都突出了利用土地并通過種植作物或放牧而生產(chǎn)食物的功能，是“可耕地”的概念。三次國土調(diào)查中認(rèn)定的耕地是種植農(nóng)作物的土地，調(diào)查界定是以地表覆蓋類型的認(rèn)定方法，突出“所見即所得”。與國際國外耕地的概念對比，我國耕地的基本內(nèi)涵不同，國際國外對耕地的定義范圍更廣。結(jié)合糧食安全的要求和國內(nèi)外耕地概念的對比，投入少、產(chǎn)出高，同時(shí)能夠提供穩(wěn)定糧食生產(chǎn)能力的土地是滿足國家戰(zhàn)略和人民需求的土地，是“可耕地”的概念范疇，內(nèi)涵范圍比現(xiàn)有土地調(diào)查認(rèn)定的耕地概念范圍更廣。

為科學(xué)評價(jià)耕地的糧食生產(chǎn)能力，國內(nèi)外開展了探索并取得了一定的成果。美國農(nóng)業(yè)部從最小的投入和最高的產(chǎn)出的角度考慮，基于地貌、坡度和土壤條件障礙因素等，構(gòu)建土地潛力分級(jí)評價(jià)系統(tǒng)，對美國的土地進(jìn)行潛力分類，將農(nóng)用地一共分為八個(gè)潛力級(jí)別[11-12]。從一級(jí)到八級(jí)對土地利用的限制程度逐漸增加，依次優(yōu)先利用為耕地、園地、草地和林地類型。其中一級(jí)對任何土地利用沒有限制，最適合作物生產(chǎn)；二、三、四級(jí)對利用限制程度不斷增加，但是依然可以通過一定的投入獲得較高的糧食產(chǎn)量；五級(jí)以上不適合作物生產(chǎn)。因此，美國農(nóng)業(yè)部把潛力一至四級(jí)的土地優(yōu)先作為耕地，并納入基本農(nóng)田管理。歐洲則是利用FAO 土地適宜性評價(jià)系統(tǒng)，根據(jù)土地利用和土地性質(zhì)進(jìn)行匹配分析，對土地進(jìn)行評價(jià)并形成適宜性評價(jià)結(jié)果[13]。該方法在充分了解土地本身性質(zhì)的基礎(chǔ)上，將土地的性質(zhì)與特定用途所要求的基本土地條件進(jìn)行對比，判斷土地性質(zhì)是否滿足要求，更強(qiáng)調(diào)土地利用的適宜性而不是限制性，大大激發(fā)了農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的信心。結(jié)合國內(nèi)外關(guān)于耕地的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐，具有糧食生產(chǎn)穩(wěn)定性和糧食種植適宜性的土地是土地中的精華，稱之為“宜耕地”，是耕地保護(hù)中應(yīng)該重點(diǎn)保護(hù)的對象。耕地以穩(wěn)定的糧食生產(chǎn)能力為界定標(biāo)準(zhǔn)，以糧食種植適宜性為核心內(nèi)涵。由于耕地的生產(chǎn)能力具有穩(wěn)定性的特征，盡管地表種植的作物不同，其耕作層的地表基質(zhì)、物質(zhì)循環(huán)和化學(xué)反應(yīng)出現(xiàn)變化，但總體仍保持較為穩(wěn)定的生產(chǎn)能力[14]。盡管土地對于某種土地利用方式而言具有限制性或適宜性，但仍強(qiáng)調(diào)土地本身固有的生產(chǎn)能力[15]。優(yōu)質(zhì)的土地資源應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于耕地，以維持生產(chǎn)能力的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，保障最優(yōu)質(zhì)、最適合作物生長的土地作為耕地，保障投入產(chǎn)出比高。

4 基于耕地生產(chǎn)能力內(nèi)涵的穩(wěn)定性、適宜性、可行性和延續(xù)性界定方式

目前，我國糧食安全面臨國內(nèi)外糧食供給不穩(wěn)定和農(nóng)民種糧收入低導(dǎo)致積極性不高的巨大挑戰(zhàn)[16-17]。新冠疫情常態(tài)化導(dǎo)致各國屯糧，區(qū)域沖突加劇了國際供給的不確定，全球氣候變化增加了我國糧食生產(chǎn)不確定性。在保障糧食安全新要求下，在自然資源管理穩(wěn)定性強(qiáng)烈需求的大背景下，需要協(xié)同國家發(fā)展目標(biāo)和農(nóng)民利用目標(biāo)，以耕地生產(chǎn)能力為內(nèi)涵，統(tǒng)籌空間穩(wěn)定性、質(zhì)量適宜性、經(jīng)濟(jì)可行性和政策延續(xù)性的界定方式，恢復(fù)可調(diào)整用地的界定并納入耕地保護(hù)和管理范疇，把耕地保護(hù)措施落到實(shí)處。

4.1 科學(xué)界定耕地概念，確保耕地空間穩(wěn)定性

耕地概念是調(diào)查界定耕地的數(shù)量基礎(chǔ)，也是政策制定和保護(hù)范圍劃定的根本，科學(xué)界定耕地概念是解決目前耕地保護(hù)矛盾的前提。根據(jù)耕地穩(wěn)定生產(chǎn)能力的內(nèi)涵界定耕地，要求恢復(fù)可調(diào)整用地的調(diào)查和保護(hù)，跳出現(xiàn)狀耕地的數(shù)量限制，保護(hù)所有具有糧食生產(chǎn)能力的土地。對于現(xiàn)狀耕地而言，具有糧食生產(chǎn)能力的“可耕地”狀態(tài)更穩(wěn)定，從保護(hù)現(xiàn)狀耕地到保護(hù)“可耕地”能確保耕地空間穩(wěn)定性。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，受機(jī)會(huì)成本和比較收益的影響或農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)政策的調(diào)整，農(nóng)民會(huì)進(jìn)行休耕輪作或季節(jié)性地選擇種植作物進(jìn)行耕作，土地調(diào)查監(jiān)測中耕地的數(shù)量總是處在波動(dòng)之中，糧食產(chǎn)量也會(huì)相應(yīng)發(fā)生改變。但是，糧食安全戰(zhàn)略的核心不在于某年的糧食產(chǎn)量增加多少，而在于確保糧食生產(chǎn)能力不降低或提高，只要保證有足夠的糧食生產(chǎn)能力，才能夠有效地應(yīng)對自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)。因此，在恢復(fù)可調(diào)整用地調(diào)查的基礎(chǔ)上，將耕地保護(hù)與當(dāng)前國家戰(zhàn)略要求相銜接，擴(kuò)展到“可耕地”層面，保護(hù)更多具有完整耕作層和生產(chǎn)能力的土地。糧食安全要求耕地具有糧食生產(chǎn)穩(wěn)定性和糧食種植適宜性。耕地的核心內(nèi)涵是生產(chǎn)能力，該生產(chǎn)能力具有穩(wěn)定性和可持續(xù)性的特征。耕地保護(hù)的重點(diǎn)在于保護(hù)耕地的生產(chǎn)能力，在應(yīng)對突發(fā)情況的時(shí)候可以通過改變種植農(nóng)作物保證糧食安全，這就是“藏糧于地”的現(xiàn)實(shí)保障。

4.2 優(yōu)化耕地利用格局，兼顧耕地質(zhì)量適宜性

“宜耕地”產(chǎn)能高、質(zhì)量好，是耕地中的精華，也是最符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的優(yōu)質(zhì)耕地，因此，“宜耕地”是耕地保護(hù)的重點(diǎn)對象。依據(jù)耕地適宜性調(diào)整土地生產(chǎn)布局是提高產(chǎn)能的重要手段。因此，將耕地適宜性作為耕地保護(hù)的基礎(chǔ)，基于耕地的基礎(chǔ)設(shè)施條件和空間連片性等維度統(tǒng)籌考慮，完善耕地質(zhì)量提升與保護(hù)政策，促進(jìn)耕地永續(xù)利用。通過耕地質(zhì)量適宜性優(yōu)化耕地利用格局對于優(yōu)化國土空間總體布局、實(shí)現(xiàn)藏糧于地戰(zhàn)略具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

4.3 充分考慮農(nóng)民利益，確保利用經(jīng)濟(jì)可行性

農(nóng)民等微觀經(jīng)營主體是政府意志的執(zhí)行者，農(nóng)戶耕地保護(hù)行為直接決定著耕地保護(hù)政策的實(shí)施成效。經(jīng)濟(jì)可行性是影響農(nóng)民可持續(xù)性耕作意愿的重要因素，這要求耕地保護(hù)宏觀目標(biāo)與農(nóng)民利用微觀目的進(jìn)行權(quán)衡。歷史上農(nóng)民為保證耕地的地力進(jìn)行休耕輪作，近現(xiàn)代以來為追求短暫的經(jīng)濟(jì)利益暫時(shí)性地調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，地表覆蓋和種植方式可能會(huì)發(fā)生變化，如種植蔬菜、飼料、油料、糖料等經(jīng)濟(jì)作物或茶葉、果樹等木本植物。這類“非糧化”行為并不意味著生產(chǎn)能力完全喪失，部分耕地利用方式暫時(shí)調(diào)整的耕地不降低原有的生產(chǎn)能力的同時(shí)可能增加生產(chǎn)能力[18]。同時(shí)糧食生產(chǎn)能力具有可恢復(fù)性的特點(diǎn)，仍然具有保證糧食安全的根本條件?？紤]到農(nóng)民微觀主體保護(hù)動(dòng)力的重要性，耕地保護(hù)需要將政府與農(nóng)民等微觀主體的目標(biāo)相統(tǒng)一，將農(nóng)民利用需求納入考慮范圍，給予農(nóng)民調(diào)整種植方式的余地，增加政策的可持續(xù)性。

4.4 界定穩(wěn)定耕地內(nèi)涵，保障政策延續(xù)性

通過對比三次全國土地調(diào)查中耕地的概念和認(rèn)定方法，結(jié)果發(fā)現(xiàn)歷次調(diào)查中耕地分類方法都有改動(dòng)和調(diào)整，致使調(diào)查數(shù)量產(chǎn)生波動(dòng)，耕地保護(hù)范圍變更。界定穩(wěn)定的耕地概念也有助于政策延續(xù)。調(diào)查并管理可調(diào)整用地作為“二調(diào)”中的創(chuàng)新點(diǎn)，仍然是新時(shí)代下進(jìn)行土地用途管制制度的有力工具。因此，從耕地保護(hù)目的是保護(hù)耕地生產(chǎn)能力的角度上講，應(yīng)該延續(xù)“二調(diào)”可調(diào)整地類的耕地分類思想，承上啟下，建立穩(wěn)定的耕地概念和分類方法。穩(wěn)定的耕地概念是反映耕地本質(zhì)屬性、激活微觀主體保護(hù)積極性、解決耕地保護(hù)矛盾的治本之策。