焦慧琴 陰亞軍 趙紫萱

(北京市節(jié)水用水管理事務(wù)中心,北京 100142)

用水指標(biāo)是計劃用水管理的關(guān)鍵指標(biāo),水行政主管部門通過分級下達(dá)用水指標(biāo),按期考核用水單位,由用水戶到行政區(qū),逐級向上匯總,實現(xiàn)區(qū)域用水總量控制?！吨腥A人民共和國水法》第四十七條規(guī)定:縣級以上相關(guān)行政管理部門根據(jù)水量分配方案等因素制定本行政區(qū)域的年度用水計劃,實行用水戶總量控制。這是法律對區(qū)域用水指標(biāo)的規(guī)定,由區(qū)域指標(biāo)逐級分解用水總量指標(biāo),直至用水單位的用水指標(biāo)。為貫徹落實“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”原則,必須加強用水指標(biāo)管理,2014年11月,水利部出臺《計劃用水管理辦法》,該辦法對核定方法作了原則性的要求,各地水行政主管部門核定用水單位用水指標(biāo)的方法多樣,標(biāo)準(zhǔn)不一。隨著用水單位的用水指標(biāo)執(zhí)行情況成為考核各級政府落實最嚴(yán)格水資源管理的重要指標(biāo),科學(xué)合理地制定用水單位的用水指標(biāo)十分重要,對用水單位用水指標(biāo)的核定方法的研究需求十分迫切。

1 用水指標(biāo)的發(fā)展歷程

1980年,國家城市建設(shè)總局頒布的《城市供水工作暫行規(guī)定》第六部分對計劃用水和節(jié)約用水問題首次作了較為全面和具體的規(guī)定,明確指出實行計劃用水、提倡節(jié)約用水。這是第一次出現(xiàn)計劃用水,用水指標(biāo)也隨之產(chǎn)生。1981年,北京市頒布的《北京市地下水資源管理暫行辦法》明確規(guī)定實行計劃供水、計劃用水。在1988年《中華人民共和國水法》頒布之前,山西省、陜西省、廣西壯族自治區(qū)、廣州市、廈門市陸續(xù)出臺了關(guān)于城鎮(zhèn)或城市計劃用水和節(jié)約用水的地方性立法[1]。1988年底,建設(shè)部出臺《城市節(jié)約用水管理規(guī)定》,進(jìn)一步擴充了多層次的計劃用水制度,重申了超計劃用水加價收費制度。1993年國務(wù)院頒布了《取水許可制度實施辦法》,規(guī)定取水單位和個人,應(yīng)當(dāng)依照本辦法申請取水許可證,并依照規(guī)定取水,也即按照批準(zhǔn)的許可量取水。2002年《中華人民共和國水法》重新修訂后,規(guī)定制定年度用水計劃,年度用水實行總量控制。以上相關(guān)法律、辦法、規(guī)定對用水指標(biāo)的發(fā)展歷程起到了促進(jìn)作用。至此,用水指標(biāo)也有了上位法的支撐。

2 核定用水指標(biāo)存在的主要問題

2.1 取水和用水指標(biāo)界限不清晰

《中華人民共和國水法》第四十八條和《取水許可和水資源費征收管理條例》中規(guī)定,取水是指利用取水工程或者設(shè)施直接從江河、湖泊或者地下取用水資源。取用水資源的單位和個人應(yīng)向水行政主管部門或流域管理機構(gòu)申請取水許可證,獲得取水權(quán)。以上兩個上位法清楚地說明了取水要有取水許可,即要有一定的指標(biāo)量,所指對象是自備井用戶和城鎮(zhèn)公共供水企業(yè),即取水端(又叫供水單位)。在計劃用水管理中,對用水戶實行計劃指標(biāo)考核管理,此處提到的用水指標(biāo)考核管理對象是用水戶,即用水端(又叫用水單位)。最嚴(yán)格水資源管理制度考核中未明確取水或用水指標(biāo),但根據(jù)實際考核內(nèi)容,它包含取水指標(biāo)和用水指標(biāo)兩部分,考核的區(qū)域總指標(biāo)是取水指標(biāo),而針對用水單位的指標(biāo)是用水指標(biāo)。實際管理中取水和用水指標(biāo)分不清,容易混淆的地方是自備井用戶,它既是取水端又是用水端,所以取水、用水指標(biāo)就混在了一起。而城鎮(zhèn)公共供水企業(yè)主要是供水端,它供水覆蓋的用水戶,是用水端。

由于前些年“多龍管水”的分割管理模式,城鎮(zhèn)節(jié)約用水管理主要由公用、建設(shè)管理部門負(fù)責(zé),主要根據(jù)年度供水能力來下達(dá)用水戶的用水指標(biāo),確保用水總量不超供水能力,保障生活用水安全。水利部門主要負(fù)責(zé)取水端(即供水)的管理,出臺的管理辦法也大都和取水有關(guān),如取水許可證。水務(wù)一體化管理后,供、用水都由水利部門負(fù)責(zé),取水和用水的界限不夠清晰,尤其指標(biāo)管理中,既有取水指標(biāo)(取水許可證量),又有用水指標(biāo)(年度下達(dá)給用水戶的指標(biāo))。

取水和用水指標(biāo)界定不清晰,公共供水單位在取水時已實施計劃用水,公共供水管網(wǎng)用水戶用水時再次實施計劃用水,部分用水單位對此有異議[2]。行政區(qū)域內(nèi)用水單位的用水指標(biāo)總和不得超過本行政區(qū)的年度用水總量控制指標(biāo),即用水指標(biāo)總量不超過取水指標(biāo)總量。

2.2 取水定額和用水定額無區(qū)分

《中華人民共和國水法》第四十七條規(guī)定,國家對用水實行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度。《取水許可和水資源費征收管理條例》第十六條規(guī)定,按照行業(yè)用水定額核定的用水量是取水量審批的主要依據(jù)。以上兩個法律、法規(guī)都明確了總量控制與定額之間的關(guān)系,相關(guān)條款中提到的都是用水定額。但目前的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)體系中,存在取水定額和用水定額兩者使用范圍未明確的問題。項目立項中的水資源論證、水影響評價,計劃考核中的用水指標(biāo)等有的參照取水定額,有的參照用水定額,有的兩者混合來用。

目前國家或地方發(fā)布的定額有用水定額和取水定額兩種。2010年12月,北京市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局適時調(diào)整了對用水定額的管理(公共生活部分),將其改名為《公共生活取水定額》,并發(fā)布為北京市地方標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。2021年重新修訂后,又改回《公共生活取水定額》。在核定用水單位用水指標(biāo)時,有用水定額的就稱作用水定額,沒有的就稱作取水定額。

2.3 定額覆蓋面有限

用水定額是實施計劃用水管理的基礎(chǔ),只有具備系統(tǒng)完善的用水定額指標(biāo)體系,才能制定出比較科學(xué)合理、客觀可行的用水計劃指標(biāo)體系。目前國家、地方、部門及行業(yè)共發(fā)布實施用(取)水定額394項,其中水利部發(fā)布實施105項[3]。雖然國家、地方或行業(yè)發(fā)布了很多用(取)水定額,但在實際應(yīng)用中,還存在許多不足和薄弱環(huán)節(jié),尤其是在用水單位的用水指標(biāo)核定方面,主要表現(xiàn)為:?當(dāng)前的定額管理體系不能覆蓋所有產(chǎn)品(尤其是工業(yè)領(lǐng)域),導(dǎo)致某些產(chǎn)品取用水管理缺少實際依據(jù)[4];?目前的定額管理體系主要是以單個產(chǎn)品或類別來核定,而實際中大部分用水單位是多個類別或同一類別多個產(chǎn)品,采用定額過于微觀,計算出的指標(biāo)值過大,如綜合服務(wù)體用水戶,用水分類包含寫字樓、餐飲、零售、酒店等,如果按單項定額測算后再合計,算出的用水指標(biāo)往往比實際用水量高2倍之多,以此測算作為用水指標(biāo),就不符合最嚴(yán)格水資源管理規(guī)定;?定額的修訂工作相對滯后,有些定額都是十年前制定的,以此為依據(jù)測算的用水指標(biāo)肯定不符合現(xiàn)在的用水水平。

3 用水戶的水指標(biāo)核定辦法

計劃用水成為落實最嚴(yán)格水資源管理制度的重要內(nèi)容,計劃用水管理下達(dá)指標(biāo)的用水戶應(yīng)包含自備井用戶和城市公共供水管網(wǎng)的用水戶。目前除北京外,其他省(自治區(qū)、直轄市),用水戶的指標(biāo)核定大多指自備井用水戶和少量的公共管網(wǎng)用水大戶?！队媱澯盟芾磙k法》第九條規(guī)定:管理機關(guān)根據(jù)本行政區(qū)域年度用水總量控制指標(biāo)、用水定額和用水單位的用水記錄,按照統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合平衡、留有余地的原則,核定用水單位的用水計劃。核定用水單位的用水指標(biāo)主要采用以下三種方法。

3.1 定額法

3.1.1 測算方法

根據(jù)用水單位行業(yè)分類,符合現(xiàn)有定額體系的,依據(jù)該單位填報的用水基礎(chǔ)信息(如北京市的非居民用水戶基本情況調(diào)查年報表),按用水分類查詢相關(guān)用水定額標(biāo)準(zhǔn),測算用水定額,若一個單位包含多種分類用水定額,所有分類定額測算值的和為該單位的總用水定額,見式(1)。若上一年實用量占該定額的比例為80%以上,即該單位適應(yīng)用定額法核定用水指標(biāo);若上一年實用量占該定額值的比例低于80%,核定用水指標(biāo)需采用其他方法。該定額測算值作為核定用水指標(biāo)的上限數(shù)據(jù),若單位年內(nèi)生活、生產(chǎn)經(jīng)營需要增大,可以重新核定指標(biāo),但指標(biāo)值不超定額測算值。

(1)

式中:V為單位總用水定額,m3;Ki為某分類影響因素;Ai為某分類規(guī)模值;Vi為某分類定額值,m3。

3.1.2 應(yīng)用實例

某貿(mào)易公司位于朝陽區(qū)建國門外大街1號,總占地面積17.0萬m2,建筑面積15.2萬m2,綠化面積1.8萬m2。國民經(jīng)濟行業(yè)門類是服務(wù)業(yè),國民經(jīng)濟行業(yè)大類是租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè),用水行業(yè)大類是服務(wù)業(yè),用水行業(yè)分類主要包含寫字樓、餐飲、飯店(五星級以上)、商業(yè)(購物中心,其他零售)。寫字樓是甲級寫字樓,采用水冷中央空調(diào),建筑面積41.6萬m2;餐飲營業(yè)面積2.6萬m2;中國大飯店、國貿(mào)大酒店和新國貿(mào)飯店屬于五星級及以上飯店,職工人數(shù)1441人,床位數(shù)共計2889床;購物中心營業(yè)面積21.2萬m2。2022年實際用水量1243132m3。

按用水分類及規(guī)模查詢相關(guān)定額如下:《用水定額 第31部分:寫字樓》(DB11/T 1764.29—2021),定額值0.9m3/(m2·a);《用水定額 第32部分:餐飲》(DB11/T 1764.32—2021),5.5m3/(m2·a);《用水定額 第25部分:賓館及鄉(xiāng)村民宿》(DB11/T 1764.25—2022),222m3/(床·a);《用水定額 第31部分:零售》(DB11/T 1764.31—2021),1m3/(m2·a);水利部服務(wù)業(yè)用水定額綠化管理,3.6 L/(m2·d)。按式(1)測算的總用水定額為1381777m3。2022年該單位實際用水量占定額測算值的比例為90%,大于80%且小于100%,該單位用水信息填報詳細(xì),每一用水分類都有現(xiàn)存定額標(biāo)準(zhǔn),計算值也在指標(biāo)測算的原則內(nèi),說明該單位適應(yīng)用定額法核定用水指標(biāo)。該單位總用水定額1381777m3可以作為該單位2023年的用水指標(biāo)值。

3.2 加權(quán)平均法

3.2.1 測算方法

根據(jù)用水單位前幾年的實際用水量,給每年實用量賦予權(quán)重系數(shù),測算出加權(quán)平均實用量,在加權(quán)平均實用量的基礎(chǔ)上上浮一定系數(shù)后,以測算結(jié)果作為該單位的用水指標(biāo),見式(2)。選取上浮系數(shù)很關(guān)鍵,首先需要確定本行政區(qū)域內(nèi)總計劃指標(biāo)與總實用量的比值,以此數(shù)作為上浮系數(shù)的基準(zhǔn)值,然后結(jié)合單位用水、節(jié)水管理、實際需求等,圍繞基準(zhǔn)值上下波動5%,選取合適的上浮系數(shù)。

(2)

式中:W為單位用水指標(biāo),m3;R為上浮系數(shù);Ai為某年用水量所占權(quán)重,(i=1,2,…,n);Wi為某年單位用水量,m3。

3.2.2 應(yīng)用實例

某藥業(yè)公司位于北京市朝陽區(qū),具有兩個辦公地點,總占地面積約20.0萬m2,建筑面積5.5萬m2,綠化面積7.5萬m2。國民經(jīng)濟行業(yè)門類是工業(yè),國民經(jīng)濟行業(yè)大類是制造業(yè),用水行業(yè)大類是工業(yè),用水行業(yè)分類主要包含辦公、其他醫(yī)藥制造、綠化。由于現(xiàn)有工業(yè)用水定額種類不能包含所有該單位生產(chǎn)產(chǎn)品,不能用定額法測算。加之,節(jié)水管理部門已掌握該單位多年用水情況,按照實際用水情況,采用加權(quán)平均法測算該單位用水定額。

該單位2018—2022年的用水量分別為507148m3、509356m3、445251m3、418511m3和396669m3。近四年的用水量逐年降低,尤其是2020年比2019年降低了12.6%,近三年每年用水量比上年下降約5%～6%。考慮近三年疫情影響,產(chǎn)量降低,用水情況不能真實反映該單位正常年用水水平,故近三年的用水所占權(quán)重較小,2018年和2019年單位生產(chǎn)正常,且用水量波動不大,選取較大權(quán)重,近五年的用水量權(quán)重分別為0.3、0.3、0.1、0.1、0.2。參考所在行政區(qū)域用水計劃總量與實用量的比值和單位用水量所在梯度,選取該單位上浮系數(shù)為0.05。按加權(quán)平均法測算出該單位2023年用水指標(biāo)為494194m3。

3.3 綜合法

3.3.1 測算方法

現(xiàn)行的定額標(biāo)準(zhǔn)不能滿足所有單位,實用量的加權(quán)平均測算出的指標(biāo)還受取水許可的限制,采用定額計算、加權(quán)平均測算都有一定的局限性,所以用綜合法核定用水戶的用水指標(biāo)能解決這兩者的局限性。綜合法考慮了區(qū)域年度用水計劃總量,各單位用水記錄、生活生產(chǎn)經(jīng)營需要、節(jié)水日常管理水平等因素,綜合比對定額法測算值、加權(quán)平均法測算值、取水許可量,留有余量,適當(dāng)收緊核定用水單位的用水指標(biāo)。如有些自備井用水戶按定額或加權(quán)平均法測算出的指標(biāo)值與取水許可量有很大出入,若遠(yuǎn)低于取水許可量,倒是容易解決,按測算值下達(dá)指標(biāo)即可;如果有些超取水許可量,單位沒有跑冒滴漏、違法用水,就是因為生產(chǎn)經(jīng)營需求變化,用水量增大,最好的方式是申請增加取水許可量,但受地下水超采等條件限制,需完成自備井置換,這種單位,核定用水指標(biāo)就是取水許可的量。

3.3.2 應(yīng)用實例

某工業(yè)公司物業(yè)管理分公司位于海淀區(qū),總占地面積約18.0萬m2,建筑面積5.0萬m2,綠化面積1.0萬m2。國民經(jīng)濟行業(yè)門類是服務(wù)業(yè),國民經(jīng)濟行業(yè)大類是租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè),用水行業(yè)大類是服務(wù)業(yè),用水行業(yè)分類主要包含辦公、居民生活、綠化。該單位水源為自備井,取水許可量為133500m3。

該單位近三年的實用量都超取水許可量,采用上述定額法或加權(quán)平均法測算的值也都高于該單位取水許可量,受地下水超采等條件限制,該單位的用水指標(biāo)最高為133500m3。建議該單位盡早完成自備井置換,或到水行政主管部門申請核增取水許可量。

4 結(jié) 語

《計劃用水管理辦法》的出臺,使計劃用水管理進(jìn)入了規(guī)范化管理的新階段,用水單位的用水指標(biāo)是落實計劃用水管理的重要抓手,但目前對用水單位用水指標(biāo)的核定辦法,沒有具體的實施細(xì)則,節(jié)水管理部門在測算的時候,采取的方法也多種多樣,隨著精細(xì)化管理的深入,核定用水單位的指標(biāo)需要規(guī)范化管理,因此亟須相關(guān)部門出臺用水單位的用水指標(biāo)核定實施細(xì)則,科學(xué)合理地分配用水戶的用水指標(biāo),促進(jìn)用水指標(biāo)管理規(guī)范化、科學(xué)化。