胡潔人 施子涵

無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展不僅推動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，也給人們的生產(chǎn)和生活帶來(lái)了諸多便利。然而，在無(wú)人機(jī)高速發(fā)展的同時(shí)，也存在諸多風(fēng)險(xiǎn)隱患，對(duì)公民權(quán)益、公共利益乃至國(guó)家安全提出了挑戰(zhàn)甚至造成威脅。如何依法對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行監(jiān)管，已成為亟待解決的全球性問(wèn)題。歐盟、美國(guó)、英國(guó)對(duì)無(wú)人機(jī)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)值得我們參考和借鑒。

歐盟：根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)對(duì)無(wú)人機(jī)開(kāi)展分類(lèi)管理

如何對(duì)類(lèi)型眾多、用途各異的各式無(wú)人機(jī)實(shí)現(xiàn)有序的管理，是無(wú)人機(jī)監(jiān)管工作中首要解決的問(wèn)題。歐盟對(duì)無(wú)人機(jī)采取以運(yùn)行為中心，以風(fēng)險(xiǎn)為依據(jù)的分類(lèi)監(jiān)管，將無(wú)人機(jī)系統(tǒng)的運(yùn)行分為“開(kāi)放類(lèi)”“特許類(lèi)”及“審定類(lèi)”三類(lèi)，針對(duì)不同類(lèi)別采取不同的監(jiān)管制度。具體而言：

首先，“開(kāi)放類(lèi)”無(wú)人機(jī)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)最低，其無(wú)須遵守傳統(tǒng)航空合規(guī)程序，如航空器適航性合格審定、駕駛員執(zhí)照、運(yùn)營(yíng)人合格審定等，亦無(wú)須事先取得運(yùn)行許可。在對(duì)“開(kāi)放類(lèi)”無(wú)人機(jī)的管理中，運(yùn)行安全主要通過(guò)運(yùn)行限制和硬性產(chǎn)品要求進(jìn)行保障，即將“開(kāi)放類(lèi)”中的無(wú)人機(jī)系統(tǒng)運(yùn)行細(xì)分為A1、A2、A3三個(gè)子類(lèi)，分別對(duì)其規(guī)定運(yùn)行限制：運(yùn)行于三個(gè)子類(lèi)中的無(wú)人機(jī)系統(tǒng)產(chǎn)品共分為C0、C1、C2、C3、C4五個(gè)等級(jí)，對(duì)應(yīng)不同產(chǎn)品要求，由經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)者承擔(dān)產(chǎn)品合規(guī)義務(wù)。由此，通過(guò)運(yùn)行限制和產(chǎn)品要求來(lái)控制“開(kāi)放類(lèi)”無(wú)人機(jī)的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

其次，“特許類(lèi)”無(wú)人機(jī)的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)高于“開(kāi)放類(lèi)”，但不屬于“審定類(lèi)”的無(wú)人機(jī)系統(tǒng)運(yùn)行。因此，稱其為“特許類(lèi)”。對(duì)于“特許類(lèi)”無(wú)人機(jī)的具體類(lèi)型，歐盟未做出羅列式規(guī)定?！疤卦S類(lèi)”無(wú)人機(jī)運(yùn)行時(shí)，運(yùn)營(yíng)人應(yīng)當(dāng)對(duì)運(yùn)行環(huán)境（飛越人口、地形分布、空域類(lèi)型等）、開(kāi)展運(yùn)行的人員的能力、無(wú)人機(jī)系統(tǒng)的技術(shù)特征等開(kāi)展全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，識(shí)別地面及空中等相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，制定風(fēng)險(xiǎn)緩解措施以保證運(yùn)行安全。同時(shí)，依據(jù)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果運(yùn)營(yíng)人需要向主管部門(mén)申請(qǐng)運(yùn)行許可。由此實(shí)現(xiàn)對(duì)“特許類(lèi)”無(wú)人機(jī)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的控制。

再次，“審定類(lèi)”無(wú)人機(jī)系統(tǒng)包括三種：第一種是基準(zhǔn)尺寸為3米或3米以上的無(wú)人機(jī)，一般能夠在人群上空運(yùn)行；第二種是用于運(yùn)送人員的無(wú)人機(jī)；第三種是用于運(yùn)輸危險(xiǎn)物品的無(wú)人機(jī)?！皩彾?lèi)”無(wú)人機(jī)的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)最高，因此歐盟對(duì)其以傳統(tǒng)航空規(guī)范加以規(guī)制，并且遵循傳統(tǒng)航空監(jiān)管程序。“審定類(lèi)”無(wú)人機(jī)系統(tǒng)的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)和維護(hù)應(yīng)經(jīng)過(guò)合格審定，同時(shí)需遵守運(yùn)營(yíng)人審定規(guī)則和遙控駕駛員執(zhí)照頒發(fā)規(guī)則。

綜上所述，“開(kāi)放類(lèi)”風(fēng)險(xiǎn)最低，無(wú)人機(jī)運(yùn)行無(wú)須取得事先運(yùn)行許可；“特定類(lèi)”風(fēng)險(xiǎn)較高，運(yùn)行需取得運(yùn)行許可；“審定類(lèi)”風(fēng)險(xiǎn)最高，無(wú)人機(jī)系統(tǒng)、運(yùn)營(yíng)人應(yīng)經(jīng)過(guò)合格審定。

美國(guó)：以強(qiáng)監(jiān)管手段控制無(wú)人機(jī)濫用風(fēng)險(xiǎn)

美國(guó)持續(xù)完善無(wú)人機(jī)監(jiān)管領(lǐng)域的法律體系，成立專門(mén)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并從立法和執(zhí)法兩個(gè)層面逐步建立起強(qiáng)有力的無(wú)人機(jī)監(jiān)管體系。

首先是立法層面。美國(guó)國(guó)會(huì)頒布了涉及無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的《2012年聯(lián)邦航空管理局現(xiàn)代化與改革法》《2016年聯(lián)邦航空管理局?jǐn)U張、安全和安保法》等多部基礎(chǔ)性、綜合性法律。具體而言，在《2012年聯(lián)邦航空管理局現(xiàn)代化與改革法》中，美國(guó)制定了無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的綜合管制規(guī)則、發(fā)展戰(zhàn)略和計(jì)劃，要求聯(lián)邦航空管理局（FAA）將無(wú)人機(jī)納入國(guó)家空域管理系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)美國(guó)對(duì)無(wú)人駕駛航空器和有人駕駛航空器的統(tǒng)一管理?！?016年聯(lián)邦航空管理局?jǐn)U張、安全和安保法》強(qiáng)調(diào)，國(guó)家應(yīng)加大對(duì)民航信息系統(tǒng)、空中交通管理系統(tǒng)和國(guó)家空域系統(tǒng)中航空安全問(wèn)題的關(guān)注。同時(shí)，F(xiàn)AA還定期修改和更新《聯(lián)邦法規(guī)匯編》中與實(shí)踐相脫節(jié)的內(nèi)容，及時(shí)補(bǔ)充《聯(lián)邦航空條例》中的立法“空白”。2016年8月29日，F(xiàn)AA宣布首個(gè)小型民用無(wú)人機(jī)操作規(guī)則正式生效，增加了有關(guān)無(wú)人機(jī)分級(jí)分類(lèi)、強(qiáng)制注冊(cè)和劃分飛行空域方面的內(nèi)容，使《聯(lián)邦航空條例》逐步發(fā)展成為眾多無(wú)人機(jī)規(guī)范性法律文件中最具針對(duì)性和全面性的聯(lián)邦法規(guī)。除頒布《聯(lián)邦航空條例》及其修正案以外，F(xiàn)AA還發(fā)布了一系列與無(wú)人機(jī)相關(guān)的咨詢通告、管理程序和指南，該類(lèi)文件涵蓋適航標(biāo)準(zhǔn)和指令、航空器登記、一般運(yùn)行和飛行規(guī)則等內(nèi)容，雖不具有強(qiáng)制性，但對(duì)無(wú)人機(jī)等民用航空業(yè)的發(fā)展極具指導(dǎo)意義。

其次是執(zhí)法層面。FAA作為民用航空領(lǐng)域最重要的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，旨在保障各類(lèi)航空器的飛行安全和促進(jìn)民航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。具體到無(wú)人機(jī)規(guī)制方面，F(xiàn)AA對(duì)不同種類(lèi)的無(wú)人機(jī)進(jìn)行特定的管理，對(duì)飛行時(shí)間、速度和路線進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控；對(duì)制造商、購(gòu)買(mǎi)者、實(shí)際駕駛員進(jìn)行身份鑒定和核驗(yàn)，對(duì)符合資質(zhì)的人員從事相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行許可和批準(zhǔn)，從而在研發(fā)、銷(xiāo)售、使用和維護(hù)各個(gè)階段規(guī)制無(wú)人機(jī)濫用風(fēng)險(xiǎn)。此外，F(xiàn)AA組建了無(wú)人機(jī)飛機(jī)項(xiàng)目辦公室（UPAO），該辦公室主要由在無(wú)人機(jī)飛行安全、管理、工程、空中交通服務(wù)等方面具有豐富理論知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人員組成，承擔(dān)制定無(wú)人機(jī)駕駛航空政策和協(xié)調(diào)關(guān)系的職責(zé)。之后，F(xiàn)AA又成立了無(wú)人機(jī)識(shí)別與跟蹤航空規(guī)則制定委員會(huì)（ARC），評(píng)估現(xiàn)有技術(shù)解決方案的可行性和可承受性，修訂和完善不合理內(nèi)容，以使其符合FAA對(duì)空中交通管制的標(biāo)準(zhǔn)和要求。由此，在防控?zé)o人機(jī)濫用風(fēng)險(xiǎn)的執(zhí)法層面，F(xiàn)AA、UPAO和ARC形成合力，以相關(guān)立法為指引，實(shí)際監(jiān)管和保障無(wú)人機(jī)的運(yùn)行安全。

英國(guó)：注重隱私保護(hù)并制定無(wú)人機(jī)專門(mén)法

如何在大力發(fā)展無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，更好地保護(hù)社會(huì)公眾的隱私，始終是公眾高度關(guān)心的議題。

對(duì)于該問(wèn)題，英國(guó)《數(shù)據(jù)保護(hù)法》和《調(diào)查權(quán)力監(jiān)管法》提供了解決之道，要求任何對(duì)個(gè)人進(jìn)行監(jiān)控的行為，必須明確告知當(dāng)事人，且當(dāng)事人可以要求復(fù)制被監(jiān)控的數(shù)據(jù)，該規(guī)定適用于閉路監(jiān)視系統(tǒng)，也適用于直升機(jī)監(jiān)控。通過(guò)對(duì)相關(guān)條文的解釋能夠得出，在無(wú)人機(jī)時(shí)代，無(wú)人機(jī)操作者亦有義務(wù)對(duì)被拍攝者進(jìn)行提示及告知，以尊重及保障新興科技面前的公民隱私權(quán)。

在無(wú)人機(jī)專門(mén)立法方面，英國(guó)同樣走在世界前列。早在2002年，英國(guó)民用航空局就制定了無(wú)人機(jī)飛行規(guī)則，規(guī)范無(wú)人機(jī)的許可、注冊(cè)、安全飛行等事項(xiàng)，以開(kāi)放的態(tài)度為民用無(wú)人機(jī)的發(fā)展提供廣闊的空間。其后經(jīng)過(guò)了6次修訂，最后一次修訂在2015年3月，無(wú)人機(jī)的適航性和操作安全要求是其主要內(nèi)容。此外，英國(guó)政府于2022年7月18日發(fā)布了與無(wú)人機(jī)行業(yè)行動(dòng)小組合作完成的《在英國(guó)推進(jìn)自主空運(yùn)商用無(wú)人機(jī)節(jié)省資金和挽救生命》政策性文件。該文件稱，英國(guó)政府將投資營(yíng)造無(wú)人機(jī)技術(shù)發(fā)展的商業(yè)環(huán)境，在2030年前在該行業(yè)提供65萬(wàn)個(gè)工作崗位。該文件認(rèn)為無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)是巨大的發(fā)展機(jī)會(huì)，尤其應(yīng)重視政府與無(wú)人機(jī)行業(yè)的深入合作，并提出推動(dòng)商業(yè)無(wú)人機(jī)行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的多項(xiàng)政策措施。該政策文件為英國(guó)商業(yè)無(wú)人機(jī)行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展提供進(jìn)一步的指導(dǎo)，尤其是為政府投資最先進(jìn)的技術(shù)為商業(yè)無(wú)人機(jī)的技術(shù)發(fā)展指明了方向。從無(wú)人機(jī)的行業(yè)發(fā)展角度，相關(guān)立法文件推動(dòng)了英國(guó)正在建立的世界領(lǐng)先的監(jiān)管架構(gòu)，從而激發(fā)無(wú)人機(jī)行業(yè)活力，并通過(guò)促進(jìn)公眾對(duì)無(wú)人機(jī)使用和監(jiān)管的了解等措施促進(jìn)英國(guó)商業(yè)無(wú)人機(jī)行業(yè)的蓬勃發(fā)展。

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